臺北高等行政法院判決
101年度訴字第4號102年1月17日辯論終結原 告 劉志楠訴訟代理人 宋重和 律師複代理人 陳奕霖 律師被 告 行政院金融監督管理委員會代 表 人 陳裕璋（主任委員）訴訟代理人 胡則華
巫清長吳明威
參 加 人 劉志鵬律師即雅新實業股份有限公司破產管理人
陳丁章律師即雅新實業股份有限公司破產管理人呂正樂會計師即雅新實業股份有限公司破產管理人共 同訴訟代理人 王柏棠 律師上列當事人間公司法事件，原告不服行政院中華民國100 年12月
2 日院臺訴字第1000108090號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人雅新實業股份有限公司（下稱雅新公司）前經臺灣士林地方法院（下稱士林地院）於民國99年6 月11日以99年度破字第7 、8 、11號裁定破產（下稱系爭破產裁定），該公司破產管理人即參加人於100 年4 月15日向被告申請雅新公司有價證券停止公開發行，並經被告以100 年
6 月7 日金管證發字第1000023413號函（下稱原處分）核准在案。原告為雅新公司股東，並經雅新公司99年6 月14日股東臨時會議選為新任董事，嗣經董事會議於同日推選為雅新公司董事長。原告不服原處分，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟（按原告代表雅新公司起訴之部分，本院另為裁定）。
二、原告主張略以：
（一）原告100 年7 月7 日訴願書，狀頭即表明原告劉志楠除為雅新公司代表人外，亦「兼」以雅新公司股東提起本件訴願，並已將原告劉志楠持有雅新公司股權相關文件補陳被告，即原告劉志楠除代表雅新公司為訴願外，亦同時以股東之身分獨立提起訴願。依100 年6 月29日修正之公司法第156 條第3 項規定，將停止公開發行者，列為應經股東會特別決議表決之事項，察其意旨，可知係因公開發行公司停止公開發行，勢將嚴重影響股東得經由法定公開發行公司應遵循之事項進行監督，亦即股東「知」的權利將受影響；又由此規定亦明顯可知，「是否同意停止公開發行」係屬法律賦予股東之權利，並寓有保障股東權益之立法目的。且依公司法第287 條第1 項第4 款之規定，即便雅新公司係屬破產程序進行中之公司，然於利害關係人得依法聲請重整後，仍得暫停公司破產程序之進行。而公司法第282 條規定，聲請重整之前提要件即為公司之公開發行，則原處分停止雅新公司之公開發行，將直接影響股東聲請重整之權利及其他共益權，身為股東之原告劉志楠當然因停止公開發行致法律上利益受侵害。再破產法並未列舉破產管理人有停止公開發行之權利，依公司法第156 條規定，仍應由股東會特別決議方得停止公開發行，故原處分當屬違法且侵害股東法律上權益，此參股東即便於破產程序中，仍可依法自公開資訊站查詢雅新公司之資訊，然經原處分停止公開發行後即無法為之，故股東當屬保護規範理論之「利害關係人」，具有訴願之權能甚明。
（二）100 年6 月29日公司法第156 條修正說明「…公司向證券主管機關申請辦理公開發行程序，成為公開發行公司後，如欲停止公開發行，需經何種程序，公司法尚無明文規定，並考量一但停止公開發行，財務狀況將回復至不公開之情形，對投資人權益影響甚鉅，爰於第三項明定需經股東會特別決議；……」，可知停止公開發行所應踐行之程序，於修法前雖無明文規定，然停止公開發行所造成之影響，及保護投資人權益之法目的性，於增修條文前後並無二致。故審酌原處分之適法性時，應參酌修正後之條文而為判斷，即雖不能直接適用修正後之條文，仍應將其內容引為法理以補充此法規範之疏漏。準此，申請停止公開發行應經公司意思決定機關，及股東會之決議方可行之，或至少應比照辦理公開發行之程序，由董事會決議行之。然被告竟同意由破產管理人為停止公開發行之申請，並做成准許停止公開發行之處分，顯然違法。蓋破產法之相關規定，其並無任何條文賦予破產管理人決定停止公開發行之權利，且依破產法第75 條之規定「破產人因破產之宣告，對於應屬破產財團之財產，喪失及管理及處分權」，則破產管理人之權限自是負責管理處分「屬於破產財團之財產」，至於停止公開發行等與破產財團無關且涉及股東及債權人共同權益之事項，當非在破產管理人權限範圍之內，如此急迫停止公開發行，恐有規避股東及債權人監督之嫌。是破產管理人並無代表雅新實業股份有限公司申請停止公開發行之權限。
（三）雅新公司於遭宣告破產前，疑遭重整人不法掏空致資產淨值大幅下滑，包括賤賣東莞廠：賤賣蘇州廠：私自匯款至境外私人公司：怠於回收應收帳款：重整團隊疑似支付活動費換取退稅：重整團隊財報並未如實揭露實際退稅金額，且退稅金額迅速流失殆盡：重整團隊及臨時管理人經營兩年後，依據同法官所為士林地方法院99年度破字第7、8、11號破產裁定書記載，雅新公司資產已由總值約347 億元，變成22億4,804 萬元；負債則由約196 億元，變為28
6 億7,299 萬，資產淨值竟為負264 億元等。又士林地院99年度司執字第15606 號強制執行事件中，市價逾36億元位於臺北市○○區○○○路之雅新公司大樓總部，竟於士林地院99士拍金五字第13號案件中以底價22億餘元之金額公告拍賣（其鑑價報告之建物坪數較實際測量短少1400坪有餘，且每坪50萬之底價亦較市場價格為低），此破產之程序已嚴重侵害雅新公司7 萬名股東及眾多債權人之利益，在原告等人之努力下，方使該拍賣之進行暫緩；然若不能使雅新公司之相關資訊公開透明，則難以想像將來股東之權利尚會遭受何種侵害。原處分默許破產管理人自此不負公開發行公司之揭露義務，並使廣大股東無法取得雅新公司之公開資訊，顯然已損及雅新公司股東前述受公司法第156 條第3 項所保護之利益。
（四）關於雅新公司遭宣告破產前，疑遭重整人不法掏空等情，不但日前已遭財團法人證券投資人及期貨交易人保護中心（下稱投保中心）陳報舉發，此由該投報中心陳報臺灣臺北地方法院檢察署之99年8 月26日刑事陳報狀可憑。故雅新公司之可能弊端，早已引起投保中心之注意，原告「雅新疑遭掏空，有以資訊公開監督之必要」等主張，絕非空穴來風。另依被告所屬證券期貨局99年4 月6 日「雅新實業股份有限公司負責人黃○○、陳○○、李○○、林○○、張○○、意向投資人鍾○○及委託經營者白○○等7 人涉有證券交易法第171 條第1 項第2 款暨行法第215 條規定之嫌移送書」，及該局100 年11月17日證期（審）字第1000057527號函所載，可知被告自身亦相當明白原告所陳之雅新公司重整弊端，然被告既明白有上開不法情事，為何卻又以原處分准許雅新公司停止公開，使雅新7 萬名股東無法藉由公開資訊進行監督？被告實難以自圓其說。故被告於明知雅新公司重整弊端不斷之情況下，實不應以原處分扼殺原告日後自救之唯一訊息來源，原處分顯已損及雅新公司7 萬名股東受公司法第156 條第3 項所保護之權利。再者，撤銷公開發行一事，除節省會計師對財務報表為查核簽證等費用外，對陷入弊端疑雲之雅新公司並無任何益處，且與7 萬名受公司法第156 條第3 項所保護之權利相較，顯然不符比例，甚至該費用還未及雅新公司1 年所給付予破產管理人費用之70分之1 。故立於權益衡量之立場以觀，原處分顯非妥適。
（五）被告准許雅新公司破產管理人申請停止公開發行，除使雅新公司不負資訊揭露之責任外，並無法達成任何穩定金融市場、健全證券交易之行政目的，卻造成雅新公司之股東與債權人受有無法取得公開資訊之權益損害，顯與被告為保護人民權益之機關所應達成之任務相違背。且實際上雅新公司仍具有重整之價值及潛力，待不法之破產裁定遭撤銷後，即可望聲請重整，使雅新公司與7 萬名股東有重新站起來的機會，債權人亦可因此取回較破產程序更多之債權。依公司法第282 條第1 項之規定，公司向法院聲請重整之必要條件之一即為公開發行。今原處分准許停止公開發行將使雅新公司將來無法聲請重整，則廣大股東將來之唯一希望，即聲請重整將因此化為泡影，而造成權利之重大損害。是原處分所造成之損害與其行政目的間明顯失衡，違反比例原則，應予以撤銷。
（六）又原處分為100 年6 月7 日作成，而系爭破產裁定乃於10
0 年10月18日方由最高法院裁定確定，故原處分作成時，系爭破產裁定仍由最高法院審理中而尚未確定，破產管理人將停止公開發行處分書提供最高法院，使法院心證受到影響，而有以行政干預司法之嫌。於此情況下，被告實不應冒然因破產管理人之聲請而准予停止公開發行，蓋破產裁定已涉及弊端，由其所衍生出之各種破產管理人之行為，均可能擴大原先不法行為所造成之損害，且事後難以彌補，此已非單純之形式上合法與否之問題。故為求人民權益之保障，被告實應待該破產相關爭訟結案後，再妥善處理為是（目前該案件已移交臺灣高等法院進行審理）。然被告未審慎考量上情，逕以單純形式上之判斷作成原處分，應已踰越行政裁量權之範圍，影響司法公正審判等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則辯以：
（一）公司公開發行之目的在於對外募集資金及未來進行上市（櫃）掛牌以增進公司業務發展，提升知名度及吸引人才，且可增加股票流動性及其市值，並讓公司之財務業務資訊公開，俾利投資人參採資訊進行投資，惟企業若無對外籌資需要且無公開發行意願而強制其公開發行，將增加其因應公開發行相關資訊維護、股權管理或法令遵循等所產生之費用及人力成本，經濟部考量公開發行屬企業自治事項，於90年11月12日修正公司法第156 條第4 項廢止強制公開發行規定，企業股票公開發行與否屬公司自治事項，現行法令無規定進入破產公司仍應繼續公開發行，且公司申請公開發行或停止公開發行，亦不影響其股東權利之行使。原告稱股東因重整可能受有利益，因停止公開發行致法律上利益受侵害，實有謬誤。
（二）被告為原處分時之公司法第156 條第3 項係規定：「公司得依董事會之決議，向證券管理機關申請辦理公開發行程序。但公營事業之公開發行，應由該公營事業之主管機關專案核定之。」當時雅新公司業經法院裁定宣告破產，其破產管理人向被告申請有價證券不繼續公開發行時，並已檢附破產管理人會議事錄作為適法性決議之文件，被告依當時公司法156 條第3 項之規定為原處分，並無違法情事。公司法第156 條第3 項係於100 年6 月29日修正公布，尚非被告為原處分時之法律規定，是原告主張被告應參酌上開修正後之條文，並將其內容引為法理以為行政處分等節於法尚有不符。又依破產法第5 條規定，破產之程序準用民事訴訟法之規定，依民事訴訟法第491 條第1 項規定，在未有駁回破產之聲請確定裁定前，就應屬破產財團之財產及公司未了結事項應由破產管理人管理、處分之，故雅新公司破產管理人申請該公司股票停止公開發行尚屬適格。且目前破產裁定亦已告確定，在法院監督下以清理為最終目標，由破產管理人辦理公司解散事宜及處理未了結事務應無疑義。再者，破產人因破產之宣告，對破產財團之財產，喪失其管理及處分權，破產法第75條規定甚明，是以經破產宣告後，破產人為法人者，其代表機關、意思機關、業務執行機關及監督機關已不存在，更無從召集、舉行股東會形式之會議，亦不生破產人意思機關之效力，縱選任所謂之董事、監察人，乃至作成所謂之決議，均屬無效。是以依法有權申請雅新公司不繼續公開發行者，仍係破產管理人。
（三）依公司法第283 條之1 規定，公司經宣告破產已確定者，法院應裁定駁回重整之聲請。被告係於最高法院以100 年度台抗字第92號裁定廢棄臺灣高等法院99年度破抗字第30號裁定，且經濟部於100 年3 月30日以經授商字第10002406190 號函為雅新公司破產登記後，始為同意雅新公司不繼續公開發行之行政處分，已充分考量雅新公司若聲請重整亦將遭法院駁回之情況。
（四）原告所述雅新公司重整人涉違反證券交易法、背信、偽造文書等罪嫌，經查業經士林地院檢察署以100 年度偵字第13422 號、13626 號為不起訴處分，並經臺灣高等法院檢察署以101 年度上職議字第6040號維持原不起訴處分；至雅新公司申請退稅，相關人員涉有不法部分，經士林地院檢察署以101 年度偵字第9838、9839號不起訴處分，並經臺灣高等法院檢察署以101 年度上職議字第10424 號維持原不起訴處分；重整期間任訴訟代理人蔡慧玲所涉背信案，經臺灣士林地方法院檢察署以101 年度偵字第9790號不起訴處分，並經臺灣高等法院檢察署以101 年度上職議字第14210 號維持原不起訴處分，顯示雅新公司於重整期間疑所涉不法情事，經司法調查後並無違法情事，被告僅引述重整團隊疑似不法之作為而遭移送之前因，而忽略經司法判斷之果，實不可取。
（五）依破產法之規定，影響破產程序之重大情事，如破產之宣告、破產債權之債權表、債權人會議期日及其應議事項等，法院均將進行公告程序。另法院裁定亦可於司法院法學資料檢索系統公示網站查詢。原告雅新公司既經破產宣告，自失破產財團之管理處分權限，應於法院監督下以清算為最終目標。雅新公司之破產裁定經合法公告及送達，已生效力，自應依破產法規定辦理，股東及債權人對相關資料之取得，亦應在法院監督下進行，原告指稱係因被告同意雅新公司不繼續公開發行導致原告無法自公開資訊觀測站取得資訊，實為倒果為因。就對破產人雅新公司之監督部分，依破產法第92條、第116 條、第120 條及第121條規定，得召開債權人會議選任監查人，監督破產程序之進行及隨時向破產管理人要求關於破產財團之報告，並得隨時調查破產財團狀況。是以，債權人對破產財團之監督已受破產法之保護等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、參加人則辯以：原告認為依公司法第156 條第3 項規定，本事件申請公開發行於法不符，且破產管理人（即參加人）無權申請雅新公司停止公開發行等主張，顯有違誤，有關此部分，被告論述甚詳，參加人亦表贊同，茲不另贅述。
五、經核本件兩造爭點為：（一）原告以雅新公司股東身分提起本件行政訴訟是否具當事人適格？（二）被告准予雅新公司有價證券不繼續公開發行之處分，是否適法？本院判斷如下：
（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾
2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1 條第1 項、第18條及行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。此所謂利害關係，參諸最高行政法院75年判字第362 號判例意旨，乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。至「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號解釋理由書自明。準此，非行政處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願或行政訴訟。再所謂當事人適格，係指就具體特定訴訟，得以自己名義為原告或被告，因而得受本案判決者而言，訴訟權能即為行政訴訟原告適格之主要判準。經查：原告為雅新公司股東一節，業據其提出記載持有雅新公司股份之客戶餘額資料查詢單影本等件在卷可稽，並為被告所不爭執，堪認屬實。而公司股票是否公開發行，對股東權益之影響，以股份有限公司而言，公司法上之規定略舉之包括：第13條有關公司轉投資之限制，第2 項規定「公開發行股票之公司，出席股東之股份總數不足前項第3 款定額者，得以有代表已發行股份總數過半數股東之出席，出席股東表決權3 分之2 以上之同意行之。」第172 條股東會召集之程序，第3 項規定「公開發行股票之公司股東常會之召集，應於30日前通知各股東，對於持有無記名股票者，應於45日前公告之；公開發行股票之公司股東臨時會之召集，應於15日前通知各股東，對於持有無記名股票者，應於30日前公告之。」另第185 條關於營業政策重大變更；第192 條以下有關董事之選任、限制及解任等；第277 條有關公司章程之變更；第316 條公司解散、合併或分割之決議等，亦有對於公開發行股票公司相關表決權之行使等設有不同之規定。凡此均足以對股東之權利或法律上利益產生影響，非僅具有事實上利害關係而已。是揆諸前說明，應認原告為原處分之利害關係人而得提起本件訴訟。
（二）復按股份有限公司因破產，應予解散，公司法第315 條第
7 款定有明文。又破產人因破產之宣告，對於應屬破產財團之財產，喪失其管理及處分權，破產法第75條亦有明文。因此，股份有限公司經法院宣告破產，即為解散，應依破產程序進行債務清理程序，其股東會、董事會及監察人等機關，當然停止運作，股東會無從再為召集，改選董事、監察人，董事會亦無從再為召開，代表公司為任何法律行為，監察人亦無從再執行職務，悉歸由破產管理人執行職務。又「破產管理人受法院之監督，……。」「破產管理人，應以善良管理人之注意，執行其職務。」破產法第83條第3 項、第86條亦有明定。準此，本件參加人即雅新公司破產管理人以「雅新公司既經破產宣告而失破產財團之管理處分權限，並於法院監督下以清理為最終目標，自當無續辦公開發行公司應辦事項之必要」，而向被告申請雅新公司有價證券不繼續公開發行，並無逾越其上開職權之行使範圍。且除了法院之監督機制外，依破產法第92條、第116 條、第120 條及第121 條等規定，亦得召開債權人會議選任監查人，監督破產程序之進行及隨時向破產管理人要求關於破產財團之報告，並得隨時調查破產財團狀況，是原告主張停止公開發行將規避股東及債權人監督云云，即難憑採。
（三）原告又主張依100 年6 月29日修正之公司法第156 條第3項內容，申請停止公開發行應經公司股東會之決議，或至少應比照辦理公開發行之程序，由董事會決議行之，然被告竟同意由破產管理人為停止公開發行之申請，並做成准許停止公開發行之處分，顯然違法一節。查被告為原處分時之公司法第156 條第3 項係規定：「公司得依董事會之決議，向證券管理機關申請辦理公開發行程序。但公營事業之公開發行，應由該公營事業之主管機關專案核定之。」就停止公開發行需經何種程序，則無明文規定。惟於公司經破產宣告後，既由破產管理人執行前述相關職務，破產管理人本於職務範圍申請停止公開發行，並無違反上開公司法之規定。況100 年6 月29日修正之公司法第156 條第3 項雖增訂「申請停止公開發行者，應有代表已發行股份總數3 分之2 以上股東出席之股東會，以出席股東表決權過半數之同意行之。」惟既係在原處分作成後始修正增訂之規定，被告未予參酌適用，亦無違法。
（四）再按破產法第5 條規定，破產之程序除破產法有規定外，準用民事訴訟法。而民事訴訟法第491 條第1 項規定「抗告，除別有規定外，無停止執行之效力。」是雅新公司經士林地院於99年6 月11日以99年度破字第7 、8 、11號裁定破產後，在未有駁回破產聲請之裁定確定前，就應屬破產財團之財產及公司未了結事項即應由破產管理人管理、處分之。且被告係於最高法院以100 年度台抗字第92號裁定廢棄臺灣高等法院99年度破抗字第30號裁定，及經濟部以100 年3 月30日經授商字第10002406190 號函為雅新公司破產登記後，始因破產管理人之申請，而為同意雅新公司不繼續公開發行之處分，於法洵無違誤，原告主張被告未待最高法院系爭破產裁定確定即作成原處分，有裁量逾越云云，亦無足採。
（五）至原告主張雅新公司遭宣告破產前，疑遭重整人不法掏空一節，經核尚與原處分之適法與否無涉。又原處分作成前，關於雅新公司之重整聲請案，亦經士林地院於100 年4月1 日以99年度整字第3 號、第4 號裁定駁回重整聲請，有該判決網路列印本附於訴願卷可憑，是原告謂雅新公司仍具有重整之價值及潛力，原處分准許停止公開發行將使雅新公司將來無法聲請重整，將造成廣大股東權利之重大損害，原處分違反比例原則云云，亦屬無據。
六、綜上所述，原告不服原處分，提起訴願，訴願機關以原告非原處分之利害關係人，所提訴願不合法為由，為不受理之決定，雖有未洽，尚不影響結果，仍應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 31 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 劉穎怡法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 31 日
書記官 樓琬蓉