臺北高等行政法院判決
101年度訴字第303號101年9月19日辯論終結原 告 劉孔中被 告 交通部代 表 人 毛治國（部長）訴訟代理人 黃柏夫律師
許慧如律師吳典倫律師上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服行政院中華民國100年12月29日院臺訴字第1000109450號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於後開第二項否准部分均撤銷。
被告應就原告民國100 年7 月20日人民閱覽政府資訊或卷宗申請案中申請附件關於第5 案至第10案作成准予提供之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）100 年7 月20日以學術研究為由，向被告申請提供卷宗12案（標號案名如附件所示，惟其中第2 案與第9 案相同、第3 案與第10案相同、第4 案與第11案相同、第5 案與第12案相同），被告於100 年8 月19日以交總字第1000007936號函（下稱原處分）同意第1 案及第4 案之閱覽申請；至未獲同意閱覽之案件（刪除重複申請案名後，即第5 案至第10案，下稱系爭檔案），因涉檔案法第18條有關工商秘密之情形，礙難照准。原告不服，提起訴願，遭訴願駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分否准系爭檔案部分；被告應就原告之申請就系爭檔案申請作成准予提供之行政處分。並主張如下：
㈠依檔案法國家檔案開放應用要點第3 點第3 款、第4 款規定
，檔案開放應用包含提供閱覽、抄錄或複製以及研究出版。而於國家檔案資訊網就系爭檔案並無限制開放之註記，既無無任何不開放之限制，被告自應准予閱覽。復依檔案法第18條規定，係「得」拒絕，故被告具有一定裁量空間，而原處分及訴願決定書均未說明系爭檔案係屬於工商秘密之理由，或開放應用系爭檔案將會造成中華電信公司於市場競爭地位之影響，或商譽有任何影響之說明，顯屬裁量權之濫用。政府資訊公開法乃係規定政府以公開為原則，以限制公開為例外，當政府機關拒絕公開系爭資訊時，即應負舉證責任，證明拒絕公開係屬政府資訊公開法所規定之豁免公開事由，始為適法。原處分無法得知該等妨礙具體工商秘密為何，則原告自無法得知被告決定是否符合比例原則。
㈡中華電信股份有限公司（下稱中華電信公司）為國家實質控
制的國有公司，其經營之事業又具有高度社會公益性質，且系爭檔案乃為民營化過程之相關資料，故系爭檔案絕非僅是原告個人一己知之權利，或僅係學術研究使用自由，蓋學術研究目的乃係以系統系方式了解、發現、解釋進而促進社會進步或校正錯誤。若國營企業民營化過程之相關資料係屬不得公開之資訊，則社會各界將無法檢驗其民營化過程是否行政機關有無怠惰違法。故依政府資訊公開法第18條第1 項第
7 款但書規定，其中財務分配流動之資訊公開，自符合公共利益要求。縱該申請公開閱覽之檔案涉及中華電信公司營業秘密，應僅不提供部分內容，無保密必要部分，依交通部受理人民申請閱覽政府資訊或卷宗作業要點第2 點第3 項規定，仍應准許公開閱覽。原告既係請求無保密部分，殊難想像「無秘密」部分含有工商秘密。且依政府資訊公開法第18條第2 項規定，政府資訊中如僅一部分含有應限制公開或不虞提供之情形，政府機關應將限制公開或不予提供之部分除去後，公開或提供其餘部分，此即學說上所稱分離原則。
㈢交換機房及海岸電台坐落位置非屬涉及國家安全問題之機密資訊。
⒈所謂海岸電台，僅係向海上作業的漁船廣播海象與救難資
訊之用的小電台，並非可以對全國廣播或國際發聲、影響民心的廣播電台，與國家安全自始無關。至於交換機房，在電信市場自由化、網路資訊公開化的時代，被告稱其坐落位置為會衍生國家安全問題之機密資訊，實在令人匪夷所思。事實上，原告以Google Map搜尋功能，輸入中華電信關鍵字就可得出300 餘個中華電信公司的地址，扣除有提供類似0800等客服電話者，剩下的就是交換機房，共計
320 個，此項資料人人可得，自無衍生國家安全問題之機密資訊。復依電信法第16條第1 項規定及第26條之1 第2款規定意旨，中華電信為第一類電信事業市場主導者，原本即「不得」拒絕提供互連有關資料，而與互連最有關的資料即為交換機房所在位置，蓋其涉及互連的遠近以及費用之計算。又依電信事業網路互連管理辦法第11條規定，所謂「於其場所提供網路互連相關電信設備之設置空間」係指中華電信的交換機房所在位置，則中華電信公司的交換機房所在位置，自非屬涉及國家安全問題之機密資訊。
⒉被告稱涉及國家安全問題之機密資訊，顯欠缺法律依據，
縱屬檔案法第18條第1 款「有關國家機密」，國家機密亦無交由已經民營化的中華電信公司保管之理，且被告顯無與中華電信公司就保管此項國家機密簽訂行政契約，中華電信公司保管的國家機密更可由Google Map可以查出320筆，被告若依政府資訊公開法第18條第1 項第1 款「經依法核定為國家機密」，然亦未見系爭檔案核定為國家機密之依據，被告自不得依政府資訊公開法第18條第1 項第1款。故被告依此否准原告申請，顯屬無據。
㈣系爭檔案附表編號5 、7 、9 、10即便扣除所謂機密資訊尚有200 頁內容應提供。
依據原告在國家檔案局國家檔案資訊網檢索所得資料顯示，系爭檔案附表編號5 、7 、9 、10文件，各有96、38、63、79頁（共276 頁），扣除被告所稱「將該文件涉有上述機房及海岸電台資訊之部分」，還有204 頁不涉上述資料，被告即應依據政府資訊公開法第18條第2 項規定將該部分提供原告閱覽。
㈤中華電信公司之資產經營管理及民營化推動情形及土地及建物之數量面積無不得提供之事由。
「中華電信公司之資產經營管理及民營化推動情形之報告」，係屬任何公民有權要求知道的資訊，得監督中華電信公司之資產經營管理及民營化過程有無發生弊端，蓋交通部對中華電信公司仍持有34% 股份，並完全主導其董事會，顯與公民之利益息息相關。被告並未釋明公開「中華電信公司之土地及建物之數量、面積」將對中華電信公司之競爭利益造成之影響。且上開資訊隨手可得，例如89年監察院「中華電信公司及交通部未依政府總預算編制規定，竟以公司帳面淨值為基準編列歲入預算，又未合理反映資產價值，估算草率」糾正案，即表示中華電信公司當時即擁有2,643 筆土地；依據交通部92年5 月「中華電信公司作價投資不動產處理情形之檢討及活化措施報告」，中華電信原本曾按照行政院91年
8 月7 日頒佈之「國家資產經營管理原則」，擬將原作價投資該公司之低度利用、可改列為非營業用資產對價繳回國家
566 筆（面積997,169 平方公尺）土地及與90棟（面積59,342平方公尺）建物。縱被告主張為真，應是科以原告不得對第三人提供之保密義務，而非否准原告申請。
㈥系爭檔案非屬郵政儲金匯兌業務監督管理辦法第13條之資訊
，並非當然屬於工商秘密。郵政儲金匯兌業務監督管理辦法第13條是依據郵政儲金匯兌法第30條規定，目的在於授權主管機關監督管理中華郵政股份有限公司（下稱中華郵政公司）郵政儲金匯兌業務，其性質與工商秘密無涉，被告稱係屬郵政儲金匯兌業務監督管理辦法第13條所規定應公開之事項，推論屬中華郵政公司之工商秘，顯屬率斷。
㈦綜上所述，被告在未予審酌即率依檔案法第18條第3 款規定
否准原告申請，訴訟進行中，始將該等文件中其認為不得公開之部分加以限縮於交換機房及海岸電台位置，旋即又認為該等文件全部為不得提供之工商秘密，展現公權力機關的恣意性，原處分顯有違誤應予撤銷，依政府資訊公開法規定，被告應准予原告閱覽影印全部系爭檔案文件。
三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠按檔案法為政府資訊公開法之特別規定，應予優先適用，於檔案法未規定者方回歸普通法即政府資訊公開法之適用：
⒈按檔案法第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關
得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」，同法第1 條第2 項規定：「本法未規定者，適用其他法令規定。」另按政府資訊公開法第12 條 第2 項規定：「前項政府資訊涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體於十日內表示意見。但該特定個人、法人或團體已表示同意公開或提供者，不在此限。」，同法第18條第1 項第7 款規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：( 略) 個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限（略）」。
⒉按法務部97年5 月19日法律字第0970009804號函：「有關
申請閱覽、抄錄或複製政府資訊及政府機關得拒絕提供之規定，檔案法第17條及第18條為政府資訊公開法之特別規定，應優先適用。至於申請資格，檔案法並未規定，自應依政府資訊公開法第9 條規定之要件判斷」。
⒊綜諸上揭法律規定及函釋意旨可知，檔案法為政府資訊公
開法之特別規定，應予優先適用，僅於檔案法未規定者方回歸普通法即政府資訊公開法之適用。
㈡關於中華電信公司部分：
⒈系爭檔案涉及檔案法第18條第3 款規定之工商秘密及政府
資訊公開法第18條第7 款規定之營業上秘密或經營事業有關之資訊，且其公開將損及中華電信公司之權益及與其他同類事業之競爭關係，自不應公開：
⑴按檔案法第18條規定意旨，政府資訊涉有法人或團體之
工商秘密、營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開將有害該法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者，該政府資訊即不應公開。又所謂「工商秘密」或「營業秘密」，係指涉及企業之經營策略及經營績效之資訊，其公開將對企業之經營造成妨礙，或可能侵害企業以外之人權益，且非屬法規所規定應予揭露者，均屬之。此有鈞院100 年度訴字第662 號判決認定醫療院所向健保局申報之醫療費用件數、成長率及單價等屬醫療院所之營業秘密，以及最高行政法院100 年度判字第928號及100 年度判字第929 號判決認定關於勞保基金及勞退基金之持股情況資訊一經公開，恐使有心人士操作狙擊勞保基金之運作等情可稽。
⑵再按電信法第4 條、第5 條、第39條及第40條意旨，電
信設備之維護不僅關係到電信事業自身之經營績效，因其事業性質之特殊性，尚攸關用戶之權益以及國家安全之問題，故電信法乃對於電信設備之維護多所管制。查系爭檔案就有關中華電信公司之部分，係中華電信公司之資產經營管理及民營化推動情形之報告、會議記錄及內部簽稿等相關文件，其內容涉有中華電信公司之土地及建物之數量、面積及詳細座落位置等資訊，因該等土地及建物多係作為交換機房及海岸電台等重要通訊設施使用，此不但為中華電信公司內部規定應保密之事項，且屬政府之「關鍵基礎設施」，中華電信公司就此應配合參加政府之軍事兵推演習，以演練該等設施遭破壞之緊急應變，是該等資料如公開予民眾閱覽，恐使有心人士或敵對國家得以掌握我國電信通訊設施之位置，不但恐將衍生中華電信公司與用戶間之糾紛，尚可能有國家安全之問題，是該等文件自不得供原告等民眾閱覽。
⑶系爭檔案內容多為中華電信公司內部營運及財產狀況，
而原告所提出之「民營化與國家管制之衝突與調和- 以中華電信為例」乙文，係原告與遠傳電信股份有限公司（下稱遠傳電信公司）○○處經理○○○先生等人所合著，而遠傳電信公司於通訊電信市場上，向來為中華電信公司之競爭對手；且自該文所引述西元2011年（即民國100 年）7 月之文獻觀之，可知該文係在100 年7 月以後所撰寫，與原告申請閱覽系爭檔案之時間100 年7月20日相當，是暫不論原告所謂申請閱覽系爭檔案係為從事學術研究或維護公共利益之目的是否為事實，如准許原告閱覽系爭檔案，中華電信公司之內部營運及財產狀況等工商秘密，恐將落入中華電信公司之競爭對手遠傳電信公司之手中，而嚴重侵害中華電信公司之競爭利益，是揆諸前揭政府資訊公開法、檔案法規定及法院見解，原告閱覽系爭檔案之申請，自不應准許。
⑷中華電信公司業將其財務報告及營運情形等資訊，依法
申報主管機關並登載於證券交易所之公開資訊觀測站，中華電信公司每年就此亦有編製年報，並登載於其網頁上供人下載，已就不影響其權益及競爭地位之資訊與已公開，而符合政府資訊公開法之立法目的，原告不得再就上揭已公開資訊範圍外之系爭檔案申請閱覽。且依最高行政法院100 年度判字第928 號判決及鈞院98年度訴字第873 號判決意旨，企業如已將其部分經營資訊依法揭露，人民即不得透過向政府申請閱覽卷宗之方式，調取該企業其他部分之經營資訊，另最高行政法院100 年度判字第929 號判決亦同此見解。又公開發行公司依證券交易法及相關法令規定，固負有申報或公告財務業務文件等投資必要相關資訊之揭露義務，俾有助於投資人投資決策之合理形成，惟仍未排除其享有工商秘密或營業秘密保障之權益。又依公司法第210 條規定第1 項及第2 項規定及經濟部92年6 月16日經商字第0920211915
0 號函示意旨，公司之股東或債權人者尚且須檢具利害關係證明文件及指定與其有利害關係之特定範圍，始得查閱或抄錄公司之章程及相關簿冊，並非毫無限制地得以查閱公司任何表冊文件。
⑸原告申請閱覽檔案之權利，不得侵害公共利益或第三人
之利益，此見檔案法第18條及政府資訊公開法第18條所定各款限制規定即明，以兼顧人民知的權益、公共利益及第三人利益之調和。查原告所申請閱覽之檔案涉及第三人中華電信公司之權利及競爭地位，因該等資料是否屬工商秘密，是否得對外提供而不損害其競爭地位，與該公司之關係最為密切，而且最為熟捻，是被告經徵詢中華電信公司意見，其表示系爭檔案涉及工商秘密，建議不提供閱覽，是被告基於維護中華電信公司工商秘密等之保障前提下，否准原告之申請，自屬適法。
⒉部分檔案內容屬政府機關作成意思決定前之擬稿及準備作
業文件，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款規定不得公開：
按政府資訊公開法第18條第1 項規定及最高行政法院101年度判字第171 號判決意旨。系爭檔案關於中華電信公司之部分，均為被告依中華電信公司提供之資料，檢送關於中華電信公司資產經營管理及民營化推動情形之報告書予「國家資產經營管理委員會」（下稱國資會）之專案小組及委員會之審核過程中，所為之內部討論、簽辦文件及被告依國資會專案小組意見對中華電信公司所為之指示，甚至其上還有相關人員之手寫塗改，核屬國資會審核中華電信公司資產經營管理及民營化情形前之擬稿及準備作業文件，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款之規定，自不應提供予原告閱覽。
㈢關於中華郵政公司部分：
按檔案法第18條規定及最高行政法院100 年判字第928 號、鈞院98年度訴字第873 號判決意旨，中華郵政公司則已依郵政儲金匯兌業務監督管理辦法第13條規定，按季公布其資產負債表、損益表、管理資訊、獲利能力、流動性( 資產負債之到期分析) 及市場風險敏感性等資訊，如原告欲了解中華郵政公司之財務狀況，查閱上開公開資料即明，上揭財務業務資訊以外之事項，應屬中華郵政公司之工商秘密。查交通部92年10月27日交總00000000號函及財政部國有財產局92年
2 月17日台財產局管字第0920004473號函之文件，其等內容涉及交通部前郵政總局作價投資中華郵政公司國有不動產、固定資產、有價證券及權利財產清冊，非屬郵政儲金匯兌業務監督管理辦法第13條所規定應公開之事項，應屬中華郵政公司之工商秘密而無須提供予原告閱覽。且其內容即涉及郵政儲金之運作模式，如公開於眾，恐使有心人士得以從中華郵政公司之資產分配狀況，分析郵政儲金之運作模式，加以狙擊牟利，揆諸勞保基金及勞退基金之運作資訊業經鈞院及最高行政法院認定為不公開予民眾閱覽之資訊，本件系爭檔案涉及之郵政儲金同屬國內最重要之政府基金之一，自亦不應提供原告閱覽。
四、本院判斷如下：㈠使政府機關持有、保管之資訊自由流通，俾政府決策得以透
明、弊端無所遁形，進而落實人民參政權，為現代民主國家普遍追求的理想；然則，隨著資訊網絡演進，資訊公開啟動資訊加值利用（如將各項法律、行政規則與命令、法院判決等資料統整為法律資料庫），併伴隨現代政治中，人民教育水提高，對執政者更不信任，執政者之單方高權決定模式勢必朝向共享或共治的理念移動，政府資訊公開之重要，已遠超越資訊與網路初始時期所能想像，實際上，唯有透過進一步公開（不論在量與質上）與所造就之對話、溝通，才有共治共享可能，才能成就效率、效能，方合於當代民主與人權意涵之治理，易言之，政府資訊公開於現代民主國家中，非僅「重要」而已，乃為「必要」。是以，早在82年10月即經立法委員提出「政府資訊公開法」（下稱資公法）草案，惟未獲通過，88年初制定行政程序法時，雖納入資訊公開，仍僅架設架構性規範，而將細節委諸嗣後立法，該法第44條第
3 項規定︰「有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布後二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。」行政院與考試院乃於90年會同定「行政資訊公開辦法」，試行資訊公開，然迄94年12月6日始三讀通過現行之資公法，對資訊自由有全面性之規定，是應認資公法乃「政府資訊公開」之基本法，亦即，僅於其他法律有關資訊公開之規定較資公法更公開時，始得排除資公法之適用。故而，雖資公法第2 條規定︰「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」但本於前述資公法具有政府資訊公開基本法之性質，且依「新法優於舊法」的原則，資公法第2 條應解為︰「政府資訊之公開，依本法之規定。但『制定在後』之其他法律另有規定者，從其規定。」以確保資訊公開原則。又，以現行法制而言，上開條文所謂「其他資訊公開有關法律」，首推88年
12 月15 日公布施行之「檔案法」，第17條至第22條對「國家檔案」（即具有永久保存價值，而移歸檔中央主管機關管理之檔案）、「機關檔案」（指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件）之申請閱覽亦有規定，其中第18條有關限制檔案使用之規定，與資公法第18條關於豁免公開事由之規定，乃有競合，適用之際，依前述「公開優先」「新法優先」之原則，應盡可能符合資公法以「公開為原則，不公開為例外」之立法取向，而非以檔案法為特別法，優先適用於資公法。
㈡第按，政府資訊以公開為原則，然公開究非唯一、至高之價
值，遇有更優越之公共利益或私人利益時，仍須適度退讓，職是，資公法第18條就此為9 款「豁免公開」事由規定，其第1 項帽頭則為︰「政府資訊屬於下列各款情形之一者，『應』限制公開或不予提供」，以文義望之，似乎採取「強制豁免」，亦即，資訊如有上述9 款事由之一，受理機關「應」不為公開，而非「裁量豁免」，「得」不為公開。然則，為免課予公務員過重的責任，並為盡量實現資訊公開之原則，上開法文應解釋為「得不公開」，機關恆應為利益衡量，以決定是否公開所請資訊（參酌檔案法第18條，亦規定檔案有該條各款所列情形者，各機關「得」拒絕前條之申請，而非「應」拒絕申請）。亦即，機關僅於合理預期公開將會損害豁免規定所保護之利益時，方得限制公開，且資公法第18條第1 項若干款（第3 、6 、7 、9 款）設有但書規定者（但對公益有必要者，或對保護人民生命、身體、健康有必要者、或經當事人同意者），並有再於具體個案中衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之輕重，且有實證可認後者較前者更值得保護時，方得不公開。機關就此裁量，應為合義務之裁量，不得恣意為之，是以，人民對機關就其持有資訊是否豁免公開此等裁量處分之作成，通常雖僅有無瑕疵裁量請求權，然在裁量縮減為零時，人民對之即有作成特定行為之請求權，合先敘明。
㈢本件原告具有中華民國國籍，並在中華民國設籍，向被告申
請提供系爭檔案，被告以涉及檔案法第18條第3 款所示工商秘密情事，而予否准，經原告不服，提起訴願，遭訴願駁回後，提起本件訴訟，被告另稱系爭檔案涉及檔案法「工商祕密」部分，相當於資公法第18條第1 項第7 款事由，此外，系爭檔案部分涉有同法第18條第1 項第3 款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」事由，亦非得提供，此有卷附原告申請書、原處分及被告行政訴訟答辯㈢狀及辯論意旨狀可憑。基此，兩造對於原告具有中華民國國籍，並在中華民國設籍，為得依資公法第9 條第1 項前段向政府機關申請提供資訊之主體乙節，並無爭議﹔所爭議者無非系爭檔案是否有資公法第18條第1 項第3 款及第7 款得予豁免公開情事。茲論述如次。
㈣系爭檔案是否有資公法第18條第1 項第3 款事由得豁免公開︰
1.為使公務員暢所欲言、無所瞻顧，俾政府決策之周密，政府意見形成之內部資訊，得豁免公開，資公法第18條第1項第3 款規定政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，得限制公開或不予提供，但對公益有必要者，得公開或提供之。上開規定其實在於保護公務員「思辯過程」，是依本項豁免之資訊必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，且此必須非決策所依據之事實，蓋決策基礎事實公開並不影響機關意思形成，且有助於民眾檢視政府之決定是否合理，故應公開，只有此事實公開會透露決策過程時，始得豁免。
2.系爭檔案內容大致分為2 類，一為中華電信公司資產經營管理及民營化推動情形之報告、會議記錄及內部簽稿等相關文件（申請書附件編號5 、7 、9 及10，檔案資料即被告提出之被證1 、3 、5 及6 ），一為交通部郵政總局改制公司後續資產之接管及處理相關事宜之資料（申請書附件編號6 及8 ，檔案資料即被告提出之被證2 及4 ）。經本院審閱系爭檔案內容︰
⑴前者檔案係交通部92年間審核中華電信公司所提「資產
經營管理及民營化推動情形」報告，及財政部「國家資產經營管理委員會專案小組」審議上開報告會議期間，各機關間函稿、開會資料及會議決議等。各機關間函稿無非聯繫開會業務、時程及資料所用，開會資料乃為前揭會議決策結論之事實基礎，而會議記錄則僅結論內容，並無各委員發言或討論之內容（參閱被證1 、被證5會議紀錄）。簡言之，此一檔案內容不過係會議資料之彙集，要無任何各該會議委員形成結論之思辯過程顯示。至於被告提及若干初步文稿經相關人員手寫塗改部分（即被證5 第5 頁至第8 頁、第13頁至第15頁），細繹修改內容，其實不過係文字修飾，無關宏旨。是以，公開該等檔案並無揭露機關內部形成決策過程，肇致公務員寒蟬效應，未敢暢所欲言，影響決策正確之疑慮可言。即令認為上開「會議決議」尚非機關決策，而屬各該機關諮詢單位之意見，乃為機關決策過程之顯示，應屬資公法第18條第1 項第3 款所謂政府機關作成意思決定前之內部單位準備作業﹔然衡諸上開會議召開於10年前，公開其內容，並不妨礙機關決策，對機關諮詢單位成員言論究責可能性不高，且有助於民眾檢視機關之決定是否參酌諮詢單位提供之資訊，其判斷是否合理，兩相權衡，可認申請人之資訊公開權之法益高於被告主張排除公開之法益。
⑵後者檔案則純屬行政院、交通部、財政部國有財產局函
文檢送資料往返，與各該機關作成決策過程無涉，顯無豁免公開保障思辯過程之必要。
⑶綜上，系爭檔案均無依資公法第18條第1 項第3 款事由予以公開豁免之必要。
㈤系爭檔案是否有資公法第18條第1 項第7 款事由得豁免公開︰
1.按「前項政府資訊涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體於10日內表示意見。但該特定個人、法人或團體已表示同意公開或提供者，不在此限。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、……七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。……九、公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請︰一、……。
三、有關工商祕密者。……七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」分別為資公法第12條第2 項、第18條第1 項第7 款、第9 款及檔案法第18條第3 款、第7 款所明文規定。是就本案系爭檔案中被告主張有關「工商祕密」「營業上祕密」部分是否享有公開豁免，乃為資公法及檔案法所競合規定，徵諸前述資公法與其他法律競合時適用之原則，應以資公法之相關規定為本案準據。
2.原處分之所以否准原告請求閱覽系爭檔案，理由在於系爭檔案乃關於中華電信公司資產經營管理及民營化推動情形，及前郵政總局經管作價投資中華郵政公司相關事宜，涉及前開二公司之權益，經被告洽該二公司表示涉及渠等工商秘密，建議不提供，有該二公司書面意見影本附原處分卷可稽。但查︰
⑴中華電信公司資產經營管理及民營化推動情形部分（申
請書附件編號5 、7 、9 及10，檔案資料即被告提出之被證1 、3 、5 及6 ）︰
①不論資公法第18條第1 項第7 款「營業上祕密或經營
事業有關資訊」或檔案法第18條第3 款所謂「工商祕密」均無立法解釋，但營業祕密法第2 條定義「營業祕密」係指︰「方法、技術、製成、配方、程式、設計或其他可用於生產、銷售或經營之資訊，而符合左列要件者︰一、非一般涉及該類資訊之人所知者。二、因其祕密性而具有實際或潛在之經濟價值者。三、所有人已採取合理之保密措施者。」可資參酌。亦即，所謂「營業上祕密」（或工商祕密）應具有「祕密性」、「商業價值」及「已保密之事實」等三項特色。系爭檔案中相關中華郵政公司之資訊，是否享有豁免公開，應以上開三項特色檢驗之。
②被告指系爭檔案關於中華電信公司部分，內容涉及該
公司內部營運及財產狀況，既非證券交易法及相關法令所規定應揭露之資訊，即屬營業祕密，非得公開﹔此外該內容復涉及該公司之土地及建物數量、面積及詳細座落位置，為交換機房及海岸電台等重要通訊設施，攸關國家安全，亦不得公開云云。然則：Ⅰ政府檔案中關於中華電信公司資訊是否享有豁免公
開，係以是否屬於營業祕密（工商祕密）為判斷，而非以中華電信公司是否應依證券交易法等規定主動公開上開資訊為準據，被告以是否另有法律規定第三人應主動公開資訊，作為判斷政府是否應公開有關第三人資訊之標準，本有所誤。再經本院核閱系爭檔案，關於中華電信公司營運資料，乃為該公司於91年間擬具「資產經營管理及民營化推動情形報告」時所檢附之公司財產目錄，並無任何方法、技術、製成、配方、程式、設計或其他可用於生產、銷售或經營之資訊可言。即使從寬認定財產目錄中關於土地、建物等使用現況，與經營資訊有關，該資訊迄今亦已將近10年，究竟還具有何等祕密性及商業價值，實難肯認。如採取被告審查政府資訊中關於第三人營業資訊是否應公開之標準，可謂任何企業主體之營業資訊，莫有不與競爭利益無關者，只要該主體主張不得公開，即可豁免，持有資訊機關不再為是否應予豁免之實體審查，則政府資訊中任何有關第三人之資訊，殆皆可不予公開。
Ⅱ至於被告另論及系爭檔案內容攸關國家安全，不應
公開部分，縱認屬實，亦不應援引資公法第18 條第1 項第7 款或檔案法第18條第3 款為其法律依據，蓋涉及國家安全者，未必屬營業祕密。被告既以國家安全為理由，拒絕原告申請，即應以資公法第18條第1 項第1 款：「經依法律核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應祕密事項或限制公開者」豁免規定為其依據，否則，被告於系爭檔案不應公開之認定，無異於基於「因系爭檔案攸關國家安全，故應認定為營業祕密」之詭異論述，無從進行法律邏輯之探討，合先敘明。又，攸關國家安全之資訊，不知凡幾，若將此無限上綱，則幾無任何政府資訊可得公開，為避免政府以此為詞，堵絕人民取得資訊管道，政府資訊之是否得以機密為詞，豁免公開，應以前述資公法第18條第1 項第1 款規定為判斷準具，亦即必須經核定為國家機密，或其他法律、法規命令規定應祕密者，始得為公開豁免。
系爭檔案關於中華電信公司不動產資料，顯然未經核定為國家機密﹔而被告引據電信法第4 條、第5條、第39條及第40條規定，認電信設備維護經該法多所管制，如將電信設備所在地點公開，恐危急國家安全云云，則似未見上開法文就此有任何明文，更無電信設備位置應予「祕密」之規定。職是，被告指公開系爭檔案關於中華電信公司部分，如予公開將危害國家安全，乃予否准原告所請云云，亦乏所據。
Ⅲ綜上，本件系爭檔案關於中華電信公司部分營業資
訊，其實均已係10年前資訊，難認有何祕密性或商業價值，論其實際，中華電信公司基地座落位置等資訊於是否屬「已保密之事實」，也殊屬可疑（於網路上GOOGLE系統即可查詢相當資訊）。縱認，系爭檔案關於中華電信公司若干資訊仍涉及「營業祕密」，然而，中華電信公司為國家實質控制的國有公司，其經營之事業又具有高度社會公益性質，而系爭檔案關於中華電信公司乃為民營化過程之相關資料，有必要揭露供民眾了解、發現、解釋進而校正錯誤，形成共識以參與決策，並促成進步。如國營企業民營化過程之相關資料均以「營業祕密」為詞而認屬不得公開之資訊，則民眾將無法檢驗其民營化過程是否行政機關有無怠惰違法。經本院具體衡量「人民之資訊公開權」與「中華電信公司主張排除公開之利益」後，肯認前者顯然大於後者，上開檔案應予公開。
⑵交通部郵政總局改制公司後續資產之接管及處理相關事
宜部分（申請書附件編號6 及8 ，檔案資料即被告提出之被證2 及4 ）︰
①中華郵政公司為被告百分之百持有之國營公司，乃為
被告為提供郵政服務所設立，目前郵政尚且不得私營（郵政法第3 條、第6 條參照），是中華郵政公司此一公營事業之設置其實係為提供政府專賣服務而存在，且不從事市場競爭，故而其用以經營之相關資訊通常與商業價值無關。徵諸前述關於資公法第18條第1項第7 款「營業上祕密或經營事業有關資訊」或檔案法第18條第3 款中所謂「工商祕密」之解析，系爭檔案中關於交通部郵政總局92年改制中華郵政公司後續資產之接管及處理相關事宜資訊，原已難認具有商業價值，何況更是10年前之資訊，究竟有何祕密性，亦難理解。
②雖然，被告引述郵政儲金匯兌業務監督管理辦法第13
條等規定，指該公司除應依此規定公布財務業務資訊外，對於其他資訊均無公開義務為據，因此認系爭檔案中關於中華郵政公司之資訊為檔案法第18條第3 款之「工商祕密」，而得豁免公開。然則，上開資訊是否豁免公開，係以是否屬於該公司之營業祕密（工商祕密）為判斷，而非以是否有法令應主動公開為準據，被告以此為判斷政府是否應公開有關第三人資訊之標準，本有所誤。
③再者，中華郵政公司既為公營事業，而相關檔案又無
商業價值可言，則該檔案是否應享有豁免公開，所應論究者，其實乃該檔案是否有資公法第18條第第1 項第9 款︰「公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。」此一豁免要件之該當。經核，系爭檔案僅係交通部郵政總局92年改制中華郵政公司後續資產之接管及處理之財產清冊，其公開誠難認妨害10年後中華郵政公司任何經營上正當利益，自無上開豁免款項之適用。況且，中華郵政公司為公營事業，所營復為獨占事業，具高度社會公益性質，其由政府機關改制為公司體制過程之相關資料，本有必要揭露供民眾知悉並監督，是其公開對乃對公益有必要，揆諸資公法第18條第第1 項第9 款但書規定，亦應公開。
五、綜上，政府資訊以公開為原則，機關僅於合理預期公開將會損害豁免規定所保護之利益時，方得限制公開。原告為中華民國國民，所申請閱覽系爭檔案乃為被告所持有之政府資訊，原則上本應准許，被告主張有資公法第18條第1 項第7 款「營業上祕密」或檔案法第18條第3 款「工商祕密」豁免公開事由，經核均難該當，原處分遽為否准，訴願決定未予糾正，乃有違法。再者，被告就系爭檔案之公開與否，揆諸首揭說明，衡應就其「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」為利益衡量，作成無瑕疵之裁量決定，不得恣意為之。而經本院依職權查核，系爭檔案除無其他資公法第18條各款所列應豁免公開事由外，且該檔案分別為中華電信公司、中華郵政公司此等國家實質控制的公司民營化或改制之資料，所涉及非僅各該公司之營收虧損而已，而係全民福祉所在，其改制過程利弊得失之檢討，於日後公共政策之形成有影響深遠，其資訊確有必要揭露於民眾，較諸中華電信公司、中華郵政公司10年前公司經營資訊之揭露所可能影響之各該公司目前市場競爭地位或營收利益，二者根本無從相提並論，前者顯然遠高於後者，已無任何裁量餘地。被告就系爭檔案公開之申請，既有作成無瑕疵裁量決定之義務，原告同時基於政府資訊公開使用之公共利益及個人學術研究之人民利益申請系爭檔案之公開，乃具有請求被告為無瑕疵裁量決定之權利；被告就系爭檔案公開豁免與否之裁量權限既經本院認定縮減為零，原告訴請被告應就原告之申請就系爭檔案申請作成准予提供之行政處分，為有理由，應予准許。
六、至於中華電信公司、中華郵政公司因部分財產資訊登載於系爭檔案中，而為本件課予義務訴訟勝敗之利害關係人，惟該二公司就其等主張系爭檔案不應公開之理由，業經被告陳報在案（參見被告行政訴訟答辯㈢狀），其等亦經被告轉告而知悉本件訴訟之進行，而均未聲請獨立參加訴訟，本院審酌其等不予公開理由均已透過被告主張而為充分辯論，並無命其獨立參加訴訟之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 24 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 10 月 24 日
書記官 徐子嵐