臺北高等行政法院判決
101年度訴字第541號101年7月24日辯論終結原 告 謝鎮安訴訟代理人 陳文正 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 蔡東錦
郭淑頻上列當事人間醫師法事件，原告不服行政院衛生署醫師懲戒覆審委員會中華民國100年11月14日衛署醫字第1010260584號覆審決議（編號：0078號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係新北市進安外科婦產科診所負責醫師，因訴外人士林「弘安診所」王精明夫婦經「壹周刊」雜誌265期第32頁「男35萬女28萬黑心醫師賣嬰直擊」報導證實有販嬰情事，案經檢調單位偵查發現原告診所病患全○○等11位孕婦，分別於該診所產下嬰兒，渠等因係未婚產子或產後無力撫養嬰兒，原告得知上情後，竟與訴外人郭惠美（診所掛號人員）、廖瑤絲（診所總務人員）共同基於媒介買賣人口之概括犯意聯絡，請郭惠美、廖瑤絲電告王精明夫婦前來進安婦產科診所後，基於買賣人口之概括犯意聯絡，先後與全○○、范○○等孕婦基於買賣嬰兒之合意，雙方佯收養為名簽立切結書，王精明夫婦除幫渠等支付生產費用予進安外科婦產科診所，向渠等買進嬰兒後，再帶回士林弘安診所。全案經臺灣士林地方法院（下稱士林地院）96年5月25日士院鎮刑重95年度矚訴字第1號判決：「謝鎮安共同連續媒介被買賣之人罪，判處有期徒刑貳年緩刑四年」，原告不服，向臺灣高等法院提出上訴，再經臺灣高等法院97年2月25日院通刑酉96矚上訴12字0000000000號刑事判決：「謝鎮安共同連續犯媒介被買賣之兒童罪，處有期徒刑貳年，緩刑肆年」，原告不服判決，向最高法院提起上訴，經最高法院97年度台上字第2360號刑事判決上訴駁回業告確定，上揭情事核屬違反醫師法第25條第2款規定。被告乃以原告違反醫師法第25條第2款規定移付懲戒，經新北市政府醫師懲戒委員會決議：廢止醫師執業執照暨接受額外40小時繼續教育，並經被告以97年11月7日北府衛醫字第0970111995號函檢送該決議（下稱原處分）予原告。原告不服，提起覆審，遭決議駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告係新北市進安外科婦產科診所負責醫師，因訴外人士林「弘安診所」王精明夫婦經「壹週刊」雜誌265期第32頁「男35萬女28萬黑心醫師賣嬰直擊」報導證實有販嬰情事，案經檢調單位偵查，進而認定原告診所病患全○○等11位孕婦，分別於該診所產下嬰兒，渠等因係未婚產子或產後無力撫養嬰兒，原告得知上情後，竟與訴外人郭惠美(診所掛號人員)、廖瑤絲(診所總務人員)共同基於媒介買賣人口之概括犯意聯絡，先後與全○○、范○○等孕婦基於買賣嬰兒之合意，雙方佯收養為名簽立切結書，王精明夫婦除幫渠等支付生產費用予進安外科婦產科診所，向渠等買進嬰兒後，再帶回士林弘安診所。全案經士林地院96年5月25日以95年度矚訴字第1號判決：「謝鎮安共同連續犯媒介被買賣之人罪，判處有期徒刑貳年，緩刑四年」，原告不服，向臺灣高等法院提出上訴，再經臺灣高等法院97年2月25日以96年度矚上訴字第12號刑事判決改判為：
「謝鎮安共同連續犯媒介被買賣之兒童罪，處有期徒刑貳年，緩刑肆年」，原告不服，向最高法院提起上訴，經最高法院97年度台上字第2360號刑事判決上訴駁回業告確定。被告乃以原告違反醫師法第25條第2款規定移付懲戒，經新北市政府醫師懲戒委員會決議：處廢止醫師執業執照暨命原告於醫師法規定6年內修滿180小時之在職教育學分外，應於1年內再接受額外40小時繼續教育。原告不服，提起覆審，再經行政院衛生署醫師懲戒覆審委員會決議駁回覆審。
（二）原告基於下列理由認為原處分及覆審決議所為處罰過於嚴苛，請求為撤銷覆審決議及原處分，另為適法之處分：
1.對於訴外人王精明販嬰事件，原告並無犯意，只是基於好意，協助貧困產婦、未婚媽媽、棄嬰（面臨疾病及死亡之威脅）及已婚未生小孩夫婦，並無販嬰行為或協助販嬰。
2.原告不知訴外人王精明夫婦有販嬰行為，渠等僅告知原告係收棄嬰，曾受政府表揚，且因王精明係醫師，才會讓他們帶走嬰兒。如真要販嬰，原告自己接生，自己開證明，自己販嬰就好。
3.士林地院法官無法接受原告解釋，律師又無法替原告辯護，只好要求認罪協商，造成原告傷害。
4.涉及本件之醫院診所很多，原告並未偽造出生證明且誠實協助法院辦案，主動將產婦名單交給警方及法院，竟遭判刑，且被要求向公庫或指定之公益團體、地方自治團體支付新臺幣（下同）100萬元，又遭受被告原處分，心有不甘。
5.本件11名產婦，共生12位嬰兒，11個自然生產，1個剖腹產（其中一名產婦自然生產2次，），依健保給付總共可申請到20多萬元，然原告僅向11名產婦總共收16萬元，除上述16萬元外，原告並未向王精明夫婦或產婦收取任何金錢或禮物，故並無貪財之心。本件也無人受害，且棄嬰可獲良好照顧，避免很多社會問題。
（三）查被告以原告違反醫師法第25條第2款規定移付懲戒，經新北市政府醫師懲戒委員會決議處應於1年內再接受額外40小時繼續教育應為已足，未料新北市政府醫師懲戒委員會除處原告應於1年內再接受額外40小時繼續教育外，竟另處「廢止醫師執業執照」，原處分顯然違反「比例原則」、「平等原則」及「懲戒處分逾越裁量權之範圍」。況憲法第15條明定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」足悉該廢止醫師執業執照之原處分顯已對原告之工作權造成莫大侵害。原處分其裁量權亦違反行政程序法第10條之「逾越法定裁量之範圍」，故其「合法性」顯有疑義。
（四）按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此即為行政法上之「比例原則」。再者，違反醫師法第25條第2款移付懲戒，其懲戒之方式，依同法第25條之1第1項：「醫師懲戒之方式如下：一、警告。二、命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修。三、限制執業範圍或停業一個月以上一年以下。四、廢止執業執照。
五、廢止醫師證書。」及第2項：「前項各款懲戒方式，其性質不相牴觸者，得合併為一懲式處分。」以觀，醫師懲戒之方式雖可處應於1年內再接受額外40小時繼續教育外，另為「廢止醫師執業執照」之處分，然從醫師法第25條之2第6項所授權訂定之醫師懲戒辦法第12條之規定：「醫師懲戒委員會議之審議及決議，應有委員二分之一以上親自出席，出席員二分之一以上同意。但廢止執業執照或醫師證書者，應有委員三分之二以上親自出席，出席委員三分之二以上同意。」及第20條之規定：「醫師懲戒覆審委員會之覆審程序，除本章有特別規定外，準用第二章之規定（上開第12條規定在第二章懲戒處理程序）。」可知「廢止執業執照」及「廢止醫師證書」，係屬需慎重處理之懲戒處分。新北市政府醫師懲戒委員會竟無視原告之違規情節並非嚴重，於不到一年之時間即決議處原告應於1年內接受額外40小時繼續教育，並另為「廢止醫師執業執照」之原處分。因原處分過重，案經原告不服，提起覆審，行政院衛生署醫師懲戒覆審委員會因遲遲無法獲得應有委員3分之2以上親自出席，出席委員3分之2以上同意。所以拖延了3年又7日才決議覆審駁回，維持原處分。可見行政院衛生署醫師懲戒覆審委員會的委員並不認同新北市政府醫師懲戒委員會所為「廢止醫師執業執照」之原處分（按行政院衛生署醫師懲戒覆審委員會之評議應準用法院組織法第105條第3項之規定，關於懲戒處分，如委員之意見分3說以上，而廢止執業執照或醫師證書之處分總數不達3分之2時，以最不利於原告之意見順次算入次不利於原告之意見，至達過半數為止。而非一再開會至獲得主席所要的懲戒處分為止）。惟原處分讓原告最少一年內完全不能執行所有醫師業務，置原告及診所人員生計於不顧，依行政程序法第7條第2款「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」規定，如欲合併為一懲戒處分，其捨「停業三個月處分」不為，而採較重之「廢止執業執照」之原處分，未免輕重失衡而嚴重違反比例原則且亦與行政程序法第7條第1款：「行政行為採取之方法應有助於目的之達成。」有違。末按「廢止執業執照」之原處分，將使原告完全無法執業，且診所諸多員工亦形同無班可上，於今經濟不景氣之情形下，無疑剝奪原告之工作權且影響諸多人員之生計，且後續須回診病患將無法得到完善之照顧及享有應有之醫療品質，其造成之損害實難以估計，且遠遠大於原處分所欲達到之目的（處罰過去違規之行為而非預防未來產生之危害），亦與行政程序法第7條第3款：「採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」有違，原處分之「合法性」顯有重大疑義。
（五）被告對同樣利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定移付懲戒之其他個案，至多僅處分停業1個月，於相同違規事實之本件，竟重罰「廢止執業執照」之原處分，顯係因人而異，有違憲法第7條「平等原則」及行政程序法第6條「行政處分不得為差別待遇原則」。按憲法第7條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」此即為平等原則；又行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」此即「行政行為不得為差別待遇原則。」查原告應有權益應與一般人無異，參照本院98年度訴更一字第56號判決及96年度訴字第3012號判決所示，被告對其他同樣違規之人或處停業1個月，至多僅處停業6個月，何以竟處原告「廢止執業執照」之原處分，顯係無正當理由而為差別待遇。有違憲法第7條「平等原則」及行政程序法第6條「行政行為不得為差別待遇原則」。
（六）按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政程序法第10條定有明文。蓋行政機關行使裁量權，應遵循法律授權之意旨，在授權範圍內，斟酌情況，選擇合乎行政目的之決定，不得逾越裁量權之範圍，此早為行政法學通說及判例所承認。按本件「廢止執業執照」之原處分，依本院98年度訴更一字第56號判決及96年度訴字第3012號判決所示，為相同事件最重之處分，不知被告裁罰之標準為何？
（七）按新北市政府醫師懲戒委員會既係依行政院衛生署所主管修訂之醫師法第25條及第25條之1之規定，決議懲戒原告，因醫師法第25條係行政院衛生署所制定之行政法上義務，而非醫師公會所制訂違反內部紀律所為之制裁。而行政罰法之立法目的，乃為落實法治國家原則，如比例原則及法安定性原則等等。行政機關對於專技人員之懲戒縱非屬行政罰，然行政機關為落實依法行政，為懲戒時亦應遵求上開法治國原則，故自應適用或類推適用行政罰法相關規定。因此，主管機關依醫師法第25條之1為懲戒時，既係違反主管機關所制訂之醫師法上之義務性質規定，自應適用或類推適用行政罰法相關規定，換言之，應有行政罰法第27條第1項裁處權時效規定之適用。按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。……」、「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：……二剝奪或消滅資格、權利之處分：……吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。」分別為行政罰法第1條前段及第2條第2款所明定。本件被告裁處原告廢止醫師執業執照，自屬剝奪或消滅資格、權利之處分，自應適用行政罰法。而行政罰法第27條第1 項、第2 項規定：「行政罰之裁處權，因三年期間之經過而消滅。」、「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。」其立法理由為：「按行政罰裁處權之行使與否，不宜懸之過久，而使處罰關係處於不確定狀態，影響人民權益，惟亦不宜過短，以免對社會秩序之維護有所影響，爰於第一項定其消滅時效為三年。第二項並就時效之起算點加以明定，以杜紛爭。」準此，倘其他行政裁罰規範或懲戒罰規範未就裁罰權或懲戒權之時效為特別規定者，則應適用行政罰法第1 條及第27條第1 項、第2項規定，其懲戒權應自原告該當利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定時起算，經過3 年而消滅。縱觀整部醫師法並未對該法第25條及第25條之1 有關行政機關所屬醫師懲戒委員會或行政機關所屬之醫師懲戒覆審委員會之懲戒權時效作規範，因此其懲戒權應依行政罰法第1 條及第27條第1 項、第2 項規定，自行為人該當利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定時起算，經過3 年而消滅。本件原告該當利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定時，應以最高法院於97年6 月5 日以97年度台上字第2360號刑事判決上訴駁回時，即已確定，迄今其懲戒罰之裁處權業已因3 年期間之經過而消滅，為此懇請本院撤銷覆審決議及原處分，另為適法之處分。
（八）綜上所述，本件原處分及覆審決議所為處罰核有「裁量逾越」及「裁量濫用」，而有牴觸比例原則、行政自我拘束原則之違誤，甚至其懲戒罰之裁處權業已因三年期間之經過而消滅。為此懇請本院明察秋毫，調閱原刑事卷宗，查明真相。
（九）綜上，聲明求為判決：
1.覆審決議及原處分關於廢止醫師執業執照部分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告係新北市前「進安外科婦產科診所」（地址：新北市○○區○○街○○號）負責醫師，因訴外人士林「弘安診所」王精明夫婦經「壹周刊」雜誌265期第32頁「男35萬女28萬黑心醫師賣嬰直擊」報導證實有販嬰情事，案經檢調單位偵查發現原告診所病患全○○等11位孕婦，分別於該診所產下嬰兒，渠等因係未婚產子或產後無力撫養嬰兒，原告得知上情後，竟與訴外人郭惠美(診所掛號人員)、廖瑤絲(診所總務人員)共同基於媒介買賣人口之概括犯意聯絡，請郭惠美、廖瑤絲電告王精明夫婦前來前進安外科婦產科診所後，基於買賣人口之概括犯意聯絡，先與全○○、范○○等孕婦基於買賣嬰兒之合意，雙方佯收養為名簽立切結書，王精明夫婦除幫渠等支付生產費用予前進安外科婦產科診所，向渠等買進嬰兒後，再帶回士林弘安診所。案經臺灣士林地方法院檢察署提起公訴，士林地院96年
5 月25日士院鎮刑重95年度矚訴字第1號判決：「謝鎮安共同連續媒介被買賣之人罪，判處有期徒刑貳年緩刑四年」，原告不服，向臺灣高等法院提出上訴，復經臺灣高等法院97年2月25日院通刑酉96矚上訴12字0000000000號刑事判決：「謝鎮安共同連續犯媒介被買賣之兒童罪，處有期徒刑貳年，緩刑四年」，原告不服，向最高法院提起上訴，經最高法院97年度台上字第2360號刑事判決上訴駁回業告確定。被告乃以原告該當醫師法第25條第2款之規定（利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定）移送懲戒，經新北市政府醫師懲戒委員會依同法第25條之1第1項第2款及第4款規定決議處廢止醫師執業執照並命於1年內接受40小時繼續教育【其中修業內容需含：1.醫學倫理；2.醫療法規（含健保法規）等2類課程20小時以上】之原處分；惟原告不服，於97年11月20日提出覆審，經行政院衛生署醫師懲戒覆審委員會100年11月14日決議「覆審駁回」，原告復提起本件行政訴訟。
（二）相關法律依據及解釋：
1.醫師法第25條規定：「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：一、業務上重大或重複發生過失行為。二、利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。三、非屬醫療必要之過度用藥或治療行為。四、執行業務違背醫學倫理。五、前四款及第二十八條之四各款以外之業務上不正當行為。」
2.醫師法第25條之1規定：「醫師懲戒之方式如下：一、警告。二、命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修。三、限制執業範圍或停業一個月以上一年以下。四、廢止執業執照。五、廢止醫師證書。前項各款懲戒方式，其性質不相牴觸者，得合併為一懲戒處分。」
3.醫師法第29條之2規定：「本法所定之罰鍰、限制執業範圍、停業及廢止執業執照，由直轄市或縣(市)主管機關處罰之；廢止醫師證書，由中央主管機關處罰之。」
4.行為時兒童及少年福利法第13條規定：「胎兒出生後七日內，接生人應將其出生之相關資料通報戶政及衛生主管機關備查。接生人無法取得完整資料以填報出生通報者，仍應為前項之通報。戶政主管機關應於接獲通報後，依相關規定辦理；必要時，得請求主管機關、警政及其他目的事業主管機關協助。出生通報表由中央衛生主管機關定之。」
（三）卷查原告係新北市三重區進安外科婦產科診所負責醫師，前與訴外人郭惠美、廖瑤絲及王精明夫婦，基於買賣人口之概括犯意聯絡，先後與全○○等11名產婦基於買賣嬰兒之合意，佯收養為名簽立切結書，王精明夫婦除幫產婦支付生產費予進安外科婦產科診所，向渠等買進嬰兒後，帶回士林弘安診所，再由王精明出具不實出生證明書，經士林地院96年5月25日士院鎮刑重95年度矚訴字第1號判決、臺灣高等法院97年2月25日院通刑酉96矚上訴12字0000000000號刑事判決，及最高法院97年度台上字第2360號刑事判決上訴駁回確定在案，合先敘明。新北市政府醫師懲戒委員會據依認原告利用業務機會之犯罪行為既經判刑確定，依醫師法第25條第2款規定應予以懲戒，並以原告擔任進安外科婦產科診所負責醫師期間，利用執行業務之機會，連續媒介買賣兒童，犯罪情節尚屬非輕，乃作成廢止醫師執業執照並命於1年內接受40小時繼續教育決定。
（四）復經行政院衛生署醫師懲戒覆審委員會審認原告身為婦產科醫師，開設婦產科診所20餘年，應知兒童及少年福利法第13條（100年11月30日已修正公布為兒童及少年福利與權益保障法，條次變更為第14條）有關胎兒出生應通報相關主管機關備查之規定，竟甘冒違法之風險，持續請診所人員將嬰兒交付王精明夫婦，未開立合法出生證明予產婦或進行出生通報，共同媒介販嬰，卻於事後辯稱不知情，應為卸責之詞，尚難採信。況不實出生證明書將混亂血統來源，甚恐有亂倫之虞，故其所為亦有違醫學倫理，情節不可謂不輕，且經法院調查原告已於審判中坦承犯行，顯見原告行為核屬違規情節重大，是新北市政府醫師懲戒委員會就其經判決之事實、裁處之刑度及其違法行為之影響據予懲戒，原處分已就原告行為情狀及法益侵害結果審慎斟酌，並無濫用裁量或有違反比例原則情事。
（五）被告所舉同樣利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定移付懲戒之其他二件個案，查均係依犯罪事實及其侵害法益之程度，違背醫學倫理之程度，而分別課處停業1個月、6個月（本院98年度訴更一字第56號及96年度訴字第3012號判決參照）。按本件雖為同樣利用業務機會之犯罪行為，然依其涉案情節之輕重，懲戒之處分理當有所不同，從一認定，有違公平、比例原則；且新北市政府醫師懲戒委員會委員針對個案情節，經審慎討論後始作成決議，並無所謂差別待遇，況所引前開判決所涉犯罪事實為虛構不實事實詐領健保給付，其法益侵害事實與醫學倫違背程度迥然有別，原告連續媒介買賣兒童，犯罪情節重大，嚴重違反醫學倫理，非施予較重之懲戒處分，不足以儆懲其法敵對意識並衡平其行為所造成之惡害。且醫師法第25條之1所定之懲戒方式，其性質不相牴觸者，懲戒處分可併處多種懲戒方式，原處分於法有據並無不妥。
（六）關於原告訴稱本件有「裁量逾越」及「裁量濫用」，而有牴觸比例原則、行政自我拘束原則之違誤等語：
1.新北市政府醫師懲戒委員會係依法院之確定判決，復據醫師法第25條第2款之規定移付懲戒，經新北市政府醫師懲戒委員會就其經判決之事實，裁處之刑度及其違法行為之影響予討論，始做成原處分。另按醫師法第25條之1所定之懲戒方式包含：「1.警告。2.命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修。3.限制執業範圍或停業1個月以上1年以下。4.廢止執業執照。5.廢止醫師證書，前項各款懲戒方式，其性質不相牴觸者，得合併為一懲戒處分。」爰被告所為原處分並無「裁量逾越」及「裁量濫用」之情事，是以原處分及覆審決議，尚屬合法妥適。
2.原處分係以具特定身份關係之醫師為對象，屬於專門職業者本身紀律性之要求，依醫師法之規定辦理。另依行政罰法第1條立法說明，行政罰法適用範圍不包括行政刑罰及「懲戒罰」和「執行罰」，「懲戒罰」係對具有特定身份關係之人於違反各該特定法律所課予之義務時所為之處罰，其處罰目的著重於內部紀律之維持，性質上非屬違反行政秩序之處罰，爰此，懲戒處分之法律依據、規範目的、處分構成要件以及處分內容均不相同，原處分確無「裁量逾越」及「裁量濫用」之情事。
（七）又關於醫師懲戒權行使消滅時效問題，經醫師法中央主管機關行政院衛生署101年5月21日衛署醫字第1010208890號函示略以：「……查行政制裁之類型可分為行政秩序罰、行政執行罰和懲戒罰；行政執行罰係促使違反行政法上義務行為人履行其行政法義務，懲戒罰則係對具特殊身分之人所科予行政罰之制裁，兩者係屬有別；按醫師懲戒辦法並未明文懲戒執行時效，惟參考行政執行法第7條第1項規定，自處分確定之日起起算時效，本件懲戒罰處分既然因行政訴訟進行中而尚未確定，自不生時效起算之問題。故貴局可依當事人申請，職權審酌是否停止懲戒處分之執行。三、至於當事人是否有提出暫時停止懲戒處分進行之申請，併請依事實卓酌處理。」有案，是原告違反醫師法事件，因不服原處分及覆審決議，而提起行政爭訟，其原處分既然因行政訴訟進行中而尚未確定，自無時效起算之問題。
（八）末查，本件原處分及覆審決議係依原告「因利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定」之事實，予以懲戒，應屬合法妥適，請予以維持。另有關原告犯罪事實及動機，業經普通法院審理並做成判決確定，爰不予一一申辯，併予敘明。
（九）綜上所述，本件原告之訴顯無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、行政院衛生署101年2月10日衛署醫字第1010260584號函附行政院衛生署醫師懲戒覆審委員會決議書、士林地院96年5月21日95年度矚訴字第1號刑事判決、臺灣高等法院97年1月30日96年度矚上訴字第12號刑事判決、最高法院97年6月5日97年度台上字第2360號刑事判決等件附於原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、本件兩造之爭點為：本件裁處權時效是否因3 年期間之經過而消滅？原處分是否有「裁量逾越」及「裁量濫用」，而有牴觸比例原則、行政自我拘束原則？原處分有無違反憲法第
7 條規定及行政程序法第6 條規定？原處分有無違誤？本院判斷如下：
（一）按「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：一、業務上重大或重複發生過失行為。二、利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。三、非屬醫療必要之過度用藥或治療行為。四、執行業務違背醫學倫理。五、前四款及第二十八條之四各款以外之業務上不正當行為。」，「醫師懲戒之方式如下：一、警告。二、命接受額外之一定時數繼續教育或臨床進修。三、限制執業範圍或停業一個月以上一年以下。四、廢止執業執照。五、廢止醫師證書。」，「醫師移付懲戒事件，由醫師懲戒委員會處理之。」、「本法所定之罰鍰、限制執業範圍、停業及廢止執業執照，由直轄市或縣( 市) 主管機關處罰之；廢止醫師證書，由中央主管機關處罰之。」醫師法第25條、第25條之1 第1 項、第25條之2 第1 項及第29條之2 分別定有明文。
（二）次按「胎兒出生後七日內，接生人應將其出生之相關資料通報戶政及衛生主管機關備查。接生人無法取得完整資料以填報出生通報者，仍應為前項之通報。戶政主管機關應於接獲通報後，依相關規定辦理；必要時，得請求主管機關、警政及其他目的事業主管機關協助。出生通報表由中央衛生主管機關定之。」行為時兒童及少年福利法第13條定有明文。
（三）又按醫師於醫療、全民健康保險特約事項，提供病人或被保險人醫療保健及其他相關服務，如有違法或不正當行為，將危害醫療安全、國民健康，若同時因其個人謀取全民健康保險之不當醫療費用，則將侵蝕全民健康保險財務，致影響全民健康保險負擔，危及全民健康保險制度之健全。再則，醫師於承辦全民健保醫療業務期間，因違規事件，受中央健康保險局處以停約、違約計點或扣減醫療費用者，係屬特約醫事機構與中央健康保險局間契約關係之違約罰；至司法檢察機關偵查，係依違反業務登載不實醫療紀錄等，涉有偽造或詐欺之刑事責任罰；而本件之違規事件，係以具特定身分關係之醫師為對象，屬於專門職業者本身紀律性之要求，乃依醫師法之規定辦理。另依行政罰法第1 條立法說明，行政罰法適用範圍不包括行政刑罰及「懲戒罰」和「執行罰」等廣義的行政罰，「懲戒罰」係對具有特定身分關係之人於違反各該特定法律所課予之義務時所為之處罰，其處罰目的著重於內部紀律之維持，性質上非屬違反行政秩序之處罰。因此，違約罰與懲戒處分之法律依據、規範目的、處分之構成要件以及處分內容，均不相同，依行政罰法第1 條但書「其他法律有特別規定者，從其規定。」之規定，自可依法分別予以裁處，不生一事多罰之問題，合先敘明。
（四）另按「……懲戒裁處權時效類推適用行政罰法3 年之規定；惟如係依醫師法第25條第2 款『利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。』移付懲戒者，參酌行政罰法第27條第
3 項裁判確定日之精神，懲戒裁處權3 年時效，自裁判確定日起算。」業經行政院衛生署100 年7 月14日衛署醫字第1000263564號函釋在案。而上開函釋，核屬行政院衛生署基於主管權責，就法令執行層面所為之解釋，與法律之本旨並無違誤，自得予以援用。
（五）經查：訴外人王精明曾有違反醫師法及偽造文書等犯罪前科，並經判處有期徒刑1 年10月確定，嗣於82年6 月26日縮短刑期假釋出獄，迄83年3 月8 日縮刑期滿執行完畢（買賣人口部分尚不構成累犯），猶不知悔改，其係臺北市○○區○○路○○○ 號「士林弘安診所」負責醫師，其配偶鐘素滿亦在診所內處理掛號及整理病歷表等事宜，均為從事業務之人。另原告係改制前臺北縣三重市○○街○○號（原址：改制前臺北縣三重市○○○路○○ 號 ）進安婦產科診所負責醫師，訴外人郭惠美( 所涉媒介被買賣之人罪，業經原審判刑確定) 係該診所擔任掛號、收費業務之員工，訴外人廖瑤絲( 所涉媒介被買賣之人罪，業經原審判刑確定) 則於95年6 月19日前在該診所擔任總務一職。緣訴外人全○○（不知情）、阮○○、歐○○、陳○○、江○○、林○○、周○○、陳○○( 歐○○以下6 人所犯媒介被買賣之人罪，業經原審判刑確定) 及未滿18歲之少女許○○（真實姓名年籍詳卷內所載，其所涉買賣人口犯行由原審另行移請少年法庭審理）、范○○（真實姓名年籍詳卷內所載，其所涉買賣人口犯行已由檢察官移送原審少年法庭審理）分別於如附表所載時間在進安婦產科診所產下嬰兒，渠等因係未婚生產或產後無力撫養嬰兒，原告得知上情後，竟與郭惠美、廖瑤絲共同基於媒介買賣人口之概括犯意聯絡，原告請郭惠美、廖瑤絲電告王精明、鐘素滿夫婦前來進安婦產科診所後，王精明、鐘素滿即基於買賣人口之概括犯意聯絡，連續於附表所載時間，先後與全○○姑媽全○○( 所犯媒介被買賣之人罪，業經士林地院判刑確定) 、阮○○、歐○○、陳○○、江○○、林○○、周○○、有概括犯意之陳○○及未滿18歲之少女許○○、范○○基於買賣嬰兒之合意，雙方佯以收養為名簽立切結書，並由全○○等賣嬰者切結不得要回小孩，王精明、鐘素滿除幫渠等支付生產費用予進安婦產科診所外，另以如附表所載價格，向渠等買進嬰兒後，再帶回士林弘安診所等情，業經最高法院以97年度台上字2360號刑事判決判處原告有期徒刑2 年，緩刑4 年確定等情，此有臺灣高等法院96年度矚上訴字第12號刑事判決及最高法院97年度台上字第2360號刑事判決附於原處分卷可參。經核原告之上揭行為該當醫師法第25條第2 款所定「利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。」之要件，應付懲戒。從而，被告所屬衛生局乃以原告違反醫師法第25條第2 款規定移付懲戒，經改制前臺北縣政府醫師懲戒委員會決議：廢止醫師執業執照暨接受額外40小時繼續教育，並經被告以原處分檢送該決議予原告，此有改制前臺北縣政府醫師懲戒委員會決議書及原處分附於原處分卷可參。是被告審酌原告上開行為情節，酌為原處分，揆諸前揭規定及說明，核屬適法並無不當。
（六）原告雖主張：對於訴外人王精明販嬰事件，原告並無犯意，只是基於好意，協助貧困產婦、未婚媽媽、棄嬰及已婚未生小孩夫婦，並無販嬰行為或協助販嬰；又原告並未向訴外人王精明夫婦或產婦收取任何金錢或禮物，也無人受害，且棄嬰可獲良好照顧，避免很多社會問題；另涉及本件之醫院診所很多，原告誠實協助法院辦案，竟遭判刑，又遭受此種原處分，足見原處分過於嚴苛云云。惟查：本件應移付懲戒之事由，乃醫師法第25條第2 款有關之移付懲戒規定，是原告利用業務機會之犯罪行為，既經士林地檢檢察官偵查後，以82年度偵字第8293號起訴書，提起公訴，經士林地院以95年度矚訴字第1 號刑事判決，原告共同連續犯媒介被買賣之人罪，判處有期徒刑1 年4 月，緩刑4 年。原告不服，提起上訴，經臺灣高等法院以96年度矚上訴字第12號刑事判決，原告共同連續犯媒介被買賣之兒童罪，判處有期徒刑2 年，緩刑4 年。原告不服，提起上訴，經最高法院以97年度台上字第2360號刑事判決，駁回原告上訴在案等情，此士林地院95年度矚訴字第1 號刑事判決、臺灣高等法院96年度矚上訴字第12號刑事判決及最高法院97年度台上字第2360號刑事判決附於原處分卷可參。而原告上揭行為，已合於前開醫師法第25條第2 款移付懲戒之規定。足見原告此部分之主張，與前揭刑事確定判決認定不符，並非可採。
（七）原告又主張：被告對同樣利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定移付懲戒之其他個案，至多僅處分停業1 個月，於相同違規事實之本件，竟重罰「廢止執業執照」之處分，顯係因人而異，有違憲法第7 條「平等原則」及行政程序法第6 條「行政處分不得為差別待遇原則」云云。惟查：
被告所舉同樣利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定移付懲戒之其他二件個案（即本院98年度訴更一字第56號及96年度訴字第3012號判決參照，見本院卷第58頁至第64頁），所涉犯罪事實為虛構不實事實詐領健保給付，依犯罪事實及其侵害法益之程度，違背醫學倫理之程度，而分別課處停業1 個月、6 個月；而本件雖為同樣利用業務機會之犯罪行為，惟原告連續媒介買賣兒童，犯罪情節重大，嚴重違反醫學倫理，非施予較重之懲戒處分，不足以儆懲其法敵對意識並衡平其行為所造成之惡害。故依其涉案情節之輕重，暨其法益侵害事實與醫學倫違背程度迥然有別，懲戒之處分理當有所不同，從一認定，有違公平、比例原則；且新北市政府醫師懲戒委員會委員針對個案情節，經審慎討論後始作成決議，並無所謂差別待遇；再者，醫師法第25條之1 所定之懲戒方式，其性質不相牴觸者，懲戒處分可併處多種懲戒方式，原處分於法有據並無違誤。至於原告主張援引「臺北市政府處理違反醫師法統一裁罰基準表」第24項，關於違反醫師法第28條之4 規定之類似情形，第一次也只處罰鍰10萬元，停業一個月，本件原告亦係第一次違犯，應可比照辦理云云。惟本件原告係違反醫師法第25條第2 款關於利用業務機會之犯罪行為經判決確定之情形，實與原告上述主張違反醫師法第28條之4 規定不同，自無比附援引之餘地。足見原告此部分之主張，不足採信。
（八）原告再主張：本件原告該當利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定時，應以最高法院於97年6 月5 日以97年度台上字第2360號刑事判決上訴駁回時，即已確定，迄今其懲戒罰之裁處權業已因三年期間之經過而消滅云云。惟按醫師法第25條第2 款之構成要件之該當，依其文義必然為判刑確定時，而非犯罪行為終了時，故依醫師法第25條第2 款「利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。」移付懲戒者，參酌行政罰法第27條第3 項裁判確定日之精神，懲戒裁處權3 年時效，自裁判確定日起算。經查：本件原告前揭犯罪事實，經最高法院於97年6 月5 日以97年度台上字第2360號刑事判決，判處原告有期徒刑2 年，緩刑4 年確定在案，被告依醫師法第25條第2 款「利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定」規定，將原告移付懲戒，業如前述，而被告既已於97年11月7 日以原處分函送懲戒決議在案，揆諸前揭說明，並未逾懲戒裁處權3 年時效，故被告所為原處分，於法有據，並無違誤。足見原告之主張，不足採信。
（九）原告另主張：原告違反醫師法第25條第2 款規定，處於1年內再接受額外40小時繼續教育應為已足，未料原處分竟另為「廢止醫師執業執照」之處分，足見原處分有「裁量逾越」及「裁量濫用」，而有牴觸比例原則、行政自我拘束原則之違誤云云。按行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。復按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1 項有明文規定。其立法理由在於「第一項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。」又按「行政訴訟法第201 條規定：『行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。』，同法第4 條第2 項規定：『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。』行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力；至其餘部分仍應作全面司法審查。濫用權力者，乃當法律構成要件該當時，行政機關行使其裁量權之目的，與法律授予裁量權之目的不符，雖其採取或選擇的方式，並未超出法律規定的法律效果的處理方式外，因與法律授予裁量權之目的不符，即構成違法。諸如：法律授予行政機關於法律構成要件該當時，應審酌具體個案之違規情節、所生影響、所得利益及受處罰者的資力等因素，在上下限的金額內，決定一適當之金額裁罰之。」最高行政法院93年度判字第968 號判決意旨參照。惟查：被告審認原告身為婦產科醫師，開設婦產科診所20餘年，應知兒童及少年福利法第13條（100 年11月30日已修正公布為兒童及少年福利與權益保障法，條次變更為第14條）有關胎兒出生應通報相關主管機關備查之規定，竟甘冒違法之風險，持續請診所人員將嬰兒交付王精明夫婦，未開立合法出生證明予產婦或進行出生通報，共同媒介販嬰，卻於事後辯稱不知情，應為卸責之詞，尚難採信。況不實出生證明書將混亂血統來源，甚恐有亂倫之虞，故其所為亦有違醫學倫理，情節不可謂不輕，且經法院調查原告已於審判中坦承犯行，顯見原告行為核屬違規情節重大，是被告就其經判決之事實、裁處之刑度及其違法行為之影響據予懲戒，足見原處分已就原告行為情狀及法益侵害結果審慎斟酌，並無濫用裁量或有違反比例原則情事。次查：原處分係以具特定身份關係之醫師為對象，屬於專門職業者本身紀律性之要求，依醫師法之規定辦理。另依行政罰法第1 條立法說明，行政罰法適用範圍不包括行政刑罰及「懲戒罰」和「執行罰」，「懲戒罰」係對具有特定身份關係之人於違反各該特定法律所課予之義務時所為之處罰，其處罰目的著重於內部紀律之維持，性質上非屬違反行政秩序之處罰，爰此，懲戒處分之法律依據、規範目的、處分構成要件以及處分內容均不相同，原處分確無「裁量逾越」及「裁量濫用」之情事。綜上，被告審慎斟酌原告行為情狀及法益侵害結果，對原告予以裁處廢止醫師執業執照暨接受額外40小時繼續教育之懲戒處分，已審酌具體個案之違規情節、所生影響、所得利益等因素，且係基於前開法律賦予之裁量權所為，核無裁量怠惰或裁量濫用之違法，亦無違反比例原則可言。足見原告此部分之主張，洵非可採。
（十）原告末主張：「廢止執業執照」之原處分，將使原告完全無法執業，且診所諸多員工亦形同無班可上，於今經濟不景氣之情形下，無疑剝奪原告之工作權且影響諸多人員之生計，且後續須回診病患將無法得到完善之照顧及享有應有之醫療品質，其造成之損害實難以估計云云。惟按原告違規事實明確，自應受罰，至是否衍生勞資或醫療糾紛，核與原處分無涉。且原告為專業醫師，對醫師法等相關法令即應主動瞭解並予遵循，自難以原處分所為「廢止執業執照」之處分造成重大損害為由而邀免責，故此部分主張亦不足取。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分關於廢止醫師執業執照部分，並無違誤，覆審決議予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 7 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 8 月 7 日
書記官 林淑盈