臺北高等行政法院判決
101年度訴字第488號101年7月17日辯論終結原 告 劉金增
劉金德劉金燕共 同訴訟代理人 曾昭牟 律師被 告 桃園縣新屋鄉公所代 表 人 徐同治（鄉長）住同上訴訟代理人 王奕婷
徐文斌
參 加 人 吳振聲
吳楊蘭香吳振坤吳成日吳成見吳成方吳成基吳成鴻吳成浩共 同訴訟代理人 游勝韃 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服桃園縣政府中華民國101年2月1日府法訴字第1000389797號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。……」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。……」行政訴訟法第111條第1項及第3項第1款分別定有明文。經查：本件係被告對於原告劉金德、劉金燕及訴外人劉金增民國（下同）98年1 月間申請續訂租約事件，作成100年8月31日桃新鄉民字第1000016045號函，准由出租人即參加人吳振聲、吳楊蘭香、吳振坤、吳成日、吳成見、吳成方、吳成基、吳成鴻及吳成浩等9人收回桃園縣○○鄉○○段
11、11-1、11-2地號等3筆土地（下稱系爭耕地）自耕，惟該租約之承租人原係原告劉金德、劉金燕與訴外人劉金增，系爭訴訟標的即訴外人劉金增是否對系爭耕地有承租權之存在對於原告劉金德、劉金燕須合一確定，是原告劉金德、劉金燕於單獨起訴後，101 年6 月8 日具狀追加劉金增為原告，合於首揭規定，自應予准許，合先敘明。
貳、實體部分：
一、事實概要：原告劉金增為系爭耕地之耕地三七五租約（新鄉屋字第9號，下稱系爭租約）之承租人，原告劉金德及劉金燕則為原告劉金增之兄弟，該二人於98年9月14日申請租約變更登記，經被告於99年10月19日以桃新鄉民字第0990020022號函核定同意系爭租約之承租人變更為原告劉金增、劉金德及劉金燕等3人。出租人即參加人另於98年2月16日為擴大家庭農場經營規模申請收回租約內土地自耕，經被告審核原告劉金增本人及其配偶與同一戶內之直系血親96年全年所得及支出費用結果為正數（所有收益足以維持一家生活），遂以100年4月25日桃新鄉民字第1000007523號函，准由出租人即參加人收回耕地自耕。原告不服，提起訴願，經桃園縣政府以100年8月3日府法訴字第1000215372號訴願決定撤銷上開被告100年4月25日桃新鄉民字第1000007523號函，責由被告查明承租人為原告劉金增1人或原告劉金增、劉金德及劉金燕3人後另為適法之處分。嗣被告重新審查，認定原告有同戶共爨之事實，並核算原告96年全年收支合計為正數，以100年8月31日桃新鄉民字第1000016045號函（下稱原處分）准由出租人即參加人收回耕地自耕。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告劉金增、劉金德、劉金燕等3人為兄弟，原告劉金增為長兄，原告3人原為承租系爭耕地之佃農，前同向出租人即參加人承租系爭耕地，嗣於60年因兄弟各自生涯發展不同，乃依民間習俗在母親主持下，進行分家動作，並於60年5月3日簽有「分閣協議書」，約定原告劉金增不再承租系爭耕地，而專由原告劉金德、劉金燕2人在範圍各半前提下，承租系爭耕地之全部，自此即由原告劉金德、劉金燕2人向出租人即參加人按期繳納谷租(即「穀租」之意)以承租系爭耕地作為耕作之用。至97年底租約期滿，遂於98年1月依規申請續約，並經向被告報備經核准在案。
（二）惟時日遞嬗變遷下，出租人即參加人亟思售地牟利，乃欲向原告收回系爭耕地，遂無中生有，羅織以「擴大農場經營規模」等與事實不符之事由，於98年2月向被告申請收回系爭耕地，詎被告未詳查其情，亦未調查出租人即參加人有無實際經營農場，及有無擴大農場規模需要等事實，更未考量原告將因失去耕地而無從農耕維生，必致生計無著之情形，僅憑出租人即參加人片面出具之自認耕作切結書，即於未完成佃農補償程序下，遽行准予出租人即參加人收回系爭耕地之原處分。原告頓失所依，向被告陳情，並提起訴願請求撤銷原處分，仍因被告並未重行調查，訴願機關逕為駁回之訴願決定，原告仍難甘服，爰依法提起本件行政訴訟。
（三）出租人收回系爭耕地自耕之前提，除須不具備耕地三七五減租條例第19條第1項各款之消極要件，及具備同條第2項之積極要件外，尚須於完成第19條第3項之補償要件後，始得為之。惟本件出租人即參加人無法自任耕作，出租人即參加人所有收益且足以維持一家生活者，原告更將因出租人即參加人收回系爭耕地，失其家庭生活依據，核已該當耕地三七五減租條例第19條第1項各款之消極要件；又本件出租人即參加人不該當耕地三七五減租條例第19條第2項「為擴大家庭農場經營規模」之積極要件，復未完成第3項之補償程序，不論積極或消極面等要件，均不符合耕地三七五減租條例第19條收回耕地之要件，實不得收回系爭耕地，原處分及訴願決定未查，竟予撤銷，與法有背，爰依法提起本件行政訴訟。
（四）本件出租人即參加人有耕地三七五減租條例第19條第1項第1款「不能自任耕作」之情形：
按「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之。苟不能自任耕作，則關於出租人收益是否足維持一家生活，及收回後是否不致使承租人失其家庭生活依據，要非所問。」最高法院51年台上字第582 號判例可資參照。依上開判例之意旨，本件出租人即參加人是否有「自任耕作」之能力，自應依實際事實加以認定，不得逕以出租人即參加人出具之自任耕作切結書，即遽認渠已具備自耕能力，且稽諸卷證，並無出租人即參加人之自耕農身分證明文件及農保資料，何來自任耕作？故該切結書顯有可能登載不實，而出租人即參加人既不能自任耕作，自不得收回系爭耕地。
（五）系爭耕地之出租人即參加人並無「擴大家庭經濟農場經營規模」情形，並不符合耕地三七五減租條例第19條規定，其申請收回系爭耕地自無理由，原處分及訴願決定應有違誤：
1.按耕地三七五減租條例第19條第2項規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。」
2.查系爭耕地之出租人即參加人現今並無人從事農業，亦無經營農場。多數出租人現已近七、八十歲高齡，或從事公職或一般上班族群或職司土地代書一職。依照一般通常經驗法則，應無擴大家庭農場經營規模之事由存在。且耕地三七五減租條例第19條第2項所謂「擴大家庭農場經營規模」，文義解釋上應指「出租人現已有經營家庭農場，為擴大家庭農場經營規模」，如出租人原本即無從事家庭農場之經營，即無所謂「擴大」，「擴大」之文義應指「原有之經營規模較小，而擴張至較大之經營規模」而言。依法條文義解釋，本件出租人即參加人之前都未從事農場之經營，當然不符合耕地三七五減租條例第19條第2項之文義。
3.又依照空照圖示及現場照片，出租人即參加人所有之4筆自耕地之現況為雜草叢生，根本沒有農業經營行為之存在，更沒有栽種任何農作物，何來擴大家庭農場經營之事由？
4.出租人即參加人之4筆自耕地長期辦理休耕，領取政府休耕補助。「長期休耕」之行為，顯然與「擴大家庭農場經營」之立法目的衝突。按「休耕」依據字面文義為一「消極事實」、「擴大家庭農場經營」為一「積極事實」兩相衝突。當無任何法律解釋方法，可以將消極事實解釋為積極事實。又據被告所提出租人即參加人之4筆自耕地之休耕紀錄，顯見自87 年間起，出租人即參加人之4筆自耕地根本長期休耕中，並無種植任何農作物，出租人即參加人何有經營家庭農場之事實？又依據耕地三七五減租條例第22條罰則規定，違反同條例第19條規定而收回出租農地者，以犯罪行為視之並課以刑罰處罰。觀耕地三七五減租條例第22 條之立法目的，當在嚴格禁止出租人假借擴大農場名義收回耕地，以保護佃農。是以，本件出租人即參加人有無實際經營家庭農場，必須就具體事實嚴格加以認定，而非僅以一紙切結書可以替代。「所謂家庭農場，依農業發展條例第3條第4款之立法定義，係指以共同生活戶為單位從事農業經營之農場而言。準此以論，出租人有無經營家庭農場尚不得徒以其立具之自任耕作切結書為憑，仍應就具體事證認定之。」( 最高行政法院100 年度判字第1862號判決參照) ，亦同此見解。
5.此外，被告認休耕為配合政府政策，仍符合經營家庭農場之事實。然有無家庭農場之經營認定，應不得與政府政策做不當不合理的連結，而影響事實之認定與法律之適用。縱強令休耕無礙於家庭農場之認定，也必須有所限縮其適用範圍。也就是說必須限縮為「出租人有經營家庭農場，但因轉作或保持地力關係，配合政府政策，短期辦理休耕」而言，前提還是必須有家庭農場之經營，而不是倒果為因，認為只要有休耕，就有經營家庭農場之事實。
6.雖本件出租人即參加人係於98年2月16日為擴大家庭農場之經營為由，申請收回自耕。然就被告所提出租人即參加人之4筆自耕地自80幾年間迄今長達十多年土地均為長期連續休耕狀態，顯然出租人即參加人根本沒有家庭農場經營之事實。細審其休耕紀錄，98年2月16日出租人即參加人申請擴大家庭農場收回之時(98年前10多年亦是如此)，當年出租人即參加人之4筆自耕地為休耕狀態，去年100年仍為休耕狀態，今年的現況還是休耕，十多年來一直休耕，毫無改變，到現在還是一樣。依一般人通常知識經驗法則，都不致有所懷疑，認定出租人即參加人根本沒有在經營農業。這樣的狀況，若仍強要解釋「因為有休耕，所以有家庭農場之經營」法律之公平正義何在？
7.再者，本件出租人即參加人收回系爭耕地，據聞其目的在於處分或出賣系爭耕地，而假藉「擴大家庭農場經營規模」之由，申請收回系爭耕地。然若以耕地三七五減租條例第22條第2款規定：「出租人有左列情形之一者，處一年以下有期徒刑或拘役……二、出租人違反第十九條規定收回自耕者……。」由其立法意旨，可見立法者早已預見出租人，即有可能假藉「擴大家庭農場經營規模」為由，以達收回耕地之目的。為保護承租佃農之利益，貫徹法規範保護目的，對違反者施以最嚴厲之刑罰制裁。是耕地三七五減租條例為維護減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去賴以生活之耕地，而設有同條例第19條限制收回自耕及第22條輔以刑責期予鞭策之規定。因此，職司耕地三七五減租條例執行監督之行政機關，自應從嚴審查出租人是否具備「擴大家庭農場經營規模」之法定要件。諸如請出租人提供最近三年之所得及財產清單、出租人全戶戶籍謄本、或向勞工保險局查明出租人之投保記錄、或其他足資證明已有擴大家庭農場經營規模之證據，及至現場查勘有無經營農場之事實，而非僅便宜行事，請出租人出具「自任耕作切結書」，草率認定，此不可不查。被告如此便宜行事，耕地三七五減租條例第22條之刑罰處罰規範，豈非形同具文。
（六）本件有耕地三七五減租條例第19條第1項第3款「收回耕地將致承租人失其家庭生活依據」之情形：
1.依據耕地三七五租約清理要點第4點第3款規定：「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：……(三)出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款、第三款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第二款規定限制。」及內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函發布「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱「工作手冊」），其第6點(三)6.(2)審核標準規定：「A、減租條例第19條第1項……第3款所稱『出租人因收回耕地致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年(即民國96年)承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：……甲、承租人之生活費用，以租約期滿前1年(即民國96年)，承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準……乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度台灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用……。」
2.由前開規定以觀，計算承租人生活費用之審核標準，係明文規定為承租人「同一戶」為構成要件，而本件系爭租約初為原告劉金增代表全家訂立，與此相對者，出租人亦由吳振立代表全體為訂約；嗣後承租之原告劉金增、劉金德及劉金燕3人進行民間習俗「分家」作為，並有其等簽立「分閣書」在卷可憑，嗣後承租權即專歸原本已屬合法承租系爭耕地之原告劉金德及劉金燕2人，斯時起即由該2人給付租金，並由出租人即參加人收訖無誤，並開立簽名收據，則原告劉金德及劉金燕2人與出租人即參加人間之合法承租三七五耕地租賃關係，斷無事後片面逕行否認餘地。是本件之承租人認定應為原告劉金德、劉金燕，且其2人個別有其承租權利及承租範圍，戶籍、住址、家庭成員等亦各自兩立，當不容混為一談，乃昭然若揭之理，則計算承租人生活費用時，應依審核標準分別就其等2人各自判斷。惟被告卻將不同戶籍、非同一戶、各別之承租人之全部直系血親加總計算，顯然適用法規即有錯誤。
3.又訴願決定理由第四項記載：「查有關系爭租約之承租人為劉金增或劉金增、劉金德及劉金燕三人部分，依內政部63年7月25日台（63）內地字第584383號函釋：『……關於耕地承租人因年邁體衰喪失耕作能力可否將耕地過戶與同財共居之家屬或直系血親卑親屬換約續租一案，參照最高法院書記廳（50）台六字第0077號函說明：『以家長身分代表全家訂約承租耕地後，因分家關係而將耕地之一部份分與原共同耕作之子或弟耕作，顯為共同耕作權亦即財產權之分配，與轉租性質不同……。』本案家屬或直系血親卑親屬如確係同戶共爨及原共同耕作之現耕人，自可准許換約續租。』……。」而原告劉金德與劉金燕前經提出分割書，並經被告認定符合同戶共爨事實，准許將租約變更增列原告劉金德及劉金燕為承租人。是故，被告亦認為原告3人符合「分家」及「同戶共爨」之要件，參照前開最高法院書記廳（50）台六字第0077號函釋，原告3人因為分家而為財產權（即耕作權）之分配，亦為前開函釋所准許換約續租。故原有租約係因分家財產權之分配（法律上性質而言已因分家結束公同共有關係），承租人之主體已為變更，不再具有公同共有關係，計算其家庭生活收支，依法自應分別計算。然訴願決定竟一方面肯認原告3人已因符合「分家」及「同戶共爨」之要件，但一方面卻又認原告3人仍屬於公同共有關係，顯然前後矛盾。蓋「分家」之法律概念上等同於「分割公同共有之財產」，既然原屬原告3人公同共有之財產，因日後分家，結束公同共有關係，依分閣書記載，原告劉金增實已不具承租人之地位，這當然也就是原告最初於申請變更租約之承租人僅為原告「劉金德、劉金燕」2人之法律上理由。
4.此外，長期以來租金之給付人均為原告劉金德、劉金燕2人，更為出租人即參加人所肯認。況且，早於70幾年間原告劉金德、劉金燕2人即曾會同出租人即參加人欲辦理租約變更為原告劉金德、劉金燕2人，後因故並未辦成。是故，早於70幾年間出租人即參加人均承認原告因分家關係，真正承租人僅為原告劉金德及劉金燕2人。而本次訴訟之肇始，更因原告3人申請變更承租人僅為原告劉金德、劉金燕2人，而被告百般刁難稱：「原租約上僅有劉金增的名字，故僅能增列為三人，而不能變更承租人為劉金德、劉金燕二人」。被告這樣的認定，顯然又與前開最高法院書記廳（50）台六字第0077號函釋有所抵觸自明。
（七）出租人即參加人尚未依據耕地三七五減租條例第19條第3項規定完成補償程序，不得申請收回耕地：
1.依耕地三七五減租條例第19條第2項、第3項規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」、「出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。」
2.本件出租人即參加人既係依耕地三七五減租條例第19條第2項關於擴大農場經營規模之規定，請求將系爭耕地收回自耕，縱於符合該條項之收回要件時，仍應依同條第3項規定，準用同條例第17條第2項規定補償承租人即原告。
而此所謂「準用」，當僅是準用耕地三七五減租條例第17條第2項關於補償金額核算之規定，而被告於出租人即參加人符合耕地三七五減租條例第19條第2項收回自耕之事由時，亦應於出租人即參加人完成依據同條第3項規定之補償後，被告始得為准予收回之行政處分，如此方符合耕地三七五減租條例第19條之立法目的，乃屬當然之理。
3.惟查，本件出租人即參加人並未完成補償，被告縱欲准許渠等收回自耕，自須先踐行有關補償之協議調處，當協議不成時，則本於職權核定補償之費用，再由出租人即參加人將補償費辦理提存之後，始得進一步為准許收回自耕之行政處分。亦即准許收回自耕之正當法律程序為：⑴協議補償費數額。⑵協議不成時職權核定補償數額。⑶由出租人即參加人就補償數額辦理提存。⑷作成准許收回自耕之行政處分。
4.然被告卻根本未踐行第⑴、⑵、⑶法定程序，即做成第⑷項之准許收回自耕之原處分，顯然違法。
（八）綜上所述，被告未調查出租人即參加人並無實際經營農場情形，不符合收回系爭耕地之事由，亦未考量承租人即原告將因失去系爭耕地影響生計之情形，更未完成系爭耕地收回前應踐行之補償程序，遽行准予出租人即參加人收回系爭耕地，實已違法。
（九）綜上，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告就系爭耕地（租約字號：新鄉屋字第9號）繼續承租之申請事件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）緣原告劉金增、劉金德及劉金燕等3人於桃園縣新屋鄉就系爭耕地訂有系爭租約，因97年底租約期滿，出租人即參加人申請收回自耕，同時承租人即原告申請續訂租約，經被告核定依耕地三七五減租條例第19條規定准由出租人即參加人收回自耕。原告因不服被告原處分，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
（二）有關原告於98年9月14日單方申請租約變更登記，出租人即參加人於98年9月24日及99年4月6日對租約變更提出異議陳情書。被告於99年4月14日以桃新鄉民字第0990006327號函文告知系爭租約之出租人即參加人、承租人即原告：承租人即原告所提之分閣書內容，將承租權以協議方式分配予原承租人劉金增之弟弟，與耕地三七五減租條例及臺灣省耕地租約登記辦法之規定不合，故不予採用。被告又於99年10月19日以桃新鄉民字第0990020022號函覆符合同戶共爨事實，准增列承租人即原告劉金燕、劉金德；惟原告劉金燕、劉金德又於99年11月4日提出陳情異議狀，推翻被告前項之認定，旨揭：原告劉金增僅為家長代表訂約，非實際之耕作人，要求被告變更承租人為原告劉金燕、劉金德。依據耕地三七五減租條例第6條規定，租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。系爭租約承租人未完成租約變更之程序，並且一再反覆申請條件之行為，經被告審酌本件應由原告劉金增、劉金燕及劉金德3人為系爭租約之承租人並予以核定後。依內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒佈之「工作手冊」規定辦理各項租約業務。
（三）依據司法院釋字第580號解釋：「72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。……。」本件因出租人即參加人為擴大家庭農場經營規模收回，系爭租約亦期滿，按司法院釋字第58
0 號解釋意旨，耕地三七五減租條例第19條第3 項不適用於本件。
（四）關於被告對於出租人即參加人自任耕作資格認定部分：
1.依據內政部90年5月9日台內地字第9064901號函：「耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院五十一年臺上字第五八二號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；且為便利基層執行審查認定，『能自任耕作』之情形，得由申請人自行切結為之。相關權利義務人對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果如有異議，應依司法院大法官五十九年四月十七日釋字第一二八號解釋意旨，循行政爭訟程序請求救濟。」本件被告以出租人即參加人「自任耕作切結書」認定之有無自耕，且出租人即參加人自任耕作切結書內明定：「申請人確能自任耕作，若有虛偽不實，申請人願負一切法律責任，並同意由公所逕行回復該租約登記。」又按憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。並查行政院43年12月11日台（43）內字第7805號令、行政院44年1月6日台（44）內字第0087號令、行政院44年2月23日台（44）內字第1181號令：「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所規定之『出租人不能自任耕作者』應指出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親均不能耕作者而言。」
2.有關於出租人與承租人自任耕作，於耕地三七五減租條例認定不同：
依內政部93年3月10日台內地字第0930066140號函：「關於耕地三七五減租條例第16條第1項及第2項規定所稱『承租人應自任耕作』及『原訂租約無效』之認定事宜，……
二、如有下列各款情形之一者，無論係耕地之全部或一部，均屬『未自任耕作』，出租人得申請依前述程序辦理：
（一）承租人將承租耕地轉租、轉讓、借與他人使用、與他人交換耕作、作業全部委託他人代耕或雇工耕作為主體。……。」
（五）有關出租人即參加人申請擴大農場收回，被告認定資料如下：出租人即參加人以「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回自耕者，應符合下列規定：1.出租人即參加人須切結能自任耕作，本件已由出租人即參加人自行切結。2.收回耕地不致使承租人即原告失其家庭生活依據，經被告審酌承租人即原告96年收益資料，承租人即原告收支相減後之數據為正數，承租人即原告收益足以維持一定生活，符合收回之要件。3.自耕地必須為出租人即參加人本人所有，出租人即參加人數人共有，應皆須有自耕地，經本件出租人即參加人提出自耕地土地登記謄本啟文段1025、1626、1596、1525-1地號等4筆土地，證明出租人即參加人均擁有自耕地，且經被告於101年6月8日土地會勘實際測量收回之出租耕地與其自耕地之距離約距2.2公里，亦符合規定於15公里內之規定。被告以書面審核出租人即參加人所檢附資料與實際狀況，均符合耕地三七五減租條例第19條「擴大家庭農場經營規模」收回自耕之規定，被告准予收回租約。
（六）關於出租人即參加人申請休耕補助是否符合擴大家庭農場規模之立意：休耕乃為政府之政策，辦理休耕農田其規範必須種植綠肥作物或辦理翻耕等措施，以維護地力，並非放任土地荒廢不作為；又辦理土地休耕較實際耕作所換得之實際收益更為高，出租人即參加人考量休耕更符合經濟效益亦為常理。
（七）出租人即參加人於擴大農場經營規模收回耕地後，若能以大面積土地種植與耕作，就能更符合農業科技化及企業化經營之方式，且能更彈性利用農地，調整農業經營結構。
（八）再依「工作手冊」第6點（三）、6、（2）審核標準：「……B、出、承租人生活費用審核標準如下：甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準……乙、生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北巿及高雄巿最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509元/月；臺北市14,881元/月……C、出、承租人收益審核標準如下：……甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。……。」系爭租約承租人經被告核定為原告劉金增、劉金德及劉金燕3人，依據內政部81年5月15日台內地字第8173806號函解釋：「分別共有耕地之數個出租人於出租時已就耕地訂有分管契約，始得按其分管部分收回出租之耕地。…公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。」本件系爭租約承租人為原告劉金增、劉金德及劉金燕3人公同共有，故收支應予以合併計算。
（九）依照96年戶籍謄本，原告劉金增及其配偶與同一戶內之直系血親3人即原告劉金增、配偶劉卓龍妹、次女劉惠華，原告劉金增為50,242元（含老人年金36,000元）、配偶劉卓龍妹為127,121元（含老人年金36,000元）；次女劉惠華為1,213,817元，承租人同一戶內之直系血親3人96年全年總收入1,391,180 元；96年全年每人生活費用178,572元（每人每月14,881元），96年3 人全年總支出為合計535,716 元；原告劉金增全家收益為855,464 元（收入1,391,180元－支出535,716 元）。
（十）查原告劉金燕及其配偶與同一戶內之直系血親（原告劉金燕、次女劉癸伶、長子劉得源、參子劉得斌、孫子劉康驊、孫女劉心雅及劉心婷），96年原告劉金燕收入為81,000元、劉癸伶為198,720元、劉得源198,720元、劉得斌198,720元，共計677,160元；96年原告劉金燕全家全年生活費支出為798,756元（每人每月9,059元，共計7人）；原告劉金燕全家收益為－121,596元（收入677,160元－支出798,756元）。
（）又查原告劉金德及其配偶與同一戶內之直系血親（原告劉金德、配偶劉宋鳳庭、次子劉庚和、次女劉淑貞），96年原告劉金德收入為60,873元、劉宋鳳庭85,288元、劉庚和198,720元、劉淑貞198,720元，共計543,601元；原告劉金德全家全年支出為456,907元（每人每月9,059元，共計4人，再含原告劉金德醫療費475元）；原告劉金德全家收益為86,694元（收入543,601元－支出456,907元）。
（）審核承租人即原告劉金增（855,464元）、原告劉金燕（－121,596 元）及原告劉金德（86,694元）三戶全年收支相抵為820,562 元。所有收益足以維持一家生活，原告不因出租人即參加人收回耕地，失其家庭依據。爰此，依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定准由出租人即參加人收回自耕。
（）綜上所述，被告均依規定辦理租約業務，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、參加人則以：
（一）系爭租約97年底租約期滿之該期租約（即自92年1月1日至97年12月31日）係由原告劉金增1人與出租人即參加人續訂，有該期租約可憑，原告主張60年兄弟分家，原告劉金增不再承租系爭耕地，承租人應為原告劉金德、劉金燕2人，與前開續訂租約之實情顯有相違，並且被告以函文謂：「承租人以『分閣協議書』將承租權以協議方式分配予承租人之弟弟，核與耕地三七五減租條例及臺灣省耕地租約登記辦法之規定不合。」有被告99年4月14日桃新鄉民字第0990006327號函可稽，是以原告此一主張殊無理由。
（二）依司法院釋字第580號解釋謂：「另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」意旨，出租人即參加人能否自任耕作與其年齡、自耕農身分證明文件、農保資料無涉。
（三）按出租人即參加人以「擴大家庭農場經營規模」為由，申請收回系爭耕地，依規定檢附與系爭耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本供被告審核，且前開自耕地目前依規定休耕，依農業發展條例第3條第12款規定視為作農業使用，則出租人即參加人既有視為作農業使用之自耕地，申請收回系爭耕地，即屬符合「擴大家庭農場經營規模」。
（四）依司法院釋字第580號解釋意旨，耕地三七五減租條例第17條第2項第3款規定於本件不適用，而同條項第1款、第2款規定之補償，被告於100年4月25日以桃新鄉民字第1000007523號函命原告於文到10日內提出單據予出租人即參加人辦理補償事宜，而原告未依限提出單據供出租人即參加人辦理補償事宜，竟指摘出租人即參加人未依規定完成補償程序，不得申請收回系爭耕地，要不足採。
（五）本件並無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定之情形，理由引用被告之答辯，出租人即參加人申請收回系爭耕地，與法並無違背。
（六）綜上所陳，被告原處分並無違法或不當，原告提起本訴，顯無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
五、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、原告劉金增98年私有耕地租約期滿續訂租約申請書、原告劉金德、劉金燕98年私有耕地租約期滿續訂租約申請書、原告劉金德、劉金燕承租人自任耕作切結書、原告劉金增98年1月23日承租人自任耕作切結書、出租人即參加人98年私有耕地租約期滿收回耕地申請書、出租人即參加人98年2月16日出租人自任耕作切結書、原告劉金增戶籍謄本、原告劉金增96年全年收支情形明細表、財政部臺北市國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（原告劉金增）、財政部臺北市國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（劉卓龍妹）、財政部臺北市國稅局96年度綜合（劉惠華）、原告劉金燕戶籍謄本、原告劉金燕96年全年收支情形明細表、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（原告劉金燕）、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（劉癸伶）、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（劉得源）、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（劉得斌）、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（劉康驊）、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（劉心雅）、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（劉心婷）、原告劉金德戶籍謄本、原告劉金德96年全年收支情形明細表、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（原告劉金德）、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（劉宋鳳庭）、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（劉庚和）、財政部臺灣省北區國稅局96年度綜合所得稅各類所得資料清單（劉淑貞）、行政院衛生署桃園醫院96年7月28日醫療費用收據、原告劉金德及劉金燕99年11月4日陳情異議狀、被告99年10月19日桃新鄉民字第0990020022號函、被告99年4月14日桃新鄉民字第0990006327號函、出租人即參加人99年4月6日異議陳情書、出租人即參加人98年9月24日陳情書、原告劉金德及劉金燕98年9月14日耕地三七五租約變更登記申請書、原告劉金增與出租人38年6月17日私有耕地租約登記申請書、原告3人60年5月3日分閣書、出租人即參加人吳振聲98年度收據、出租人吳振乾98年度收據、出租人即參加人吳振坤98年度收據（吳振乾代轉）、桃園縣政府100年8月3日府法訴字第1000215372號訴願決定書、被告100年4月25日桃新鄉民字第1000007523號函、桃園縣政府100年8月25日府地用字第1000330631號函、桃園縣○○鄉○○段1025、1525-1、1596、1626地號土地登記第二類謄本、被告101年6月8日出租人自耕地土地會勘紀錄、桃園縣○○鄉○○段1025、1252-1、1596、1626地號土地照片、系爭耕地照片2張、系爭租約、原告劉金德及劉金燕耕地三七五租約變更登記申請書、空照圖、宇恆股份有限公司96年7月23日出貨單暨發票各乙紙等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
六、本件兩造之爭點為：參加人於98年2 月16日，依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定，申請收回自耕，而依該條項收回自耕，應受同條第1 項第1 款及第3 款之限制，若原告有同條第1 項第3 款之情事時，參加人即不得收回自耕，而被告認原告並無同條第1 項第3 款之情事，且參加人有自耕能力，核定准由參加人收回自耕，是否適法? 本院判斷如下：
（一）按耕地三七五減租條例第17條第2 項規定：「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3 分之1 。」、第19條第1 項至第3 項規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：
一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者（第1 項）。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制（第2 項）。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人（第3 項
） 。」耕地三七五租約清理要點第4 點第3 款規定：「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：……（三）出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第3 款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第2 款規定限制。」次按「行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」司法院釋字第128 號解釋足資參照。耕地三七五減租條例第19條乃植基於憲法第143 條第
4 項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153 條第1項改良農民生活之基本國策，以合理分配農業資源而制定。其藉由限制出租人收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向，立法目的尚屬正當。
（二）次按「……（二）依民法第828 條、第829 條、第830 條第1 項規定觀之，公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。…雖部分承租人收支有盈餘，部分承租人收入不足支出，但將全部承租人之收支合併計算既仍有盈餘，耕地被收回不致使其失去家庭生活依據，自應許由出租人收回全部耕地。……」業經內政部81年
5 月15日台內地字第8173806號函釋在案。
（三）又按內政部97年8 月8 日台內地字第0970124366號函頒布之私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊（以下稱工作手冊）規定：「……六、辦理程序及作業方法（三）審查(1) 處理原則A 、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：……丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款、第3款情形之一者，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1 項第2 款規定限制。……：H 、出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕者，出租人應補償承租人『尚未收穫農作物之價額』及『承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限』（大法官釋字第580 號解釋意旨及耕地三七五減租條例第19條第3 項準用第17條第2 項第1 款及第2 款之規定）。
(2) 審核標準A 、……又同條項第3 款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1 年（本案即民國96年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用而言。B 、出、承租人之生活費用審核標準如下：甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1 年（即民國96年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8 日台內地字第8897458 號）。……並應由當事人提供該租約期滿前1 年（即民國96年）年底之戶口名簿或戶籍謄本以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算準用內政部公告之96年度臺灣最低生活費每人每月9,509 元/ 月，丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計以下各項生活必要之支出費用：I 、本人配偶租用房屋有證明者，得加計其每月房租支出。II、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）III 、得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（其他私人之保險費不予列計）。C 、出、承租人收益審核標準如下：
……乙、審核出、承租人收益資料……出、承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以行政院勞工委員會最近公布之基本工資17,280元/ 月（96年5 月30日以前之基本工資為15,840元/ 月）核計基本收入，至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5-3 條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者:I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，至不能工作( 應檢具相關在學證明資料) 。II、身心障礙致不能工作。III 、罹患嚴重傷、病，必須3 個月以上之治療或療養致不能工作。IV、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。V 、獨自扶養6 歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。VI、婦女懷胎6 個月以上至分娩後二個月內，致不能工作。VII 、受監護宣告。……」查此等規定，乃內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之考量，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反耕地三七五減租條例第19條規定之意旨，在別無特殊實證情況下，原則上得作為認定事實之準據，爰予援用。
（四）另按「按『耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：……二、出租人所有收益足以維持一家生活者。……』耕地三七五減租條例第19條第1 項第2 款定有明文。又出、承租人之收益，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得為準；出、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。亦經內政部86年9 月5 日台內地字第8687938號及86年10月29日台內地字第8610098 號函釋在案。蓋以耕地租佃期間不得少於六年（同上條例第5 條前段），通常以年底為期滿時，收回自耕應於年底前後相當期間內為之，期滿當年度之收益或尚未確定、或尚不易取得證明，乃以明確之前一年者為準，又以同年度之收益及生活支出作為比較盈虧，亦屬合理。……內政部76年6 月15日台內地字第508775號亦函釋有案。各該函釋核與首揭法條之意旨無違，足資適用。」最高行政法院89年度判字第1836號判決意旨參照。
（五）經查：原告劉金增為系爭租約之承租人，原告劉金德及劉金燕則為原告劉金增之兄弟，該二人於98年9 月14日申請租約變更登記，經被告於99年10月19日以桃新鄉民字第0990020022號函核定同意系爭租約之承租人變更為原告劉金增、劉金德及劉金燕等3 人。次查：系爭租約最近一次租期至97年底期滿，參加人於98年2 月16日，依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回（見原處分卷第39頁），原告亦申請續約（見原處分卷第34頁至第35頁）。被告依上開內政部97年8 月
8 日台內地字第09700124366 號函所訂之工作手冊第6點
（三）、6 、（2 ）審核標準及系爭租約承租人經被告核定為原告劉金增、劉金德及劉金燕3 人，依據前揭內政部81年5 月15日台內地字第8173806 號函解釋意旨，本件系爭租約承租人為原告劉金增、劉金德及劉金燕3 人公同共有，故收支應予以合併計算等情形加以審查：即被告於審查原告辦理續訂系爭租約及出租人即參加人申請收回耕地自耕時，依據原告之全戶戶籍謄本、稅捐機關所核發之96年度綜合所得稅各類所得資料清單、96年全年生活費用明細表，並參酌96年度生活費用以臺灣省每人每月9,509 元及臺北市每人每月14,881元計算，計算得出：「原告本人及配偶與同一戶內直系血親96年全年生活費用明細表內生活費用總支出為1,791,379 元（原告劉金增、配偶及次女全年合計為535,716 元；原告劉金德、配偶及同一戶內直系血親全年合計為456,907 元；原告劉金燕及同一戶內直系血親全年合計為798,756 元）、96年全年總收入合計為2,611,941 元（原告劉金增、配偶及次女全年合計為1,391,180 元；原告劉金德、配偶及同一戶內直系血親全年合計為543,601 元；原告劉金燕及同一戶內直系血親全年合計為677,160 元），收支相抵為820,562 元。」（見原處分卷第49頁、第56頁、第66頁）。準此，本件經審核原告本人及其配偶與同一戶內直系血親96年全年所得及支出費用後，核算結果承租人即原告為正數（所有收益足以維持一家生活），而原告不因出租人即參加人收回耕地，失其家庭生活依據。被告認定本件出租人即參加人因擴大家庭農場經營規模收回系爭租約之耕地自耕，符合耕地三七五減租條例第19條第2 項規定且無同條第1 項第1 款及第3款情形，乃以原處分准由出租人即參加人收回耕地自耕，揆諸前揭法令規定，並無違誤。
（六）原告雖主張：本件之承租人認定應為原告劉金德、劉金燕，且其2 人個別有其承租權利及承租範圍，戶籍、住址、家庭成員等亦各自兩立，當不容混為一談，則計算承租人生活費用時，應依審核標準分別就其等2 人各自判斷。惟被告卻將不同戶籍、非同一戶、各別之承租人之全部直系血親加總計算，顯然適用法規即有錯誤云云。按內政部63年7 月25日台(63)內地字第584383號函釋：「……關於耕地承租人因年邁體衰喪失耕作能力可否將耕地過戶與同財共居之家屬或直系血親卑親屬換約續租一案，參照最高法院書記廳（50）台六字第0077號函說明：『以家長身份代表全家訂約承租耕地後，因分家關係而將該耕地之一部份分與原共同耕作之子或弟耕作，顯為共同耕作權亦即財產權之分配，與轉租性質不同……。』本案家屬或直系血親卑親屬如確係同戶共爨及原共同耕作之現耕人，自可准予換約續租。」經查：原告於98年9月14日單方申請租約變更登記，即承租人由原告劉金增變更原告劉金增、劉金德、劉金燕，此有耕地三七五租約變更登記申請書附於原處分卷可參（見原處分卷第117 頁），出租人即參加人於98年9 月24日及99年4 月6 日對租約變更提出異議陳情書（見原處分卷第111 頁至第116 頁）。被告於99年4 月14日以桃新鄉民字第0990006327號函文告知系爭租約之出租人即參加人、承租人即原告略以：「……二、……經查承租人所提之分閣書內容，將承租權以協議方式分配予原承租人劉金增之弟弟，與耕地三七五減租條例及臺灣省耕地租約登記辦法之規定不合，既係不合規定之協議，本所於承辦案列租約之變更登記時，自未予採用其內容，……三、有關台端提出本所如何認定最初訂約日期而據以確認承租人劉金增具有家長身分乙節，依新屋鄉戶政事務所99年2月12日桃新鄉戶字第0990000558號函復劉金增與弟弟劉金燕及劉金德自35年10月1 月初設戶籍登記時同一戶籍地址，依戶籍謄本所載劉金增當時擔任戶長，復依案列租約最初登記之申請書所載訂約日期為38年6 月17日，核與內政部63年7 月25日台(63)內地字第584383號函釋及91年10月11日台內中地字第0910085283號函釋規定尚無不合，而予以認定其有同戶共爨之情事准其辦理承租人之名義變更。……」等語，（見原處分卷第109 頁至第110 頁）。嗣被告又於99年10月19日以桃新鄉民字第0990020022號函文告知系爭租約之出租人即參加人、承租人即原告略以：「主旨：有關『新鄉屋字第9 號』耕地三七五租約案，本所同意租約變更……。說明二、經查承租人劉金增32年之戶籍資料，劉金增、劉金德與劉金燕三人最初訂約時確為同一戶籍，予以認定有同戶共爨之事實。三、……有關出租人針對本案劉金增能否以家長身分代表訂約；因承租人於最初訂約日32年12月20日之時已年滿20歲具備完全行為能力，其以家屬全體之利益為考量代表全家訂約尚屬合理。四、本所核定同意旨揭租約之承租人變更為劉金增、劉金德與劉金燕三人。……」等語（見原處分卷第107 頁至第10
8 頁），故被告以原告劉金增於32年12月20日以家長身分代表全家訂約承租耕地時，已年滿20歲具備完全行為能力，且原告於訂約時為同一戶籍有同戶共爨之事實，而認定承租人為原告劉金增、劉金德與劉金燕三人，尚非無據。又依據前揭內政部81年5 月15日台內地字第8173806 號函解釋意旨，本件系爭租約承租人為原告劉金增、劉金德及劉金燕3 人公同共有，故收支應予以合併計算，亦無違誤。足見原告此部分之主張，不足採信。
（七）原告又主張：本件出租人即參加人有耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款「不能自任耕作」之情形云云。惟查：惟按耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6 條後段之規定，亦難謂有該條項第1 款之情事（最高法院51年台上字第2112號判例參照）；司法院釋字第580 號解釋亦揭櫫：「耕地三七五減租條例第19條第1 項第1 款之規定，為實現憲法第143 條第4 項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146 條及憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」從而，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。經查：本件出租人即參加人業已出具「出租人自任耕作切結書」（見原處分卷第46頁），且無任何其他反證足以推翻上開切結書之內容，足見本件出租人即參加人並非不能自任耕作，可堪認定，自難認原告有所稱本件出租人即參加人有耕地三七五減租條例第19條第1 項第1款「不能自任耕作」之情事。足見原告此部分之主張，不足採信。
（八）原告再主張：系爭耕地之出租人即參加人並無「擴大家庭經濟農場經營規模」情形，並不符合耕地三七五減租條例第19條規定云云。惟按耕地三七五減租條例第19條第2項立法目的，在於該條例第19條第1 項第2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，為放寬對於出租人財產權之限制，且為提高農地利用之經濟效益，立法機關始為該項增訂，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。職是，該條項所稱「鄰近地段」，當以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地間之距離，以現代農業技術，可為總體經營者而論。內政部以89年8 月3 日臺(89)內地字第8908828 號函略謂上開「鄰近地段」，應以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者為限，衡此乃內政部本於職權為協助下級機關認定事實所為之釋示，與現代農業技術援用於總體經營以提高土地利用效率之判斷，亦無相悖，應可援用。經查：本件出租人即參加人以「擴大家庭農場經營規模」為由，申請收回系爭耕地，業已出具「出租人自任耕作切結書」及提出自耕地即坐落桃園縣○○鄉○○段1025、1626、1596、1525-1地號等4 筆土地登記第二類謄本，證明出租人即參加人吳振聲等9 人均擁有自耕地，且經被告於101 年6 月8 日土地會勘實際測量收回之出租耕地與其自耕地之距離約距2.
2 公里，亦符合規定於15公里內之規定，此有土地登記第二類謄本、被告101 年6 月8 日出租人自耕地土地會勘紀錄、桃園縣○○鄉○○段1025、1252-1、1596、1626地號土地照片4 張、系爭耕地照片2 張附於本院卷可參（見本院卷第55頁至第59頁、第107 頁至第110 頁），可認系爭耕地與本件出租人即參加人之自耕地為鄰近地段，申請收回可達擴大家庭農場經營規模之目的。次查：參加人所有自耕地即坐落桃園縣○○鄉○○段1025、1626、1596、1525-1地號等4 筆土地，目前均依規定辦理休耕等情，此有被告所提出之系統查詢附於本院卷可參（見本院卷第128頁至第139 頁），故參加人所有上開自耕地，既已依規定辦理休耕，依農業發展條例第3 條第12款之規定，視為作農業使用。又休耕乃為政府之政策，辦理休耕農田其規範必須種植綠肥作物或辦理翻耕等措施，以維護地力，並非放任土地荒廢不作為；另辦理土地休耕較實際耕作所換得之實際收益更為高，出租人即參加人考量休耕更符合經濟效益亦為常理，故出租人即參加人申請休耕補助實已符合擴大家庭農場規模之立意。再者，出租人即參加人於擴大農場經營規模收回耕地後，若能以大面積土地種植與耕作，就能更符合農業科技化及企業化經營之方式，且能更彈性利用農地，調整農業經營結構。是以，被告以書面審核出租人即參加人所檢附資料及實際狀況，均符合耕地三七五減租條例第19條「擴大家庭農場經營規模」收回自耕之規定，並無違誤。足見原告此部分之主張，洵非可採。
（九）原告復主張：本件有耕地三七五減租條例第19條第1 項第
3 款「收回耕地將致承租人失其家庭生活依據」之情形云云。惟查：原告劉金增為系爭租約之承租人，原告劉金德及劉金燕則為原告劉金增之兄弟，該二人於98年9 月14日申請租約變更登記，經被告於99年10月19日以桃新鄉民字第0990020022號函核定同意系爭租約之承租人變更為原告劉金增、劉金德及劉金燕等3 人；又系爭租約承租人經被告核定為原告劉金增、劉金德及劉金燕3 人，依據前揭內政部81年5 月15日台內地字第8173806 號函解釋意旨，本件系爭租約承租人為原告劉金增、劉金德及劉金燕3 人公同共有，故收支應予以合併計算，業如前述。次查：依照96年戶籍謄本，原告劉金增及其配偶與同一戶內之直系血親3 人即原告劉金增、配偶劉卓龍妹、次女劉惠華，原告劉金增為50,242元（含老人年金36,000元）、配偶劉卓龍妹為127,121 元（含老人年金36,000元）；次女劉惠華為1,213,817 元，承租人同一戶內之直系血親3 人96年全年總收入1,391,180 元；96年全年每人生活費用178,572 元（每人每月14,881元），96年3 人全年總支出為合計535,
716 元；原告劉金增全家收益為855,464 元（收入1,391,
180 元－支出535,716 元）（見原處分第49頁）；又原告劉金燕及其配偶與同一戶內之直系血親（原告劉金燕、次女劉癸伶、長子劉得源、參子劉得斌、孫子劉康驊、孫女劉心雅及劉心婷），96年原告劉金燕收入為81,000元、劉癸伶為198,720 元、劉得源198,720 元、劉得斌198,720元，共計677,160 元；96年原告劉金燕全家全年生活費支出為798,756 元（每人每月9,059 元，共計7 人）；原告劉金燕全家收益為－121,596 元（收入677,160 元－支出798,756 元）（見原處分卷第56頁）；另原告劉金德及其配偶與同一戶內之直系血親（原告劉金德、配偶劉宋鳳庭、次子劉庚和、次女劉淑貞），96年原告劉金德收入為60,873元、劉宋鳳庭85,288元、劉庚和198,720 元、劉淑貞198,720 元，共計543,601 元；原告劉金德全家全年支出為456,907 元（每人每月9,059 元，共計4 人，再含原告劉金德醫療費475 元）；原告劉金德全家收益為86,694元（收入543,601 元－支出456,907 元）（見原處分卷第66頁）。綜上，被告審核承租人即原告劉金增（855,464 元）、原告劉金燕（－121,596 元）及原告劉金德（86,694元）三戶全年收支相抵為820,562 元。又縱認原告所提行政訴訟準備（一）暨調查證據聲請狀所載，原告劉金德就診行政院衛生署桃園醫院所支出之「雷射光纖」120,000元，係屬醫療必要費用（見本院卷第92頁、第103 頁），則原告三戶全年收支相抵為700,562 元（即820,562 元－120,000 元＝700,562 元），所有收益足以維持一家生活，原告不因出租人即參加人收回耕地，失其家庭依據。足見原告此部分之主張，並非可採。
（十）原告另主張：出租人即參加人尚未依據耕地三七五減租條例第19條第3 項規定完成補償程序，不得申請收回耕地云云。按司法院釋字第580 號解釋意旨及耕地三七五減租條例第19條第3 項準用第17條第2 項第1 款及第2款 之規定，本件出租人即參加人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕者，本件出租人即參加人應補償承租人即原告「尚未收穫農作物之價額」及「承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限」。惟查：被告於100年4 月25日以桃新鄉民字第1000007523號函（見本院卷第
118 頁至第119 頁）命原告於文到10日內提出單據予出租人即參加人辦理補償事宜，惟原告迄未提出系爭耕地土地改良費用之請求，亦未提出相關憑據供核，被告就此部分未予核定，於法並無不合。況原告就前開費用仍得依據耕地三七五減租條例第13條及第19條第3 項準用第17條第2項第1 款及第2 款規定，向出租人即參加人請求補償，其權利並未受損害，亦與本件原處分可否准由出租人即參加人收回自耕之要件無涉。又司法院釋字第580 解釋已明揭：「……出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2 項第3 款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3 分之1 補償承租人。……以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146 條與憲法增修條文第10條第1 項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2 年時，失其效力。」即耕地三七五減租條例第17條第2 項第3 款規定於本件不適用，故原告不得主張應按終止租約當期公告土地現值減除土地增值稅後餘額1/3 補償原告。足見原告此部之主張，亦非可採。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，及命被告對於原告就系爭耕地（租約字號：新鄉屋字第9 號）繼續承租之申請事件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 7 月 31 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 7 月 31 日
書記官 林淑盈