臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第404號原 告 王小玉訴訟代理人 劉昌崙律師
甘存孝律師被 告 臺北市政府捷運工程局代 表 人 陳椿亮（局長）住同上訴訟代理人 廖學興律師
林倖如律師潘英芳律師上列當事人間有關大眾捷運系統事務事件，原告不服臺北市政府中華民國101 年1 月11日府訴字第10109005400 號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段工程（下稱「系爭工程」）臺北車站特定專用區C1聯合開發計畫用地（下稱「C1土地」）之土地所有人之一，臺北市政府為進行系爭工程，特辦理臺北車站特定專用區C1、D1聯合開發案，前曾以民國95年11月14日府捷聯字第09533875700 號公告「臺北車站特定專用區C1聯合開發區（捷）2 開發內容及管制規定」，其後被告乃依行為時大眾捷運系統土地開發辦法規定，辦理C1土地聯合開發投資人甄選程序，並依法徵詢C1土地所有人之優先投資意願。其間，由於先後2 次徵求投資人作業程序皆無法順利完成，被告復依大眾捷運系統土地開發辦法第14條及第15條規定，以100 年10月20日北市捷聯字第10033865900 號函通知原告及其他C1土地所有權人略以：
「主旨：徵詢『臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特○○○區00000000街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案』之C1用地土地所有人優先申請投資意願相關事宜……。說明：一、臺端／貴公司所有土地……係坐落於臺北市政府95年10月16日府都規字第09504799000 號公告實施之『配合中正國際機場聯外捷運系統工程變更臺北市沿線土地為聯合開發區（捷）主要計畫案』臺北車站特○○○區○○街廓聯合開發區（捷）2 用地範圍內，臺端／貴公司業依『大眾捷運系統土地開發辦法』（以下稱土開辦法）與本府完成簽訂『臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發契約書』，依前開土地契約書約定，臺端／貴公司具有優先申請投資旨揭開發案C1基地之權利，謹提供附件所列各項文件，敬請詳閱。二、臺端／貴公司如有意申請投資開發，請於100 年12月27日前（逾期視為放棄優先投資開發之申請權利），備妥下列文件以掛號郵送本局……或自行送達本局……。」（下稱「系爭函文」）並以同年月日北市捷聯字第10033865901 號公告對外公開徵求「臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特○○○區00000000街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案」（下稱「系爭開發案」）中D1土地之投資人（下稱「系爭公告」）。原告不服系爭函文及系爭公告，提起訴願，經臺北市政府以府訴字第10109005400 號訴願決定不受理，遂針對系爭公告提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：系爭公告係被告依大眾捷運法及大眾捷運系統土地開發辦法所為之對外徵求開發投資人計畫，就徵求對象資格予以特定之限制，本質上已產生相當之法律效果，且伊就同一開發案件，已經被告96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300 號函認符合優先投資資格在案（下稱「96年2 月
5 日函」），因此被告就同一開發案另行對外公告徵求開發投資人，實質上已剝奪伊已取得之優先投資權，縱系爭函文及系爭公告無記載行政處分之字樣，惟因已涉及徵求投資人對象之資格且有侵害優先投資人既得權之保障，是系爭公告應屬行政處分，被告逕自對外再次辦理公告甄選之程序既有瑕疵，應予撤銷。又被告擅自修正大眾捷運系統土地聯合開發辦法第14條之規定，剝奪土地所有權人原可優先投資之權利，顯與司法院釋字第425 號解釋意旨不符，且投資金額標的自新臺幣（下同）357 億元暴增為630 億元，被告卻對相關修法及公告內容擬定決議過程，未予以公開透明之說明，而逕自公告，顯非合法。另據伊與臺北市政府簽訂之「臺北車站特定專用區內捷運系統設施用地（交二、交七、交十一、計畫公園路、華捷變電站等）及C1街廓內土地聯合開發契約書」（下稱「系爭開發契約書」）中第1 條第2 項之規定，被告應協助伊等私地主取得聯合開發之資格，然被告卻於系爭公告中記載被告得以市有土地對外公開徵求投資人，剝奪伊之權利。此外，依系爭開發契約書第10條第2 項及第3項之規定，被告與伊簽訂系爭開發契約書時，係以補償私有土地因土地交換所犧牲之損失，而主動限制其市有土地參與開發之權利，是本應只有伊等私地主具有最優先參與投資之資格，被告違法擅自對外向不特定多數人公開招募投資，顯屬違法不當等語。並聲明：系爭公告及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：系爭公告僅係伊為辦理系爭開發案投資人甄選程序，並依大眾捷運系統土地開發辦法第14條及第15條規定公開徵求有意投資系爭開發案D1土地之投資人（非原告共有之C1土地），核其性質係屬程序中辦理事項。且系爭公告內容為行政機關所為單純事實之通知，並未對原告發生任何具體之法律上效果，自非對原告所為之行政處分。縱原告於100年11月1 日曾經伊審查符合地主優先申請投資資格在案，惟原告並未於規定期間內（即101 年1 月9 日起至101 年2 月16日止）繳納申請保證金及提出一般資格及能力資格證明文件，依「臺北市政府甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特○○○區00000000街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發投資人須知」（下稱「系爭投資人須知」）」八、㈡規定，已視為放棄投資申請，是原告提起本件撤銷訴訟亦欠缺權利保護必要，應予駁回等語，資為抗辯。並聲明：
原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭函文影本、系爭公告影本及訴願決定影本在卷可稽（本院卷第85至87、137 至141 頁），堪認為真正。
五、經核本件兩造爭點為：㈠被告所為系爭公告之性質是否為行政處分？㈡如㈠為肯定，則系爭公告是否違法？本院判斷如下：
㈠被告所為系爭函文之性質是否為行政處分？
1.按提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，始得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所稱行政處分者，依行政程序法第92條第1 項、訴願法第3 條第
1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。如對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，高等行政法院應依行政訴訟法第107 條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。
2.次按行政程序法第138 條規定：「行政契約當事人之一方為人民，依法應以甄選或其他競爭方式決定該當事人時，行政機關應先公告應具之資格及決定之程序。決定前，並應予參與競爭者表示意見之機會。」此乃就隸屬關係契約締結前之程序規定，課予行政機關應以公開、公正之競爭方式決定締約相對人之義務，包括應公告資格、公告程序及提供表示意見之機會，以求甄選過程或決定程序之公開性及公平性（立法理由參照）。是依行政程序法第138 條規定所為之甄選公告，核屬行政機關為選擇或決定締約相對人之程序中行為，並非締結行政契約之要約意思表示，充其量僅屬要約之引誘，且因該甄選公告並未對外直接發生具體之法律效果，故亦非行政處分。
3.經查：⑴按「為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得
辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。」「第1 項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。」大眾捷運法第7 條第1 項、第7 項分別定有明文。「大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發依本辦法之規定。」「本辦法用詞，定義如下：一、開發用地：係指大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區之土地，經主管機關核定為土地開發之土地。二、土地開發：係指主管機關自行開發或與投資人合作開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業。」「開發用地由主管機關自行開發或公告徵求投資人合作開發之。主管機關與投資人合作開發者，其徵求投資人所需之甄選文件由執行機構報請主管機關核定後辦理。」「主管機關依前條規定辦理徵求投資人時，申請人應於公告期滿後1 個月內，依甄選文件備具下列書件各2 份及申請保證金，向主管機關提出申請：……。」為交通部及內政部基於上開規定之授權所訂定之行為時大眾捷運系統土地開發辦法第2 條、第3 條、第14條、第15條第1 項本文所明定。
⑵觀諸上開大眾捷運法第7 條及大眾捷運系統土地開發辦
法相關規定，有關大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區之土地開發，主管機關得自行開發或與私人團體合作開發，前開辦法並就辦理開發用地土地取得程序、開發方式及投資人申請、甄選、審查程序定有規範。且投資人之開發計畫經核定並取得投資權後，係與執行機構簽訂投資契約書後履行，就特定公共設施於興建完成後，有將產權捐贈地方政府或交由公共設施主管機關管理維護之義務；而主管機關或執行機關除須協助就開發用地辦理有償撥用或協議價購，如係以市○○○○區段徵收方式取得開發用地，主管機關尚須擬定市0000000區段徵收計畫及徵收土地計畫書送請有關機關辦理，另依土地開發計畫設置之公共設施建築，執行機關或公共設施主管機關亦有代為施工或派員協助監督施工之義務，故由相關規定可知，聯合開發投資契約係由開發主管機關與私人就開發特定區域成立合意，其目的係使公權力主體實現法定開發義務，惟不至於負擔沈重之開發費用，而私人亦可透過開發計畫之執行而獲利。故開發用地如係由行政主體與私人締結聯合開發投資契約，因其據以執行之大眾捷運法、大眾捷運系統土地開發辦法均為公法法規，且約定內容亦涉及行政機關公權力之發動，則就契約標的及契約整體目的綜合判斷，應定性為行政契約（最高行政法院100 年度判字第1091號判決意旨參照）。
⑶本件臺北市政府為進行系爭工程，特辦理臺北車站特定
專用區C1、D1聯合開發案，前曾於95年11月14日公告管制規定，其後被告乃依大眾捷運系統土地開發辦法規定，辦理C1土地聯合開發投資人甄選程序，並依法徵詢C1土地所有人之優先投資意願，惟因先後2 次徵求投資人作業程序皆無法順利完成，被告復依大眾捷運系統土地開發辦法第14條及第15條規定，以系爭函文徵詢「C1土地」含原告在內之土地所有權人之優先投資意願，並以系爭公告對外公開徵求系爭開發案中「D1土地」之投資人等情，為兩造所不爭執，並有系爭函文及系爭公告在卷可稽（答辯卷第30至32、34至36頁）。而本件原告所爭執者乃被告針對「D1土地」聯合開發投資人所為之系爭甄選公告有無違法，核屬行政機關於行政契約締約前為選擇或決定締約相對人之程序中行為，既非締結行政契約之要約意思表示，充其量僅屬要約之引誘，且因並未對外直接發生具體之法律效果，故亦非行政處分，原告自不得對之提起撤銷訴訟甚明。
⑷至於原告主張依伊與被告所簽訂之大眾捷運系統土地聯
合開發契約，伊就C1土地有優先投資權，被告所為系爭公告對外徵求投資人，已損害伊就C1土地之優先投資權，故系爭公告應屬行政處分云云。惟查，原告所陳上情，核屬被告是否違反契約義務而應負相關契約責任之問題，而與系爭公告是否為行政處分無涉；且姑不論本件原告所爭執者實為被告就「D1土地」之徵求投資人公告（本院卷第157 頁），而與原告有優先投資權之「C1土地」開發無關，縱參酌原告於行政訴訟準備㈠狀內提及之被告100 年10月20日北市捷聯字第10033866400 號公告（下稱「另案公告」），雖係就「C1土地」徵求投資人，惟該公告中亦已載明「依臺北市政府100 年10月20日北市捷聯字第10033865900 號函土地所有權人具有優先投資開發之申請權利」（本院卷第72頁），可知無論系爭公告或另案公告，均未排除或剝奪原告就C1土地之優先投資開發之權利，益見系爭公告及另案公告並非行政處分甚明。
⑸被告所為系爭公告，係被告為辦理系爭土地聯合開發投
資人甄選程序，並依大眾捷運系統土地開發辦法第14條及第15條規定公開徵求有意投資開發D1土地之投資人，並非行政處分，原告遽向臺北市政府提起訴願，揆諸首揭規定及判例意旨，自非法之所許。
㈡綜上所述，被告所為之系爭公告，既非屬行政處分，自不得
為撤銷訴訟之標的，是原告對於非屬行政處分之系爭公告提起本件撤銷訴訟，其起訴欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第
107 條第1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。又關於系爭公告及訴願決定是否合法，應否予以撤銷，乃訴之有無理由之實體要件，基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既為不合法，自無再審究關於系爭函文及訴願決定是否合法，應否予以撤銷之實體要件，併此敘明。
六、本件裁判基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與裁定不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 1 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 黃桂興法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 6 月 1 日
書記官 陳可欣