臺北高等行政法院判決
101年度訴字第469號101年7月26日辯論終結原 告 臺灣省臺中農田水利會代 表 人 蔡篤乾（會長）訴訟代理人 陳漢洲 律師
陳嘉宏 律師被 告 經濟部代 表 人 施顏祥（部長）住同上訴訟代理人 張淑珍
吳嘉恆吳宗穎上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國101 年2 月1日 院臺訴字第1010121439號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以其所領大安溪水系大安溪石壁坑圳第116579號水權狀，水權年限將於民國（下同）100 年3 月31日屆滿，於100年1 月間申請水權展限登記。被告所屬水利署（下稱水利署）以本案用水範圍灌溉面積及引水地點均已變更，於100 年
3 月16日以經水政字第10006001430 號函請原告一併提出變更登記申請，補正引水工程計畫書、需用水量計算表及農業用水範圍地籍編號表等，原告據於100 年4 月20日補正。案經被告審查，以100 年6 月13日經授水字第10020207520 號公告水權變更及展限登記，公告事項一、水權登記內容詳如水權登記公告事項表。公告事項表以本案變更引水地點為臺中市○○區○○○段439 之21地號前方河川公地，用水範圍灌溉面積為267.6774公頃，2 月至11月之引用水量核定為0.
291 每秒立方公尺，又水權年限已屆，一併辦理展限登記。旋被告以100 年9 月7 日經授水字第10020207740 號函原告，檢送核准水權年限100 年4 月1 日起至105 年3 月31日止之第00000000號水權狀。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠依經濟部水利署編印之地面水權（臨時用水）登記申請手冊
（第2 版）附錄十一之各用水標的事業所必需用水量參考資料，所列農業用水每日引用水量之計算公式第2 項農業用水所列舉之土壤灌溉率中僅列出稻米、甘蔗、雜作三類，而被告大安溪石壁坑圳所轄灌區均以果作為主。
㈡一般果樹與甘蔗二者所需灌溉量本不相同，依行政院農業委
員會委託農業工程研究中心所製作之作物灌溉技術實務指出台灣一作甘蔗灌溉需水量約在400-600 公釐之間，而一般果樹的年需水量約在00000000公釐之間，惟原處分逕以果樹比照甘蔗灌溉率予以計算，核定原告引用水量為0.291 每秒立方公尺，明顯少於前揭一般果樹之年需水量，訴願決定未詳查甘蔗與一般果樹之需水量本有差異，且一般果樹需長期依作物生長情況進行噴灌，與甘蔗於各期植作時方進行灌溉之本質不同，逕認原處分並無不妥，其與原處分皆有違誤。
㈢石壁坑圳於99年1 期及2 期實際取水量紀錄表顯示，原處分
所核定之引用水量為0.291 每秒立方公尺，僅為現行每日必需用水量二分之一至三分之一，造成所需水量與核准水量出現極大落差，明顯違背水權登記審查作業要點第4 點覈實核給之原則，造成農作物用水量短缺，而由石壁坑圳農業用水量之計算表可知，本件事實上之需水量亦與原95年間核發第116579號水權狀所核准之引水量相當，原處分有認定事實之違誤。
㈣原告委託財團法人農業工程研究中心（下稱農工中心）進行
卓蘭灌區長年作物之潛在灌溉需水量分析之研究報告，即指出水利署直接引用淡江大學88年及95年所為之非代表性論文或研究報告，作為現行農業灌溉水權計算標準之行為，並不適宜；且被告之水權核定未將稀釋水量比例、水理條件、灌溉及取水方式等重要參數列入考量，亦未詳加考量用水尖峰期的特性、現場實際耕作現狀及過去實際用水紀錄等因素。又各種農作物每月之需水量絕不可能相同，被告核減原告系爭灌溉區每年2 月至11月每日引用水量至0.291 每秒立方公尺，顯未了解農作物對水份於各月間的需求特性，並將造成新核定引用水量僅能滿足至0k+049處，1k+647處已無法取水，顯見被告對灌溉用水毫無專業概念，實有違行政程序法第
36 條 規定，並有行政怠惰之違法或不當等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定、原處分關於核減每年2 月至11月引用水量部分均撤銷。⒉被告就上開撤銷部分，應核准作成核定原告第00000000號水權狀每年2 月至11月引用水量每秒各為0.
669 、1.004 、1.316 、1.262 、1.245 、0.983 、1.382、1.329 、1.334、0.309 立方公尺之行政處分。
三、被告則以：㈠依水利法第27條、第40條及同法施行細則第29條規定，原水
權狀於期限屆滿時失其效力，且除法律另有規定外，其對主管機關無得要求必許可其展限使用之期待權。被告審核水權展限登記，當非依其原有登記之水權量一律核給，而應就申請展限登記當時之水文狀況及申請人實際需用水量進行審核。又水利法第17條關於水權之引用水量應以其事業所必需者為限，並不限於新案之水權登記申請，於其水權存續期限內，如確有發現未引水或明顯無需為原有水權引用水量之取水必要時，主管機關尚得廢止其水權；對於管轄區域內某水源之水權引用水量可節約使用時，主管機關亦得令其改善取水、用水方法或設備等。另依水權登記審查作業要點第4 點規定，主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。是就本案水權之展限登記，被告係依水利法第17條、第33條及水權登記審查作業要點第4 點第2 項附件之各用水標的事業所必需用水量參考資料等規定，針對申請用水範圍（種植面積）進行審查，並以原告所補正農業用水範圍地籍編號表之灌溉面積（由原申請之276.4851公頃核減為267.6774公頃）、灌溉之作物別（雜作及果樹）、砂質壤土之灌溉率（雜作1880 ha/cms 及果樹1410 ha/cms ；果樹比照甘蔗之灌溉率）、輸水損失率（40% ）及原告需用水量計算表等，重新核算所需用水量為0.291 每秒立方公尺，並據以依水利法第17條之規定，將所申請登記水權2 月至11月之引用水量核減為0.291 每秒立方公尺，除符合法定程序外，亦屬合法適當。
㈡被告所屬水資源局配合88年健全水權管理方案之實施，委由
淡江大學執行事業用水合理用水量範圍之訂定計畫，建立事業合理用水量範圍參考資料之計算公式，其中有關農業（灌溉）用水部分，經由推估模式建立各類作物之田間灌溉用水量上限及下限值，根據該等資料顯示，除文旦外，甘蔗之灌溉用水量上、下限值均遠大於葡萄、柑橘等深根果樹以及雜糧作物之需用水量。嗣於95年水利署再次委託淡江大學辦理農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂研究計畫，針對農業灌溉用水各項影響因子進行研究之結果顯示，被告原於90年訂頒之地面水水權、臨時用水登記申請須知之附錄十、各用水標的事業所必需用水量參考資料中，將作物類別區分為稻作、甘蔗及雜作等三類應已符合農業用水之需求水量。被告參酌該計畫成果，於97年8 月22日修正水權登記審查作業要點第4 點第2 項時，將其納為計算其合理需用水量之附件，爰對於種植果樹者均據以一律比照甘蔗之灌溉率估算其需用水量。是以本案被告以果樹比照甘蔗之灌溉率估算需用水量係以從寬認定為原則，對原告並無不利。準此，原告申請水權登記之用水範圍由原水權狀所登載401 公頃縮減為26
7.6774公頃，且其種植作物由水稻變更為雜作及果樹，經被告依水權登記審查作業要點第4 點第2 項附件之各用水標的事業所必需用水量參考資料，重新核算其需用水量為0.291每秒立方公尺，並按水利法第17條規定核減其2 月至11月之引用水量，並無違法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告所領大安溪水系大安溪石壁坑圳第116579號水權狀之水權年限於100 年3 月31日屆滿，因本案用水範圍灌溉面積及引水地點均已變更，除核准水權年限為
100 年4 月1 日起至105 年3 月31日止外，並重新核定每年
2 月至11月之引用水量為0.291 每秒立方公尺，是否合法？
五、本院之判斷：㈠按「水為天然資源，屬於國家所有…。」「本法所稱水權，
謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。」「水權之登記，應由權利人及義務人或其代理人提出左列文件，向主管機關申請之：一、申請書。二、證明登記原因文件或水權狀。三、其他依法應提出之書據圖式。」「主管機關接受登記申請，應即審查並派員履勘，如有不合程式或申請登記時已發生訴訟，或顯已有爭執者，應通知申請人補正，或俟訴訟或爭執終了後為之。」「水權狀應記載左列事項：…七、用水範圍。…九、引水地點。…十一、引用水量。…。」「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」水利法第2 條前段、第15條、第17條、第27條第1 項、第29條第1 項、第33條、第38條、第40條分別定有明文。次按被告為辦理水權登記審查事宜，於97年
12 月17 日修正發布之水權登記審查作業要點第2 點、第4點分別規定：「主管機關受理水權登記申請後，應即對申請人所提書件為書面審查，其申請書件除應合於水利法（以下簡稱本法）第29條至第32條規定外，並應符合下列規定：…㈨申請農業用水供灌溉、養殖及畜牧使用時，應檢附農業用水範圍區域平面圖、地籍編號表、單一地號擁有多筆水權資料表。…但申請人如非政府機關、公營事業或公法人者，則免附農業用水範圍區域平面圖，惟應檢附地政事務所最近3個月內所核發之地籍圖謄本與土地登記謄本；…。」「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。」其第4點 第2 項附件「各用水標的事業所必需用水量參考資料」規定：農業（灌溉）用水事業所需水量，係依各種作物類別（水稻、果樹、雜作）之種植面積、灌溉率、用水時間及輸水損失率計算之。又「按水屬於國家所有之有限天然資源，攸關國計民生之需求，故除有水利法第42條所定免為水權登記之用水情形者外，用水需求人均應依規定向主管機關申辦水權登記，而由主管機關合理分配。是被上訴人就上訴人本件水權延展登記之申請，自得依職權就原核給水權有關之用水標的、用水範圍、使用方法、引水地點、引用水量等事項，重新審查原核給水權之適當性，以認定有無延長之必要。」最高行政法院100 年度判字第1471號判決參照。
㈡經查，原告所領大安溪水系大安溪石壁坑圳第116579號水權
狀，水權年限於100 年3 月31日屆滿，爰於100 年1 月27日向水利署申請水權展限登記。水利署以本案用水範圍灌溉面積及引水地點均已變更，乃函請原告一併提出變更登記申請，補正引水工程計畫書、需用水量計算表及農業用水範圍地籍編號表等文件。原告遂於100 年4 月20日補正，經被告依水利法、水權登記審查作業要點及其附件資料等相關規定，按原告所補正農業用水範圍地籍編號表等資料進行審查，並於100 年5 月16日派員至現場履勘結果，將灌溉面積由原告原申請之276.4851公頃（即原告將原水權狀所登載之401 公頃，自行減縮124.5149公頃），核減變更為267.6774公頃，而刪減申請未符合規定之8.8077公頃，同時按其灌溉之作物種類與種植面積（雜作86.0661 公頃、果樹181.6113公頃）、壤土之灌溉率（雜作1880 ha/cms 及果樹1410 ha/cms ；果樹比照甘蔗之灌溉率）以及輸水損失率（40% ），參酌變更後之引水地點即臺中市○○區○○○段439 之21地號前方河川公地之各月水文狀況（是否有充足水量) 、環保基流量及下游已核准水權水量等因素，重新核算其每年2 月至11月之水權引用水量為0.291 每秒立方公尺，並於100 年6 月13日予以公告之事實，有100 年1 月27日中水管字第1000400285號函、地面水水權登記申請書、第116579號水權之農業（灌溉）用水範圍地籍編號表、矮山圳（第116579號）農業用水水權量計算資料、水權狀、水利署100 年3 月16 日 經水政字第10006001430 號函、原告100 年4 月20日中水管字第1000401075號、石壁坑圳（第116579號）農業用水水權量計算資料、100 年6 月13日經授水字第10020207520 號公告、水權登記公告事項表、履勘報告、履勘紀錄、灌溉用水合理用水量計算系統查詢資料、第116579號水權之農業（灌溉）用水範圍地籍編號表（建議核定）及第116579號水權之農業（灌溉）用水範圍地籍編號表（建議刪除）等件附卷可按（見原處分卷第1-13、20 -21、23-36 頁），洵堪認定。從而，被告於100 年9 月7 日以原處分檢送核准水權年限100 年
4 月1 日起至105 年3 月31日止之第00000000號水權狀，變更引水地點，並核定每年2 月至11月之水權引用水量為0.29
1 每秒立方公尺，於法並無不合。
六、原告雖主張水利署編印之地面水水權（臨時用水）登記申請手冊（第2 版）之附錄十（按：原告誤繕為附錄十一）各用水標的事業所必需用水量參考資料僅列出水稻、甘蔗及雜作等3 種作物類別之土壤灌溉率，而本案灌溉作物以果作為主，且一般果樹與甘蔗二者所需灌溉量本不相同，被告以果樹比照甘蔗灌溉率予以計算，進而核定原告引用水量，明顯少於一般果樹00000000公釐之年需水量。又由石壁坑圳99年1期及2 期實際取水量紀錄表觀之，被告核定引用水量0.291每秒立方公尺，僅為現行每日必需用水量二分之一至三分之一，造成所需水量與核准水量出現極大落差，明顯違背水權登記審查作業要點第4 點覈實核給之原則。況且各種農作物每月之需水量絕不可能相同，原處分一律核減為每月0.291每秒立方公尺，顯見被告對灌溉用水毫無專業概念，實有行政怠惰之違法或不當云云。經查：
㈠按水利法第40條規定，水權人於核准年限屆滿時，固得申請
水權展限登記，然依該條條文但書規定，係以有延長水權之必要性，作為申請水權展限登記之要件。且依同法第17條「其用水量應以其事業所必需者為限」之規定以觀，主管機關於水權期限屆滿，審酌水權人申請展限之必要性要件時，自應依當時之實際狀況，在原水權人事業所必需用水量範圍內予以展限，始符合水利法第17條規定立法意旨。蓋水資源係珍貴而有限之自然資源，為有效利用及管理，水利法乃制定水權登記及管理制度，主管機關得於一定期間後，查核各項用水標的之實際使用情形是否仍符合事業之所需，引水地點之水文狀況是否有充足之水量，有無其他違法取水等事項，以達核發之水權水量合理且適當之目標，此觀乎同法第22條及第24條，就水權存續期間內，主管機關得令原水權人改善取水、用水方法或設備；如發現有未引水或明顯無需為原有水權水量之取水必要時，主管機關尚得撤銷其水權狀等規定自明。準此，主管機關於審核水權展限登記時，尚非依原水權登記之引用水量一律核給，仍應就實際必要引用之水量進行審核。
㈡次按水利法第33條、第34條、第36條、第37條之規定，主管
機關接受登記申請，應即審查並派員履勘；審查結果認為適當者，應於審畢10日內依法公告；利害關係人並得就公告提出異議；水權經登記公告，無人提出異議或異議不成立時，主管機關應即登入水權登記簿，並發給水權狀。本件被告於受理展限登記申請時，雖認原告確有延長水權之必要，惟對用水範圍、灌溉之作物種類、引用水量審查時，認應依縮減用水範圍之灌溉面積、實際灌溉之作物種類（原告100 年4月20日補正之地面水水權登記申請書申請灌溉之作物種類為雜作及果樹）及灌溉地區土質屬於砂質壤土（原告對此均不爭，見本院卷第62頁之筆錄），核算實際得引用之水量，始為適當，據此核減原告2 月至11月之引用水量，則被告依前述水利法所定程序，依法公告其審查結果，於法即屬有據。㈢又關於需用水量以果樹比照甘蔗灌溉率計算部分，前經濟部
水資源局配合88年健全水權管理方案之實施，委由學術單位執行事業用水合理用水量範圍之訂定計畫，建立事業合理用水量範圍參考資料之計算公式，其中有關農業（灌溉）用水部分（其研究文獻資料主要由農委會、農田水利會聯合會、各農田水利會、農業試驗所及各作物試驗所等相關單位提供），係經由推估模式建立各類作物之田間灌溉用水量上限及下限值（見原處分卷第91-92 頁），根據該等資料顯示，除文旦外，甘蔗之灌溉用水量上、下限值，均遠大於葡萄、柑橘等深根果樹（梨、楊桃亦屬深根果樹，見原處分卷第93頁）以及雜糧作物之需用水量；嗣水利署於95年再次委託學術單位辦理農業灌溉用水合理用水量範圍之檢討與修訂研究計畫，針對農業灌溉用水各項影響因子進行研究，該計畫邀集含原告在內之各農田水利會參加，依研究成果顯示，前經濟部水資源局於90年編印之地面水水權（臨時用水）登記申請手冊之附錄十各用水標的事業所必需用水量參考資料中，將作物類別區分為稻作、甘蔗及雜作等3 類應已符合農業用水之需求水量。被告參酌該計畫成果，於97年修正水權登記審查作業要點第4 點第2 項時，將其納為計算合理需用水量之附件（即各用水標的事業所必需用水量參考資料），俾供審核各用水標的事業需用水量之一致計算基準。該審查作業要點及其附件資料，既係被告本於中央水利主管機關職權，就水權登記、變更、展限審查等相關技術性、細節性之事項，參酌水利法第17條規定取得水權之用水量應以事業所必需者為限之要件、及第40條規定水權展限登記以有延長之必要者為要件，詳列主管機關審查引用水量時，應參酌之各項因素，作為認定事實及行使裁量權之依據（行政程序法第159 條第2項 第2 款規定參照），核與水利法相關規定並無違背，被告辦理水權登記審查事宜時，自應予以適用。至於水利署編印地面水水權（臨時用水）登記申請手冊（第2 版）之附錄十，僅係各用水標的事業所必須用水量參考資料，尚非本件被告核算引用水量所應適用之審查作業要點及其附件資料，從而原告執上開附錄十，主張被告逕以果樹比照甘蔗之灌溉率計算，明顯少於一般果樹00000000公釐之年需水量云云，委不足取。
㈣次查，被告以果樹比照甘蔗之灌溉率估算其需用水量，既係
從寬認定（即甘蔗之灌溉用水量上、下限值，均遠大於葡萄、柑橘、梨、楊桃等深根果樹之需用水量），此對原告並無不利，且本件被告核算引用水量，係依合法有效之水權登記審查作業要點及其附件資料為計算，則原告請求委託農工中心就本件每月實際需用水量進行鑑定乙節，經核尚無必要。此外，基於水資源之有限性，水權申請人依法本亦負有改善取水、用水方法或設備之責任（水利法第22條及第24條規定參照），尚非得以其實際用水量高而主張被告應增加其引用水量，是原告徒執石壁圳99年1 期及2 期實際取水量紀錄表，主張原處分核減引用水量，違反水權登記審查作業要點第
4 點規定，並有認定事實之違誤，造成農作物用水量短缺乙節，亦難憑採。
㈤末查，本件系爭灌溉地區作物類別為雜作及果樹，經被告以
灌溉用水合理用水量計算系統分別核算系爭作物之所需用水量，其雜作部分每月總用水量為0.076 每秒立方公尺；至於果樹部分，經被告比照甘蔗之灌溉率估算結果，每月總用水量為0.2147每秒立方公尺，被告爰核算系爭灌溉地區引用水量為0.291 每秒立方公尺（0.076+0.2147=0.291，見原處分卷第25-30 頁），洵屬有據。且被告已從寬核估系爭作物灌溉所需水量，核算結果對於原告而言，並無不利。原告主張各種農作物每月之需水量絕不可能相同，原處分將2 月-11月之引用水量一律核減為每月0.291 每秒立方公尺，顯見被告對灌溉用水毫無專業概念，實有行政怠惰之違法或不當云云，亦非可採。
㈥至原告提出其委託農工中心進行卓蘭灌區長年作物之潛在灌
溉需水量分析之研究報告，指稱水利署直接引用淡江大學88年及95年所為之非代表性論文或研究報告，作為現行農業灌溉水權計算標準之行為，並不適宜云云。惟查，該報告係因原告轄區卓蘭圳及石壁坑圳的農業灌溉水權遭核減而由原告委託農工中心成立計畫並提出研究報告，且其計畫執行期限僅為101 年3 月至同年5 月（見農工中心研究報告中文摘要第1 頁），足見該研究報告實係原告臨訟委請農工中心進行分析研究製作之文書，且其執行期間甚短，又未邀集其他機關或單位，開會探討其研究成果結論之正確性、可行性與可接受度，相較被告所執行之「事業用水合理用水量範圍訂定計畫」及「農業灌溉用水合理用水範圍之檢討修訂研究計畫」等計畫，不僅主要研究文獻資料係由行政院農業委員會、農田水利會聯合會、各農田水利會、農業試驗所以及各作物試驗所等相關單位提供，且於執行期間多次邀請學者、專家、各水權主管機關、行政院農業委員會、農田水利會聯合會以及各農田水利會（包括原告）參與探討，始獲致之研究成果，顯然後者較符合農業灌溉之理論依據及符合實務上之可執行性。從而，原告所提出之前揭研究報告尚難作為有利於原告之認定，原告此部分之主張，亦無可採。
七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告所領大安溪水系大安溪石壁坑圳第116579號水權狀，水權年限於100 年
3 月31日屆滿，經重新審查結果，本案變更引水地點為臺中市○○區○○○段439 之21地號前方河川公地，用水範圍灌溉面積為267.6774公頃，2 月至11月之引用水量核定為0.29
1 每秒立方公尺，並核准水權年限為100 年4 月1 日起至10
5 年3 月31日止，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 8 月 16 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 楊得君法 官 陳姿岑上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 8 月 16 日
書記官 李依穎