臺北高等行政法院判決
101年度訴字第564號102年8月22日辯論終結原 告 王鐘銘
陳福齊共 同訴訟代理人 張譽尹律師
黃正琪律師被 告 行政院環境保護署代 表 人 沈世宏（署長）訴訟代理人 蔡進良律師
參 加 人 新北市政府代 表 人 朱立倫訴訟代理人 鍾毓理律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國10
1 年2 月17日院臺訴字第1010122800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣交通部公路總局（下稱「公路總局」）曾提出「淡水河北
側沿河快速道路第一期工程建設計畫（淡水外環道至臺北市○○○○道路）環境影響說明書」，經被告審查認定不應開發，惟依環境影響評估法第14條第2 項規定，開發單位得另提替代方案重新送審。參加人為開發淡水河北側道路，遂將原「淡水河北側沿河快速道路第一期工程」（下稱「淡北快速道路」）改為「淡水河北側沿河平面道路工程」（下稱「系爭道路」），於民國94年間函詢被告是否需辦理環境影響評估（下稱「環評」），經被告初步認定雖依環境影響評估法及當時（96年12月28日修正發布）「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第5 條規定，尚難謂應實施環評，惟仍於97年6 月20日以環署綜字第0970045992號函請參加人依環境影響評估法相關規定辦理環評（下稱「97年6月20日函」）。其後，再經被告審酌認定參加人所提方案，乃先前被告認定不應開發之公路總局提案之替代方案，仍受原案審查結論之拘束，故確認應於開發前作成環境影響說明書送審。
㈡參加人爰於99年2 月間擬具「淡水河北側沿河平面道路工程
環境影響說明書（淡水河北側沿河快速道路第一期工程替代方案）」（下稱「系爭開發案」）經由目的事業主管機關交通部送請被告審查。經被告環評審查委員會（下稱「環評委員會」）專案小組於99年4 月15日初審認定「所提替代方案與原審查認定不應開發之理由無牴觸」並應補充、修正，亦即並無環境影響評估法第14條第3 項規定之禁止事由；隨後，經被告99年7 月15日專案小組第2 次初審會議、99年10月15日「淡水河北側沿河平面道路工程環境影響說明書（淡水河北側沿河快速道路第一期工程替代方案）」之「紅樹林生態影響」及「計畫道路本身定位及其與相關交通計畫之關連性」專家會議、100 年1 月18日上開專家會議延續會議、10
0 年4 月15日專案小組第3 次審查會議，並於100 年6 月22日召開環評委員會第207 次會議（下稱「環評委員會第207次會議」），決議系爭開發案有條件通過環評審查，被告遂於100 年7 月8 日以環署綜字第1000057832號公告系爭開發案環評審查結論（下稱「原處分」）。原告不服，提起訴願，經行政院以院臺訴字第1010122800號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告王鐘銘曾於100 年6 月21日提出申請為環評程序之當事
人，出席系爭開發案之環評委員會第207 次會議，並於會中陳述意見及提呈書面意見，可見原告王鐘銘業已參加環評程序，依行政程序法第23條之規定，原告王鐘銘自可提起本件訴訟。且依環境影響評估法第8 條第1 項第2 款與第3 款、第2 項、第9 條、第10條第1 項、第11條第1 項、第2 項第12款、第12條等規定，均寓有保護開發區域當地居民程序參與權利之意旨，惟系爭開發案卻未進入第二階段環評程序，使身為當地居民之伊等程序保障權受損。又原告王鐘銘原住處與系爭道路預定路線直線距離約306.92公尺，嗣後搬遷之住處與系爭道路預定路線直線距離約2,310 公尺，而原告陳福齊之住處則與系爭道路預定路線直線距離約434.28公尺，依最高行政法院100 年度判字第1601號判決意旨，伊等均居住於開發行為5 公里以內，屬環境影響評估法第8 條以下所規範之「當地居民」。又參加人於系爭開發案進行環評時，將相關資訊依法告知淡水區公所及伊等現居地之里長辦公室，並在伊等現居地舉辦說明會，亦足證伊等為當地居民，針對原處分有法律上利害關係。
㈡依原處分第2 項，原處分係以開發單位「未來」已確實履行
負擔，作為認定原處分作成時對環境無重大影響之憑據，惟環境影響評估法第8 條第1 項前段及其施行細則第19條之規定，並無法源依據准予原處分機關得以開發單位「未來」已確實履行負擔與否，作為認定原處分作成時對環境有無重大影響之虞的根據。且依最高行政法院102 年度判字第120 號判決意旨，係指不論案件經一階或二階環評程序審查認可，被告均應依環境影響評估法第18條規定監督環境影響說明書（下稱「環說書」）、評估書及審查結論之執行，上開判決見解亦認為開發單位在環說書中所擬定之預防或減輕開發行為對環境不良影響對策或替代方案，係主管機關事後監督檢驗之事項，是原處分第2 項將會架空二階環評公共參與之程序。
㈢環境影響評估法施行細則第19條第1 款所謂之「周圍之相關
計畫」，係指具有環境保護性質之計畫，始符合環境影響評估法施行細則第19條第1 款之文義及立法意旨。且依環境基本法第18條及第29條規定，被告為執行「國家重要濕地保護計畫」與「永續海岸整體發展方案」之中央機關之一，並編列預算執行，自應受此二計畫之拘束，且依司法院釋字第52
0 號解釋理由書意旨，經立法院審議通過之法定預算所定應執行之行政項目，行政機關不得任意停止執行，是被告既有預算需執行「國家重要濕地保護計畫」與「永續海岸整體發展方案」之工作，自應受此二計畫之拘束。內政部營建署（下稱「營建署」）於96年即已將淡水河北側紅樹林濕地評選為國家重要濕地，而系爭道路路廊位於淡水捷運線至淡水河北側河案之間的陸域，即位於「國家重要濕地」範圍內，為濕地復育示範計畫之區域，應著重「保育、復育與教育」，而非建設；又「永續海岸整體發展方案」則明指淡水河北側竹圍紅樹林沿河陸域為○○○區○○○道路開發，不再建設國道、省道，而系爭道路具備省道之規模，且位於「永續海岸整體發展方案」所定之海岸地區內，將造成陸域水泥化及破壞生物棲地等情形。顯見系爭開發案與「國家重要濕地保護計畫」、「永續海岸整體發展方案」有顯著不利之衝突且不相容，被告應依環境影響評估法第8 條第1 項規定進行二階環評卻未為之，顯已違反環境影響評估法第8 條及同法施行細則第19條第1 款之規定。
㈣原處分作成前，系爭道路舊PT5 路權樁原本位於紅樹林自然
保留區內，距離區界60公分，而本院於現場勘驗時，發現參加人於原處分作成後所移置之新PT5 路權樁距紅樹林自然保留區界僅1 公分，緊貼紅樹林自然保留區進行開發，依環境影響評估法第8 條規定，應認為對環境有重大影響之虞，而應進入二階環評。詎被告竟逕予一階環評審查有條件通過，原處分顯然有違環境影響評估法第8 條及同法施行細則第19條第2 款之規定。且因系爭道路與紅樹林自然保留區之間，根本沒有足夠寬度、深度之緩衝帶，系爭道路施工中及營運後，將帶來日夜不斷之噪音、揚塵、車流、振動、油汙，均會對紅樹林自然保留區原有之自然狀態造成破壞，亦與環評作業準則第19條之1 第5 款規定相違。
㈤「海岸開發環境影響評估審查作業要點」（下稱「海岸開發
環評作業要點」）業經被告核定後實施，屬行政程序法第15
9 條第2 項第2 款之解釋性、裁量性行政規則，具有間接對外效力，且未經合法廢止程序，則海岸開發環評作業要點應繼續有效。系爭開發基地位於「淡水河紅樹林濕地」及「淡水河口保護區」中「竹圍紅樹林自然保護區」之範圍內，對環境有顯著不利之影響，被告及參加人復未提出系爭道路業經國土保安及中央目的事業主管機關核可之佐證，則被告「有條件」通過系爭環評審查結論，亦違反「海岸開發環評作業要點」第6 條第4 款之規定。
㈥被告前曾駁回淡北快速道路開發案，系爭開發案則屬淡北快
速道路開發案之替代方案，惟因系爭道路與紅樹林保留區之間，沒有足夠寬度、深度之緩衝帶，系爭道路施工中及營運後，會對紅樹林自然保留區原有之自然狀態造成破壞，另參加人辦理系爭開發案99年4 月15日第一次專案小組初審會議結論及綜合討論意見答覆說明時，已清楚表明三芝－北投公路線（下稱「芝投公路」）之開發，目前並無進展，需待未來配合淡水地區相關建設計劃整體檢討結果，再行研議辦理後續環評及提報計劃作業，待淡海新市鎮引入人口接近24萬人時並視三芝地區發展狀況，再引入芝投公路。此外，開發單位並無規劃將系爭道路連接西濱快速道路，可知系爭開發案牴觸被告駁回淡北快速道路開發案之理由第⑴⑵⑶項，原處分顯已違反環境影響評估法第14條第3 項規定等語。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：㈠伊並未准許原告王鐘銘參加環評程序，是其無法成為行政程
序法第23條所定之程序上當事人。且原告並非原處分之相對人，原告是否為法律上利害關係人，尚非無疑，原告僅援引環境影響評估法第8 條以下之規定泛稱為保護規範，至未指明環境影響評估法第8 條以下哪一條、項、款為保護規範，是原告欠缺訴訟權能。而環評作業準則第5 條之1 規範意旨，乃是環境影響評估公共參與之一環，藉由環評程序中引進民眾參與來增強最終行政決策之正當性，並提高民眾對政府環境政策之瞭解與接受度，故即使參加人曾將開發行為之名稱、內容及場所等資訊與以公開並舉辦說明會，亦僅能證明參加人在制度上賦予一般民眾參與具體行政程序之機會，尚無法逕自得出原告具有本件法律上之利害關係。另最高行政法院100 年度判字第1601號判決僅涉及個案開發行為，若作為通案標準，則因未考量各種開發行為性質及對環境影響程度不同，倘於其他開發案中一概適用此標準，顯有不妥。況系爭道路係屬線型開發行為，若適用該判決揭示之標準，亦應以兩側500 公尺範圍內為認定地居民之範圍，原告主張其住所與系爭道路預定路線直線距離皆不超過5 公里，有提起本件訴訟之原告適格，尚有可議。
㈡因環評本質上有限性、科學有限性及審查有限性，故環境影
響評估法施行細則第43條授與主管機關「有條件」審查通過之裁量權，藉由附加條件方式，連同環說書原所擬採取預防或減輕措施，課予開發單位履行之義務，而予以審查通過開發。若環評委員會審查開發單位環說書等內容及審查過程之承諾等事項之結果，認為開發行為已非對環境有重大影響之虞，或不顯然對環境有重大影響，為更確保開發行為對環境無影響，自得於環評審查結論附加條件。更何況本件環評審查結論中，條件實質上並非完全屬具有法規範效力之負擔，有些僅屬訓示規定，甚至不具有法規範效力之記載。本件不得依審查結論公告事項二之形式記載，就當然認為附加條件後才認定對環境無重大影響之虞。另外環境影響評估法施行細則第19條僅是定義或界定母法第8 條「對環境有重大影響」，並未包括「之虞」。
㈢環境影響評估法施行細則第19條第1 款規定所指之「周圍之
相關計畫」應指各種開發計畫，是以「國家重要濕地保育計畫」及「永續海岸整體發展方案」均非環境影響評估法施行細則第19條第1 款所稱之「周圍之相關計畫」，且上開二計畫並非全然禁止建設、利用。又上開二計畫性質上屬行政計畫，依內政部101 年10月15日內授營綜字第1010809946號函（下稱「101 年10月15日函」）及102 年5 月17日內授營綜字第1020805504號函（下稱「102 年5 月17日函」），已表示該二計畫屬行政指導原則，並未直接實質限制相關權益及土地開發許可行為，不具法律上強制力。另環境基本法第18條雖規定各級政府有積極保育濕地環境之任務，但公行政擔負特定行政任務無法立即得出具有應為或不為特定作為之義務，而同法第29條雖規定行政院應設置國家永續發展委員會，負責國家永續發展相關業務之決策，惟單設有一定組織，亦無法得出具有作用法上法律上拘束力。況依司法院釋字第
520 號解釋理由書意旨，具有法律上拘束力者並非行政計畫本身，而係為實現該行政計畫所編列之法令預算案，是法律上不能因計畫於事實上編列預算或經立法院審議通過預算案之科目揭載有關計畫支出，即謂該行政計畫具有法律拘束力。況系爭道路僅係作為省道「臺2 」線之替代輔助道路，非屬公路法第2 條第2 、3 款所稱之主要道路，自未違反「永續海岸整體發展方案」。
㈣系爭道路並未侵入「淡水河紅樹林自然保留區」，且與淡水
河紅樹林自然保留區間尚有寬度約4 公尺之草溝及新設自行車道為緩衝，不致直接破壞自然保留區內之紅樹林生長範圍，難謂有「改變或破壞自然保留區之自然狀態」之行為。至於是否該當環境影響評估法施行細則第19條第2 款規定之「對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響」情形，實應尊重環評委員會之專業判斷。又環境影響評估法施行細則第19條之1 第5 款規定之規範對象間，應存有「水文上下游影響」之關係，原告稱未留有緩衝區之紅樹林生態保留區是否即該當「下游影響區」不無疑義。
㈤「海岸開發環評作業要點」已經伊於85年7 月10日以環署
綜字第31176 號函停止適用，因伊認定系爭開發案為前計畫開發案之替代方案，參加人乃檢具系爭道路環說書經由交通部轉送伊審查，是系爭開發案業經中央目的事業主管機關交通部之核可，嗣後參加人擬變更目的事業主管機關，因非屬環說書內容變更，伊以101 年10月22日環署綜字第1010080119號函詢交通部是否同意，經交通部以101 年10月31日交總字第1010039974號函覆同意變更，且系爭道路亦屬公益設施，故即便適用「海岸開發環評作業要點」，亦無不合該要點第6 條第4 款之規定。
㈥系爭道路之開發案，非屬前「淡北快速道路」之替代方案，
除位經相同路廊外，其餘道路特性、環境影響特性均有顯著差異，開發單位亦不相同，縱認系爭開發案為「淡北快速道路」之替代方案，系爭開發案亦與主管機關原審查認定「淡北快速道路」不應開發之理由未相牴觸等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、參加人主張：㈠原告王鐘銘雖曾提出申請參加環評委員會第207 次會議，惟
被告並未核准原告王鐘銘參加，是其並非本件環評審查程序之當事人，並不符合行政程序法第23條所定之第三人。至原告所援引之最高行政法院100 年度判字第1601號判決，僅係個案，不具拘束各級法院之效力，縱認該判決可採，因系爭道路之開發係屬線型開發行為，若適用前開判決所揭示之標準，亦應以道路兩側500 公尺範圍內作為當地居民之認定標準，而非以5 公里作認定，原告之住所與系爭道路預定路線之直線距離均超過500 公尺，非屬本件開發行為之當地居民，係屬當事人不適格。
㈡依內政部102 年5 月17日函及行政院102 年6 月11日院臺建
字第1020028150號函覆本院之內容可知，「國家重要溼地保育計畫」及「永續海岸整體發展方案」均不具法律強制力，亦非屬環境影響評估法施行細則第19條第1 款所稱之「周圍之相關計畫」。且依行政院99年7 月1 日院臺建字第0990034700號函及行政院經濟建設委員會（下稱「經建會」）99年
6 月9 日總字第0990002797號函，濕地之選定與保育工作之推展，應與國家重大建設之推動兼籌並顧，即代表該地區並非全然禁止建設。況系爭道路雖部分路段緊鄰淡水河紅樹林自然保留區及淡水河紅樹林溼地，惟開發對其影響程度及如何預防或減輕其影響等相關資訊或問題，於環評審查過程中已有討論及斟酌，其後有條件通過環評，即表示環評委員會就現有資訊、開發單位提出之預防或減輕對環境造成不良影響之措施，並附加其他負擔後，以科學、技術或專業判斷，認為不致對環境造成重大影響。而「永續海岸整體發展方案」主要目的，係供海岸法完成立法前政府各部門研究修訂及審議海岸地區各項實質利用計畫之最高指導原則，並非全然禁止海岸地區各項實質利用計畫，且依交通部101 年10月31日函之記載，系爭道路並非省道更非國道，是系爭道路並未牴觸「永續海岸整體發展方案」。
㈢系爭開發案於規劃階段即已完成系爭道路沿線生態環境調查
，標定較○○○區○○○路線迴避，且採道路型式平面道路為主，避免影響紅樹林之日照量，並以工程設計手段針對施工營運階段之各影響因子擬定相對應之迴避、減輕與補償等生態友善措施，確實據以執行，應可對生態之影響降至最低程度。
㈣訴外人臺灣世曦工程顧問公司（下稱「世曦工程公司」）曾
函詢臺北市政府農業發展局，該局亦函覆系爭開發案均非位於野生動物保護區及野生動物重要棲息環境、生態保育區或自然保留區及國有保安林地。且世曦工程公司亦曾函詢新北市政府農業局，經該局函覆，系爭道路之計劃區位未位於伊依文化資產保存法第79條公告之自然保留區範圍，亦未位於依野生動物保育法公告之獵捕區、垂釣區、野生動物保護區或其重要棲息環境。另依100 年3 月1 日「『淡水河北側平面道路工程』與『淡水河紅樹林生態保留區』使用面積測量一案會勘紀錄之會勘結論」、行政院農業委員會林務局（下稱「林務局」）及行政院農業委員會林務局羅東林區管理處（下稱「羅東林管處」）人員於勘驗時表示「現場的圍籬內均為我們所認定之淡水紅樹林自然保留區」及依淡水地政事務所土地複丈成果圖所示舊PT5 樁位與鐵圍籬垂直距離6 公分，新PT5 樁位與鐵圍籬垂直距離21公分，新PT5 樁位與現況道路之垂直間距19.95 公尺。而系爭道路與紅樹林間，有
1.6 公尺寬之草溝、3 公尺寬之自行車道、0.5 公尺寬之路肩，顯見系爭道路主體與紅樹林之邊界至少有5.1 公尺距離，有足夠緩衝帶，是系爭道路並未行經「淡水河紅樹林自然保留區」，自無違反文化資產保存法第84條第1 項「自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態」之規定。
㈤系爭道路環評業經被告於100 年4 月15日召開專案小組審查
會議，結論為「有條件通過環境影響評估審查」，後續伊將依照被告審查會議結論辦理，如設置綠籬或其他生態隔離措施、成立生態監督小組等，而有關與會人員提出之意見，伊亦已詳實答覆，是系爭道路於施作開發及通車後，並不會對生態環境造成干擾。
㈥芝投公路係為滿足新北市三芝、金山、石門等地區往返臺北
市及因應未來淡海新市鎮開發等交通需求而推動之道路建設計畫，就減輕省道「臺2 」線之交通負荷而言，其與系爭道路具有競爭關係，且其效能較高，惟芝投公路建設總經費高達新臺幣（下同）216.4 億元，環評報告書亦經環評委員會認定應重新辦理環評，致後續建設期程未定，而系爭開發案所需經費約40億元，並可於4 年內完成，有效紓解竹圍路廊之交通瓶頸，實為經濟可行之改善方案，且系爭道路開發係以闢建外環道方式，疏導通過○○○區○○○○路段之穿越性車流，以改善淡水至關渡間省道「臺2 」線之交通壅塞情況，原非以滿足區域運輸需求為目的，與「淡北快速道路」為解決淡海新市鎮開發可能衍生之交通課題有所差異，是系爭道路並未與「淡北快速道路」原審查認定不應開發理由相牴觸，故原處分並未違反環境影響評估法第14條第3 項之規定等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告97年6 月20日函影本、被告99年4 月15日專案小組初審會議紀錄影本、99年7 月15日專案小組第2 次初審會議紀錄影本、99年10月15日專家會議紀錄影本、100 年1 月18日專家會議延續會議紀錄影本、100 年4 月15日專案小組第3 次審查會議紀錄影本、環評委員會第207 次會議紀錄影本、原處分影本及訴願決定影本在卷可稽（答辯卷第1 至99頁、本院卷1第39至44頁），堪認為真正。
六、經核本件兩造爭點為：㈠原告提起本件訴訟當事人是否適格？㈡原處分以開發單位「未來」已確實履行負擔，作為認定系爭開發案對環境無重大影響之憑據，是否違反環境影響評估法第8 條第1 項及其施行細則第43條之規定？㈢系爭開發案是否構成環境影響評估法施行細則第19條第1 款「與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者」之要件？㈣系爭開發案是否構成環境影響評估法施行細則第19條第2 款「對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者」之要件？是否違反環評作業準則第19之1 條第5 款之規定？㈤系爭開發案是否構成環境影響評估法施行細則第19條第3 款「對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者」之要件？㈥原處分是否違反「海岸開發環評作業要點」第6 條第4 款之規定？㈦原處分是否違反環境影響評估法第14條第
3 項之規定？本院判斷如下：㈠原告提起本件訴訟當事人是否適格？
1.按行政訴訟法第4 條規定：「（第1 項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。……（第3 項）訴願人以外之利害關係人，認為第1 項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」而「所謂利害關係，乃指法律上之利害關係而言，不包括經濟上、情感上或事實上之利害關係在內」（改制前行政法院75年判字第362 號判例參照）。又針對人民之權利或法律上利益是否受侵害，司法院釋字第469 號解釋理由書第1 段揭櫫：「憲法第24條規定公務員違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律向國家請求賠償，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立法機關應本此意旨對國家責任制定適當之法律，且在法律規範之前提下，行政機關並得因職能擴大，為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現。……法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」係採取「新保護規範理論」，用以探究法律之規範目的是否有保障特定或可得確定之人的個人權益。
2.準此可知，撤銷訴訟之對象，為「損害人民權利或法律上利益」之違法行政處分。得提起撤銷訴訟者（人民），包括行政處分之「相對人」及因該違法行政處分「『認為』權利或法律上利益」受損害之利害關係人（行政處分相對人以外之第三人－包含訴願人以外「認為」訴願決定損害其權利或法律上利益的利害關係人）。所謂「法律上利益」，指「法律上保護之利益」；所稱「利害關係」，則指「法律上之利害關係」而言。第三人得否就以他人為相對人之行政處分提起撤銷訴訟，應依法律規範保障之目的而為探求。倘法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該受法律保障之個人認為（主張）行政機關之行政處分損害其「權利或法律上利益」者，自得提起撤銷訴訟；倘法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該特定人（第三人）認為（主張）以他人為相對人之行政處分損害其「權利或法律上利益」者，該特定人即有法律上之利害關係，而得提起撤銷訴訟。申言之，判斷法規範之目的，除了維護公共利益外，是否亦有保護特定第三人之意旨，應斟酌以下事項：該法規範是否具有保護特定第三人之規範目的，不能僅著眼該法規本身，與該法規相關聯之規範結構及制度性之週邊條件亦應一併納入斟酌，從客觀上理解規範之目的。亦不能僅因法律僅言及「公共利益」、「公共安全」及「公共秩序」，即逕行否定其有保護第三人利益之意旨。倘依該法規範之整體架構，已要求行政機關必須特別斟酌特定第三人之利益，並調和行為人與第三人之利益以求其均衡；或就該法規範適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等整體觀察，足以確定仍有部分範圍可得特定之受益者，因其規範執行而享有之利益與所謂大眾利益具有清楚之區隔，不宜全盤委由行政機關代為維護時，即可認定該法規具有保護第三人規範之性質，上開事項並應就個案中行政處分對第三人事實上影響結果之具體情況而為觀察。
3.次按環境影響評估法第1 條、第2 條、第3 條第1 項、第
5 條第1 項、第6 條、第7 條、第8 條、第9 條、第10條第1 項、第11條第1 項、第12條第1 項、第13條第1 項、第2 項、第14條第1 項、第17條及第18條分別規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署……。」「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。……」「（第1 項）開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。（第2 項）前項環境影響說明書應記載下列事項：……
六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。
七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「（第
1 項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2 項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。（第3 項）前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）初稿，向目的事業主管機關提出。」「目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於30日內作成紀錄，送交主管機關。」「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。主管機關應於60日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。」「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」( 違反者尚有處罰之規定，見同法第22條及第23條) 「（第1項 ）開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。（第2 項）開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。（第3 項）主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」
4.基此，足見我國環境影響評估法制係採預防原則，凡屬環境影響評估法第5 條第1 項所定對於環境有不良影響之虞的開發行為，均須依同法第6 條規定先實施第一階段環境影響評估，由開發單位自行預測開發行為所可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，依同法第6 條規定應記載事項，檢具環境影響說明書送交環評主管機關審查，據以研判是否「有重大環境影響之虞」，而決定是否進行第二階段環境影響評估程序。倘不須進行第二階段環評，最後才有開發單位舉行「公開說明會」（同法第7 條第3 項），中間過程均無公共參與，而最後之說明會，僅在使開發單位得以闡釋其計畫構想，並與居民溝通，以減少日後實施開發之阻力（蓋居民意見對於開發單位並無任何拘束力，此與環境影響評估法第11條對照即明）。而進入第二階段環境影響評估後，由開發單位「將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示」（同法第8 條第1 項第2 款），公開資訊，使居民知悉而能參與；再由「開發單位舉行公開說明會」（同法第8 條第2 項），使當地居民在說明會上對於說明書中有不詳盡之處，得以要求開發單位說明，且有關機關或當地居民亦得以書面提出意見（同法第9條 ）；再者，為避免評估浮濫不實，由主管機關邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表「界定評估範疇」（同法第10條），且依同法第11條第1項 規定，開發單位「應」參酌彼等意見編製並提出評估書初稿，繼由目的機關會同主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民進行現址勘察及舉行聽證會（公聽會），並作成紀錄（第12條第1 項）；最後，由「主管機關作成審查結論」（第13條第2 項）。由此兩階段之程序比較可知，第一階段僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與之程序。且無論主管機關係僅實施第一階段環境影響評估程序，即就開發單位所提環境影響說明書，作成許可之審查結論，或實施第二階段環境影響評估程序後，始對開發單位所提環境影響評估報告書，作成認可之審查結論，對於開發行為之進行及完成後之使用，均應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形。準此以觀，環境影響評估法實兼有透過程序權保障之賦予，以保障當地居民權益之用意。是以，環境影響評估制度並非僅係一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用。由新保護規範理論觀之，環境影響評估法第5 條第1 項及第8 條以下之規定，應有保障開發行為所在地當地居民生命權、身體權、財產權益不因開發行為而遭受顯著不利影響之規範意旨存在，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，故學說及最高行政法院實務現行一致之見解，均認為上開環境影響評估法之規定，應屬保護規範，環評委員會對應實施環境影評估之開發行為，所作之無須進行第二階段環境影響評估之審查結論，該開發行為之「當地居民」具有法律上利害關係，得對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟，亦即具有原告適格（最高行政法院100 年度判字第1601號判決意旨參照）。
5.至於「當地居民」之範圍如何界定，如自相關法令規定可得知者，即應依該法令之規定。經查：
⑴主管機關依上開環境影響評估法第5 條第2 項規定之授
權所訂定之「開發行為環境影響評估作業準則」（下稱「環評作業準則」）第6 條第1 項規定：「說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」之「範圍」欄載明：「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內」；「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖，以比例尺5千 分之1 或1 萬分之1 臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1 公里至5 公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」⑵據此可知，法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10
公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內之相關計畫，及提出標示開發場所及附近1 公里至5 公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖，顯示該等法令認為至少開發行為之5 公里範圍內者，係受開發行為影響之地區，在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格（最高行政法院100 年度判字第1601號判決意旨參照）。
至於所稱系爭道路沿線兩側各500 公尺範圍，乃專指「各種相關計畫」之評估，而非開發行為整體環境影響評估之依據，此觀諸上開規定及判決意旨自明。另其他特殊類型之開發行為（例如：核能電廠），則應視特別規定有無擴大「當地居民」之範圍而定，而屬另一問題。
本件系爭環評審查結論，係行政機關針對具體公法事件所為發生法律效果之單方行政行為，應屬行政處分。被告依環境影響評估法第7 條規定通過環評審查，而未依同法第8 條規定進入第二階段環境影響評估，即剝奪環境影響評估法賦予開發行為5 公里範圍內之當地居民表示意見等相關權利，當地居民如主張其權益因而受侵害，雖非原處分相對人，仍得以利害關係人身分提起行政訴訟。是被告及參加人辯稱上開最高行政法院判決認為至少於5 公里範圍內者係受開發行為影響之地區，未考量各種開發行為性質及對環境影響程序不同，不得作為通案標準，且系爭道路係屬線型開發行為，若適用該判決揭示之標準，亦應以道路兩側500 公尺範圍內為認定當地居民之範圍云云，容有誤會，洵不足採。
⑶本件原告王鐘銘於起訴時，係居住於新北市○○區○○
街○之○號（即淡水舊鎮地區），並已將戶籍遷至該處，有戶籍謄本在卷可憑（本院卷1 第196 頁），其住處與系爭道路預定路線間之最近直線距離（即系爭道路預定路線起點，約在臺二線省道「淡金路」與北2 線縣道「坪頂路」交叉口處），約2,31公里，此有Google網路地圖、「計畫路廊現況照片圖」、「計畫道路沿線里程圖」附卷可稽（本院卷1 第198 至199 、201 至202 頁）。又原告陳福齊於起訴時，則係居住於新北市○○區○○路○○巷○弄○號（即竹圍地區），有戶籍謄本在卷可佐（本院卷1 第197 頁），其住處與系爭道路預定路線間之最近直線距離（即系爭道路預定路線2.73 公里處，約在樹梅坑溪石籠護岸之側），約0.43428 公里，亦有Google網路地圖附卷可稽（本院卷1 第200 頁）。可知原告王鐘銘及陳福齊之居住地區與本件開發行為地之直線距離分別約2,31公里及0.43428 公里，已屬該開發行為之5 公里範圍內，緊臨系爭道路預定路廊，系爭道路之開發，將帶來更為龐大之車流量，並且將捷運軌道至淡水河岸間已規畫完成之休憩綠帶截開，對景觀、綠帶面積及原告之休憩活動及生活環境均有重大影響之可能，揆諸前揭規定及說明，原告之權利或法律上利益有受侵害之可能，惟被告未經第二階段環境影響評估，即逕以原處分有條件通過，影響原告依環境影響評估法第8 條以下對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利，自可認為原告屬於本件開發行為之當地居民，就原處分具有法律上利害關係，而有提起本件撤銷訴訟之原告適格。被告及參加人主張原告非原處分之法律上利害關係人，所訴欠缺原告適格或訴訟權能云云，容有誤會，洵不足採。
㈡原處分以開發單位「未來」已確實履行負擔，作為認定系爭
開發計畫對環境無重大影響之憑據，是否違反環境影響評估法第8 條第1 項及其施行細則第43條之規定？
1.按行政法院針對行政機關基於裁量權所為之行政處分，除法律或司法院解釋別有規定外（如司法院釋字第298 號解釋所謂「就行政機關對公務員所為懲戒處分之違法或不當加以審查」），司法審查範圍應僅限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，惟對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與科技、環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382 號、第462 號、第553 號解釋理由參照）。
而在有關規範環境保護及科技危險防禦之法律中，行政法院亦應就環境保護主管機關預估（預測）影響環境之「可能性程度」，審查該影響預估之根據及方法是否正確、完備，結論是否可信與一貫。
2.次按「（第1 項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2 項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」行政程序法第93條、第94條分別定有明文。可知行政機關作成之行政處分固得添加上開「附款」，惟於行政機關無裁量權時，應以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限；且不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。換言之，行政處分添加之條件或負擔等附款，並不能取代法定之許可要件；於欠缺許可所必須具備之法定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保而為許可；行政機關為許可時，應依職權就基本之法定重要事項而為調查，此一義務，並不得以附加附款之方式取代或脫免（最高行政法院10
2 年度判字第70號判決意旨參照）。
3.再按環境影響評估法施行細則第43條固規定：「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。
二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」而環境影響評估法所稱「開發行為」，指依該法第5 條規定之行為，其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。所稱「環境影響評估」，指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查；其工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。另環境影響說明書應記載開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況、預測開發行為可能引起之環境影響及環境保護對策、替代方案等項。且目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。又開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查，主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。為落實環境影響評估之審查，各級主管機關應設環境影響評估審查委員會，其中專家學者之委員不得少於委員會總人數3 分之2 。況依環境影響評估法第8 條第1 項規定，主管機關如認開發行為對環境有重大影響之虞，即「應」進入第二階段環境影響評估，並無任何裁量之空間。準此可知，前開環境影響評估法施行細則第43條所定「有條件」通過環境影響評估審查，如主管機關所列之「條件」，係屬環境影響說明書應記載之「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、「預測開發行為可能引起之環境影響」或「環境保護對策、替代方案」等項而須經由環評委員會開會討論審查者，即非該規定所指之「有條件」通過環境影響評估審查甚明。是被告辯稱環境影響評估法施行細則第43條既授與主管機關「有條件」審查通過之裁量權，故伊自得於環說書所擬採取之預防或減輕措施之外附加負擔後，「有條件」審查結論認定開發行為對環境無重大影響之虞云云，而未區分附加何種條件或負擔，與前開規範意旨有違，殊難憑採。
4.由我國環境影響評估法制兩階段之程序比較可知，第一階段環評程序，僅係由書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與之環評程序，且無論主管機關係僅實施第一階段環境影響評估程序，即就開發單位所提環境影響說明書，作成許可之審查結論，或實施第二階段環境影響評估程序後，始對開發單位所提環境影響評估報告書，作成認可之審查結論，對於開發行為之進行及完成後之使用，均應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形，已如前述。又環境影響評估法第
8 條第1 項既明定「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估」，而其所稱之「對環境有重大影響」，則例示規定於環境影響評估法施行細則第19條各款。可見祇要開發案具有環境影響評估法施行細則第19條其中1 款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境有重大影響「時」，始足當之；且環境影響評估法第8 條第1項所謂「對環境有重大影響之虞」，係指「開發行為對環境有重大影響之虞」而言，至於開發單位履行其所擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響對策或審查結論所附加之負擔後，是否得以化解開發行為「對環境有重大影響之虞」，乃主管機關應於事後檢查驗證其核定之環境保護對策成效之事項，自難以事先預測之可能成果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估之理由，此對照前揭環境影響評估法第5 條第1 項規定文義及同法第6 條第2 項第
7 款、第8款 、第10款、第18條之規範意旨自明。否則，開發單位提出環境影響說明書，除其擬訂之預防及減輕開發行為對環境不良影響對策仍無法化解「對環境有重大影響之虞」者，不能通過環境影響評估審查外，如果其所擬訂之環境保護對策可以化解「對環境有重大影響之虞」，即不須進行第二階段環境影響評估，則環境影響評估法規定第二階段環境影響評估之程序，豈非成為永無適用餘地之具文？（最高行政法院102 年度判字第120 號判決意旨參照）當非環境影響評估法立法定制之目的。經查：
⑴本件被告對於系爭開發案環說書所作成之審查結論，於
第點附加「㈠開發單位應於新北市地政單位和行政院農業委員會確認紅樹林自然保留區之地界，界址指認完成確保迴避距離後，據以規劃工程基地範圍。㈡施工前，開發單位應於土地完成徵收後，詳細完成計畫道路範圍內，依文化資產保存法規定之調查評估及保存工作，送請所在地主管機關審查通過，始得動工。㈢鄰近紅樹林保留區之基地範圍，應先行設置施工圍籬後，始得進行工程施作；工程完成後應設置保護綠籬或其他生態性隔離設施。㈣開發單位應於生態監督小組成立運作後，始得施工。監督小組成員至少15人，3 分之1 由居民代表擔任、3 分之1 為專家學者（機關、民間團體各至少推薦2 人）、3 分之1 為機關代表。」等4 項負擔，核屬環境影響說明書應記載之「開發行為可能影響範圍之環境現況」、「預測開發行為可能引起之環境影響」及「環境保護對策、替代方案」等事項，揆諸前揭說明，本須經由環評委員會開會討論審查，而不屬環境影響評估法施行細則第2 款規定所指「有條件通過環境影響評估審查」之範圍。
⑵被告環評委員會並於系爭環評審查結論第點載明：「
本案開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環境影響評估法第8 條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估……」等語（本院卷1 第39頁），似不否認本件開發行為（即系爭道路開發計畫）會對環境有重大影響之虞，惟又認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實履行其所擬訂之各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負擔後，已無環境影響評估法第8 條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估等語，顯係以事先預測之可能成果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估之理由，於論理上倒果為因，違反環境影響評估法第5 條第1 項、第8 條第1項 及第18條之規範意旨。況開發單位既尚待於未來施工及營運階段時，才有可能履行各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負擔，環評委員會如何於作成審查結論時，即能認定系爭開發行為「已無」對環境有重大影響之虞（尚未履行，如何已經有成效）？上開審查結論顯亦有違反經驗法則之違法。
5.又依前揭環境影響評估法施行細則第43條之規定，可知審查結論內容應涵括綜合評述，而非綜合評述即係審查結論，至條文所稱其分類係指審查結論之分類，綜合評述係指作成審查結論之理由說明，依理並無分類之必要。系爭審查結論除記載「有條件通過環境影響評估審查」及其條件要旨（即開發單位於施工及營運階段應履行之負擔）外，綜合評述部分僅於第點簡略記載「本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答復及採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估審查，亦即本案通過環境影響評估審查，開發單位於施工及營運階段應履行下列負擔，如未切實履行，則違反環境影響評估法第17條規定，應依環境影響評估法第23條予以處分」，僅有「綜合」，而無「評述」，尚難謂符合環境影響評估法施行細則第43條規定之程式要件（最高行政法院102 年度判字第120 號判決意旨亦同）。
6.再依環境影響評估法第3 條第3 項授權訂定之行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第9 條規定：「本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。前項會議，專家學者委員應親自出席，不得代理。」可知環評委員會係採合議制方式，以普通多數決原則作成決議，並無規定委員得個別以書面確認之方式代替，乃係以全體委員過半數以上出席共同審查所有提出之資料，經過意見交換後，而形成決策，如以委員個別為書面資料之形式審查，再個別表示意見，將使「意見交流、集思廣益、交互辯證」之合議制精神蕩然無存，有違環境影響評估法第3 條規定要求主管機關應設環評委員會審查之規範目的。經查：
⑴揆諸本案，由於開發單位於100 年5 月30日函送補充、
修正資料，經被告轉送有關委員、專家學者及相關機關確認後，其中李育明委員、石豐宇助理教授、行政院文建會文化資產總管理處籌備處、林務局、交通局及臺北市北技區公所仍有修正意見，惟於作成系爭審查結論之環評委員會第207 次會議中，非但未俟參加人補充及修正完畢，再提會討論決議，竟於該次會議中逕作成通過環境影響評估審查，對於上開提出諸多質疑及要求補正的事項，僅決議「另請開發單位依李委員育明、石助理教授豐宇、行政院文化建設委員會文化資產總管理處籌備處、行政院農業委員會林務局、臺北市政府交通局、臺北市北投區公所及本次委員會委員審查意見補充、說明，經本署轉送確認後，納入定稿，送本署備查」等語（答辯卷第74頁背面、第75頁），而事後究竟參加人有無依上開要求補充、說明？委員閱覽後是否同意？均屬不明。如參加人未依上開要求補充、說明，或委員閱覽後不同意，則其送核備之環境影響說明書定稿本內容即有欠缺或其部分效力堪疑；縱參加人已依上開要求補充、說明，委員閱覽後亦已同意，由於未經實質合議審查，其核可系爭環境影響說明書定稿本之程序，亦容有瑕疵。
⑵又參諸李育明委員所提出之質疑及修正意見：「㈠確認
事項l 請再釐清路權樁移設日期，並釐清究竟移○○○區○○○段296 交界，亦○○○區○○○段296 及水仙段301 交界點？若移至交界點，路權里程請併修正。㈡確認事項2 請再核算委員總人數並釐清何為『公開推選程序』。另行政經費如何支應營運期間之費用，亦請一併說明之。㈢確認事項3 請補充繪製老樹及文化資產位址分布圖。㈣確認事項4 之生態監測計畫請與捷運淡水線之相關監測計畫，比對說明可加強或可互補之處。㈤確認事項5 請補充說明施工期間對計畫路線附近之交通影響」等語；石豐宇助理教授則質疑：「替代方案未納入『原路段設置高承載車道』之評估（本人曾於環評說明會提議，請參見會議紀錄）」等語；行政院文建會文化資產總管理處籌備處另質疑：「……㈡依『文化資產保存法』第51條規定，本案文化資產調查結果應送當地文化資產主管機關依同法第40條審查程序辦理，本案開發單位仍未補充當地文化主管機關（新北市政府及臺北市政府）審查結果相關公文書件」等語；交通局基於擔憂系爭道路將以鄰為壑，恐對臺北市北投、士林地區交通造成重大衝擊，且未徵詢臺北市之民意趨向，亦未於北投及士林地區召開溝通說明會及說明影響程度，乃明確表達反對立場，並質疑：「㈠上位計畫原則：新北市政府應先于確認淡水地區之發展定位及開發之上位計畫與原則，再檢視相關開發案如淡江大橋、淡海輕軌、芝投公路、淡海新市鎮及本案等相關開發之前題、假設與計畫開發量是否一致，以預估其產生與吸引之各項旅次預測，俾便決策者了解本案開發之定位。㈡淡水地區交通建設優先順序：本案於附錄附22-9頁闡述以興建淡水河北側沿河道路優先於淡海輕軌及淡江大橋，惟本府具體建議在本案預測淡江大橋及淡海輕軌對臺2 線的交通狀況皆已產生明顯改善效果，即目標年可維持在C 至D級之交通服務水準，加上已經行政院經濟建設委員會審查小組核定建置前提下，應優先興建淡江大橋及淡海輕軌，以串聯○○○區○○○○路網，然後視未來交通量發展再評估淡水河北側沿河平面道路為宜，而非優先借道本市，造成本市○○路成為交通瓶頸。㈢本市民意：
本案未徵詢本市民意趨向，亦未於北投及士林地區召開溝通說明會及說明影響程度，未來推動將難以獲得本市民意支持，增加推動之困難度。㈣前次專案小組審查會議結論：本次修正重點為提出『計畫道路運量分派計算過程及基本假設』及『經評估不會對本市造成巨大改變之依據』兩項，本局意見為：1.『計畫道路運量分派計算過程及基本假設』仍應依其發展之上位計畫預估，在上位計畫未明確前，所提數據之正確性有待商榷及檢驗。2.本案未見報告內有提出『經評估不會對本市造成巨大改變之依據』，故尚無法同意興建。㈤建議修正報告內容：1.報告內相關數據前後不一致部分：⑴6-129 頁中表6.5-9 大度路（中央北路－立德路及洲美快－承德路）南北雙向於99年2 月環境影響說明書及99年9 月專家會議資料均歸類為市區道路，中央北路－立德路之歸類理由為『號誌間距約850 公尺，對道路影響大，歸類為市區道路』，現歸類市區道路，歸類理由為『號誌間距約850 公尺，位於橋架段兩側無進出車輛，道路干擾小，歸類為市○道路』，容量由3,700PCU修正為7,557PCU，另大度路（洲美快－承德路）南北雙向亦為相似理由，容量由快車道3,000PCU修正為5,967PCU，慢車道1,OOOPCU修正為1,590PCU，容量估計差異太大，故表6.5-10及表6.5-11所載服務水準將隨之提升，惟歷經多次會議均無修改，本次修正顯有不合理之處，恐引起大眾疑慮，另查中央北路－立德第2 頁共4 頁路段約有兩組號誌，分別位於關渡路（行人觸控）及立德街（三時相）口，其間隔約為520 公尺及200 公尺，因此建議修正該段為市區道路。⑵另表7.5-12、7.5-13之110 年交通量預測與表7.5-16、7.5-17、7.5-18之105 年交通量預測，其大度路道路容量修正方式不一致，請說明。此外，表7.5-12、7.5-13之尖峰小時交通量預測表與99年9 月及12月相關報告所附之表其延平北路及環河北路有部分數據調整、不一致或110 年至120 年之變化異常等，請仔細檢核或說明其合理性。⑶6-131 頁對於大度路（洲美快－大業路) 描述與事實較為符合卻與修改後表6.5-10及表6.5-11所載數據不符，請規劃單位審視其合理性。2.其他修正建議：⑴7-74頁表示有新增路網情境十一『計畫道路』+ 『淡江大橋』+ 『淡海輕軌』，惟於表
7.5-11未見相關分析，請補列。⑵8-27頁，因計畫道路部分路位於隧道內（地下箱涵），未見用路人逃生孔或動線空間，建議緊急應變計畫加入用路人逃生應變方式，以維用路人安全。⑶臺2 線交通改善措施方案於說明書中說明包含橫交路口號誌燈控制（路口設交管人員）、設置接駁專車以及嚴格取締違規停車等措施，請補充其各項效果之評估（應包含相關數據）。⑷本計畫道路對於現有臺2 線車流於新北市端或有抒解效益，惟臺北市端以表7.5-12及7.5-13服務水準來看大度路銜接處皆為E 級，該路段將會是瓶頸點，此外承德路、延平北路及環河北路屆時亦遭影響，服務水準將降至D-F 級，己對北市交通造成相當衝擊，尚無法提出有效改善方案。
⑸本案施工期間交通衝擊程度未有明確流量預測及後續因應內容未有明確規劃，請納入修正。㈥最後本府就北淡運輸走廊之改善建議應就整體路網需求及永續發展運輸之角度做考量，以軌道運輸為主體，並推動週邊地區如淡水、三芝、石門等大眾運輸接駁路網，及提高大眾運輸使用率，以提昇整體運輸系統效能」等語；臺北市北投區公所亦質疑：「㈠請強化臺北市及關渡地區之整體環境評估，本案環評涉及臺北市整體交通影響、關渡地區之環境（人文、交通、自然、景觀……）衝擊，在環評影響說明書中，皆未詳細、確實驢列，多為草草帶過去。惠請工程顧問公司應比照做新北市環評鉅細靡遺之態度，落實有關臺北市及關渡地區之整體環評。㈡有關交通維持計畫部分，本案工程施作，因道路端口開設於臺北市○○區○○路/ 中央北路路口，以地下道穿越方式，採用明挖覆蓋施作，將對於關渡地區交通影響、衝擊非常嚴重，故請再增列以下說明：有關涉及本案關渡地區道路工程端口，於施工前期及施工中之交通維持計畫，或交通替代道路採行方案，應提報交通部（大度路為省道臺2 線）及臺北市政府並取得相關審核結果，轉知臺北市政府交通局，並副知北投區公所、北投區一德里辦公處及關渡里辦公處」等語（以上質疑參見答辯卷第79至81頁）。
⑶提出上開質疑者，除李育明係被告環評委員會之委員外
，雖石豐宇助理教授、文建會文化資產總管理處籌備處、林務局、交通局、臺北市北投區公所均非被告環評委員會之委員，惟被告環評委員會既已於第207 次會議作成決議，要求參加人依上開委員、專家學者及機關之意見予以補充、說明，可知環評委員會亦認同並採納上開委員及專家學者、機關所質疑之意見，除顯示參加人遲至審查結論作成時仍未就系爭開發案所可能造成之環境影響，提出完整之說明及評估外，益徵環評委員會於環評工作未臻完備之前，對於上開攸關系爭開發案是否「對環境有重大影響之虞」之事項，竟未經由「意見交流、集思廣益、交互辯證」之合議制方式，實質審查參加人所提出之說明及補充究竟是否完備，並釐清系爭開發案是否確無「對環境無重大影響之虞」，並要求參加人提出積極有效之減輕或預防對策，即倉促通過環評審查，其依據不充足之資訊，遽認系爭開發案對環境無重大影響之虞，毋須進行第二階段環評，逕予作成「有條件通過環境影響評估」之審查結論，業已構成行政機關之判斷，係「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」之違法。
㈢系爭開發案是否構成環境影響評估法施行細則第19條第1 款
「與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者」之要件？
1.按我國憲法增修條文第10條第2 項規定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧。」而環境基本法第1 條至第4 條第1 項、第7 條第1 項、第8 條、第18條、第20條及第29條依序分別規定：「為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「（第1 項）本法所稱環境，係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟及自然生態系統等。（第2 項）永續發展係指做到滿足當代需求，同時不損及後代滿足其需要之發展。」「基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」「國民、事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任。」「中央政府應制（訂）定環境保護相關法規，策定國家環境保護計畫，建立永續發展指標，並推動實施之。」「各級政府施政應納入環境保護優先、永續發展理念，……以處理環境相關問題。」「各級政府應積極保育野生生物，確保生物多樣性；保護森林、潟湖、濕地環境，維護多樣化自然環境，並加強水資源保育、水土保持及植被綠化工作。」「各級政府應積極採取各種措施，保護海洋環境、強化海岸管理，並防制地下水超限利用、地層下陷及海岸侵蝕。」「行政院應設置國家永續發展委員會，負責國家永續發展相關業務之決策，並交由相關部會執行……。」
2.準此可知，經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌並顧，固為我國憲法增修條文第10條第2 項所揭明。惟立法者為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護，基於國家政策價值之取捨及立法形成之自由，所制定之「環境基本法」，明定基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護，然如經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，則應優先保護環境，並賦予國民、事業及各級政府共負環境保護之義務與責任，中央政府則應制（訂）定環境保護相關法規，策定及推動實施國家環境保護計畫，各級政府施政更應納入環境保護優先及永續發展之理念，積極保育野生生物，以確保生物多樣性，保護森林、潟湖、濕地環境，以維護多樣化自然環境，並應積極採取各種保護海洋環境、強化海岸管理，防制地下水超限利用、地層下陷及海岸侵蝕之措施。
3.次按環境影響評估法第8 條第1 項明定「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估」，而環境影響評估法施行細則第19條第1 款規定：「本法第8 條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。……」惟何謂「周圍之相關計畫」？則有待探究：
⑴按所謂環境影響評估，係指「開發行為」或「政府政策
」對「環境」包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。而實施環境影響評估之目的，則係為審查開發行為是否會對環境有不良影響之虞，此觀諸環境影響評估法第4 條第2 款、第5 條第1 項規定自明。又由同法施行細則第19條各款之文義，可知開發行為對於各種「環境事項」，包括周圍之相關計畫（第1 款）、環境資源及特性（第2 款）、保育類或珍貴動植物之棲息生存（第3 款）、環境品質標準或涵容能力（第4 款）、當地居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式（第5 款）、國民健康及安全（第6 款）、其他國家之環境（第7 款）等，如有顯著不利之衝突且不相容或有顯著不利之影響者，即屬環境影響評估法第8 條第1 項所稱「對環境有重大影響」，且上開各種「環境事項」，並非以具有法規範效力為必要，此可由該條文僅規定「與周圍之相關計畫，有顯著不利之『衝突』且『不相容』」，係著眼於開發行為是否與相關計畫之內涵衝突或不相容，而非規定「『違反或牴觸』周圍之相關計畫」（著重於法規範效力之違反），亦足以推知。從而，環境影響評估法施行細則第19條第1 款之「周圍之相關計畫」，應基於環境影響評估法之規範目的及該款之文義，並參酌與同條第2 款至第7 款規定之體系構成，理解為「與周圍環境有關之計畫」，且不以具有法規範效力之計畫為限，始符合環境影響評估法之規範目的及其施行細則第19條之整體內涵，並得與該條其他各款規定相互調和。
⑵被告及參加人辯稱環境影響評估法施行細則第19條第1
款所稱「周圍之相關計畫」，限於具有法規範效力之「各種開發計畫」云云，其排除其他與周圍環境有關且不具法規範效力之計畫，將使環境影響評估欠缺完整性，顯已違背環評機制之規範目的，亦與環境影響評估法施行細則第19條其他各款之內涵有所扞格，洵不足採。至於環評作業準則係依環境影響評估法第5 條第2 項之授權所訂定，其內容均在規定開發單位製作環境影響說明書或環境影響評估書所應符合之規範。而環境影響評估法施行細則第19條，則係例示規定環境影響評估法第8條第1 項「對環境有重大影響之虞」此一不確定法律概念之判斷標準，可知兩者各自之授權依據及規範功能，並無絕對之關聯性。是被告辯稱「國家重要濕地保護計畫」及「永續海岸整體發展方案」係屬環評作業準則第
5 條所定之「環境敏感區位及特定目的區位」，而非環境影響評估法施行細則第19條第1 款之「周圍之相關計畫」云云，容有誤會，殊不足採。
4.內政部為履行環境基本法第4 條第1 項所賦予共負環境保護之義務與責任，落實同法第7 條第1 項及第18條規定及「海岸保育復育計畫」之政策，擬定「國家重要濕地保護計畫」及「永續海岸整體發展方案」，以積極保護濕地環境及強化海岸管理：
⑴「國家重要濕地保護計畫」部分：
①「國家重要濕地保護計畫」（000-000 年）經經建會
於99年5 月24日第1388次委員會審查通過，並以99年
6 月9 日總字第0990002797號函報請行政院核定，且經行政院以99年7 月1 日院臺建字第0990034700號函核定在案，屬行政院核定之跨部會整合型計畫，計畫年期為民國100 年至105 年，由行政院國家永續發展委員會（被告擔任環境面協調副執行長，本院卷1 第
333 頁）擔任協調平臺，各分工單位（營建署、林務局、環保署、水利署及教育部）並於每年初檢討該年度執行工作項目及經費預算編列事宜，被告等分工單位應執行包括「擬定國家重要溼地復育行動計畫」、「溼地棲地環境營造」、「溼地生態廊道水構與復育」、「海岸溼地防護」等項目（本院卷1 第75至77、
79、86至87頁）。內政部雖認該計畫非屬具有法律上強制力之行政計畫（本院卷2 第239 頁、卷4 第59頁），惟揆諸前揭規定及說明，其仍屬「與周圍環境有關之計畫」，而為環境影響評估法施行細則第19條第
1 款「周圍之相關計畫」之規範範圍。被告及參加人辯稱系爭開發案所涉之周圍相關計畫，僅有淡水捷運延伸線、三芝－北投公路計畫、淡江大橋計畫、淡水新市鎮特定區計畫、關渡平原開發計畫等5 項，並無「國家重要濕地保護計畫」云云，尚不足採。
②稽諸「國家重要濕地保護計畫」揭示：「濕地保育與
生物多樣性有密不可分的關係」（本院卷1 第79頁）、「全國及縣市濕地地景空間系統規劃，以濕地『明智利用』及『回復、轉型、零損失』之原則，……，推動下列廊帶地區辦理濕地復育示範計畫，並指導各地區濕地保育計畫之執行。此廊帶地區包括淡水河流域濕地廊道……等」（本院卷1 第82頁背面）、「作業內容包括國家重要濕地保育行動計畫、濕地基地環境營造、濕地生態廊道建構與復育、海岸濕地防護、背景（環境、生物及社會）長期調查研究與監測、社區參與濕地經營管理（推動濕地保育、濕地產業及生態旅遊）、教育推廣等及其他緊急或必要性保育措施」（本院卷1 第85至86頁）、「本計畫訴求以『保育、復育及教育』理念目標為中心定位，即與其他『建設』為導向之公共建設理念不同，……，與一般公共建設投入資本經費進行大量建設經費，著重「資本門」之作法不同」（本院卷1 第89頁）。可知，依「國家重要濕地保育計畫」，採取濕地「回復、轉型、零損失」之原則，針對包括淡水河流域濕地廊道在內之濕地，推動濕地復育示範計畫，著重「保育、復育與教育」，而非建設。又行政院上開核定函載有「照本院經濟建設委員會審議結論辦理」（本院卷1 第76頁），且經建會上開99年6 月9 日函說明欄揭示「本計畫辦理經學者專家評鑑之75處濕地之保育與利用，……原則同意。惟有關濕地之選定與保育工作之推展，應與國家重大建設之推動兼籌並顧」等語（本院卷1第77頁），解釋上行政院核定之「國家重要濕地保護計畫」似非全然禁止建設，惟「環境基本法」第3 條既已明定基於國家長期利益，經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護，且如經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，則應優先保護環境，已如前述，是經建會上開說明，應理解為於不違反「國家重要濕地保護計畫」中關於濕地保育原則及相關執行措施之前提下，兼顧國家重大建設之推動，惟如推動國家重大建設之結果，將使「國家重要濕地保護計畫」之目的無法達成，則應優先選擇濕地保育，而非謂祇要基於推動國家重大建設之需要，即可罔顧或犧牲濕地之保育，併此指明。
③營建署於96年即已將「淡水河北側紅樹林濕地」評選
為「國家重要濕地」，該濕地範圍位於新北市淡水區竹圍附近之淡水河北岸，東以捷運淡水線為界，南至捷運紅樹林站南側約1.2 公里處。此有營建署國家重要濕地資料庫網站網頁（本院卷1 第70頁）、82處國家重要濕地區位表（本院卷1 第72至74頁）以及國家重要濕地保育計畫（本院卷1 第75至92頁）附卷可稽，被告之環評書件查詢系統網頁上亦載明系爭開發基地位於「國家重要濕地」（本院卷1 第107 頁）。而本件開發案系爭道路之路廊位置，係位於淡水捷運線至淡水河北側河岸間之陸域，同時位於「臺2 線」省道至淡水河北側河岸間之陸域（本院卷1 第64至65頁），即位於上開「淡水河北側紅樹林濕地」範圍內（本院卷1 第72至74頁），另由被告環評書件查詢系統網頁，亦指明系爭道路位於國家重要濕地，此有該查詢網頁在卷可憑（本院卷1 第104 至108 頁）。而溼地在環境生態上為極為重要之環節，惟系爭道路之闢建，係投入資本經費開發建設，勢將造成所經過之陸域（含紅樹林濕地）永久水泥化之危險，道路施工之土堤將會對溼地造成不可回復之巨大影響，土堤內側將會永久陸域化減少溼地環境（參見被告99年7 月15日專案小組第二次初審會議中淡江大學水環系林意楨教授之發言意見與書面意見，本院卷1 第320 頁背面至321 頁），與「國家重要濕地保護計畫」所採取之「濕地零損失」原則之間，顯已構成環境影響評估法施行細則第19條第1 款所定「與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者」之情形，則依環境影響評估法第8 條第1 項規定，自應進行第二階段環境影響評估。惟被告因認「國家重要濕地保護計畫」非屬「周圍之相關計畫」，且系爭開發案環說書「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」則否定系爭道路位於濕地（見環說書本文第敏-1頁），而根本未列入考量或提出預防或減輕對策，即逕以第一階段環境影響評估有條件通過系爭開發案，顯於法有違。
⑵「永續海岸整體發展方案」部分：
①內政部為促進海岸永續發展暨維護海岸自然風貌，爰
訂定「永續海岸整體發展方案」，經行政院以96年7月30日院臺建字第0960033754號函核定，嗣再經行政院以98年10月21日院臺建字第0980065919號函核定修正在案。該方案主要目的係供海岸法完成立法前，政府各部門研修訂及審議海岸地區各項時值利用計畫之「最高指導原則」，現階段將以回復海岸自然風貌，維持「自然海岸線比例不再降低」作為海岸永續發展之基本理念，優先實施項目原則上自核定日起至100年12月31日止，並由各主辦機關依執行準則積極推動辦理，其中屬於被告應辦理之具體工作內容，包括修訂各審查委員所依循之審議規範，建立嚴格審查機制，提高海岸地區開發許可之同意門檻，所需經費來源，各部會原有施政計畫部分應配合調整相關預算支應，新興計畫部分則循程序編列預算辦理（外放修正「永續海岸整體發展方案」本文第1 至2 、11頁、附件
2 第2 頁）。內政部雖認該方案非屬具有法律上強制力之行政計畫（本院卷2 第239 頁、卷4 第59頁），惟揆諸前揭規定及說明，其仍屬「與周圍環境有關之計畫」，而為環境影響評估法施行細則第19條第1 款「周圍之相關計畫」之規範範圍。且營建署代表於被告99年4 月15日專案小組初審會議中之發言亦有「永續海岸整體發展方案」為環境影響評估法施行細則第19條第1 款所謂之「周圍之相關計畫」之意（本院卷
1 第313 頁），另被告專案小組第2 次初審會議（99年7 月15日）結論㈣「附帶建議：有關本計畫與永續海岸發展、臺灣沿海保護區及淡水河紅樹林自然保留區間之關係，建請函詢相關主管機關表示意見」等語（本院卷1 第112 頁背面），益徵「永續海岸整體發展方案」屬於「周圍之相關計畫」。是被告及參加人辯稱系爭開發案所涉之周圍相關計畫，僅有淡水捷運延伸線、三芝－北投公路計畫、淡江大橋計畫、淡水新市鎮特定區計畫、關渡平原開發計畫等5 項，並無「永續海岸整體發展方案」云云，亦不足採。
②「永續海岸整體發展方案」對於「海岸地區」之定義
係指：「以平均高潮線至第一條省道、濱海主要公路或山脊線之陸域，以及平均高潮線往海洋延伸至30公尺等深線，或向海6 公里所涵蓋之海域及其海床與底土。至離島海岸地區得視其環境特性及實際管理需要劃定」等情（外放修正「永續海岸整體發展方案」本文第2 頁）。且該方針所附之「海岸地區範圍示意圖（臺灣本島部分）」，業已將淡水河北側河岸至「臺
2 線」省道之範圍內，均劃為「海岸地區」（外放修正「永續海岸整體發展方案」附件第3 頁）。③「永續海岸整體發展方案」於「優先實施項目及執行
準則」載明：「由於本方案現階段自然海岸零損失之發展策略，將以回復海岸自然風貌，維持自然海岸線比例不再降低作為海岸永續發展之基本理念，……爰規劃與海岸線關係最密切之漁港、海岸公路、海堤、觀光遊憩、海埔地及海岸調查規劃等6 項，作為優先提列實施計畫之主軸，並研訂執行準則如下，俾供研訂分項實施計畫之參據。……二、海岸公路：㈠最接近海岸第一條道路向海之陸域地區，不再建設國道及省道，且中央不補助經費建設縣道、鄉道。……」（外放修正「永續海岸整體發展方案」本文第7 至8 頁），而公路總局據以研訂之「限制海岸公路開發」之分項實施計畫「貳、海岸公路現況說明」指出「二、接近海岸第一條道路現況：臺灣最接近海岸之道路，於北部及東○○○區○○○○道臺2 線為主……」，並於「伍、實施策略」載明：「一、於現有最接近海岸第一條道路向海之陸域地區，除已報奉行政院核定之計畫路線外，不再提出國道及省道等級之新興公路建設計畫。……」等情（外放修正「永續海岸整體發展方案」附錄第8 、9 頁）。可知，依上開「永續海岸整體發展方案」，淡水河北側竹圍紅樹林沿河與最接近海岸第一條道路（臺2 線省道）之間的陸域，應限制道路之開發，除已報奉行政院核定之計畫路線外，不得再提出「國道及省道等級」之新興公路建設計畫。且因上開分項實施計畫係著眼於「回復海岸自然風貌，維持自然海岸線比例不再降低，以維護海岸之永續發展」（參見修正「永續海岸整體發展方案」附錄第8 頁之計畫「緣起」），故其所限制開發者，為設計規模及車流量均較為龐大、破壞及污染亦較為嚴重之「國道及省道『等級』」公路建設，而非僅以形式上經依法核定之「國道及省道」為限，否則開發單位即可動輒藉由行政程序以規避上開計畫之限制，勢將使上開計畫形同具文，誠屬非是。
④系爭道路之路廊位置，位於淡水捷運線與淡水河北側
河岸之間的陸域，亦位於臺2 線省道與淡水河北側河岸之間的陸域（本院卷1 第64至65頁），並屬於「永續海岸整體發展方案」所定「海岸地區」之範圍內（本院卷1 第100 至101 頁），且由被告環評書件查詢系統網頁及開發單位參加人針對被告專案小組第2 次初審會議（99.7.15 ）結論及綜合討論意見答覆說明（本院卷第107 、115 頁），亦足徵被告及參加人均明知系爭開發基地位於「海岸地區」。則該地區自應依「永續海岸整體發展方案」中「限制海岸公路開發」之分項實施計畫限制道路之開發，除已報奉行政院核定之計畫路線外，不得再提出「國道及省道等級」之新興公路建設計畫。
⑤按公路法第2 條第1 款、第2 款及第3 款分別規定：
「本法用詞定義如左：一、公路：指供車輛通行之道路及其用地範圍內之各項設施，包括國道、省道、縣道○鄉道○○○○路。二、國道：指聯絡二省（市）以上，及重要港口、機場、邊防重鎮、國際交通與重要政治、經濟中心之主要道路。三、省道：指聯絡二縣（市）以上、省際交通及重要政治、經濟中心之主要道路。……」第4 條：「（第1 項）全國公路路線系統，應配合國家整體建設統籌規劃。其制定程序如左：一、國道、省道，由中央公路主管機關擬訂，報請行政院核定公告。……（第2 項）市區道路○○○路路線系統者，視同公路……。」第5 條第2 項：「市區道路○○道、省道、縣道○鄉道○○○○路線時，其共同使用部分，應劃歸國道、省道、縣道○鄉道路線系統。」次按市區道路條例第2 條規定：「市區道路，指下列規定而言：一、都市○○區○○○○道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路。三、中央主管機關核定人○○居區○○○○道路。」可見屬於公路之省道，係指聯絡二縣（市）以上、省際交通及重要政治、經濟中心之「主要道路」，而市區道路則係「都市計畫區域內」、「直轄市及市行政區域以內，都市計畫區域以外」、「中央主管機關核定人口集居區域內」之所有道路，故原則上為直轄市○縣市區○○○○○道路，而市區道路經劃歸公路路線系統者，即應視同公路，且市區道路○○○道使用同一路線時，其共同使用部分，亦應劃歸省道路線系統。亦即省道與市區道路並非互相排斥、無法併存之概念，市區道路非但有被劃歸為省道路線系統之可能，當與省道使用同一路線時，其共同使用部分，亦應劃歸省道路線系統。
⑥又依市區道路條例第32條第1 項規定授權所訂定之「
市區道路及附屬工程設計標準」第2 條第6 款、第7款、第8 款規定：「本標準之用詞定義如下：……六、主要道路：指都市內各區域間或連接鄰近市（鄉、鎮）間之主要幹線道路。七、次要道路：指都市內各區域間或連接鄰近市（鄉、鎮）間得聯絡主要道路與服務道路之次要幹線道路。八、服務道路：指提供都市內社區人車出入或至次要道路之聯絡道路。」另參酌營建署頒「市區道路工程規劃及設計規範之研究」：「主要道路：供交通繁忙地區與外圍重要鄉鎮市○○○道路，並兼供穿越城市交通使用，或聯絡市區○○○區○○○○○道路。包括：1.聯絡縣市之間，及大型港口、機場、與重要政治、經濟中心之主要道路。2.院轄市內○○○區○○○道路。3.縣（省轄市）內貫穿三○○○鄉鎮○道路。4.都市計畫區對外聯絡之主要道路。」「次要道路：提供與鄰近社區或鄉鎮或村里聚落間之聯絡道路，具聯絡主要道路與服務道路之功能。包括：1.與主要道路連接之都市區○○○道路。2.與主要道路連接之縣（省轄市○○○○道路。3.與主要道路連接之縣轄市、鄉、鎮○○區○○○道路。」「服務道路：提○○○區○鄰里○○○○○道路之通道。包括：1.供鄰里或社區之地區性活動使用，以集散道路來連接次要道路與巷道之間者。2.巷道：在一鄰里○○區○○○○道路兩旁建築物人車直接出入之道路」（本院卷1 第301 頁）。依上開定義及研究內容，可知主要道路具有市區對外聯絡之功能，次要道路則是市區內用於聯絡「主要道路」與「服務道路」之功能。
⑦系爭開發案之系爭道路北起省道「臺2 線」/ 「臺2
乙線」交會點附近（即新北市○○○道與中正東路交叉路口），南迄省道「臺2 線」/ 中央北路交會點附近（即臺北市○○路與中央北路交叉路口），係連接新北市淡水區與臺北市北投區，並以「主要道路」等級進行規劃設計，以構建「臺2 線」省道之替代輔助道路，改善「臺2 線」省道紅樹林至竹圍路段之交通壅塞，提高淡水地區與臺北市○○路運輸走廊之道路容量與交通效率（環說書本文冊第5-2 至5-5 頁）；而內政部101 年8 月23日臺內營字第1010277950號函，表明系爭道路之設計速率及設計規範均符合「主要道路」之設計規範等語（本院卷2 第24頁）；又交通局於被告99年10月15日專家會議中表明系爭道路應定位為省道等級（本院卷1 第330 頁背面），且於101年9 月20日北市交規字第10131232300 號函，更具體說明「依『公路法』第2 條，『省道』係指聯絡二縣（市）以上、省際交通及重要政治、經濟中心之主要道路，且依旨案之環境影響說明書規劃內容，此計畫道路之功能係作為省道『臺2 線』之外環道，疏導通過性車流，降低省道『臺2 線』主線之負荷。爰本局於歷次環境影響評估說明書審查意見皆表示該道路之定位應為省道等級」等語（本院卷2 第214 頁）；甚至被告亦曾於95年12月7 日以北府交規字第0950849709號函建請公路總局將系爭道路列為「省道臺2 線支線」等語（本院卷2 第226 頁）。再由系爭開發案環說書第10章「預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表」中針對「交通運輸」之影響說明略以：「省道『臺2 』線竹圍段通過性小型車之50% 將轉移至計畫道路；計畫道路服務水準可維持在D 級，而省道『臺2 』線竹圍路段服務水準可由F 級提昇至D 級」等語（環說書本文冊第10-7頁）。足徵系爭道路無論由其功能定位（聯絡新北市淡水區與臺北市北投區交通及重要政治、經濟中心之道路，具有市區對外聯絡之功能，起迄點均位於「臺2 線」省道，以替代輔助「臺2 線」省道，而具有「臺2 線」省道支線之性質）、設計規模（符合主要道路之設計規範），均符合「市區道路及附屬工程設計標準」第2 條第6 款所稱「主要道路」及公路法第2 條第3 款所稱「省道」之定義，甚至其車流量亦將與「臺2 線」省道相當（可抒解「臺2 線」省道50% 之通過性小型車），更堪認其屬於「省道等級」，且依前揭說明，系爭道路不因其尚未經主管機關核定為「省道」，或參加人嗣於原處分作成後向原目的事業主管機關交通部申請變更目的事業主管機關為參加人獲准（本院卷2 第292 頁），而影響其屬於「省道等級」之認定。況因系爭道路係採取封閉型道路之設計，除起點及終點外，中間不設置交流道或匝道等出口（本院卷3 第95頁），而系爭道路之起點及終點又直接與屬於主要道路之「臺2線」省道相銜接，已如前述，則系爭道路根本不具有聯絡市區○○○○道路」與「服務道路」之功能，而與純粹之市區道路○○○道路顯不相同。是以，被告及參加人辯稱系爭道路屬於市區道路，且為次要道路，並非省道等級或主要道路云云，殊無足採。
⑧綜上，系爭道路既屬省道等級之道路，且其橫跨新北
市淡水區與臺北市北投區兩個直轄市區，並直接穿越海岸地區而過，與「永續海岸整體發展方案」之「分項實施計畫」限制開發海岸地區省道以上等級道路之間，顯已構成環境影響評估法施行細則第19條第1 款所定「與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者」之情形，則亦應依環境影響評估法第8 條第1項規定進行第二階段環境影響評估。
5.至被告辯稱系爭開發案與「國家重要濕地保護計畫」、「永續海岸整體發展方案」有無顯著不利之衝突且不相容，屬環評委員會之專業判斷，法院應予尊重云云，惟被告環評委員會既自始至終即誤解「國家重要濕地保護計畫」及「永續海岸整體發展方案」不屬於環境影響評估法施行細則第19條第1 款所稱之「周圍之相關計畫」，甚至刻意曲解系爭道路僅屬於純粹之市區道路○○○道路，而未將「系爭道路是否與『國家重要濕地保護計畫』之『濕地零損失』原則及『永續海岸整體發展方案』之『限制○○○區○道等級以上道路之開發』有無顯著不利之衝突且不相容」列入環境影響評估考量之因素，則其所作成之環評審查結論即係基於對法律概念明顯違背解釋法則之解釋，並出於錯誤之事實認定及不完全之資訊，而作成明顯錯誤之涵攝結論，自屬違法，更不得豁免於本院之審查，是被告所辯上情，洵不足採。。
㈣系爭開發案是否構成環境影響評估法施行細則第19條第2 款
「對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者」之要件？是否違反環評作業準則第19之1 條第5 款之規定？
1.按環境影響評估法施行細則第19條第2 款規定：「本法第
8 條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：……
二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。……」是系爭開發案如「對環境資源或環境特性有顯著不利之影響」之虞，即應依環境影響評估法第8 條第1 項規定進行第二階段環境影響評估。又被告依環境影響評估法第5條第2 項規定授權所訂定之環評作業準則第19條之1 第5款規定：「開發基地應以下列原則進行規劃：……五、開發基地與下游影響區之間，應有足夠寬度、深度之緩衝帶。」此一規定原係規定於第19條第2 項：「開發基地如屬『山坡地』，其規劃應符合下列原則：……」，惟因該條項規定不應僅適用於山坡地，於山坡地以外之地區亦有其適用，是被告乃於95年12月20日修正新增現行第19條之1規定（第19條及第19條之1 修正理由參照）。可知，環評作業準則第19條之1 第5 款之規範目的，係要求開發單位應對基地及毗鄰之受影響地區之間，規劃足夠寬度及深度之緩衝帶，以減輕或降低開發行為對毗鄰地區之不良影響，故其適用範圍，非但不應以「山坡地」為限，亦不應侷限於「有水文上下游關係」之土地（山坡地不當然有水文上下游之關係）。至同準則第24條之1 及第38條則係分別針對「排水系統」及○○○區○○○○道」或「地下水」等所為之規定，自不得比附援引為解釋上開「下游影響區」之依據。是以，被告辯稱參酌環評作業準則第24條之1及第38條規定，可知同準則第19條之1 第5 款之規範對象間，應存有「水文上下游影響」之關係云云，過度減縮該規定之適用範圍，根本不足以達成其修正之規範目的，殊難憑採。況依系爭開發案環說書「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」，亦顯示新北市○○區○○段、海天段、水仙段、竹圍段、關渡段全段土地，皆屬法定公告山坡地範圍（環說書本文冊第敏-5頁），且系爭開發基地距離紅樹林自然保留區未登錄土地與水仙段土地交界處之地界最近僅1 公分（詳後述），由系爭開發基地向淡水河岸方向延伸之區域均屬紅樹林保留區範圍，自屬受系爭開發案影響之下游區域，益足證系爭開發案屬於環評作業準則第19條之1 第5 款規定之適用範圍。
2.次按「為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。」「文化資產之保存、維護、宣揚及權利之轉移，依本法之規定。本法未規定者，依其他有關法律之規定。」及「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：……二、遺址：指蘊藏過去人類生活所遺留具歷史文化意義之遺物、遺跡及其所定著之空間。……七、自然地景：指具保育自然價值之自然區域、地形、植物及礦物。」文化資產保存法第1 條、第2 條及第3 條分別定有明文。
且為保存及維護「遺址」，同法第50條及第51條第2 項分別規定：「（第1 項）發見疑似遺址，應即通知所在地直轄市、縣（市）主管機關採取必要維護措施。（第2 項）營建工程或其他開發行為進行中，發見疑似遺址時，應即停止工程或開發行為之進行，並報所在地直轄市、縣（市）主管機關處理。」「政府機關策定重大營建工程計畫時，不得妨礙遺址之保存及維護，並應先調查工程地區有無遺址或疑似遺址……。」違反上開第50條及第51條第2 項規定者，同法第97條第1 項第4 款、第5 款及第2 項、第
3 項規定，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，得按次分別處罰至改正為止，情況急迫時，主管機關得代為必要處置甚至得勒令停工、斷水斷電，如產權屬公有者，主管機關並應公布該管理機關名稱及將相關人員移請權責機關懲處或懲戒；違反上開84條第2 項規定者，依同法98條第3 款規定，處3 萬元以上15萬元以下罰鍰。又為保存及維護「自然地景」，同法第76條、第84條第1 項、第2 項、第85條第2 項及第86條第2 項復分別規定：「自然地景依其性質，區分為自然保留區及自然紀念物……。」「（第1 項）自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態。（第2 項）為維護自然保留區之原有自然狀態，非經主管機關許可，不得任意進入其區域範圍……。」「政府機關策定重大營建工程計畫時，不得妨礙自然地景之保存及維護……。」「營建工程或其他開發行為進行中，發見具自然地景價值者，應即停止工程或開發行為之進行，並報主管機關處理。」違反上開第84條第1 項規定者，依同法第94條第1 項第7 款規定，處5 年以下有期徒刑；違反上開第86條第2項規定者，依同法第97條第1 項第4 款及第2 項、第3 項規定，處10萬元以上50萬元以下罰鍰，得按次分別處罰至改正為止，情況急迫時，主管機關得代為必要處置甚至得勒令停工、斷水斷電，如產權屬公有者，主管機關並應公布該管理機關名稱及將相關人員移請權責機關懲處或懲戒；違反上開84條第2 項規定者，依同法98條第3 款規定，處3 萬元以上15萬元以下罰鍰。由此足見，我國對於「遺址」（包括「疑似遺址」）及自然地景（包括「自然保留區」）之保存及維護程度極高，尤其對「自然保留區」之保護，更優先於一切開發行為與營建工程甚明。
3.依據系爭開發案環說書第7 章「預測開發行為可能引起之環境影響」針對「文化資產」中「考古遺址」之影響說明略以：「1.考古遺址：依文獻紀錄與地表調查結果，顯示計畫道路評估範圍所涵蓋之已知考古遺址由北往南依序為內竿蓁林Ⅳ、內竿蓁林Ⅰ、高厝坑、竹圍、茄苳腳、關渡等。……關渡遺址所在臺地為計畫區域最重要之遺址，近年來雖然受到馬偕護專、基督教拿撒勒人會神學院及關渡廟群不同程度開發之影響，惟局部區域仍保有完整之文化層。而從關渡遺址北側茄苳腳一帶有出現史前遺址之現象觀察，沿著關渡遺址所在臺地往北至茄苳腳、基督書院一帶，可能有延續性之史前人為活動遺留，即計畫道路終點段穿越茄苳腳遺址與關渡遺址間之鞍部區域，可能保有史前文化層」、「2.原住民舊社遺址：從17世紀《大臺北古地圖考譯》中有關計畫範圍內原住民舊社地點之記錄，包括編號16「RrijgenHoeck」所指「野生灌木林河角」無疑即今關渡，編號32「Touckenan 社」（位於關渡貴子坑溪與高厝坑溪間，亦即今淡水竹圍及其附近）即清代文獻中之「奇獨龜崙社」、「大屯山社」，編號33號「Steen Backerije 」即「煉瓦」、「燒磚」之工作坊，可能位於「瓦窯坑」到內、外竿蓁林一帶。上述地點目前均因歷史過程與都市化程度，而於地表調查時無法確認，不排除計畫道路可能穿過這些存在但未被處理之原住民舊社遺址」等情（環說書本文冊第7-100 至7-101 頁）；另環說書第10章「預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表」針對「文化資產」之影響說明亦以：「關渡遺址所在台地為本區最重要遺址，雖受馬偕護專等開發影響，不過局部區域仍保有完整文化層。依據相關資料，計畫路線南段近終點前穿越茄苳腳遺址與關渡遺址間鞍部區域，相當有可能保有史前文化層」、「計畫路線從0k-600公尺處開始幾乎是貼著紅樹林自然保留區邊緣興建，一直延伸至2km 的竹圍國小前後一帶。此一路段可以說是對於沿線自然地景影響較劇。計畫第三標工程所採高架方式設計對於關渡隘口的自然地景則產生部分影響」等語（環說書本文冊第10-7頁）。足見參加人明知系爭道路南段近終點前穿越「茄苳腳遺址」與「關渡遺址」間鞍部區域，相當有可能保有「史前文化層」，而系爭道路從0k-600公尺處開始幾乎係貼著「紅樹林自然保留區」邊緣興建〔經新北市淡水地政事務所依我國地政機關通用之TWD67 地籍系統測量結果，最接近保留區未登錄土地地界（非羅東林管處自行於地界之內所架設之鐵圍籬）之系爭道路舊PT5 路權樁（系爭開發案環說書定稿之前），係位於紅樹林自然保留區範圍內，且距保留區地界60公分，嗣經參加人重新調整後之系爭道路新PT5 路權樁（系爭開發案環說書定稿之後），雖已非位於紅樹林自然保留區範圍內，惟與保留區最短垂直距離僅相距1 公分，詳參本院卷3 第331 至333 頁「羅東林管處100 年3 月15日羅育字第1001101143號函說明二及所附照片」、本院卷3 第307 、309 頁「勘驗筆錄」中關於羅東林管處及被告之說明、本院卷4 第56、60頁「複丈成果圖」及新北市淡水地政事務所102 年5 月21日新北淡地測字第1023657610號函說明四〕，一直延伸至2km 之竹圍國小前後一帶，對於沿線紅樹林自然保留區影響較劇烈，且系爭道路第三標工程所採高架方式設計對於「關渡隘口」之自然地景亦產生部分影響。惟參加人針對上開「文化資產」之影響所採取之「預防及減輕對策」，竟僅係「未來施工過程中，委請專家學者進行施工中監看，後續並依《文化資產保存法》及其相關子法規範辦理」云云（環說書第10-7頁），並仍執意進行系爭開發案，非但未依文化資產保存法第50條、第51條第2 項規定，先停止開發行為之進行，並調查工程地區有無「史前文化層」遺址或其他遺址，通知主管機關採取必要維護措施，以避免妨礙遺址之保存及維護；亦未依同法第84條第1 項、第2 項及第85條規定，採取相當之保存及維護措施，以避免改變或破壞「紅樹林自然保留區」及「關渡隘口」之原有自然狀態。
4.就此，系爭環評審查結論附加「㈠開發單位應於新北市地政單位和行政院農業委員會確認紅樹林自然保留區之地界，界址指認完成確保迴避距離後，據以規劃工程基地範圍。㈡施工前，開發單位應於土地完成徵收後，詳細完成計畫道路範圍內，依文化資產保存法規定之調查評估及保存工作，送請所在地主管機關審查通過，始得動工。㈢鄰近紅樹林保留區之基地範圍，應先行設置施工圍籬後，始得進行工程施作；工程完成後應設置保護綠籬或其他生態性隔離設施。㈣開發單位應於生態監督小組成立運作後，始得施工。監督小組成員至少15人，3 分之1 由居民代表擔任、3 分之1 為專家學者（機關、民間團體各至少推薦2人）、3 分之1 為機關代表。」等4 項負擔，顯示系爭開發案關涉「紅樹林自然保留區」、「關渡隘口」等自然地景及疑似「史前文化層」遺址之保存及維護甚鉅，且因系爭道路之開發，除將影響「關渡隘口」之自然地景外，並可能破壞「紅樹林自然保留區」及疑似「史前文化層」遺址，故上述4 項負擔顯與環境影響評估法施行細則第19條第2 款所定「對環境資源或環境特性，有顯著之不利影響者」之要件相符，而屬環境影響評估法第8 條第1 項所定對環境有重大影響之虞之事項。被告稱系爭開發案無對環境有重大影響之虞，無庸依環境影響評估法第8 條規定，繼續進行第二階段環境影響評估云云，即無足採。
5.再觀諸原處分所附之上開第1 、3 項負擔，要求參加人應於地政單位及農委會確認「紅樹林自然保留區」之地界，並確保迴避距離後，再據以規劃工程基地範圍，並針對鄰近紅樹林保留區之基地範圍，應先行設置施工圍籬後，始得進行工程施作，工程完成後應設置保護綠籬或其他生態性隔離設施。顯見環評委員會作成審查結論時，根本尚未確認系爭開發案有無位於及會否破壞「紅樹林自然保留區」，亦不知參加人能否確保「足夠」寬度及深度之緩衝帶及迴避空間，甚至連系爭道路之工程基地範圍都尚未規劃完成，更未具體要求參加人應設置多大之保護綠籬或何種其他生態性隔離設施。則環評委員會如何在上開資訊完全不充足以及不知參加人能否確實履行上開第1 、3 項負擔之情況下，未經實際審查即作成系爭開發案「對環境無重大影響之虞」之審查結論？足見被告在參加人未提出上開資訊之情形下，遽認對環境無重大影響之虞，毋須進行第二階段環境影響評估，而為有條件通過環境影響評估之審查，即構成未考慮相關因素，裁量濫用之違法。被告及環評委員依據不充足之資訊而作成「有條件通過環境影響評估」之結論，依前揭說明，應認構成行政機關之判斷，係「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」之違法。況上開負擔針對參加人應確保多大之迴避距離、應設置多大之保護綠籬或何種其他生態性隔離設施，更未指明具體之作法，亦與行政程序法第5 條所定行政行為之內容應具體明確之規定有違。
6.又稽諸被告99年4 月15日第一次初審會議，鄭福田、李培芬、洪振發、邱文彥、謝長富等委員及林務局、農委會、臺北市政府都市發展局、農委會特有生物研究保育中心等機關均針對系爭開發案將對紅樹林自然保留區造成無可避免之破壞，並要求開發單位提出減輕對策，例如：「本案之開發應兼顧國家法令，不能有違法之開發行為。本案鄰近淡水河紅樹林自然保留區，是文化資產保存法所公告之區域，有鑑於過去八里汙水廠和臺北港之開發案，雖然不那麼緊鄰挖子尾自然保留區，但是開發行為仍對挖子尾自然保留區，造成無法恢復之生態破壞」（本院卷1 第311頁背面「李委員培芬發言」）、「開發路線緊鄰淡水河紅樹林自然保留區最短僅有1.5 公尺（按當時尚未經地政事務所實地測量確認僅1 公分），不管是開發時期或是營運階段所帶來的噪音、空氣、垃圾汙染，對於……紅樹林都將會帶來不可回復的損失」（本院卷1 第313 頁「林務局代表發言」）、「因本計畫道路建設範圍涉及紅樹林自○○○區○○○○段空氣汙染、振動、噪音、工程施工汙染恐破壞紅樹林自然保留區之生態發展與生存」（本院卷1第314 頁「臺北市政府都市發展局代表發言」）、「紅樹林生態環境是生物多樣性十分○○○區○○○○○道路緊鄰甚或穿越此區域，宜審慎評估工程的合適性」（本院卷
1 第315 頁背面「農委會特有生物研究保育中心書面意見」）。被告嗣於99年7 月15日第二次初審會議中決議應就系爭開發案對紅樹林生態之影響，召開專家會議討論（本院卷1 第319 頁）。有關於系爭開發案對紅樹林生態之影響，被告99年10月15日專家會議結論㈡略謂：「應再考量生態減輕之替代方案，如縮減車道，及相關安全、照明、避車道等交通規劃」等語（本院卷1 第327 頁），專家委員李培芬亦表示：「㈧希望開發單位能有緩衝區的概念，考慮減少開發之量體規模」等語（本院卷1 第327 頁背面）。惟參加人對專家會議之結論卻答覆：「留設緩衝帶功能主要為過濾施工和營運階段之噪音、燈光與汙水等因子干擾。然因縮減車道退縮寬度僅為5.5 公尺，評估原方案與替代方案在生態影響上差異有限，配合隔音牆、拋石草溝與密植栽等影響減輕措施仍為本案考量關鍵」等語（本院卷4 第211 頁）。可知，參加人最終卻仍採用原方案，並未採納上開專家會議「要求開發單位提出縮減車道增加緩衝帶等生態減輕之替代方案」之結論，亦即系爭開發案與紅樹林自然保留區或紅樹林自然保護區之間，並無緩衝帶之設置。就此，被告100 年1 月18日專家會議延續會議結論㈡附帶建議略謂：「1.請開發單位於100 年1 月25日前完成『淡水河紅樹林自然保留區』現場指界作業。2.請開發單位審慎考量因開發過程之負面影響，致有違反文化資產保存法時，其所須負擔之相關行政責任及刑責」等語（本院卷1 第334 頁），楊平世教授並於會議中強烈主張本計畫開發時沒有緩衝區，又違反文化資產保存法，不應開發等語（本院卷1 第334 頁背面）。復經本院現場勘驗並囑請新北市淡水地政事務所測量後，系爭開發案最接近紅樹林自然保留區地界之新PT5 路權樁距離保留區僅1 公分，已如前述，而該新PT5 路權樁與現場兼具巷道及自行車道功能之88巷道路邊線間的距離則為19.95 公尺，此有複丈成果圖可稽（本院卷4 第64頁），而系爭道路斷面，包括道路主體14公尺、新設自行車道3 公尺，以及1.6 公尺寬草溝，此有標準斷面圖可稽（本院卷3 第325 、337頁）。足見系爭開發案係以新PT5 路權樁為界，緊貼紅樹林自然保留區進行開發，與既有道路（88巷）間僅有19.9
5 公尺，扣除系爭開發案所需寬度18.6（14+3+1.6=18.6）公尺後，僅剩下1.35公尺，不足半個車道之寬度，根本無法確保「足夠」寬度及深度之緩衝帶及迴避空間，則系爭道路施工中及營運後，所帶來日夜不斷之噪音、揚塵、車流、振動、油汙，豈有不會破壞紅樹林自然保留區原有自然狀態之可能？益足徵被告環評委員會基於不充足之資訊所為上開「有條件」通過之環評審查結論，顯然背離事實及經驗法則。
7.又參加人既已於系爭開發案環說書中載明「依據相關資料，計畫路線南段近終點前穿越茄苳腳遺址與關渡遺址間鞍部區域，相當有可能保有史前文化層」，亦即系爭開發案有破壞「茄苳腳遺址」、「關渡遺址」及疑似「史前文化層」之可能，則參加人本應依文化資產保存法第51條第2項規定「先調查工程地區有無遺址或疑似遺址」，並於確定系爭開發案「不妨礙遺址之保存及維護」後，始不屬環境影響評估法施行細則第19條第2 款所定「對環境資源或環境特性，有顯著之不利影響者」之「對環境重大影響」情形。惟環評委員會於尚未知悉系爭開發案「不妨礙遺址之保存及維護」之情況下，卻僅以上開第2 項負擔要求「參加人於施工前，應依文化資產保存法規定之調查評估及保存工作，並送請所在地主管機關審查通過，始得動工」，即認為系爭開發案對環境無重大影響之虞，更與文化資產保存法第51條第2 項規定有悖。是被告於參加人未依文化資產保存法第51條第2 項規定確認系爭開發案「不妨礙遺址之保存及維護」之情況下，遽認對環境無重大影響之虞，毋須進行第二階段環境影響評估，而為有條件通過環境影響評估之審查，亦構成未考慮相關因素，裁量濫用之違法。被告及環評委員依據不充足之資訊而作成「有條件通過環境影響評估」之結論，依前揭說明，亦應認構成行政機關之判斷係「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」之違法。
8.況參諸原處分所附加之第4 項負擔即「㈣開發單位應於生態監督小組成立運作後，始得施工。監督小組成員至少15人，3 分之1 由居民代表擔任、3 分之1 為專家學者（機關、民間團體各至少推薦2 人）、3 分之1 為機關代表。
」姑不論該生態小組之成員如何組成（居民代表如何選出、由哪些人選出？民間團體如何推薦、由何團體推薦？如何確保其等之代表性？）、定位、功能、權責均不明，遑論其實際成效更難預期。惟至少可由被告附加此一負擔，益徵附加上開第1 、2 、3 項負擔係屬「對環境有重大影響之虞」之事項無疑。實則，若被告及環評委員會對於系爭開發案對「紅樹林自然保留區」及「關渡隘口」及「史前文化層」遺址能否獲得確保有所疑慮，即應透過進行第二階段環評程序，要求開發單位提出更細緻具體之「預防及減輕開發行為對環境不良影響對策」（環評作業準則附表10參照），並透過由當地居民及專家學者參與討論，提出多元意見相互激盪，集思廣益，再由環評委員會詳加審查開發單位所提出之對策是否確能達到確保開發行為不致影響「紅樹林自然保留區」及「關渡隘口」及「史前文化層」遺址。今被告及環評委員會竟捨此不為，即率以上開所附未具明確性，且不具事前預測可能性，亦難見事後監督可能之籠統負擔，以「有條件」通過第一階段環評審查之方式，通過系爭開發計畫之環評審查，不當剝奪當地居民參與環評審查程序之正當程序權利，誠非允當。
㈤系爭開發案是否構成環境影響評估法施行細則第19條第3 款
「對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者」之要件？
1.按「為保育野生動物，維護物種多樣性，與自然生態之平衡，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會……。」「（第1 項）野生動物區分為下列二類：一、保育類：指瀕臨絕種、珍貴稀有及其他應予保育之野生動物。……（第2 項）前項第1 款保育類野生動物，由野生動物保育諮詢委員會評估分類，中央主管機關指定公告，並製作名錄。」則分別為野生動物保育法第1 條、第2 條、第4 條所明定。
2.經查：⑴系爭道路路線經過地區，系爭開發計畫調查範圍共計發
現魚鷹、大冠鷲、鳳頭蒼鷹、日本松雀鷹、松雀鷹、灰面鵟鷹、畫眉、臺灣藍鵲、紅尾伯勞與八哥等10種保育類鳥類，其中魚鷹、大冠鷲、鳳頭蒼鷹、松雀鷹、日本松雀鷹、灰面鵟鷹、畫眉、臺灣藍鵲、八哥屬第二級之珍貴稀有保育類物種，紅尾伯勞屬第三級之珍貴稀有保育類物種（環說書第敏-6頁）。再依系爭開發案環說書第6 章「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」記載，系爭開發「計畫範圍內因人類活動頻繁，主要棲地類型包括農地、公園步道、高草地或次生林等，調查記錄到之鳥類以較適應人為活動鳥種為主；然亦記錄到猛禽活動如魚鷹、大冠鷲、鳳頭蒼鷹、日本松雀鷹、松雀鷹與灰面鵟鷹。其中魚鷹為冬季遷徙來臺灣渡冬之猛禽，主要應是利用淡水河作為其覓食地；大冠鷲與鳳頭蒼鷹為臺灣猛禽中較為常見之種類，大冠鷲發現的個體除在計畫道路北側丘陵地活動外，亦有在計畫道路1k+600處上空徘徊，鳳頭蒼鷹則是於道路2k+000處草原上空徘徊時被發現，松雀鷹是停棲於捷運道路旁樹木時被發現。由於計畫道路範圍河岸對面即為觀音山，乃臺灣遷徙性猛禽春季出海北返之重要路線，日本松雀鷹與灰面鵟鷹為遷徙性猛禽，97年4 月記錄之日本松雀鷹與98年3 月記錄之灰面鵟鷹經推測可能為經由觀音山北返之個體」等情（環說書第6-56至6-57頁）。可知參加人明知系爭道路行經之路線，位於多種珍貴稀有保育類鳥類棲息、活動及遷徙之範圍。
⑵另系爭開發案環說書第10章「預防及減輕開發行為對環
境不良影響對策摘要表」中針對「生物環境」之影響說明略以：「紅樹林與灘地生態受施工時揚塵、振動、噪音、廢水、以及營運階段燈光、噪音、污水之影響」、「沿線淡水濕地受施工時揚塵、噪音、震動及油污，與營運階段路面非點原污染、車輛之燈光與噪音等影響」、「部分路段次生林會被剷除造成棲地面積喪失、施工與營運階段之噪音與夜間燈光之影響」、「渡邊氏東方蠟蟲會受植栽遷移造成棲地喪失之影響」、「道路里程0k+900~1k+370 處之蟹類棲地因施工而喪失」、「營運階段道路造成個體降海產卵時道路致死與遷徙路徑阻隔」等語（環說書本文冊第10-4頁）；另環說書第7 章「預測開發行為可能引起之環境影響」針對「生物環境」中「路域動物」之影響說明亦以：「渡邊氏東方蠟蟲以烏木臼與白木臼為其主要宿主植物，本計畫於第四季調查時發現發現其成蟲，主要分布於捷運紅樹林站與竹圍站間道路邊之烏臼植栽上。因渡邊氏東方蠟蟲幼蟲與成蟲皆倚賴烏木臼植栽，計畫道路施工所進行之植栽移植（路權範圍內）將造成其棲地喪失」等語（環說書本文冊第7-42頁）。足見參加人亦明知於系爭道路施工及營運階段，紅樹林、灘地生態、淡水濕地及部分路段次生林，均會受到不同污染源之影響，且部分路段次生林會被剷除造成棲地面積喪失，道路里程0k+900~1k+370 處之蟹類棲地亦會因施工而喪失，營運階段更會造成蟹類降海產卵時道路致死與阻隔遷徙路徑，尤其屬於農委會依野生動物保育法公告之保育類野生動物「渡邊氏東方蠟蟲」（又名渡邊氏長吻白臘蟲，本院卷5 第167 頁，引自農委會野生動物保育網站http://subject.foreect.forest.gov.tw/books/book_03/in sect_93.htm ），則會因植栽遷移而喪失棲地。
⑶被告99年4 月15日第一次初審會議中，林務局代表即表
示：「開發路線緊鄰淡水河紅樹林自然保留區最短僅有
1.5 公尺（按當時尚未經地政事務所實地測量確認僅1公分），不管是開發時期或是營運階段所帶來的噪音、空氣、垃圾汙染，對於保留區內豐富的野生動物……都將會帶來不可回復的損失」（本院卷1 第313 頁）；臺北市政府都市發展局代表亦表示：「因本計畫道路建設範圍涉及紅樹林自○○○區○○○○段空氣汙染、振動、噪音、工程施工汙染恐破壞紅樹林自然保留區之生態發展與生存」（本院卷1 第314 頁）；農委會特有生物研究保育中心則提出書面意見表示：「本案道路開發位於保護區範圍內，雖未行經紅樹林生長範圍，但以平面道路開發方式，勢必使得當地棲地環境分割，易造成物種移動障礙及道路死亡之情形」、「紅樹林生態環境是生物多樣性十分○○○區○○○○○道路緊鄰甚或穿越此區域，宜審慎評估工程的合適性」（本院卷1 第315頁背面）；嗣於被告99年10月15日專家會議中，楊平世教授亦表示：「就法律層面而言，本擬開發路線部分屬自然保留區，且大部分緊鄰自然保留區，而保留區除了是紅樹林和台灣重要溼地之外，亦為野鳥遷移、棲息重要棲地，又無緩衝區，對野生動物會造成嚴重干擾，不應開發」等語（本院卷1 第327 頁背面至328 頁）。
⑷由上述環說書之內容及學者專家與關係機關之意見，可
知系爭道路之開發及營運，姑不論道路里程0k+900~1k+
370 處之非保育類蟹類棲地會因施工而喪失，營運階段更會造成蟹類降海產卵時道路致死與阻隔遷徙路徑等對環境顯著不利之影響，針對屬於農委會依野生動物保育法公告之多種珍貴稀有保育類鳥類及保育類野生昆蟲「渡邊氏東方蠟蟲」之棲息、活動及遷徙路徑，顯將產生顯著不利之影響，而構成環境影響評估法施行細則第19條第3 款所定「對環境有重大影響」之情形，參加人雖採取若干預防或減輕對策（環說書本文冊第8-6 、8-9、8-11、8-20、8-26至8-27頁），惟至少仍有對環境有重大影響「之虞」，均應依環境影響評估法第8 條第1項規定繼續進行第二階段環境影響評估，系爭環評結論，以「有條件」通過第一階段環評審查之方式，通過系爭開發案之環評審查，不當剝奪當地居民參與環評審查程序之正當程序權利，亦屬違法。
㈥原處分是否違反「海岸開發環評作業要點」第6 條第4 款之
規定？
1.按被告為使海岸開發環境影響評估作業有所依循，特於83年3 月8 日以環署綜字第02545 號公告訂定「海岸開發環境影響評估審查作業要點」（第1 點參照），由於當時行政程序法尚未制訂施行，依當時有效施行之中央法規標準法第7 條規定，該要點核屬被告為執行環境影響評估法所賦予之環評審查職權所訂定之職權命令，稽其內容，亦該當於現行行政程序法第159 條第2 項之裁量性及解釋性行政規則。又依目前學說及實務通說見解，均認為行政規則為行政機關之內部規範，其效力原則上僅及於制定機關「指示權」所及之範圍。故行政規則原則上僅於該行政主體之內有效，惟於例外情形，得基於事務監督，對其他行政主體之機關發生效力，例如於委辦事項，對自治團體之受委辦機關亦有效力。有疑問者，人民得否以行政處分違反行政規則為由，而主張該處分違法？此涉及長久以來行政規則是否具有對外效力之論爭，我國學者通說及實務係採間接對外效力說之見解，即解釋性及裁量性行政規則原本僅具有內部效力，惟因行政機關長期依據該行政規則對外為行政行為之慣行，而形成「行政慣例」，並足以使人民信賴行政機關亦將繼續遵守該行政規則，則透過行政自我拘束原則、平等原則及信賴保護原則之作用，解釋性及裁量性行政規則將產生間接之外部效力，使行政機關對人民負有「一貫性作為之職務義務」，其所為之行政行為，如無正當理由而違反該行政規則，亦屬違法。現行行政程序法第161 條之立法理由亦謂：「按德國通說，行政規則不具有直接對外之效力，但有拘束原機關及下級機關之內部拘束力。且以行政之自我拘束為基礎，形成行政規則之間接對外效力」等語，亦同斯旨。是被告辯稱「海岸開發環評作業要點」屬行政程序法第159 條第2 項第1 款關於處務規程之行政規則，涉及行政內部之工作推展，僅有內部效力，欠缺法律上對外效力，於本件訴訟亦不具重要性，其違反雖可能造成行政決定結果之不當，惟尚不得逕論為違法云云，顯屬誤解，殊難憑採。
2.被告雖陳稱前揭要點業經伊於85年7 月10日以環署綜字第31176 號函停止適用（本院卷3 第42至43頁），惟「海岸開發環評作業要點」第9 點明定：「本要點經署長核定後公告實施，修正時亦同。」則被告如欲停止該要點之適用，自應經署長核定後公告，始生停止適用之效力。且依中央法規標準法第19條、第22條第2 項、第3 項規定：「（第1 項）法規因國家遭遇非常事故，一時不能適用者，得暫停適用其一部或全部。（第2 項）法規停止或恢復適用之程序，準用本法有關法規廢止或制定之規定。」「……（第2 項）命令之廢止，由原發布機關為之。（第3 項）依前2 項程序廢止之法規，得僅公布或發布其名稱及施行日期；並自公布或發布之日起，算至第3 日起失效。」顯見行政機關訂定職權命令後，僅得於國家遭遇非常事故，致一時不能適用該命令時，始得由原機關準用法規廢止之規定（即發布）暫停適用其一部或全部。稽諸卷附被告85年7 月10日以環署綜字第31176 號「函」所示，被告係因以85年7 月10日以環署綜字第31176 號「令」發布「一般性開發行為環境影響評估作業準則」（嗣又經被告以86年12月31日環署綜字第80480 號令發布廢止在案），始以該函「通知」臺灣省政府、福建省政府、臺北市政府、高雄市政府等行政機關「海岸開發環評作業要點」同時停止適用（本院卷3 第42至43頁），既非因國家遭遇非常事故，致一時不能適用「海岸開發環評作業要點」之規定，被告除前開通知下級機關之函文外，又未能提出曾經「公告」或「發布」停止適用程序之佐證，顯不符合該要點第9 點及中央法規標準法第19條、第22條所定「法規停止適用」之要件及程序，自不生停止適用之效果。是被告辯稱「海岸開發環評作業要點」已停止適用，系爭開發案亦無該要點之適用云云，容有誤會，要不足採。
3.次按「海岸開發環評作業要點」第6 點第4 款規定：「環境說明書及環境影響評估報告書應就開發區位詳實填寫環境敏感及特定目的區位調查表，如附件二，對於開發場所涉及上開環境敏感及特定目的區位，應符合下列規定：……㈣潟湖、紅樹林沼澤、草澤、沙丘、沙洲、『河口』、珊瑚礁、『濕地』及『自然保護區』之利用，以國土保安及中央目的事業主管機關核可之公益性設施或經評估為與資源特性相容之產業活動為限，至其他開發行為因對環境有顯著不利影響，應不予核准。」系爭開發案之基地，除位於「淡水河紅樹林溼地」之範圍內，已如前述外，依內政部98年8 月4 日營署綜字第0980051602號函說明二及系爭開發案環說書「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」，可知系爭開發基地亦位於「淡水河口保護區」中之「竹圍紅樹林自然保護區」範圍內（按「自然保護區」與「自然保留區」分屬不同之概念，故其用語及範圍未盡完全相同，亦受不同法制之規範，詳見本院卷3 第148 頁、環說書本文冊第敏-1頁）。且系爭開發案又非屬於國土保安及中央目的事業主管機關核可之公益性設施或經評估為與資源特性相容之產業活動（本院先後兩次於101 年7 月24日及102 年7 月23日準備程序曉諭被告與參加人就此提出相關說明及佐證，被告與參加人除後述4.之辯詞外，均未提出，見本院卷1 第261 頁、卷5 第7 頁），則依行為時有效施行之「海岸開發環評作業要點」第6 點第4 款規定，應不予核准開發。惟被告卻以原處分「有條件」通過環境影響評估審查，顯已違反上開規定。
4.查行政院向立法院提出之環境影響評估法草案第7 條第1項原規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關『會同』主管機關審查。」惟於立法過程中，經過黨團協商及三讀通過之條文則改為：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關『轉送』主管機關審查。」可知，依現行環境影響評估法第7 條第1 項規定，目的事業主管機關僅有將開發單位提出之環境影響說明書「轉送」主管機關之權限，而無審查之權限，是目的事業主管機關將環境影響說明書「轉送」主管機關之行為，僅屬環境影響評估法第7 條第1 項所定之程序行為，而無實質審查後核准開發行為之效力甚明。是被告辯稱參加人檢具系爭開發案環說書經由中央目的事業主管機關（交通部）轉送被告審查（環說書本文冊第言-1頁），表示系爭開發案業經中央目的事業主管機關（交通部）核可云云，洵不足採。至於交通部嗣於原處分作成後，雖以101 年10月31日交總字第1010039974號函同意被告將系爭開發案之目的事業主管機關變更為被告（本院卷2 第292 頁），惟仍無解於原處分之違法性認定，附此敘明。
㈦原處分是否違反環境影響評估法第14條第3 項之規定？
1.按「（第1 項）目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。（第2 項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。（第
3 項）開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」環境影響評估法第14條定有明文。可知，開發單位提出之開發案經環境影響評估法主管機關審查認定不應開發後，開發單位固得就原地點重新規劃另行提出替代方案，惟不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。且審酌該條之立法目的，係為維持主管機關環評審查立場之一貫性，並避免開發單位抱持僥倖或規避之心裡重複送件，以及耗費行政資源於相同或類似之開發案審查，故上開規定之適用對象，並不以相同之開發單位為限，自屬當然。
2.公路總局曾向被告提出「淡北快速道路」開發案環說書，經被告於89年10月24日公告環評審查結論認定不應開發，其理由如下：「⑴本案開發影響淡水河紅樹林生態，並對沿線產生嚴重之景觀影響。……」（本院卷3 第154 頁）。是依環境影響評估法第14條第2 項規定，原開發單位或其他開發單位固得就原地點重新規劃另行提出替代方案，重新送被告審查，惟不得與被告上開原審查認定不應開發之理由相牴觸。
3.參加人為開發淡水河北側道路，遂將原「淡北快速道路」改為系爭道路之系爭開發案，經被告於97年11月18日以環署綜字第0970081907號函認定系爭開發案為「淡北快速道路」開發案之「替代方案」，應送請被告進行環境影響評估審查（環說書本文冊第言-1頁）。是被告辯稱「淡北快速道路」與系爭道路之開發單位不同，系爭開發案非屬「淡北快速道路」開發案之替代方案，顯與其前開函文內容不符，並有違禁反言原則，洵不足採。
4.經查，本件系爭道路與原「淡北快速道路」，係位經相同路廊，為兩造及參加人所不爭執，並有系爭開發案環說書在卷可稽（環說書本文冊第言-1頁）。而系爭道路從0k-600公尺處開始幾乎係貼著「紅樹林自然保留區」邊緣興建（最近處僅相距1 公分），一直延伸至2km 之竹圍國小前後一帶，且系爭開發基地同時位於「淡水河口保護區」中之「竹圍紅樹林自然保護區」範圍內，故對於沿線紅樹林自然生態影響較劇烈，且系爭道路第三標工程所採高架方式設計對於「關渡隘口」之自然地景亦產生部分影響等情，均如前述，顯見作為「淡北快速道路」開發案之替代方案，系爭開發案仍與被告認定不應開發「淡北快速道路」之理由⑴「影響淡水河紅樹林生態，並對沿線產生嚴重之景觀影響」相牴觸。被告以原處分通過系爭開發計畫之環評審查，業已違反環境影響評估法第14條第3 項之規定。
5.至於被告及參加人雖辯稱系爭道路與「淡北快速道路」之道路特性（如道路等級、結構形式）及環境影響特性（行經敏感區位、視覺景觀衝擊）均有顯著差距，且系爭開發案已採取迴避、減輕與補償等生態友善措施，對生態影響可降至最低程度，並減少道路量體及來往車輛對當地住民之視覺影響，況系爭開發案是否與被告認定不應開發「淡北快速道路」之理由牴觸，應為主管機關之判斷餘地，法院應予尊重等語。惟查，由原處分所附之上開第1 、3 項負擔，足見環評委員會作成審查結論時，根本尚未確認系爭開發案有無位於及會否破壞「紅樹林自然保留區」，亦不知參加人能否確保「足夠」寬度及深度之緩衝帶及迴避空間，甚至連系爭道路之工程基地範圍都尚未規劃完成，更未具體要求參加人應設置多大之保護綠籬或何種其他生態性隔離設施，則環評委員會如何在上開資訊完全不充足以及不知參加人能否確實履行上開第1 、3 項負擔之情況下，未經實際審查即作成系爭開發案「對環境無重大影響之虞」之審查結論？亦如前述，換言之，被告係「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」而作成「系爭開發案與被告認定不應開發『淡北快速道路』之理由不牴觸」之審查結論，揆諸前揭說明，其判斷即屬違法，本院自得加以審查，被告及參加人所辯上情，尚難憑採。
㈧綜上所述，原告雖非原處分之相對人，惟為系爭開發案周遭
5 公里範圍內之當地居民，屬原處分之法律上利害關係人，針對原處分提起本件訴訟，應屬適格之原告。原處分以參加人「未來」已確實履行負擔，作為認定系爭開發計畫對環境無重大影響之憑據，違反環境影響評估法第8 條第1 項及其施行細則第43條之規定；系爭開發基地位於國家級「淡水河紅樹林濕地」及海岸地區，所闢建之淡北快速道路又屬於省道等級，與周圍之「國家重要濕地保護計畫」、「永續海岸整體發展方案」有顯著不利之衝突且不相容，又系爭道路從0k-600公尺處開始幾乎係貼著「紅樹林自然保留區」邊緣興建（最近處僅相距1 公分），一直延伸至2km 之竹圍國小前後，系爭道路第三標工程採高架方式興建，對於「關渡隘口」之自然地景產生影響，終點部分又很可能經過關渡遺址及史前文化層，對文化資產保存法所保護之前開環境資源及特性有顯著不利之影響，卻未依環評作業準則第19之1 條第5款規定預留足夠寬度、深度之緩衝帶，且對屬於農委會依野生動物保育法公告之多種珍貴稀有保育類鳥類及保育類野生昆蟲「渡邊氏東方蠟蟲」之棲息、活動、生存環境及遷徙路徑有顯著不利之影響，而構成環境影響評估法施行細則第19條第1 款、第2 款、第3 款所列「對環境有重大影響」之情形，或至少有對環境有重大影響「之虞」，而應依環境影響評估法第8 條第1 項規定繼續進行第二階段環境影響評估，原處分以「有條件」通過第一階段環評審查之方式，通過系爭開發計畫之環評審查，不當剝奪當地居民參與環評審查程序之正當程序權利，亦屬違法；又系爭開發基地位於「淡水河紅樹林溼地」及「淡水河口保護區」中之「竹圍紅樹林自然保護區」範圍內，而系爭開發案又非屬於國土保安及中央目的事業主管機關核可之公益性設施或經評估為與資源特性相容之產業活動，則被告遽以原處分「有條件」通過環境影響評估審查，亦違反行為時有效施行之「海岸開發環評作業要點」第6 點第4 款之規定；另作為「淡北快速道路」開發案之替代方案，系爭開發案與被告認定不應開發「淡北快速道路」之理由⑴「影響淡水河紅樹林生態，並對沿線產生嚴重之景觀影響」相牴觸，被告以原處分通過系爭開發計畫之環評審查，更違反環境影響評估法第14條第3 項之規定。原處分既有上開諸多違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告執此指摘原處分及訴願決定違法，訴請將之併予撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 4 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 黃桂興法 官 張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 9 月 4 日
書記官 陳可欣