臺北高等行政法院判決
101年度訴字第589號102年1 月30日辯論終結原 告 劉福權
陳美惠陳淑惠陳莞惠陳宛清陳靜芬黃千代共 同訴訟代理人 林秀蓉 律師被 告 內政部代 表 人 李鴻源（部長）住同上訴訟代理人 秦錚錚
許嘉文輔助參加人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）住同上訴訟代理人 游翠岑
陳宇捷上列當事人間撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國101年2 月16日院臺訴字第1010121670號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：前臺灣省政府交通處鐵路管理局（下稱鐵路局）於中華民國（下同）59年間辦理淡水線劍潭士林間鐵路改道工程，經行政院59年7 月7 日台59內6077號令核准徵收坐落臺北市○○區○○段○○○○號等24筆土地、○○○段○○○小段123-12 地 號等63筆土地，合計87筆，交由前陽明山管理局以59年8 月7 日陽明地用字第20024 號公告。其中⑴臺北市○○區○○段12-8、12-9、12 -10等3 筆地號內土地，各34、55、25 平 方公尺，62年間分割編定為同段12-25 、12-26 、12-27 地號，68年間合併為臺北市○○區○○段○○段○○○○號（下稱三小段419 地號），重測面積123 平方公尺。85年間再分割為三小段419 地號60平方公尺、419-1 地號63平方公尺。⑵臺北市○○區○○○段○○○小段133-4 地號土地68平方公尺、133-1 、133-2 、133-3 地號內土地，各325 、15 5、11平方公尺，經於62年間分割編定、68年間合併、重測結果，臺北市○○區○○○段○○○小段133-2 地號土地10 0平方公尺、133- 4地號土地37平方公尺、133-6 地號土地200 平方公尺、133-10地號土地11平方公尺，合併為臺北市○○區○○段四小段147 地號（下稱四小段147 地號），重測面積334 平方公尺。輔助參加人為興辦臺北都會區大眾捷運系統淡水線工程，需用臺北市○○區○○段○○段○○○○號等131 筆土地，經行政院78年4月25日台（78）內地字第690230號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由輔助參加人所屬地政處（下稱地政處）78年5 月11日78北市地四字第19894 號公告。嗣經22年，始由輔助參加人於100 年5 月6 日以其中三小段419 、419-1地號土地123 平方公尺、四小段147 地號土地334 平方公尺，業於59年徵收，而檢附撤銷徵收土地清冊、地籍圖等有關資料，報經被告以100 年6 月8 日台內地字第1000115761號函（下稱原處分）核准撤銷徵收。輔助參加人於100 年9 月
7 日以府地用字第100323 18900號公告，同日以府地用字第10032318903 號函知原告以原告係重複徵收四小段147 地號土地補償費領款人之法定繼承人（四小段147 地號土地內原所有權人劉建炎，重複徵收領款人為其繼承人），請於收到通知之翌日起6 個月內繳回徵收補償價款。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）依行政程序法第117 條、第121 條第1 項之規定，於法定救濟期間經過後，被告第二次之徵收處分（78年公告徵收），縱有違法，亦因除斥期間完成而不得撤銷：
⒈按土地徵收之核准與否（或撤銷徵收），乃屬被告之職權
，且行政程序法第121 條所規定之行政機關是否知悉，應以具有核准徵收權責之被告為判斷對象，而非以需地機關之輔助參加人為判斷對象。
⒉而59年間鐵路局辦理之「淡水線劍潭士林間鐵路改道」工
程，係由被告核准徵收，此有被告59年6 月1 日台內地字第364334號函准徵收、臺灣省政府59年4 月24日府民地丁字第34919 號函暨所附徵收土地計畫書含系爭土地徵收清冊為證，甚至行政院亦有將該徵收土地之情形函知輔助參加人，此有行政院59年7 月7 日台五十九內6077號函可稽。
⒊78年輔助參加人辦理之都會區大眾捷運系統淡水線工程，
本件系爭土地係同樣由被告核准徵收，是被告於78年時自已知悉系爭土地涉及重複徵收，應儘速查明後辦理更正或撤銷，其除斥期間，則應於90年1 月1 日行政程序法施行日起算至91年12月31日止完成。
⒋況且，輔助參加人所屬捷運局（下稱捷運局）於78年間申
請該147 地號土地等○○捷運沿線土地之用地徵收，其明知係使用現有淡水線鐵路用地，依當時徵收案會議記錄及所附之徵收範圍圖檔，不論是輔助參加人或有權核准徵收之被告，如略加調查而不難得知系爭土地應屬於鐵路局之用地，而不應列為徵收之土地，行政機關之怠惰及疏失不應由人民負擔其不利益，是，本案於78年時該撤銷原因應已發生而存在時，即得作為除斥期間之起算點，否則行政程序法第121 條第1 項自無庸規定長達2 年之除斥期間，否則更有使承辦公務人員陷於消極不作為，而使該行政處分長期處於不確定之狀態，此殊非該法條立法規定除斥期間之目的。退步言之，第二次之徵收處分及發放徵收補償款迄今已22年，被告遲至今日才來主張重複徵收，要撤銷78年之徵收公告並追回徵收補償款，被告在第二次之徵收處分，縱屬違法，其亦因早已知悉，因首揭行政程序法第
121 條所規定之撤銷違法行政處分2 年之除斥期間，早於行政程序法施行後之91年12月31日完成，應不得將該行政處分撤銷，此理甚明。
（二）本件有信賴利益保護原則之適用，依行政程序法第117 條規定，被告應不得將第二次徵收處分撤銷：
⒈依行政程序法第119 條及最高行政法院83年判字第151 號
判例要旨揭示：行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益。⒉按原告之被繼承人即土地所有權人劉建炎（49年間逝世）
，生前於臺北市○○區擁有多筆土地，依繼承人等近年所查得者，有部分早經鐵路局徵收，有部分為系爭捷運所徵收，有部分移轉出售他人，並有二筆土地為繼承人等所有，此有土地登記謄本7 份可稽。
⒊而就本件輔助參加人為興辦台北都會區大眾捷運系統淡水
線，前經報奉主管機關即被告，由行政院78年4 月25日台內地字第690230號函「准予徵收」，該78年公告徵收土地所有權部分縱然查明確係屬重複徵收，該第二次之徵收公告及處分係被告自己單方之行政行為，縱有違誤，亦係被告之疏失，原告或原告之被繼承人並無任何惡意或不法之行為，則原告因信賴該徵收之處分，而於82年間依輔助參加人提存通知領開闢捷運徵收之補償費，該信賴自值得保護。
⒋況且就59年間鐵路局辦理之「淡水線劍潭士林間鐵路改道
」工程，所發放之土地徵收補償款，原告等人之被繼承人之劉陳來發、黃長妹2 人當時係委託劉信昌代為領取，且雖有領取補償費，惟領取者係○○○區○○○段○○○小段133-1 地號土地」（合併、重測前之地號）之補償費。
後來收據上僅有提存字號及金額等資料，根本沒有記載地號（縱有地號資料也是重測後○○○區○○段○○段○○○○號），原告無從知悉兩次領取補償款之徵收標的有何關聯，原告亦無過失可言。
⒌再者，本件行政機關係在徵收並發放補償款22年後，才來
主張重複徵收，要撤銷78年之徵收公告並追回徵收補償款，該原受益處分已經22年，被告欲將之撤銷，完全違反信賴保護原則。
⒍故被告之第二次徵收處分縱為違法行政處分，惟，本件原
告等並無行政程序法第119 條所列信賴不值得保護之情形，且本件78年間發放徵收補償費係屬信賴授予利益之行政處分，該信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者（追回補償款），依上開行政程序法第117 條之規定，於法定救濟期間經過後，被告應不得撤銷，方符法制及信賴利益保護原則。
⒎況且，依系爭訴願決定書上事實欄所載，如此繁複的土地
重劃、分割及地號整編，原告根本不知道有若何重複領取之情。系爭訴願決定所載駁回理由謂「原告等之被繼承人自應知土地業已徵收……仍領取重複徵收補償費，難謂有信賴保護問題」云云，實難令原告甘服。本件行政機關係在徵收並發放補償款22年後，才來主張重複徵收，要撤銷78年之徵收公告並追回徵收補償款，豈不是愚弄人民？此行為完全違反信賴保護原則。況且退步言之，縱使重複徵收屬實，行政機關得主張不當得利之返還請求權也已超過15年，而罹於時效。
（三）並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均應撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。……有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：一、因作業錯誤……」為行為時土地徵收條例第49條所明定。嗣經地政處清理舊案時發現劉建炎持分所有系爭土地已於59年間辦理淡水線劍潭士林間鐵路改道工程時完成徵收補償程序，則78年間所辦臺北都會區大眾捷運系統淡水線工程之徵收確屬重複徵收，茲依上開第49條第1 款規定，應辦理撤銷徵收，經輔助參加人於100 年5 月6 日府捷權字第10030978400 號函報請被告撤銷徵收，案經被告土地徵收委員會第259 次會議審議通過。被告以原處分准予撤銷徵收，輔助參加人以100 年9 月7 日府地用字第10032318900 號公告撤銷徵收（公告期間自100 年9 月8 日起至
100 年10月7 日止）及同年9 月7 日府地用字第10032318
903 號函通知原告繳還原受領之補償地價，揆諸首揭規定，並無不合。
（二）次按「得撤銷徵收之土地，其撤銷徵收原因事由發生日在
87 年8月17日本部函頒『撤銷土地徵收作業規定』以前者，請求撤銷徵收之期限，自87年8 月18日起15年內。」被告89年12月1 日台內地字第8970905 號函暨90年3 月2 日台內地字第9068460 號函釋有案。本案輔助參加人78年為興辦「臺北都會區大眾捷運系統淡水線」工程，重複徵收59年間已徵收之土地，因其撤銷徵收原因事由發生日在87年8 月17日以前，依上開函釋規定，本案申請撤銷徵收之期限應自87年8 月18日起15年內。另依行政程序法第121條第1 項規定，違法行政處分之撤銷，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之。查本案地政處於清理徵收舊案時查得重複徵收須辦理撤銷徵收情形後，以輔助參加人99年10月22日府授捷權字第09933399000 號函請被告釋示，經被告99年11月3 日台內地字第0990214655號函復略以「……已徵收之土地，倘經需用地土地人查明有需辦理撤銷徵收之情形並報部辦理撤銷徵收，仍得於本部知有撤銷徵收原因時2 年內辦理撤銷徵收。本案如經查明有應辦理撤銷徵收之情形，請儘速依法辦理以維護公產。」嗣經輔助參加人於100 年函報被告准予撤銷徵收，未逾2 年除斥期間，該撤銷徵收之請求權並未罹於時效而消滅。
（三）有關原告主張被告撤銷78年土地徵收處分違反信賴保護原則乙節，按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。」「遺囑自遺囑人死亡時發生效力。」為民法第179 條、第1148條第1項前段、第1199條所明定。復按「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止……」土地法第235 條定有明文。本案原告既為劉陳來發之繼承人及黃長妹之繼承人，依前開民法規定自繼承開始時或遺囑發生效力時起即繼承其財產上之一切權利、義務，又系爭土地59年間之徵收地價補償費業經劉陳來發及黃長妹委託劉信昌領取完竣，自應知系爭土地業已徵收，依法對該土地之權利義務亦於是時補償費受領完竣時終止，復於78年間劉陳來發及原告黃千代（黃長妹之繼承人）仍重複領取補償費，難謂有信賴保護原則之適用；另原告所提提存書無記載土地地號及地號資料業經重測而受領人無從得知相關地號資料乙節，查我國土地登記制度係採公示主義，相關地號之異動利害關係人均可從土地登記簿得知，原告受領徵收補償卻辯稱不知土地重測前後異動情形，有違常情，且縱其不知土地異動情形，亦無礙其重複受領不當得利之事實；至原告所提輔助參加人不當得利返還請求權已逾15年而罹於時效乙節，按「消滅時效，自請求權可行使時起算。……」為民法第128 條所明定，本案原告所受領之土地徵收補償金輔助參加人係自被告前開100 年6月8 日核准撤銷徵收後始生請求返還之權利，其請求權消滅時效之計算，依前開民法規定，應自該時起算，自未罹於時效消滅。
（四）並聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、輔助參加人陳述意見：
（一）有關原告所提其被繼承人劉建炎持分所有系爭四小段147地號土地歷經分割合併及重測，原告無從確認該地號確有重複徵收情事乙節，查鐵路局於59年間為辦理「淡水線劍潭士林間鐵路改道」工程，奉准徵收原告之被繼承人劉建炎持分所有重測○○○區○○○段○○○小段133-1 地號內部分土地，面積325 平方公尺，即62年間分割出之133-
6 、133-7 地號等2 筆土地，133-6 地號復於68年間與同段同小段133-2 、133-4 、133-10地號等3 筆土地重測合併為系爭四小段147 地號土地，該徵收補償費業經劉建炎之繼承人劉陳來發等人檢具和解筆錄領取完竣，依法已完成徵收補償程序，惟是時並未辦理徵收所有權移轉登記，致輔助參加人於78年間為興辦「臺北都會區大眾捷運系統淡水線」工程時，重複徵收原劉建炎持分所有系爭四小段
147 地號土地，該徵收補償費復經其遺囑繼承人劉陳來發及受遺贈人黃長妹之繼承人即原告黃千代領取在案，輔助參加人遂於79年間就系爭四小段147 地號土地辦竣徵收所有權移轉登記予輔助參加人所有。因系爭四小段147 地號土地既於59年間已完成徵收補償程序，則輔助參加人78年之徵收案確屬重複徵收無誤，輔助參加人依法報准撤銷，並通知原告繳還78年受領之補償費，於法並無違誤。
（二）至原告所提系爭土地因重測前後地號並不相同，其亦無從得知兩次領取之補償費係屬同一標的乙節，查我國土地登記制度係採公示主義，有關土地登記內容及其異動過程，利害關係人均可從土地登記簿得知，原告及其被繼承人劉陳來發等受領徵收補償卻辯稱不知土地重測前後異動情形，顯違常情，且縱其不知土地異動情形，亦無礙其重複受領不當得利之事實，依法即當返還。
（三）有關原告所提本案有信賴利益保護原則之適用，依行政程序法第117 條規定，被告應不得將第二次徵收處分撤銷乙節，按信賴保護原則，應僅於「授予利益之行政處分」始有其適用，徵收補償係公權力為公益之所需而對於被徵收者之所有物權予以適當之補償，究其性質應係屬具對價關係公法行為，而非單純授予利益之行政處分，應非屬信賴保護規範之範疇。退萬步言，縱該徵收補償有授予利益之性質，惟查原告既為劉建炎依法指定遺囑繼承人之繼承人及受遺贈人黃長妹之繼承人，依民法第1148條規定自繼承開始時或遺囑發生效力時起即繼承其財產上之一切權利、義務，系爭四小段147 地號土地59年間之徵收地價補償費業經劉建炎之繼承人領取完竣已如前述，依法其對該土地之權利義務亦於是時補償費受領完竣時終止，此應為原受領人可知之事實，復於78年間重複領取補償費，此重複領取之補償費除已涉不當得利之範疇，依行政程序法第119條第3 款規定，應無信賴保護原則之適用。
（四）至有關原告所提依行政程序法第117 條、第121 條第1 項之規定，於法定救濟期間經過後，被告第二次之徵收處分，縱有違法，亦因除斥期間完成而不得撤銷乙節，按行政程序法第117 、121 條規定，違法行政處分之撤銷權應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2 年內為之，關於「知有撤銷原因時起二年內為之」之起算點疑義，前經輔助參加人以99年10月22日府授捷權字第09933399000號函請被告釋示，復經被告以99年11月3 日台內地字第0990214655號函復略以「……已徵收之土地，倘經需用地土地人查明有需辦理撤銷徵收之情形並報部辦理撤銷徵收，仍得於本部知有撤銷徵收原因時2 年內辦理撤銷徵收。……」在案，查輔助參加人所屬地政局於98年間清理徵收舊案時始查得該重複徵收情事，復經輔助參加人以100 年5月6 日府捷權字第10030978400 號函報請被告以原處分核准撤銷徵收在案，依被告前開釋示，該撤銷徵收並未逾2年除斥期間。
五、本院判斷：
（一）查鐵路局於59年間辦理淡水線劍潭士林間鐵路改道工程，經行政院59年7 月7 日台59內6077號令核准徵收臺北市○○區○○段○○○○號等24筆土地、○○○段○○○小段
12 3-12 地號等63筆土地，合計87筆，交由前陽明山管理局以59年8 月7 日陽明地用字第20024 號公告。其中⑴臺北市○○區○○段12-8、12-9、12 -10等3 筆地號內土地，各34、55、25平方公尺，62年間分割編定為同段12-25、12 -26、12-27 地號，68年間合併為三小段419 地號，重測面積123 平方公尺。85年間再分割為三小段419 地號
60 平 方公尺、419-1 地號63平方公尺。⑵臺北市○○區○○○段○○○小段133-4 地號土地68平方公尺、133-1、133- 2、133-3 地號內土地，各325 、155 、11平方公尺，經於62年間分割編定、68年間合併、重測結果，臺北市○○區○○○段○○○小段133-2 地號土地100 平方公尺、13 3- 4 地號土地37平方公尺、133-6 地號土地200平方公尺、133-10地號土地11平方公尺，合併為四小段
147 地號，重測面積334 平方公尺。輔助參加人為興辦臺北都會區大眾捷運系統淡水線工程，需用臺北市○○區○○段○○段○○○○號等131 筆土地，經行政院78年4 月25日台（78）內地字第690230號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由地政處78年5 月11日78北市地四字第19894 號公告。嗣經22年，始由輔助參加人於100 年5 月
6 日以其中三小段419 、419-1 地號土地123 平方公尺、四小段147 地號土地334 平方公尺，業於59年徵收，而檢附撤銷徵收土地清冊、地籍圖等有關資料，報被告以原處分核准撤銷徵收等情，有行政院78年4 月25日台（78）內地字第690230號函（內政部調借文件No.11659卷）、行政院59年7 月7 日台59內字第6077號令（內政部調借文件
No.11663卷）、陽明山管理局59年8 月7 日陽明地用字第20024 號公告、臺北市政府地政處78年5 月11日78北市地四字第19894 號公告、臺北市政府100 年5 月6 日府捷權字第1003097840 0號函及撤銷徵收土地清冊、臺北市政府興辦臺北都會區大眾捷運系統淡水線工程用地徵收土地清冊（內政部調借文件No.11604卷）、臺北市○○區地籍圖及土地登記簿（本院卷第109 頁至第128 頁）、臺北市政府100 年9 月7 日府地用字第10032318900 號公告（原處分卷㈠第62頁）、臺北市政府100 年9 月7 日府地用字第10032318903 號函（原處分卷㈠第64頁）、被告土地徵收審議委員會第25 9次會議紀錄、附件及初審意見（內政部調借文件No.116 04 卷）、原處分（原處分卷㈠第61頁）在卷可稽，固堪認三小段419 地號、419-1 地號及四小段
147 地號等3 筆土地有重複徵收之事實。而其中四小段
147 號59年徵收補償費已依法發放，78年徵收補償費，由劉陳來發、黃千代領取，原告分別為劉陳來發、黃千代之繼承人等情，亦為原告所不爭執，並有相關戶籍、土地登記及領取徵收補償費之資料在卷可參（原處分卷㈡第1 頁至第113 頁），堪認為真實。
（二）原處分之作成，乃因78年土地徵收案之需用土地機關即本件輔助參加人，於100 年5 月6 日以78年徵收案土地涉及重複徵收情事，而以作業錯誤為由，依土地徵收條例第49條第1 項第1 款向中央主管機關即被告，申請撤銷徵收，經被告以原處分核准撤銷徵收，由輔助參加人以100 年9月7 日公告，其公告內表明公告依據為土地徵收條例第51條規定，有輔助參加人100 年5 月6 日府捷權字第10030978400 號函（內政部調借文件No.11604卷第9 頁）、原處分（原處分卷㈠第61頁）、輔助參加人100 年9 月7 日府地用字第10032318900 號公告（原處分卷㈠第62頁、第63頁）在卷可稽。足見被告係認78年徵收案有土地徵收條例第49條第1 項第1 款撤銷徵收事由而核准需用土地機關撤銷徵收之申請，並非認78年徵收處分違法而依行政程序法第117 條職權撤銷違法處分。
（三）惟按原處分作成時之土地徵收條例第49條第1 項第1 款係規定：「（第1 項）已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：（第1 款）因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者。」其程序依同條例第50條第1 項前段規定為：「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。」第51條第1 項、第2 項復規定：「（第1 項）原核准徵收機關於核准撤銷徵收後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2 項）直轄市或縣（市）主管機關於收到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告三十日，並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍維持原登記，並不得依第九條規定申請收回該土地。」查系爭土地既係因78年徵收案重複徵收，並非「因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內者」，自非屬土地徵收條例第49條第1 項第1 款所稱之情形，原處分僅以78年徵收案作業錯誤，未審酌此作業錯誤之情形並未致原徵收土地不在工程用地範圍內，即依土地徵收條例第49條第1 項第1 款核准需用土地人即本件輔助參加人撤銷徵收之申請，認事用法，自有未合。
（四）退而言之，縱認有土地徵收條例第49條第1 項第1 款得申請撤銷徵收之事由，因申請撤銷徵收屬「公法上之請求權」，依被告所稱撤銷原因發生在87年8 月17日以前被告函頒撤銷土地徵收作業規定以前，故至遲應自89年2 月4 日土地徵收條例發生效力時（按土地徵收條例於89年2 月2日公布，並自公布日起施行，依中央法規標準法第13條規定，自公布日起算至第3 日起發生效力），起算請求撤銷徵收之時效；又因斯時行政程序法尚未施行，故學說及實務見解認為「公法上請求權」類推適用民法第125 條規定，其請求權時效為15年。惟「發生於行政程序法施行前之公法上請求權，若類推適用民法第125 條之15年時效期間，自行政程序法施行日（90年1 月1 日）起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，一併類推適用民法總則施行法第18條第2 項之結果，即應適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定」（最高行政法院99年度判字第887 號判決參照）。亦即申請撤銷徵收之期限，原應至94年12月31日屆滿，惟因當日係星期六（休息日），翌日則為星期日，依照民法第
122 條規定，應延至95年1 月2 日屆滿。然本件輔助參加人遲至100 年5 月6 日始向中央主管機關即被告申請撤銷徵收，其請求權時效業已完成，依行政程序法第131 條第
2 項規定，是項請求權利為當然消滅。原處分未察，逕依土地徵收條例第49條第1 項第1 款規定核准輔助參加人撤銷徵收之申請，亦有違誤。
（五）再退而之，縱寬認原處分係依行政程序法第117 條規定職權撤銷78年違法徵收之處分，原處分仍有下列違誤：
⒈78年徵收處分乃無效之行政處分，原處分以無效行政處分為撤銷標的，自有違誤：
⑴按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不
能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111 條所明定。雖該法自90年1 月1 日始施行，惟該規定係就行政處分無效之法理上當然之解釋，是以在該規定施行前仍得以法理加以適用（最高行政法院92年度判字第621 號判決參照）。又法律行為係以發生所預期之法律效力為目的，法律行為如因一定之原因，自始即確定不能發生行為人所預期之法律效力者，為無效之法律行為，而行政處分為行政機關所為之法律行為，故所謂無效之行政處分，係指自始確定不能生法律效力之行政處分（行政程序法第110 條第4 項規定參照）。又上開行政程序法第111 條規定就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，該條第1 至6 款為重大明顯之例示，第7 款則係重大明顯之概括規定。行政處分有該條第1 至6 款之情形者，即可認具重大明顯瑕疵，是為絕對之無效原因，反之，行政處分之瑕疵，如依個別情形判斷構成重大明顯瑕疵者，該行政處分亦因之而無效，此即學說上所稱之相對無效原因，行政程序法第111 條第7 款規定，即屬此情形。於客觀之法律不能之情形，例如：使本國人歸化為本國人，或使非公務員依公務員法退休，其瑕疵重大明顯者，行政處分亦因之而無效（陳敏，行政法總論，98年9 月6 版，第416 頁參照）。
⑵經查：
①「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，
徵收私有土地。……（第2 款）二、交通事業。……」為土地法第208 條第2 款定有明文，足見土地徵收，應以「私有土地」為徵收標的。又「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」「因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，應經登記，始得處分其物權。
」民法第758 條第1 項、第759 條亦定有明文。另參照土地徵收條例第20條、21條規定可知，公用徵收之土地，於補償費發給完竣完畢時，用地機關取得被徵收土地之所有權，僅未經登記不得加以處分而已。
②查鐵路局59年辦理淡水線劍潭士林間鐵路改道工程
，報經行政院核准徵收系爭土地，已如前述，已由政府原始取得土地所有權。系爭土地既非「私有土地」，行政院於78年核准徵收系爭土地，乃係以非私有土地為徵收標的，乃客觀之法律不能，其瑕疵應屬重大明顯，從而，該78年徵收處分應屬無效。
乃被告以原處分撤銷無效之行政處分，容有違誤。
⒉退而言之，該78年徵收處分縱屬有效之行政處分，僅違
法而得撤銷，惟被告遲至100 年6 月8 日始以原處分撤銷，依權利失效之原則，亦不應許其撤銷：
⑴按行政程序法第121 條第1 項規定：「第一百十七條
之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」為了兼顧行政行為之正確性與法律狀態之安定性，行政程序法第121 條第1 項設有撤銷權行使之除斥期間，自知悉時起算2 年，但並未限制自行政處分經過一定期間後即不得撤銷，故應以權利失效之原則補充適用，以維持法秩序之安定。所謂權利失效，係源自公法上誠實信用原則之制度，指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再行使。
⑵經查78年徵收處分係以非私有土地為徵收標的，縱屬
有效之行政處分，亦係違法之行政處分而得撤銷。原處分機關或其上級機關於78年徵收處分作成後即得行使撤銷權，尤其本件59年徵收處分、78年徵收處分，均係由行政院核准徵收，應不難查知重複徵收之違法情事，乃其長達22年之時間不行使撤銷權，依其狀況可使人推論其已放棄撤銷權權利之行使，矧被告遲至
100 年6 月8 日始以原處分撤銷78年徵收處分，應認其權利失效，已不得撤銷78年徵收處分。
（六）綜上所述，原處分經核尚有違誤，訴願決定未予撤銷，亦有未合，原告提起本件撤銷之訴為有理由。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 楊 得 君法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 2 月 27 日
書記官 陳 又 慈