臺北高等行政法院判決
101年度訴字第43號101年4月12日辯論終結原 告 林良霞訴訟代理人 張世興律師被 告 臺北市商業處代 表 人 劉佳鈞（處長）住同上訴訟代理人 陳秀華
趙靖中上列當事人間申請復水復電事件，原告不服臺北市政府中華民國100年11月3日府訴字第10009131700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被
告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」，行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
㈡次按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確
認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」，復為行政訴訟法第6條第2項所規定。本件於101年4月12日言詞辯論庭時，經審判長闡明略以原告訴之聲明中關於「確認原處分無效」部分係屬於「確認行政處分無效之訴訟」，依行政訴訟法第6條第2項規定，原告未先向被告請求確認系爭否准復水、復電之行政處分無效，不符確認訴訟起訴要件等語；原告遂當庭撤回上開「確認原處分無效」之聲明，有言詞辯論筆錄在卷可稽。
㈢嗣審判長復闡明系爭建物業已復水、復電，故關於原告所提
撤銷訴訟部分即有疑義等語，原告又將訴之聲明中關於「訴願決定及原處分均撤銷」部分變更為「確認原處分違法」，經核原告雖將撤銷訴訟變更為「確認原處分違法」之確認訴訟，惟其爭執之標的及請求之基礎不變，本院認其訴之變更並不妨礙被告之防禦與本件訴訟之終結，揆諸首開法條規定，自應予准許，合先敘明。
二、事實概要：㈠緣訴外人陳振龍於臺北市○○區○○路○段○○巷49號1樓及地
下1樓（以下簡稱系爭建物），設立「鑫網通資訊社」經營資訊休閒業，因未辦妥資訊休閒業營業場所地址登記，違反臺北市資訊休閒業管理自治條例規定，經被告多次處以罰鍰及命停止營業後，於100年5月23日以北市商三字第10031852000號函（以下簡稱被告100年5月23日函）處陳振龍（即鑫網通資訊社）怠金新台幣（下同）20萬元，並命於處分書送達後1日內停止經營資訊休閒業，及告誡如逾期仍未照辦，即依行政執行法第32條規定斷絕營業所必須之自來水或電力，並副知原告（即系爭建物所有權人）。惟陳振龍逾期仍未停止經營上開資訊休閒業，被告乃於100年6月21日會同相關單位斷絕系爭建物營業所必須之自來水、電力在案。
㈡嗣原告於100年6月28日以緊急陳情書（以下簡稱原告100年6
月28日陳情書），向被告申請復水復電。經被告審理結果，於100年7月7日以北市商三字第10032798400號函（以下簡稱被告100年7月7日函）復，略以「主旨：臺端申請恢復臺北市○○區○○路○段○○巷49號1樓及地下1樓建物之自來水、電力一案．．．．說明：．．．．三、復查『臺北市政府產業發展局處理違反臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例暨臺北市資訊休閒業管理自治條例重大違規事件行政執行作業要點（以下簡稱系爭執行作業要點）』規定，營業場所經依該要點斷絕營業所必須之自來水或電力者，須自斷絕自來水或電力之日起6個月後方得申請復水、復電。所請恢復旨揭地址自來水、電力之事宜，請依前開規定辦理．．．。」等語。
㈢原告不服被告100年7月7日函，提起訴願，遭訴願決定機關
臺北市政府以本件乃行政執行機關就復水復電即終止行政執行與否所為之通知，核其性質係有關執行措施，非屬訴願救濟範圍內之事項，而予以不受理之決定。原告猶不服，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠系爭要點之第四點第一款規定，違反憲法第15條、第23條及
中央法規標準法第7條規定，自屬無效，被告依無效之要點，否准原告申請復水、復電，自屬違法：
⒈按人民之財產權，應予保障；除為防止妨礙他人自由、避免
緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之，憲法第15條及第23條定有明文。亦即，唯有法律始得限制，且必須有上開4種情況，始得限制之。
⒉關於人民之權利、義務者，應以法律定之；應以法律規定之事項，不得以命令定之，中央法規標準法第6條著有規定。
⒊中央法規標準法第11條規定：「命令不得牴觸憲法或法律。
」，憲法第172條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。
」。
⒋系爭要點第四點第一款規定：「營業場所經依本要點斷絕營
業所必須之自來水或電力者，須自斷絕自來水或電力之日起六個月後方得申請復水、復電。」，乃係對營業場所之建物所有人，其憲法所保障財產權之限制，依前揭憲法及中央法規標準法規定，必須以法律為之。惟前開第四點第一款有關「六個月後方得申請復水、復電」，既非屬法律，且無法律授權，牴觸前述憲法第15條、第23條及中央法規標準法第7條規定，自屬無效。
⒌又強制執行法第32條：「經間接強制不能達成執行目的，或
因情況急迫，不及時執行，顯難達行執行目的時，執行機關得依直接強制方法執行之。」，並無規定或授權執行機關得為「營業場所須自斷絕自來水或電力之日起六個月後方得申請復水復電」之限制，且違規人係「鑫網通資訊社」，經被告予以斷水斷電後，即無法經營而搬遷，自已達被告命其「停止經營資訊休閒業」之行政目的。如今，額外限制營業場所之建物所有人即原告「六個月無水無電」之處罰，自逾越行政執行法第32條規定之權限，即屬違法而無據。
㈡因斷水斷電已逾六個月，被告乃於100年12月29日以北市商
三字第10035765800號函，通知得申請復水復電，因此，本件有情事變更之情事，原告併請求確認原處分無效。
㈢原告出租系爭建物，每月有玖萬元之租金收入，因被告前開
違法無效處分致原告受有長達6個月未能出租收益之租金損失，因此，請求被告賠償之。
㈣綜上所述，本件被告既無法律依據或授權，而依據無效之要
點規定，否准原告復水復電之申請，限制原告之財產權，造成原告之重大損害，因此，原告之請求均有理由。
㈤本件爭執之重點係系爭要點第4點第1款規定是否限制營業場
所建物所有人即原告憲法所保障之財產權？其限制有無法源依據？⒈被告自承系爭要點係臺北市政府產業發展局自訂之「行政規
則」，即非「法規命令」，其非基於法律授權，自不得對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果（參照行政程序法第150條及第159條規定）。
⒉被告於準備程序亦自承「經斷水斷電後，人民（即屋主）不
可以在六個月內申請復水復電」，其依據即係系爭執行作業要點第4點第1款規定。亦即，該規定對多數不特定人民且對外發生法律效果，限制屋主憲法所保障之財產權。
⒊違規行為人係「鑫網通資訊社」，系爭建物於100年6月21日
遭斷水斷電，「鑫網通資訊社」即已無法營業而搬遷，原告即屋主並非違規行為人，「鑫網通資訊社」多次違規受罰，洵與本件爭執點無關。
⒋被告主張「因考量實務情況，一般租約訂定皆以一年為期，
倘若斷水斷電後可立即復水復電，而發生反覆違規使用之情事，致無法達到行政目的，則行政執行之效力將行同具文，故訂定申請復水復電之時間乃有其實務必要性」云云，足見系爭要點第4點第1款規定乃係被告純以單方面想像、為求自己行政方便而便宜規定，其限制人民憲法保障之財產權，自屬違法無效。
㈥原告並非違規行為人，「鑫網通資訊社」於100年6月21日遭
斷水斷電後即已搬遷，原告本於屋主身分為讓系爭建物得能正常使用，即行使財產權，申請復水復電，遭被告100年7月7日函否准原告之申請，該否准之決定自屬行政處分（參照行政程序法第92條規定）。原告提起訴願，訴願決定機關認為：「本件商業處100年7月7日函內容，乃行政執行機關就復水復電即終止行政執行與否所為之通知，核其性質係有關執行措施，非屬訴願救濟範圍內之事項」云云，乃係錯誤之法律見解（註：原告並非行政執行之義務人，亦非對斷水斷電之執行有異議，且行政執行法並無授權臺北市政府產業發展局得訂定系爭執行作業要點，更無規定營業場所屋主經斷水斷電後須六個月後方得申請復水復電等等），被告進而主張「本件未經合法訴願而提起行政訴訟，起訴不合法」云云，洵有誤會。
㈦如前所述，系爭要點第4點第1款規定，無法源依據，限制人
民憲法保障之財產權，違法無效，被告依據違法無效之規定，否准原告申請復水復電，致使原告六個月無法復水復電正常使用系爭建物而受有損害，屬公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，因此，原告併請求本件損害賠償，洵有理由。
㈧本件原告100年6月28日緊急陳情書，與原告100年12月21日
陳情書（註：即因斷水斷電滿六個月），係不同之陳情，被告100年7月7日函之否准處分與100年12月29日之准許處分，亦係不同之處分。本件原告於訴願過程中，即主張系爭否准處分因違法無效，被告始終否認之，原告提起行政訴訟時，並請求確認系爭否准處分無效，乃係為訴訟經濟考量，此與行政訴訟法第6條規定單獨提起確認行政處分無效之訴之情況迥異，同時，為避免囿於同法第6條第2款要求向原處分機關請求確認之作為之規定，原告乃提起本訴後即發函請求被告確認。因此，原告併請求確認系爭否准處分無效之訴，洵符合同法第6條規定之立法精神與意旨；並聲明求為判決（一）確認原處分違法。（二）被告應給付原告新臺幣伍拾肆萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
四、被告則以：㈠程序部分⒈原告請求被告原函分及訴願決定均撤銷部分：
⑴訴願決定理由四：「本市商業處100年7月7日北市商三字第
10032798400 號函內容，乃行政執行機關就復水復電即終止行政執行與否所為之通知，核其性質係有關執行措施，非屬訴願救濟範圍內之事項，訴願人如有不服，得循行政執行法第9條規定之聲明異議程序以為救濟，訴願人遽向本府提起訴願，揆諸首揭規定，自非法之所許。」；故按訴願法第77條第8款規定，依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者，應為不受理之決定。次按行政執行法第9條規定：「義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。」，人民對於執行機關有關行政執行程序不服，依行政執行法第9條第1項之規定，應向執行機關聲明異議，而非逕以訴願程序救濟。再按提起撤銷訴訟，係以人民就違法之「行政處分」認為損害其權利或法律上之利益，經合法訴願不服其決定為要件，此觀行政訴訟法第4條之規定即明。當事人未經合法訴願而提起行政訴訟，其起訴即屬起訴不合程式或不備其他要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴（最高行政法院100年裁字第1804號裁定參照）。本件原告係就申請復水復電之執行措施有所不服，未經聲明異議，即逕對非行政處分之原處分提起訴願，並經台北市政府訴願審議委員會認定其程序不合法，而決定不受理，故本件自屬未經合法訴願而提起行政訴訟，其起訴即屬不備其他要件，請准依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其訴。
⑵至有關原告以情事變更為由，因而主張確認原處分無效一節
。原告所不服者實係復水復電之執行程序，核非行政處分，原告所提訴訟應不合法已如前述；退萬步言，縱認其為行政處分，依行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」，原告於101年1月6日業提起行政訴訟，惟於101年1月9日始以陳情書函詢被告，請求確認原函文是否違法無效，故原告於起訴前並未依行政訴訟法第6條第2項規定，踐行確認行政處分無效之前置程序。況行政處分之無效須其有行政程序法第111條之事由始屬之，依行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」；按行政處分之無效者，係指行政處分具有重大明顯之瑕疵。又所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不僅重大，且任何人均可一望即知而言，如其瑕疵非重大或非明顯，即難指該行政處分為無效（法務部99年9月6日法律字第999030154號函參照）；從而原告主張被告原函文應屬無效處分，卻未指明其係有行政程序法第111條何款無效事由，其說法顯不足採。且原告一方面主張被告原函文違法而請求撤銷原函文及訴願決定，另一方面卻又主張被告原函文應屬無效而請求確認為無效處分，原告主張明顯自相矛盾，毫無可採。
⑶復按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程
序中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」，斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第3點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據……。」，是行政訴訟法第7條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條第1項但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」配合適用。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回，此有最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議可資參照。揆諸前揭規定及決議，本件原告請求撤銷訴願決定及原處分與確認原處分無效之本訴既不合法，其附帶請求被告賠償損害部分，即失所附麗，亦非合法，請併予駁回。
㈡實體部分：退萬步言，縱認原告所提之訴合法（惟實非如此，已如前述），原告主張亦顯無理由，答辯如下：
⒈有關臺北市資訊休閒業之管理輔導，依據中華民國憲法第
111條規定：「除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十條列舉事項外，如有未列舉事項發生時，…有全省一致之性質屬於省，有一縣之性質者屬於縣。…」。又依地方制度法第18條第7款規定，經濟服務為地方自治事項。臺北市據以制定「臺北市資訊休閒業管理自治條例」，第1條規定：「…為管理輔導資訊休閒業，健全產業發展、維護社會安寧、善良風俗、公共安全、衛生及市民身心健康，特制定本自治條例。…」；第6條第1項規定：「經營資訊休閒業，應依公司法或商業登記法辦理公司或商業登記，並向主管機關辦妥營業場所地址登記後，始得營業。」；並於第18條明定相關罰則，以維護臺北市消費市民之公共安全與身心健康。續為加強管理本市舞廳業、舞場業、酒家業、酒吧業、特種咖啡茶室業及資訊休閒業，特訂定「臺北市政府產業發展局處理違反臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例暨臺北市資訊休閒業管理自治條例重大違規事件行政執行作業要點」，前開要點乃為維護臺北市社會安寧、善良風俗、公共安全、衛生及市民身心健康，而由臺北市政府產業發展局依地方制度法相關規定本於自治權限所訂定，自屬於法有據，應予適用。臺北市政府據此而為前開原函文，自無違反憲法第15條、第23條及中央法規標準法第7條規定之情事。
⒉又系爭要點第4點訂有恢復供水、供電原則，除第1款規定，
營業場所經依系爭要點斷絕營業所必須之自來水或電力者，須自斷絕自來水或電力之日起六個月後方得申請復水、復電外，系爭要點第2款規定：「違規行為人申請復水、復電之條件：1.完納依臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例及臺北市資訊休閒業管理自治條例所處罰鍰。2.完納依行政執行法所處怠金。3.切結不再違規營業。」，惟系爭建物原有罰鍰紀錄8筆，共計52萬元，房屋所有權人既未代繳罰鍰與怠金，又非於自斷絕自來水或電力之日起六個月後申請復水復電，與重大違規事件行政執行作業要點第4點復水復電規定不符，故原告未獲復水復電，並非無據。
⒊另有關原告附帶請求損害賠償部分，依國家賠償法第2條第
2項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」，本件原函文合法妥適，並無故意過失不法侵害人民權益，已如前述，自與國家賠償法第2條第2項之要件顯不相符，被告自無庸對原告負擔任何損害賠償責任，從而原告主張被告應給付54萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，亦顯無理由。
㈢系爭要點係依據行政程序法第159、160條訂定，並刊載於臺
北市政府公報秋字第2期，前開要點乃為維護本市社會安寧、善良風俗、公共安全、衛生及市民身心健康，而由臺北市政府產業發展局依地方制度法相關規定本於自治權限所訂定之行政規則，自屬於法有據，應予適用。被告據此所為原函文，自無違反憲法第15條、第23條、及中央法規標準法第7條規定，應屬合法妥適。
㈣系爭要點第4點訂有恢復供水、供電原則，並列兩款規定，
述明申請復水復電之要件：「（一）營業場所經依本要點斷絕營業所必須之自來水或電力者，須自斷絕自來水或電力之日起六個月後方得申請復水、復電。（二）違規行為人申請復水、復電之條件：1.完納依臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例及臺北市資訊休閒業管理自治條例所處罰鍰。2.完納依行政執行法所處怠金。3.切結不再違規營業。」，即表示違規行為人若符上開規定，即可申請復水復電。另前述「不再違規營業」，除需依商業法令辦妥登記事宜外，倘若續行經營臺北市資訊休閒業管理自治條例第3條定義之資訊休閒業，則仍需依臺北市資訊休閒業管理自治條例第6條規定先行辦妥營業場所地址登記始得經營。
㈤復水復電申請人若為第2款規定以外之人，含房屋所有權人
或其他第3人，則依重大違規事件行政執行作業要點第4點第1款規定：「營業場所經依本要點斷絕營業所必須之自來水或電力者，須自斷絕自來水或電力之日起『六個月後方得』申請復水、復電。」，因考量實務情況，一般租約訂定皆以一年為期，倘若斷水斷電後可立即復水復電，則難避免違規行為人藉由其他人名義申請復水復電，而發生反覆違規使用之情事，致無法達到行政目的，則行政執行之效力將行同具文，故訂定申請復水復電之時間乃有其實務必要性。
㈥次有關系爭建物是否得經營資訊休閒業一節，依據臺北市資
訊休閒業管理自治條例第六條規定：「經營資訊休閒業，應依公司法或商業登記法辦理公司或商業登記，並向主管機關辦妥營業場所地址登記後，始得營業。辦理前項營業場所地址登記，應符合下列規定：一 營業場所應符合都市計畫法及土地使用分區管制之規定。二 營業場所建築物之構造、設備，應符合建築法令之規定。三 營業場所之消防安全設備，應符合消防法令之規定。四 營業場所之衛生設施，應符合衛生法令之規定。」，該系爭建物面對10M之道路，係屬「第3種商業區（特）（原屬第1種商業區）」，依臺北市土地使用分區管制自治條例及臺北市政府94年8月29日府都規字第9420279000號公告：「變更『修訂臺北市主要計畫商業區(通盤檢討)計畫案』內有關商業區變更回饋相關規定案」內規定，該位址得附條件允許設置「第32組：娛樂服務業
(十二)電腦網路遊戲業」，其核准條件為：「設置地點應臨接寬度8公尺以上之道路」，經初步檢視本案雖符合前開規定，並符合「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」規定，惟該址200公尺範圍內有碧湖國小及康寧國小，違反臺北市資訊休閒業管理自治條例第8條第1項規定：「資訊休閒業之營業場所，應臨接寬度8公尺以上道路，並應距離高中、高職、國中、國小等學校200公尺以上…。」，故系爭建物無法經營資訊休閒業。
㈦另鑫網通資訊社雖已辦妥商業登記（統一編號：00000000）
，惟未依臺北市資訊休閒業管理自治條例第6條規定辦理資訊休閒業地址登記，遂經被告依前述自治條例罰鍰紀錄8筆在案。
㈧有關原告申請復水復電一節，原告於100年12月21日再度函
請復水復電，被告依重大違規事件行政執行作業要點第四點第（一）款規定，因已逾6個月期間，故於100年12月29日北市商三字第10035765800號函（以下簡稱被告100年12月29日函），請臺灣電力股份有限公司（以下簡稱臺電公司）與臺灣自來水事業處協助辦理復水復電事宜，並經電詢前述兩單位確認原告業於101年1月6、10日分別恢復供電供水。
㈨綜上所述，原告本件行政訴訟為無理由，臺北市政府訴願決定亦無不合；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為原告所提本件行政訴訟，是否有即受確認判決之法律上利益？本院之判斷如下：
㈠按「除第107條、第108條、第109條及第110條列舉事項外，
如有未列舉事項發生時，．．．有全省一致之性質屬於省，有一縣之性質者屬於縣。．．．」，憲法第111條定有明文。又關於經濟服務事項，乃直轄市自治事項，為地方制度法第18條第7款所明定；是臺北市據以制定「臺北市資訊休閒業管理自治條例」，並於第1條明揭：「．．．為管理輔導資訊休閒業，健全產業發展、維護社會安寧、善良風俗、公共安全、衛生及市民身心健康，特制定本自治條例。．．．」，係本於直轄市權責，就其自治事項而制定之相關法規，於法洵無不合。
㈡次按「經營資訊休閒業，應依公司法或商業登記法辦理公司
或商業登記，並向主管機關辦妥營業場所地址登記後，始得營業。」、「違反第6條第1項規定未辦妥營業場所地址登記而擅自營業者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰，並命令其停止營業。經前項處分後，仍拒不停業者，得按月連續處罰。」，復分別為臺北市資訊休閒業管理自治條例第6條第1項、第18條所規定。
㈢且臺北市為加強管理臺北市舞廳業、舞場業、酒家業、酒吧
業、特種咖啡茶室業及資訊休閒業，特訂定「臺北市政府產業發展局處理違反臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例暨臺北市資訊休閒業管理自治條例重大違規事件行政執行作業要點」（即系爭執行作業要點），經核該要點乃為維護臺北市社會安寧、善良風俗、公共安全、衛生及市民身心健康，而由臺北市政府產業發展局依前揭地方制度法相關規定，本於自治權限就其自治事項所訂定，尚無違反憲法第15條、第23條及中央法規標準法第7條規定之可言，自得予以援引適用，原告所稱殊有誤解，合先指明。
㈣又按「（一）營業場所經依本要點斷絕營業所必須之自來水
或電力者，須自斷絕自來水或電力之日起六個月後方得申請復水、復電。（二）違規行為人申請復水、復電之條件：1.完納依臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例及臺北市資訊休閒業管理自治條例所處罰鍰。2.完納依行政執行法所處怠金。3.切結不再違規營業。」，亦為系爭執行作業要點第4點所明定。
㈤本件原告前將其所有系爭建物出租予陳振龍設立「鑫網通資
訊社」經營資訊休閒業，因陳振龍未辦妥資訊休閒業營業場所地址登記，違反臺北市資訊休閒業管理自治條例規定，經被告多次處以罰鍰及命停止營業後，以100年5月23日函處陳振龍（即鑫網通資訊社）怠金20萬元，並命於處分書送達後1日內停止經營資訊休閒業，及告誡如逾期仍未照辦，即依行政執行法第32條規定斷絕營業所必須之自來水或電力，並副知原告（即系爭建物所有權人）。惟陳振龍逾期仍未停止經營上開資訊休閒業，被告乃於100年6月21日會同相關單位斷絕系爭建物營業所必須之自來水、電力在案。嗣原告以100年6月28日陳情書，向被告申請復水復電；經被告以100年7月7日函復，原告不服，提起訴願，遭訴願決定不予受理，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。經查：
⑴按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認
公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非上訴人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」。惟違法確認判決並無消滅行政處分規範效力之效果，故在已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在之情形，且有回復原狀之可能者，仍不得提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟。另按行政處分撤銷訴訟之目的，在於廢棄行政處分之效力，以解除當事人權益免受該行政處分效力之影響，亦即人民提起撤銷訴訟之訴訟對象在於解除行政處分規範效力。是以凡有解除行政處分規範效力之必要者，原則均應以撤銷訴訟為之，已執行完畢之行政處分，如其規範效力仍然存在，且有回復原狀之可能者，行政法院仍准當事人提起撤銷之訴，當事人如認有回復原狀之必要者，更得依行政訴訟法第196條聲請行政法院判命行政機關為回復原狀之必要處置。
況依行政訴訟法第6條第1項規定文義，提起確認訴訟之要件，僅必須要有確認利益，並未明文行政處分執行完畢者，僅得提起確認違法訴訟，故並非所有已執行完畢之行政處分，均得提起行政處分違法確認訴訟，僅於行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，當事人仍有可回復之法律上利益者，才許其提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟。
此從上述撤銷訴訟之目的及行政訴訟法第4條、第6條、第196條之法條規定，自應如上解釋。業經最高行政法院著有92年度判字第658號判決可資參照。
⑵次按提起公法上確認訴訟，必須以當事人有即受確認判決之
法律上利益，始得為之。且按確認行政處分違法之訴，必須具備確認利益，其目的乃係在節約訴訟資源之使用。而所謂即受確認判決之法律上利益，乃指原告目前所處之不確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言。是以，行政訴訟法第6條第1項後段所謂已執行完畢之行政處分適用範圍，自應以行政處分執行完畢，且無回復原狀可能之情形為限。再所謂「即受確認判決之法律上利益」係確認訴訟之權利保護要件之一，該即受法律上之利益，必須在「法律上」及「時間上」有即受判決之利益，故若待確認法律狀態並非現已存在或立即到來，而係屬過去或未來之受害或有受害之虞者，均應視為欠缺權利保護之必要，即屬無訴之利益而應予駁回。
⑶徵諸上揭法條規定及判決意旨暨前開說明，提起確認訴訟非
有受確認判決之法律上利益者，不得提起確認訴訟，且「權利保護必要」之有無，既係以當事人得否透過提起系爭訴訟而達到其預定救濟之目的為斷，若提起該訴訟無法達到其預定救濟之目的，即屬欠缺權利保護之必要而應予駁回。從而，就本件言，原告所提本件確認訴訟須「有即受確認判決之法律上利益者」始足當之，亦即必須其所主張權利或法律上利益之受損害，並不隨同行政處分效力之消滅而同時喪失，且有利用處分違法確認訴訟請求法院提供權利保護之必要情形，方能認其有確認訴訟上之利益，至堪確定。
⑷原告雖主張本件訴訟具有確認實益，無非以系爭執行作業要
點第4點第1款，因違反憲法第15條、第23條及中央法規標準法第7條規定，應屬無效，是被告否准其申請復水、復電之處分既係依據系爭執行作業要點而為，自屬違誤云云為據。
然查：
①所謂「訴之利益」係指「有主觀公權利受到行政措施之侵犯
，而有提起行政訴訟之資格」；就公法上確認訴訟言，所謂「即受確認判決之法律上利益」，乃指原告目前所處之不確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益之效果而言。
②本件原告起訴主張系爭確認訴訟標的，係被告100年7月7日
函，經查該函內容為「主旨：台端申請恢復臺北市○○區○○路○段○○巷49號1樓及地下1樓建物之自來水、電力一案，查未符申請復水復電程序規定，歉難受理，請查照。說明：
一、復台端100年6月28曰緊急陳情書暨依臺北市政府產業發展局處理違反臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例暨臺北市資訊休閒業管理自治條例重大違規事件行政執行作業要點辦理。二、查於臺北市○○區○○路○段○○巷49號1樓及地下1樓經營資訊休閒業之鑫網通資訊社，因違反臺北市資訊休閒業管理自治條例之規定，未依本處所為行政處分限定期限，履行停止經營資訊休閒業之義務，本處業以100年5月23日北市商三字第10031852000號函處陳振龍（即鑫網通資訊社）怠金新臺幣20萬元整，並命令於本處分書送達後1日內停止經營資訊休閒業，如逾期仍未照辦，即依同法第32條規定斷絕營業所必須之自來水或電力，並副知台端（建物所有權人）善盡所有權人監督責任督促使用人改善；惟該址仍違規經營資訊休閒業，本處遂依行政執行法第32條規定，於100 年6 月21日會同相關單位斷絕鑫網通資訊社相關營業場所營業所必須之自來水、電力。三、復查『臺北市政府產業發展局處理違反臺北市舞廳舞場酒家酒吧及特種咖啡茶室管理自治條例暨臺北市資訊休閒業管理自治條例重大違規事件行政執行作業要點』規定，營業場所經依該要點斷絕營業所必須之自來水或電力者，須自斷絕自來水或電力之日起六個月後方得申請復水、復電。所請恢復旨揭地址自來力、電力之事宜，請依前開規定辦理。．．．」等語，有上開函影本1 份在卷可稽。
③第以被告100年7月7日函既係針對原告100年6月28日陳情書
為答覆（此觀該函說明欄一、所載即明），而原告100年6月28日陳情書係請求「請速准臺北市○○區○○路○段○○巷49號1樓房屋予以復水、復電，．．．」（見該函主旨欄），係據以申請案件，被告即應依法就其申請是否合法及有無據以申請之事由予以准駁，所為本件處理即被告100年7月7日函，依前揭說明，系爭函文中既已明揭「．．．台端申請恢復臺北市○○區○○路○段○○巷49號1樓及地下1樓建物之自來水、電力一案，查未符申請復水復電程序規定，歉難受理，．．．」字樣，自堪認業已就原告100年6月28日申請復水、復電一案（以陳情書之形式為之）予以否准而為駁回所請之表示，其不察究竟，逕認該函不具行政處分之效力，容有未合。從而訴願決定不察，遽以本件乃行政執行機關就復水復電即終止行政執行與否所為之通知，核其性質係有關執行措施，非屬訴願救濟範圍內之事項，而認原告遽提訴願，程序難謂合法而予以不受理，自有違誤，原告起訴指摘，固非全然無憑。
④惟查行政處分之合法與否，並非作成處分之機關有管轄權、
機關組成、處分方式、處分程序等形式要件符合法律規定，即可認為合法，仍應視其實質要件是否符合法律規定。次按按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」，固為平等原則之規定。該條所謂正當理由，係指「並不禁止法律依事物之性質，就事實狀況之差異而為合理之不同處置」（參照司法院大法官會議釋字第481號解釋）；至所謂事物之本質，應就事物內在價值及其所欲達成之目的判斷之。且所謂「平等原則」之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準，亦即禁止「恣意的差別處遇」，惟其前提必需係合法的平等對待，要無主張「不法平等」之餘地，蓋行為人之違法不因他人有相同或類似違法而具阻卻其違法。
⑤原告主張本件訴訟具有確認實益，無非以系爭執行作業要點
增加憲法、中央法規標準法所無之限制為據。然查行政作為常具有持續性，因此特定行政任務之完成，事前亦常會有固定之作業程序必須加以遵守；此時行政任務合法性之審查，往往牽涉到數個不同之行政處分，固然在行政爭訟法制之設計上，針對撤銷訴訟或課予義務訴訟，係以每一個單獨對外發生法律效果之行政處分作為審查對象。然在審查特定行政處分之合法性時，若該行政處分係以某一個前行政處分作為基礎，而前一行政處分已發生形式上之羈束力，其「形式羈束力」存在之外觀，會提高該處分合法之蓋然率，是以，法院在進行審查時，必須非常慎重，必須有堅強之法律上理由確認其確屬違法，方可排斥其對後一行政處分所生之規制作用。
⑥經查系爭執行作業要點，係臺北市依第18條第7款規定就關
於經濟服務之直轄市自治事項，所制定之「臺北市資訊休閒業管理自治條例」，基於執行該條例之細節事項必要性，授權所屬產業發展局本於自治權限所訂定，尚無違反憲法第15條、第23條及中央法規標準法第7條規定之情形，已如前述。本件系爭建物之承租人陳振龍因未辦妥資訊休閒業營業場所地址登記，即擅自在系爭建物設立「鑫網通資訊社」經營資訊休閒業，有違反臺北市資訊休閒業管理自治條例第6條第1項、第18條規定之情形，前經被告多次處以罰鍰及命停止營業後，以100年5月23日函處陳振龍（即鑫網通資訊社）怠金20萬元，並命於處分書送達後1日內停止經營資訊休閒業，及告誡如逾期仍未照辦，即依行政執行法第32條規定斷絕營業所必須之自來水或電力，並副知原告（即系爭建物所有權人），因陳振龍逾期仍未停止經營上開資訊休閒業，被告乃於100年6月21日會同相關單位斷絕系爭建物營業所必須之自來水、電力在案，非惟有臺北市政府公報98年秋字第2期（影本）、臺北市商業處對「鑫網通資訊社」裁罰紀錄一覽表（97年迄今）及「臺北市政府對視聽歌唱等八種行業、電子遊戲場及資訊休閒業管理管制卡」（關於陳振龍《即鑫網通資訊社》部分，共9頁）暨被告100年5月23日函等在卷可稽，自堪認為真正。
⑦且查系爭建物面對10M之道路，係屬「第3種商業區（特）（
原屬第1種商業區）」，有都市計畫使用分區圖、臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準及「鑫網通資訊社」商業登記抄本暨被告特定行業管理系統查詢資料等影本在卷足佐。依臺北市土地使用分區管制自治條例規定及臺北市政府94年8月29日府都規字第9420279000號「變更『修訂臺北市主要計畫商業區(通盤檢討)計畫案』內有關商業區變更回饋相關規定案」公告顯示，系爭建物即門牌號碼臺北市○○區○○路○段○○巷49號1樓及地下1樓，得附條件允許設置「第32組：娛樂服務業(十二)電腦網路遊戲業」，惟其核准條件為：「設置地點應臨接寬度8公尺以上之道路」，經初步檢視，該址雖該當前揭附條件允許設置之條件，並符合「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」規定，然經被告於101年3月15日以北市商三字第10132014400號函詢臺北市建築管理工程處結果，發現該宗建築基地劃設200公尺範圍內有碧湖國小及康寧國小，有該處101年3月27日北市都建使字第10176381900號函影本在卷可資參照。是本件營業場所距離碧湖國小、康寧國小2學校既在系爭建物建築基地200公尺之內，顯違臺北市資訊休閒業管理自治條例第8條第1項「資訊休閒業之營業場所，應臨接寬度8公尺以上道路，並應距離高中、高職、國中、國小等學校200公尺以上．．．．。」規定，自無取得合法之資訊休閒業營業場所登記之可能性，本件尚無所謂「公法上之權利或利益」受到行政措施之侵犯可言，即堪以確定。
⑧由是，本件因系爭建物建築基地劃設200公尺範圍內有碧湖
國小及康寧國小存在之屬性關係，「鑫網通資訊社」自始即無取得合法之資訊休閒業營業場所登記之可能性，原告殊無何公權利受到行政措施之侵犯，既堪認定，是原告所稱被告行使公權力侵害其「財產權」云云，要無立論基礎，不但無解於本件先決問題及事實之成立，且陳振龍違法擅自在系爭建物設立「鑫網通資訊社」經營資訊休閒業，殊無卸免違章之可能性，亦如前述，則被告以陳振龍逾期仍未停止經營系爭「鑫網通資訊社」資訊休閒業，遂於100年6月21日會同相關單位斷絕系爭建物營業所必須之自來水、電力，係屬「依法行政」之舉，核無違誤可言，原告此項主張實無可取。
⑨故本件被告以「鑫網通資訊社」雖已辦妥商業登記（統一編
號：00000000），惟未依臺北市資訊休閒業管理自治條例第6條規定辦理資訊休閒業地址登記，前經裁處罰鍰計達8筆在案共計52萬元在案，系爭建物所有權人（即原告）既未代繳罰鍰與怠金，又非於自斷絕自來水或電力之日（即100年6月21日）起『6個月後』申請復水、復電（原告係於7日後即100年6月28日以陳情書方式申請復水、復電），核與重大違規事件行政執行作業要點第4點第1款「營業場所經依本要點斷絕營業所必須之自來水或電力者，須自斷絕自來水或電力之日起『六個月後方得』申請復水、復電。」規定不符，而以100年7月7日函予以否准所請，即非無憑。
⑩從而原告縱有其所稱實質之利益損失（6個月未能出租收益
之租金損失），仍係屬私法爭議，與「公法上之權利或利益」無涉，況本件須自斷絕自來水或電力之日起『六個月後方得』申請復水、復電，乃重大違規事件行政執行作業要點第4點第1款所明定，遑論被告於接獲原告100年12月21日申請復水、復電函後，即以100年12月29日函請臺電公司、臺灣自來水事業處協助辦理系爭建物復水、復電事宜，嗣並經電詢確認已分別於101年1月6日、10日恢復供電、供水無訛，為原告所不否認之事實，故本件尚無所謂權利因原處分已執行完畢而不存在或致失效力之問題，原告自無所謂處於一種不確定之法律關係狀況中而需藉由確認訴訟加以排除侵害之情形，所稱委無可採。此外原告迄未就其究有何公法上之權利或利益處於不確定狀態而有確認之必要，提出證據加以說明，自無原告若不尋求判決確認即將受到不利益之效果之情形，殊無所謂「即受確認判決之法律上利益」可言，自應駁回其訴。
從而本件原告之訴，依其所訴之事實，既欠缺權利保護之必要即無確認訴訟訴之利益，在法律上為無理由，徵諸前揭法條規定及上開說明，自應以判決駁回之。至於原告訴之聲明第2項請求被告應給付伊54萬元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息部分（被告主張此部分有程序不合法情形），因訴之駁回而失所附麗，亦應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 3 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 5 月 3 日
書記官 劉 育 伶