臺北高等行政法院判決
101年度訴字第511號101年7月19日辯論終結原 告 蘇祺岳訴訟代理人 吳光陸律師被 告 行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處代 表 人 張彬（處長）訴訟代理人 黃健弘律師上列當事人間有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國101 年3 月6 日農訴字第1000176765號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國97年7 月29日（被告收文日期）就立霧溪事業區第67林班地（花蓮縣○○鄉○○段○○○ ○號土地，下稱系爭土地）上之建物（花蓮縣秀林鄉富世村關原41之3 號房屋，下稱系爭房屋）及附屬用地，依國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱補辦清理作業要點）之規定，向被告申請補辦清理訂定租約，經被告審查結果，認為無其他客觀事實足以證明原告於58年5 月27日以前在該地有占用事實，與補辦清理作業要點第2 點規定不符，乃以98年9 月24日花新政字第0988311492號函（下稱原處分）否准原告所請。嗣原告以其申請案並未收到核駁之處分，向被告陳情，經被告以100 年
5 月3 日花新政字第1008310580號函（下稱被告100 年5 月
3 日函）原告略以，原處分業交由郵政機關送達，歉難同意所請等語，並檢附原處分影本。原告不服原處分及被告100年5 月3 日函，提起訴願，經遭駁回，遂就原處分及該部分訴願決定，向本院提起行政訴訟（原告未就被告100 年5 月
3 日函及該部分訴願決定提起行政訴訟）。
二、本件原告主張：㈠原告之申請倘若符合補辦清理作業要點第3 點第3 款規定，
被告即應補辦。是被告應否准予補辦之關鍵在於原告是否係58年5 月27日以前即占用系爭土地，如確有占有，即應補辦訂約，反之則否。原告占有系爭土地，係源自董治民。即董治民在58年以前即在系爭土地搭建房屋經營餐廳小吃店，並住居附近之關原41號。董治民之妻蘇碖亦共同經營，找其弟即原告之父蘇清良幫忙，雖當時蘇清良戶籍未遷到此，但實際居住占用，原告亦隨同居住，嗣蘇清良遷移戶籍到上址。82年8 月15日董治民將系爭房屋轉讓蘇清良，由其繼續經營，蘇清良即受讓董治民占用系爭土地，蘇清良再於85年間讓與原告，由原告使用系爭房屋繼續營業，占用系爭土地。依民法第946 條第1 項、第947 條第1 項規定，應認原告於58年5 月27日前即已占用系爭土地，屬該日以前舊濫建案件，依補辦清理作業要點及被告97年6 月16日公告，凡在58年5月27日以前占用，可向被告申請使用，被告應准許原告補辦訂約。
㈡被告就原告之申請，以97年7 月30日函知原告補正戶籍謄本
、航照圖等，原告均已提出，應符合補辦清理作業要點第3點第3 款規定，惟被告竟未斟酌，以臺灣高等法院花蓮分院96年度重上字第14號判決理由，認原告與郭阿華等人為鄰地關係，應知郭君已辦理承租，原告既未申請，反面推論即非58年5 月27日以前墾植占有，認原告之申請不符上開規定。
惟一方面原告當時未申請，並非即可推論原告占用非在58年
5 月27日以前，另一方面參照該判決：「臺灣省政府於58年
5 月23日即已公告『臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』，有上開公告在卷，並為兩造所不爭，業如上述，而觀諸上開計畫第4 點明確規定『濫墾地種植農作物者，於查明屬實後，依照臺灣省國有森林用地出租造林辦法之規定條件，予以訂約實施造林，如濫墾人拒絕訂約或訂約後未能於規定期限內完成造林者，即予撤銷契約、收回林地』，顯見被上訴人之前身即臺灣省政府林業管理機關早於58年間即清理國有林遭濫墾之事，且係以出租方式與濫墾者訂立契約，此與證人周雅福於本院準備程序中所證述：其於61年即住在富世村關原，之前有向林務局承租（土地），因以前都是榮民住那邊，在開墾道路，政府要給他們居住的地方，所以訂立制度放租給榮民，清理濫墾，其租約就是如此而來的，9 年換約1 次等語相符。」因董治民為榮民，早年參與橫貫公路開墾，並於50年3 月2 日將戶籍遷入關原41號，系爭土地即在關原41號附近，此由門牌為關原41之3 號可明，衡諸情理，董治民與妻蘇碖為生活需要，占用系爭土地興建房屋為小吃店而營生，足見58年以前系爭土地即已為董治民占用，董治民之養女董秀美可證明。
㈢被告以原告占用系爭土地、房屋，未如占用關原段213 、22
6 地號土地，向被告辦理承租事宜，進而推論原告非於58年
5 月27日前即已占用，尚嫌速斷。蓋未訂立租約之原因繁多，被告依此推斷，立論尚嫌薄弱，實則早期董治民收入不豐，占用系爭土地之房屋係作為經營小吃店使用，相較於關原41號係董治民與其配偶蘇碖作為住家使用，囿於經濟能力有限，始僅就安身立命之住處與被告簽訂租約，非因未在58年
5 月27日前占有系爭土地而未訂約，被告上開抗辯，實不足採。況依補辦清理作業要點第1 點開宗明義之規定，可知58年臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫（下稱清理計畫）公告後，仍有未依清理計畫補辦清理而遺漏者，苟依被告之解釋，未依58年公告之清理計畫辦理承租者，均可斷定無58年5 月27日前占有之事實，何以有上開補辦清理作業要點？則補辦清理作業要點將永無適用之餘地。
㈣本件訴願決定以系爭房屋地址與董治民於50年3 月2 日遷入
之戶籍地址不同為由，駁回原告訴願之請求，惟依被告97年12月8 日新政字第0978312285號函說明「本案本站為辦理初審作業及認定申請人是否為原占用人之資格身分，請台端依下列方式辦理：……㈢申請人應提出申請地點與58年之戶籍地址為同一縣市或距離未滿30公里之證明文件備查。」並非限定占有之土地必須與占用人戶籍相同，系爭房屋係經營小吃店，並非居住，則董治民未在系爭土地上之房屋設立戶籍，但與其50年時遷入之戶籍即關原41號，既同位於花蓮縣秀林鄉，二者相距約為50公尺（原告於準備程序口誤為500公尺，請更正），依被告上開函文認定占有人資格身分之方式，董治民仍屬系爭土地之原占用人，原告輾轉受讓董治民之占有，依民法第946 條第1 項、第947 條第1 項規定，即符合補辦清理作業要點補辦訂約之要件，被告之否准，實有裁量逾越或裁量濫用之情形。
㈤且被告97年12月8 日新政字第0978312285號函文，並未限於
「濫墾地已栽植木竹」及「種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等」情形，始得提出申請地點與58年之戶籍地址為同一縣市或距離未滿30公里之證明文件，證明具原占用人之資格身分。原告占有系爭土地、房屋既係受讓於蘇清良，蘇清良又受讓自董治民，而董治民係於58年5 月27日前即占有系爭土地以興建系爭房屋，自符合補辦清理作業要點所定占有之事實。又依董治民50年間之戶籍地址觀之，符合被告97年12月8 日新政字第0978312285號函文對於原占用人資格身分之規定。原占用人既可提出申請地點與58年之戶籍地址為同一縣市或距離未滿30公里之證明文件，證明本身符合原占用人之資格身分，可知原占用人並不限於將戶籍地址設於須補辦清理訂約土地上之人，則訴願決定豈可僅以董治民之戶籍與系爭房屋地址不同，即率爾認定原告無占用之事實。
㈥補辦清理作業要點第4 點第2 款雖規定建物、水田、水池等
占用人應提出之7 項文件，惟就清理計畫及補辦清理作業要點，應係以58年5 月27日以前有無占用、興設建物為是否可予補辦訂約之標準，關鍵為有無在58年5 月27日以前占有興建建物，一方面上開所列舉證文件應僅屬例示規定，非列舉規定，否則原處分及訴願決定即不會僅以原告有無在58年5月27日以前占有為由判斷，補辦清理作業要點既係為清理58年5 月27日臺灣省政府農秘字第35876 號令公告清理計畫遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，並對於58年5 月27日以前，在國有林地內已存在「興設建物、水池、闢為水田等」占用事實之人民，進行補辦清理，則申請補辦清理者，應以能證明於58年5 月27日前即有占用事實為已足，實無須囿於上開所列舉證文件，限定凡未能以該等文件舉證者，縱能以其他方式證明於58年5 月27日以前即有占用之事實，仍不得辦理補辦清理，如此實有違補辦清理作業要點之意旨，及憲法第23條法律保留原則，苟以上開7 項文件為限，審查是否符合補辦訂約之要件，無異以法律所未有之規定限制人民行使權利。另一方面上開7 項文件，其中戶籍證明文件及電力公司裝設證明文件未限制一定須為系爭土地上之房屋戶籍證明及用電證明，事實上，58年前，系爭土地之大禹嶺地區尚未接電，59年後始供電，而因系爭房屋及關原之富世村23號（即現址編為關原41號）房屋相近，使用同一電錶以接電，在鄉間亦為常見，則原告已提出董治民及蘇清良之戶籍證明文件及臺灣電力公司臺中區營業處證明，應認已符合上開舉證文件。況原告亦提出行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱航空測量所）69年第1 版航空照片及64年工業技術研究所之航空照片，以證明系爭土地上有房屋，雖黑白不易判認，但應足以證明董治民在58年5 月27日以前即占用系爭土地，遑論原告尚能提出原證5 之照片、居住證明書及證人董秀美，亦足證原告於58年5 月27日以前占有之事實等情。並聲明求為判決：⒈原處分及該部分訴願決定均撤銷。⒉被告就系爭土地應作成准予原告補辦清理訂約之行政處分。
三、被告則以：㈠系爭房屋與董治民戶籍所在地之花蓮縣秀林鄉富世村關原41
號房屋，二者並不相同，不能證明原告於58年5 月27日以前即有占用系爭房屋之事實，業經本件訴願決定指明在案，何況，花蓮縣秀林鄉富世村關原41號房屋所占有之土地係花蓮縣○○鄉○○段213 、226 地號土地，非系爭土地，上開關原41號房屋所占有之土地，被告亦已准予原告辦理訂立「國有林地暫准使用租賃契約書」在案。從而，若原告確有於58年5 月27日前即占用系爭房屋及土地之事實，其焉有不循上開占用「花蓮縣○○鄉○○段213 、226 地號」土地之模式，辦理系爭土地補辦租約事宜，原告顯不能證明系爭房屋及所坐落之系爭土地係於58年5 月27日前即占用之事實，被告否准原告本件申請，自無不合。
㈡依補辦清理作業要點第2 點規定，得補辦清理者，包含58年
5 月27日以前，在國有林地內已存在下列占用事實：⒈濫墾地已栽植木竹。⒉種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等。⒊興設建物、水池、闢為水田等。被告97年12月8 日新政字第0978312285號函文所指「申請地點與58年之戶籍地址為同一縣市或距離未滿30公里之證明文件」，係指申請人依補辦清理作業要點第2 點第1 款、第2 款之規定補辦清理時，除需具備該要點第2 點第1 款、第2 款所示占用國有林地之事實外，尚需具備「申請地點與58年之戶籍地址為同一縣市或距離未滿30公里」之要件，始符合得以補辦清理之資格，非如原告所指系爭房屋與董治民50年遷入之戶籍地址既同位於花蓮縣，二者相距為50公尺，即認董治民屬系爭土地之原占用人，蓋若原告主張成立，豈非謂只要其58年之戶籍地址與申請地點為同一縣市或距離未滿30公里之任何人均可補辦清理，而不問有無占用申請土地之事實，原告曲解被告上開函文內容，其主張自不可採。
㈢原告提出證物均係關於花蓮縣秀林鄉富世村關原41號房屋占
用之土地，並非系爭土地。原告庭呈之臺灣電力公司台中區營業處用電證明係花蓮縣秀林鄉富世村23號，該址整編後為花蓮縣秀林鄉富世村關原41號，亦非系爭房屋。又64年4 月19日航照圖無法看出系爭房屋存在，且被告否認原告所提居住證明書、讓渡書形式及實質內容之真正。縱82年之讓渡書為真正，亦無法證明系爭房屋於58年前即已存在，其餘證物僅能證明花蓮縣秀林鄉富世村關原41號房屋及其坐落土地，與系爭房地無涉等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有原告97年7 月29日（被告收文日期）之國有林地濫墾地補辦清理申請表（第69頁）、被告97年7 月30日新政字第0978311382號函（第70-71 頁）、原告97年8 月18日（被告收文日期）之補正申請書（第68頁）、原處分（第65-67 頁）、被告100 年5 月3 日花新政字第1008310580號函（第22頁）、行政院農業委員會101 年
3 月6 日農訴字第1000176765號訴願決定書（第119-122 頁）等影本附訴願卷可稽，洵堪認定。是本件爭點厥在：被告否准原告補辦清理訂約之申請，是否適法有據？㈠查司法院釋字第695 號解釋文明揭：「行政院農業委員會林
務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」準此，本件被告否准原告依補辦清理作業要點之規定，申請補辦清理訂約，原告不服，對之循序提起行政訴訟，本院自有審判權。
㈡又原告係就原處分及該部分訴願決定，向本院提起行政訴訟
，因原告主張未收到原處分，且被告未能提出原處分之送達證明（見本院卷第80-82 頁、第117 頁），並原處分及被告
100 年5 月3 日函均未教示救濟期間及救濟方法，從而原告於收到被告100 年5 月3 日函送原處分影本後，於100 年10月18日（見本院卷第65頁）提起訴願，其訴願尚未逾期，均合先敘明。
㈢按「行政院農業委員會（以下簡稱農委會）為清理民國58年
5 月27日臺灣省政府農秘字第35876 號令公告『臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫』遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，特訂定本要點。」「民國58年5 月27日以前，在國有林地內已存在下列占用事實，且能以第1 版航空照片判釋認定者，由農委會林務局各林區管理處（以下簡稱林區管理處）進行補辦清理。……㈢興設建物……等。」「補辦清理方式：……㈢興設建物……等者，由占用人提出舉證文件以證明係屬民國58年5 月27日前舊濫建案件，經林區管理處確認面積，並由占用人繳納5 年之使用費後，予以補辦清理訂約。
」「前點舉證文件係指下列情形：……㈡建物……占用人應提出下述舉證文件之一：1.戶籍證明文件。2.稅籍（繳稅或免稅）證明文件。3.水、電費收據或水廠、電力公司裝設水電證明文件。4.當地縣市政府建管單位、鄉鎮市公所或其他政府機關、部隊、公營事業機構等出具之證明文件。5.其建材（如土泥磚塊結構）、確為民國58年5 月27日以前始可取得，並取得建築公會等之認證或經林區管理處派員查證屬實者。6.出具曾於民國58年5 月27日以前領取與目前地址完全相同（偏遠山村郵件代收處）之信件者，以郵戳為憑。7.經航空照片判釋可為認證者。」補辦清理作業要點第1 點、第
2 點第3 款、第3 點第3 款、第4 點第2 款分別定有明文。㈣查森林以國有為原則（森林法第3 條第2 項規定參照），須
於符合法定情形下，始得為出租（森林法第8 條規定參照）。而森林法之中央主管機關行政院農業委員會（下稱農委會）為了國土保安長遠利益（森林法第5 條規定參照），接續清理前依臺灣省政府58年5 月27日農秘字第35876 號令公告「臺灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」，尚未完成清理之舊有濫墾地，於97年4 月23日訂定發布上開補辦清理作業要點，將違法墾植者導正納入管理，解決國有林地遭人濫墾（濫建）之問題，爰農委會林務局各林區管理處於人民依據上開補辦清理作業要點申請訂立租地契約時，應經審查確認合於上開補辦清理作業要點及相關規定，始得與申請人辦理訂約，且於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與上開補辦清理作業要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租（司法院釋字第695 號解釋理由書參照）。又農委會於97年4 月23日訂定發布補辦清理作業要點當時，因考量此次補辦清理舊有濫墾（濫建）國有林地之時間，距離占有之始，已近40年，期間國有林地地形地貌會因天災或人為等因素產生變化，且主張於58年5 月27日以前在國有林地內已存在興設建物占用事實而申請補辦清理訂約者，對此有利於己之事實，應負舉證責任（行政訴訟法第136 條準用民事訴訟法第277 條規定參照），故上開補辦清理作業要點規定，58年5 月27日以前，在國有林地內已存在興設建物占用事實者，須能以第1 版航空照片判釋認定，並應由興設建物占用人提出上述7 種舉證文件之一，以證明係屬58年5 月27日前舊濫建案件，經農委會林務局各林區管理處確認面積，由占用人繳納5 年之使用費後，始得予以補辦清理訂約。
㈤原告係主張訴外人董治民在58年前即在系爭土地上搭建系爭
房屋經營餐廳小吃店使用，並居住於附近，董治民找其配偶蘇碖之弟蘇清良即原告之父前來幫忙，當時蘇清良實際居住占用，原告亦隨同居住，嗣蘇清良遷移戶籍至該址，82年8月15日董治民將系爭房屋讓渡蘇清良，由其繼續經營，蘇清良即受讓而繼續占用系爭土地，蘇清良於85年再讓與原告，由原告繼續使用系爭土地之房屋繼續營業，依民法第946 條及第947 條規定，應認原告在58年5 月27日以前已占用系爭土地，屬舊濫建案件，應准許原告補辦清理訂約云云。經查，原告就其主張於58年5 月27日以前在國有林地之系爭土地內已存在興設系爭房屋占用事實，而依補辦清理作業要點之規定，向被告申請補辦清理訂定租約，係提出航空測量所69年6 月29日、99年6 月19日拍攝之航空照片各1 紙（訴願卷證11）、工業技術研究院64年4 月19日航空照片1 紙（本院卷第92頁）、照片影本3 紙（本院卷第30-32 頁之原證5 ）、董治民戶籍謄本影本1 紙（本院卷第33頁之原證6 ）、居住證明書影本1 紙（本院卷第34頁之原證7 ）、蘇清良戶籍謄本影本1 紙（本院卷第35頁之原證8 ）、82年8 月15日讓渡書影本（本院卷第36頁之原證9 ）及其附圖影本各1 紙（訴願卷第26頁）、臺灣電力公司台中區營業處93年4 月16日臺中費核代字第U0000000號書函影本1 紙（本院卷第91頁），並請求本院傳喚董治民之養女董秀美作證。惟查，航空測量所99年6 月19日航空照片並非第1 版航空照片；而航空測量所69年6 月29日航空照片及工業技術研究院64年4 月19日航空照片中，均未能看出系爭土地內存在有系爭房屋，自亦無從證明58年5 月27日以前在系爭土地內存在有系爭房屋；另董治民戶籍謄本、蘇清良戶籍謄本、臺灣電力公司台中區營業處93年4 月16日臺中費核代字第U0000000號書函影本，其戶籍地址、登載用電地址，均為花蓮縣秀林鄉富世村關原41號（整編前為花蓮縣○○鄉○○村○○路○○號），非系爭房屋，尚難證明原告確於58年5 月27日前即有占用系爭房屋之事實（被告就上開關原41號房屋坐落之花蓮縣○○鄉○○段213 、226 地號土地，業已與原告訂定國有林地暫准使用租賃契約書，見本院卷第55-60 頁）；此外，照片影本3 紙、鄰長周雅福於100 年8 月1 日出具之居住證明書、82年8月15日讓渡書及其附圖影本，除均非屬於補辦清理作業要點所舉7 種舉證文件之一外，並被告否認上開文件形式及實質內容之真正，且3 紙照片中房屋，無從確切證明為系爭房屋及58年5 月27日前舊濫建之房屋，而鄰長周雅福於100 年8月1 日出具之居住證明書影本所載原告及其父親蘇清良居住之地址（即系爭房屋），核與蘇清良戶籍謄本所示84年1 月23日遷入之戶籍地址（花蓮縣秀林鄉富世村關原41號）不同，該居住證明書在缺乏其他客觀證據佐證下，其證明力尚嫌薄弱，至82年8 月15日讓渡書及其附圖影本，並未記載讓渡之標的物是否為系爭房屋，亦無從據此證明系爭房屋於58年
5 月27日以前即已存在於系爭土地上；又董秀美為00年0 月00日生（見本院卷第33頁），於58年5 月27日時尚未滿9 歲，而其對58年5 月27日以前之事實（距今40多年前），是否記憶清晰而正確？並非無疑，況董秀美與原告為親屬關係，其證言之證明力本較低，再如前述，原告所提上開事證，均不足以確切證明其於58年5 月27日以前在系爭土地內已存在興設系爭房屋占用事實，是本院認為並無傳喚董秀美作證之必要。綜合上開原告所提事證，既均不足以確切證明原告於58年5 月27日以前在國有林地之系爭土地內已存在興設系爭房屋之占用事實，從而被告否准原告補辦清理訂約之申請，徵諸前開規定及說明，即無不洽。
㈥原告復主張系爭房屋與花蓮縣秀林鄉富世村關原41號，相距
50公尺，已符合被告97年12月8 日新政字第0978312285號函說明二、（三）：「申請地點與58年之戶籍地址為同一縣市或距離未滿30公里之證明文件」之規定，被告自應准予補辦清理訂約云云。然被告就此，辯稱上開被告97年12月8 日函說明二、（三）要求申請人補正者，乃指申請人依補辦清理作業要點第2 點第1 款「濫墾地已栽植木竹」、第2 款「種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等」之規定，申請補辦清理訂約時，被告要求該申請人補正證明文件，而非指申請人依補辦清理作業要點第2 點第3 款「興設建物」之規定，申請補辦清理訂約時，被告要求該申請人補正證明文件等語。經查，上開被告97年12月8 日函之受文者，除原告外，尚有許金妹等多人，堪認上開函並非專就原告之情形要求補正，況查補辦清理作業要點已規定應由占用人舉證證明其於58年
5 月27日以前，已在國有林地內存在占用事實者，始得予以補辦清理訂約，是以原告主張系爭房屋與董治民50年遷入之戶籍地址相距50公尺，可認占有之事實，被告應准補辦清理訂約乙節，於法尚嫌無據，所訴委不足採。
五、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以本件因無其他客觀事實足以證明原告於58年5 月27日以前即在系爭土地有占用事實，爰否准原告補辦清理訂約之申請，並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。原告猶執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 2 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 8 月 3 日
書記官 黃玉鈴