臺北高等行政法院判決
101年度訴字第528號102年4月11日辯論終結原 告 趙文蔚即趙文蔚建築師事務所被 告 基隆市政府代 表 人 張通榮（市長）住同上訴訟代理人 黃毅維
黃秀萍陳信助上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會102年2月4日工程訴字第10100039240號（案號：訴0000000）採購申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被
告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」，行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
㈡本件原告於101年4月9日（本院總收文日戳）起訴時之訴之
聲明為：「⒈請被告機關將原申訴審議判斷（行政院公共工程委員《以下簡稱工程會》會101年1月20日訴0000000號採購申訴審理判斷書）及異議處理結果均撤銷。⒉履約標的增加之數量及項目，其辦理期間免計履約其間。⒊被告機關自行辦理、相關政府機關審查辦理及公文往返旅行期間，免計履約期限。⒋原履約期限請以全案歷經期間（即自94年11月1日簽約開工至99年8月16日完成）計1,740天為核算基礎。
⒌請被告機關發還違約金新台幣：17萬9,770元（契約總價之20%）。⒍請被告機關依契約第四條契約價金調整：給付因履約項目增加致履約費用增加計新台幣17萬9,770元（依契約總價之20%核計）。」。嗣於102年4月11日言詞辯論庭時，經審判長曉諭本件法律關係後，原告更改訴之聲明為：「申訴審議判斷（行政院公共工程委員《以下簡稱工程會》101年1月20日訴0000000號採購申訴審理判斷書）、異議處理結果、原處分均撤銷。」，本院認其訴之變更並不妨礙被告訴之攻擊防禦與本件訴訟程序之終結，徵諸首開法條規定，自應予准許，合先說明。
二、事實概要：緣原告參與招標機關即被告所辦理之「委辦百福公園現有建物補照作業」採購案（以下簡稱系爭採購案），因不服被告100年4月20日基府工用貳字第1000153422號函（以下簡稱被告100年4月20日函，即原處分），略以通知其涉有政府採購法第101條第1項第10款規定之情事，將予刊登政府採購公報等語，向被告提出異議，經被告審理結果，於100年6月16日以基府工用貳字第1000162294號函（以下簡稱本件異議處理結果）維持原處分。原告仍不服，向行政院公共工程委員會（以下簡稱公程會）提出申訴，經該會採購申訴審議委員會於101年1月20日以第419次委員會議申訴審議判斷（以下簡稱本件申訴審議判斷），有關請求原異議處理結果撤銷部分予以申訴駁回；其餘申訴部分則不予受理。原告猶不服，遂就本件有關政府採購法第101條第1項第10款規定刊登政府採購公報部分向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠本案因屬現有建物補照作業（即存在多年違章建築物之補辦
申請建築執照），相關審查機關對於法令之見解、適用及應補足或改善工程項目要求甚多，在在均須經過審查機關承審人員審查、意見提出、意見補正、研商、會簽、會辦、簽報、呈核等流程，並由被告承辦人員逐一簽請上級長官及市長核示、核准後，原告方能接續辦理下一階段事項之審查。
㈡前述諸多項目須由被告自行辦理，非原告權責、能力所能處
理，而被告自行辦理之事項、流程所耗費之時間，理應屬勞務契約之：
⒈勞務契約第7條【履約期限】：第㈣項履約期限延期：第1款第⑹目：由甲方自辦……而影響契約進度者。
⒉第13條【遲延履約】：第㈤項：…第11款：政府法令之新增
或變更。第12款：我國政府之行為。…等不可歸責於契約當事人之事由…，得展延履約期限。
⒊原告曾函請被告，於被告自行辦理各事項期間，暫停計算工
期為禱，然無論於公開或私下場景，被告均僅指示儘速辦理而未予認可，被告不應將所有遲延之原因與責任歸責於廠商，原告實無能力亦不應全部由原告承擔。
⒋扣除前述種種被告審查、簽辦、會辦等時程，即因機關未能
如期檢驗、勘驗，或廠商申請勘驗、審查，非屬可歸責於廠商之原因，而係目的事業主管機關超出規定期間辦理者，原告尚無遲延履約之情事。
⒌本案因被告自行辦理及相關政府機關審查辦理之時間，應合
併計入本案之總履約期限作為整體履約期限之核計標準。原告因本案所增加履約標的數量及項目之部分，應請被告另核計合理之履約期限，並請招標機關給付依契約第4條契約價金調整：履約費用增加，契約總價之20％計17萬9,770元。
㈢採購申訴審議判斷書第28、29頁之㈢、㈣項，指原告逾期
106日＋121日＋252日＝479日，與實際辦理情形不符，原告實際辦理情形：
⒈97年2月14日～97年5月30日期間計106日：
⑴該期間原告實際辦理、接受審查及克服包括：工務處、消防
局、產發處、都發處之建造執照管理審查方面、水土保持審查方面等相關議題。補充、修正、呈報被告應如何辦理，同時共計有第2次、第3次掛號申請建造執照審查。
⑵水土保持審查方面並非包含於本契約範圍之工作項目，屬額
外之工作項目，請參考契約之工作項目（包商估價單及招標機關有另外給付申辦水土保持審查之費用）。
⒉98年8月26日～98年12月24日期間計121日：
⑴該期間原告實際辦理、接受審查及克服包括：工務處、消防
局、產發處、都發處之申請免徵空氣污染防治費事宜、申請免辦理開工暨勘驗審查、違建佔用審查方面等相關議題。
⑵原告早於97年2月18日、97年3月6日即預先呈報被告應如何
辦理，然被告遲至98年10月6日才內部彙整簽辦完成（請詳證據5－5-3），時程遲延18個月以上，而且還是經由原告代為擬稿交由被告辦理。
⑶本期間與前⒈之期間均為原告積極辦理份內、額外之工作項
目及被告應自行辦理之事項，不應視為逾期且應給予合理的辦理日期。
⒊98年12月24日～99年9月2日期間計252日：
⑴該期間原告實際辦理委託地政士辦理建物登記、地政事務所審查方面、更正原核發之使用執照方面。
⑵因地政單位與建管單位之面積計算基礎互異，地政事務所測
量股承審人員要求：本案原經都發處原核發之使用執照所載面積應辦理更正，方能辦理建物登記。
⑶本項屬政府機關間法令見解之差異，致原告徒勞反覆更正，不應視為逾期且應給予合理的辦理日期。
㈣被告101年6月13日準備庭辯稱：「……皆係其並未依本案契
約書第7條之規定申請展延，……故逾期履約致其有政府採購法第101條第10款之情事，皆屬原告怠於主張其權利所致。」云云，與事實情形不符：
⒈原告於101年8月6日開庭檢陳之補充說明及文件，提出：⑴證據1：A-1：原告申請暫停計算工期公文（影本），證明原
告事實上依本案契約書第7條之規定申請展延，並非如被告所指稱原告怠於主張其權利；⑵證據3：A-3：被告拒絕暫同意停計算工期公文（影本）；證
明被告違反本案契約書第17條規定於爭議處理應考量公共利益及公平合理，本誠信和諧，盡力協調解決之規定，獨斷且片面主觀地拒絕同意暫停計算工期。
⒉原告於97年2月18日提出被告自行審查且應自辦事項，經被
告認定有理由且需要而於97年3月6日召開協調會，然而被告卻於97年3月11日函復拒絕同意暫停計算工期。被告既認定有理由且需要召開協調會，卻否定且拒絕同意暫停計算工期，不僅處事矛盾且違反本案契約書第17條規定於爭議處理內容時，應考量公共利益及公平合理，本誠信和諧，盡力協調解決之的精神。
㈤被告辯稱原告於99年9月2日自承至少逾期175日曆天之情事云云，與事實不符：
⒈原告於99年9月2日所核算檢陳之各項期程及遲延天數，係受
限於被告之各項公文或因通知、或因辦理而產生之日期落差及原告尚未加計修正、補充應給予之合理改善期限所致，實際尚無遲延履約之情事（例如：消防設施設備改善工程、查驗；建照科審查意見函復或口頭通知修正等）。
⒉原告因本案所增加履約標的數量及項目之部分（如水土保持
計劃、建築物座落超越本案基地、建造執照審查項目抽查作業審查、消防設備改善預算編製供招標發包、空氣污染防治代辦免徵等），被告應予以加計合理之履約期限，原告實際則尚無遲延履約之情事。
㈥被告101年9月14日答辯狀㈢所述內容，不僅非屬事實，且羅
織原告逾期的藉詞，實已模糊焦點，不僅違反比例原則，且違反本案契約書第17條對於爭議處理內容應考量公共利益及公平合理，本誠信和諧，盡力協調解決的精神：
⒈以94年11月15日停工日而言：原告94年11月7日申請停工，
被告於94年11月15日准予停工，而停工日卻計算於94年11月15日。
⒉以99年8月16日完工日而言：被告卻執意以原告申報完工公文到達之99年9月2日，認定完工。
㈦原告積極辦理份內、額外之工作項目及被告應自行辦理之事
項，不應視為逾期且應給予合理的辦理日期：水土保持審查、免徵空氣污染防治費、免辦理開工暨勘驗審查方面、違建佔用審查、無障礙設施不足、公共藝術設置審查等合理的修改、補正時間。
⒈例如：被告執意認定96年12月14日（第1次建照案遭補正）
至97年2月18日（請被告協助辦理）而言；事實卻是：⑴因甲方（未自行辦理完成）：依法定程序辦理由都市計劃科測量分界樁位並代釘都市計劃樁位。⑵依審查意見，原告呈報被告：有關迴廊A因該建築物座落超越本案基地，應事先予以拆除，請被告指示、辦理。
⒉例如：被告執意認定98年12月24日（取得使用執照）至99年
2月12日（辦理建物所有權第1次登記）而言；事實卻是：取得使用執照（詳如使照影本），除了公文日期多有落差不應片面獨斷認定將所有遲延之原因與責任歸責於原告。
㈧被告嗣後改認定原告逾期302天之部分，主要分佈於6段時間點，茲補充說明如下：
⒈第1段時間點：94年11月1日簽約日及開工日～94年11月7日核准停工日計6天，累計逾期6天，非逾期14天。
⑴原告94年11月7日申請停工，被告於94年11月15日准予停工
，而停工日應計算於94年11月7日，不應計算於94年11月15日，因為其間有加計8天之逾期。
⑵倘被告審核文件所費時間均歸責於原告，原告實無力承擔此責任也不公平、不合理。
⒉第2段時間點：96年12月14日原告第1次申請建照案遭補正～
97年2月18日原告函請被告協辦第1次申請建照補正之事宜計20天，累計逾期26天非80天。
⑴原告自96年9月6日～96年12月14日～97年2月18日期間，均與被告共同分擔辦理申請建築線指示。
⑵應屬於勞務契約：系爭採購案契約第7條履約期限第㈣項履
約期限延期第1款第⑴目：發生契約規定不可抗力之事故；第⑸目：甲方應辦未及時辦妥；第⑹目：由甲方自辦……而影響契約進度者。契約第13條遲延履約：第㈤項：不可歸責於契約當事人之事由，致未能依時履約者，得展延履約期限。…第11款：政府法令之新增或變更。第12款：我國政府之行為。
⑶因為建築線指示核准日期為97年1月29日，故至97年2月18日期間計20天，計入逾期天數。
⒊第3段時間點：98年4月8日取得建造執照～98年8月12日原告第1次申請使用執照計16天，累計逾期42天非214天。
⑴原告自98年4月8日～98年8月12日期間，均持續不間斷地辦理被告各主管單位所提出應修改、補充、辦理事項。
⑵因為消防局竣工查驗完成核准日期為98年7月27日，故至98年8月12日，期間計16天，計入逾期天數。
⒋第4段時間點：98年12月24日取得使用執照～99年2月12日原
告第1次申辦建物所有權第1次登記計25天，累計逾期67天非263天。
⑴原告自98年12月24日～99年2月12日期間，均持續不間斷地辦理建物所有權第1次登記遞件程序。
⑵因為地政士接收使用執照而接辦建物所有權第1次登記後，需彙整、轉繪書圖等相當的作業時間遞件。
⑶相關能由原告實際掌握、主導的條件與時間並不多，故懇請本階段逾期天數以1/2即25天核計。
⒌第5段時間點：99年5月24日被告完成建物所有權第1次登記
之補正事項～99年6月17日原告第2次申辦建物所有權第1次登記計12天，累計逾期79天非286天。
⑴99年5月24日被告完成建物所有權第1次登記之補正事項，但
已被地政機關退件，因此之地政士須重新申辦第2次建物所有權第1次登記。
⑵地政士接到補正後之使用執照而重新申辦第2次建物所有權第1次登記，需若干的作業時間遞件。
⑶相關能由原告實際掌握、主導的條件與時間並不多，故懇請本階段逾期天數以1/2即12天核計。
⒍第6段時間點：99年8月16日完成建物所有權第1次登記～99年9月2日取得使用執照計16天，累計逾期79天非302天。
⑴99年8月16日原告已完成建物所有權第1次登記。即以電話口
頭通知被告知悉，同時亦已達成承攬契約所訂之內容，並於取得登記簿謄本後即先傳真予被告過目。
⑵契約並未規定本案完工時須專程以書面通知，況且，是否專
程以書面通知，於實質上並不影響原告達成本案承攬契約所訂內容之時效。
⑶被告以原告須另以書面通知完工並加計逾期天數16天，與契約所訂內容不符。故懇請本階段16天不計入逾期天數。
㈨本案契約訂定履約期限僅90日曆天，相對於原告申辦本案繁
複之內容所必須之最少時間，實屬不儘公平合理。致本案契約對原告有不平等合約之事實，然原告仍堅持完成契約內容，故被告不應一昧計較於原告所逾期天數之計算。
㈩被告將原告所有之辦理時間一概認定為逾期時間，片面扣罰
逾期違約金17萬9,770元（契約總價之20％），並且欲將敝事務所刊登採購公報列為不良廠商，不僅一事二罰而且也違反比例原則。
本案因被告未能詳實完整查察本案辦理過程之各項阻礙因素
，在權力、地位、資訊等各方面均不平等之情形下，即片面獨斷認定將所有遲延之原因與責任歸責於原告，並擬依政府採購法101條第1項第10款、第102條第3項刊登政府採購公報，將剝奪原告及員工之工作權與生存權，使原告及員工面臨失去工作權與生存權之嚴重威脅。
末按，被告長官都能瞭解辦理本案的繁複與無奈，也都有同
理心能體恤辦理本案的苦衷，並非一定要依政府採購法懲處原告而後快，本案當初如由他們承辦，關於工期展延必定能有更公平合理的認定。然而礙於政府體制不得不然，對原告提出政府採購法之爭議，以免自身遭非議甚至於調查，懇請鈞上體恤原告、併予考量。並聲明求為判決：申訴審議判斷（行政院公共工程委員《以下簡稱工程會》101年1月20日訴0000000號採購申訴審理判斷書）、異議處理結果、原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠原告係被告系爭採購案之承攬廠商，雙方於94年11月1日訂
約完成，全案工期為90日曆天，故原告原應於95年1月29日完成本案之履約，惟原告遲至99年12月3日始完成本契約之履行，逾期履約達936日曆天，已有本案契約第13條第9項、政府採購法第101條第1項第10款及同法施行細則第111條規定之情事。
㈡政府採購法第101條第1項第10款：「機關辦理採購，發現廠
商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……。因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」；同法施行細則第111條第1項：「本法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限情節重大者，……；於其他採購，指履約進度落後百分之20以上，且日數達10日以上。」；本案契約第7條：「履約期限：㈣履約期限延期：⒈契約履約期間，有下列情形之一，且確非可歸責於乙方，而需展延履約期限者，乙方應於事故發生或消失後，檢具事證，儘速以書面向甲方申請展延。甲方得審酌其情形後，以書面同意延長履約期限，不計算逾期違約金。」原告於本案之履約進度落後超過20%且日數高達936日曆天，亦並無被告書面同意其延長履約期限之情事，故該進度落後之事實，被告應即依政府採購法第101條之規定，將申訴廠商刊登於政府採購公報，方屬適法，先予陳明。
㈢查系爭採購案之性質，係屬「勞務委託」，故原告理應以其
專業能力完成本案之履約，又依本案契約文件「百福公園現有建物補照作業說明表」所示，原告依約應完成下列事項：⒈辦理申請百福公園現有建築物，包括里民會堂、文物展覽館
（以上兩處已有使照）、公園管理站、涼亭、廁所、迴廊等之補照相關作業，並依實際情形申請建造執照、使用執照、建物所有權狀等補辦至全部完成為止；⒉建造執照補辦：應依建管機關規定辦理項目，如地質鑽探、
建築線指定、建築工程圖、消防工程圖（含工程及簽證費）、建造執照申請（含簽證費）、1/500現況測量圖（自基地外20公尺起）……等及建物結構安全鑑定；⒊使用執照補辦：依主管機關規定申請使用執照；⒋建物所有權狀：依主管機關規定辦理申請包含文件製作費、
代辦申請費……等所需費用；⒌其他項目：稅捐等；⒍代辦前期作業申請：乙方應負責代辦所有項目之申請，其所
需行政規費……等費用，概由甲方支付，但必要時乙方應先行墊付，再將支付收據憑證繳給甲方依據核銷。
從而有關本案補辦建物執照所涉及之法令審查、補正及改善，皆為本案之履約內容，故原告所辯相關程序應由被告辦理乙節，為無理由。
㈣次查本案自簽約至驗收結案之始末臚列如下：
⒈94年11月1日：本案簽約日，履約期限為自簽約日起90日曆
天；⒉94年11月7日：因發現有2宗未登錄地，須由被告辦理「土地
所有權第一次登記」等作業，爰原告函請停工；⒊94年11月15日：本案停工日；⒋95年1月29日：原訂履約完成日；⒌96年10月15日：原告函請被告指示本案之基地北側是否需留
設河川區退縮地，被告於96年11月6日舉辦會勘，並於96年11月8日以公文答覆原告；⒍96年11月30日：本案復工日；⒎97年2月13日：本案履約期限；⒏97年2月18日：原告函請被告指示本案基地內之建築物如何
拆除，並申請暫停計算工期；被告於97年3月6日召開協調會議處理如何拆除建築物，於97年3月11日函覆原告應如何辦理，並說明其非屬得展延工期之事由，故否准其暫停計算工期之請求；⒐97年3月6日：原告函請被告指示本案之基地南側是否需留設
河川區退縮地，被告於97年3月12日以公文答覆原告；⒑97年3月7：原告函請被告會同承造人並提供相關文件，以供
申辦執照，被告於97年4月23日以公文答覆原告如何辦理；⒒97年4月3日：原告函請被告專簽查明本案是否需辦理水土保
持作業，俾利其申辦執照；被告前已先行於97年3月31日查明本案應依現況設施擬具「水土保持設施檢討說明書」並經專業技師簽證，原告於98年2月10日始完成水土保持之補辦程序；⒓98年4月8日：准予核發建築執照；⒔98年6月2日：原告函請被告辦理本案標的之「消防設施設備
改善工程」，被告於98年7月27日完成並經消防主管單位審核通過；⒕98年8月17日：被告函請環保主管單位申請免徵空氣污染防
制費，並於98年8月20日經環保主管單位同意免徵；被告於98年8月25日將相關文件函送原告；⒖98年12月24日：取得使用執照；⒗99年9月2日：完成建物所有權第1次登記，其間被告曾4次函
催；⒘99年9月6日：申報完工；⒙99年12月3日：完成驗收。
依上述，原告自復工日至履約期限（97年11月30日至98年2月13日）間，其並無積極履約之作為，而係從本案已逾期後，方開始進行履約；又依本案契約第7條之規定，如遇有不可歸責於原告之情事，其應依契約規定，以書面提出申請，惟原告僅於97年2月18日提出1次申請，餘則皆無，從而被告依約計算其逾期履約天數，自屬妥適。再觀公程會（訴0000000號）審議判斷之判斷理由㈣，縱該判斷已寬列其履約期限，原告仍逾期177日，故仍有本案契約第13條第9項及政府採購法施行細則第111條第2項第2款規定，其進度落後達20%且情節重大。被告於101年6月13日開庭所述之補充說明，皆係其並未依本案契約書第7條之規定申請展延，故被告因逾期履約致其有政府採購法第101條第1項第10款之情事，皆屬原告怠於主張其權利所致。
㈣又本案履約期限雖明訂為90日曆天，然依本案契約書第7條
之規定，原告如遇有該條規範之情事，皆可檢具文件向被告申請展延，故若原告皆依契約提出申請，被告方得據以審認；且原告於99 年10月30日（99）趙建師字第991030號函亦已自承其至少逾期175日曆天之情事，此雖與被告計算之結果不同（落後日數達936 日曆天），然皆已有政府採購法第101條第1項第10款及同法施行細則第111條規定之情事，故被告依法將原告刊登於政府採購公報，自無不妥。末查被告之行政處分，係依政府採購法第101條之規定，以本件異議處理結果所為之通知，並未涉及相關履約價金之計算。
㈤有關原告於「陳述意見書（補充說明）理由1、理由2」及「
陳述意見書（補充說明2）各點」：有關履約期間，部分事項應屬被告自行辦理事項、或由被告召開協商會、會勘或簽辦等期間，其天數不應計入履約期間乙節：
⒈針對原告所提被告謹依法官曉諭「應針對履約內容屬被告應
協辦事項之履約天數酌予扣除」乙節，製作「委辦百福公園現有建物補照作業履約天數計算表」，依該計算表所列，被告自行扣除相關審查期間後，原告履行本案共計使用302天，扣除履約期限90天後，原告仍逾期212天。
⒉在前述物證當中，被告業將履約期間涉及被告相關協力事項
期間皆已扣除不計工期，僅針對「原告應辦事項之期間」予以核計（該表中以顏色標示者）。
㈥原告「陳述意見書（補充說明）理由3」：有關扣罰逾期違
約金並將原告刊登政府採購公報列為不良廠商，有違「一行為不二罰」乙節：
⒈所謂「一行為不二罰原則」，係指「一行為違反數個行政法
上義務規定」（行政罰法第24條參照）或「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定」（行政罰法第26條參照），故對於人民之同一違法行為，禁止國家為多次之處罰。⒉惟本案被告所為「扣罰逾期違約金」及「刊登政府採購公報
列為不良廠商」，係分別依「雙方契約約定」及「政府採購法第101條」之規定辦理，其性質係分屬「民法上之違約金」與「行政法上之違法行為」，故被告並未就原告之「同一違法行為」為多次之處罰，原告主張「一行為不二罰原則」乙節，並不足採。
㈦原告「陳述意見書（補充說明）理由4及理由5」：有關被告
未詳實完整查察履約過程，並請求法院撤銷原處分乙節：深究本案原告延遲履約之主因，係其「未依契約主張權利」及「未積極履約」等雙重原因所致，其因「未依契約主張權利」，故於驗收時有逾期936天之情事；縱經被告依法官曉諭事項辦理，將原告「未依契約主張權利」之部分予以扣除，原告仍因「未積極履約」之事實，致仍逾期212天，從而本案仍有政府採購法施行細則第111條第2項第2款之情事，而有政府採購法第101條第1項第10款規定之適用，故原處分仍應予以維持。
㈧原告「陳述意見書（補充說明3）」所列天數與被告計算式所列不符部分乙節，被告逐項說明如下：
⒈停工日期：查被告係依「停工報告表」所列日期予以計算，
該報告表亦已由原告核章同意，爰仍應以94年11月15日為停工日，而非原告所述之94年11月7日。
⒉96年12月14日至97年2月18日：原告述及該部分因涉及建築
線指示，故應修正履約天數為20天；惟查原告既自承於停工期間（96年9月6日起）仍有履約行為，則該等天數實應增加計入履約天數，且原告並未將此部分之文件交被告協處，被告無從審認此一期間之履約作為，從而仍應認定該段期間皆應屬原告之履約天數。
⒊98年4月8日至98年8月12日：原告述及本段期間因涉及「公
共藝術審查」及「消防審查」，故不應計入履約天數；惟查「公共藝術審查」僅為公文函詢往返（僅7日），並未進入實質作業而生影響原告申請使用執照之期程，又「消防審查」係96年第1次申請建築執照應補正事項，原告延宕至98年間始予處理，期間原告皆未函請被告協助辦理，故本段期間自仍應認定屬原告之履約天數。
⒋98年12月24日至99年2月12日：原告述及本段期間因其自覓
協辦之地政士所造成之延宕，故不應計入履約天數；惟查本段期間依契約並非屬被告應協辦事項，故本段期間自仍應認定屬原告之履約天數。
⒌99年5月24日至99年6月17日：原告述及本段期間因其作業需
要時程，故不應計入履約天數；惟查本段期間既屬原告之作業時程，即並非屬被告應協辦事項，故本段期間自仍應認定屬原告之履約天數。
⒍99年8月16日至99年9月2日：查被告係依「竣工報告表」所
列日期予以計算，該報告表亦已由原告核章同意，爰仍應以99年9月2日為完工日，而非原告所述之99年8月16日。
㈨綜上所陳，被告所核計之履約天數已與實際相符，即原告逾
期履約達212天，從而原告仍有政府採購法施行細則第111條第2項第2款之情事，而有政府採購法第101條第1項第10款之適用，故原處分仍應予維持，資為抗辯；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為本件是否有該當於政府採購法第101條第1項第10款規定之要件情形？本院之判斷如下：
㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實
及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。．．．」，政府採購法第101條第1項第10款定有明文。茲查政府採購法之立法宗旨乃為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，為該法第1 條所明定；又政府採購法規範機關辦理招標、決標、履約管理、驗收、異議申訴等事項，屬繼續性之法律關係，自該法施行後，發生履約管理、驗收、異議申訴等事項，自有該法之適用，合先敘明。
㈡次按政府採購法第101條之規定，係公部門之自我防衛機制
之呈現，該條第1項所載事由而刊登政府採購公報，其實係政府機關內部警示機制，目的在於限制不良廠商再度危害機關，而非對其有所處罰，並非典型之不利處分，對於受刊登廠商而言，固然影響其營業範圍，惟其層面限於政府機關，亦未波及其他民間交易活動。故廠商是否應刊登於政府採購公報之考量重點，在於是否有對政府機關警示之必要，而非是否有對廠商處罰之必要，警示對於廠商所產生信用減損、案源中斷等經濟效應，乃警示之反射作用，非警示所直接產生之效果，本不在是否警示必要之考量範圍。至於是否有警示必要，回歸於契約本質，無非著眼於當事人履約能力及履約誠信，此核諸政府採購法第101條第1項各款事由即明。基此，判斷廠商違反契約約定之情事是否該當於「情節重大」，自應著重於廠商違反契約約定客觀情事所顯示之欠缺履約誠信重大與否，甚為顯然。
㈢本件原告參與招標機關即被告所辦理之系爭採購案，因不服
被告100年4月20日函（即原處分），略以通知其涉有政府採購法第101條第1項第10款規定之情事，將予刊登政府採購公報等語，向被告提出異議，經被告審理結果，以本件異議處理結果維持原處分。原告仍不服，向公程會提出申訴，經該會採購申訴審議委員會以本件申訴審議判斷，就有關請求原異議處理結果撤銷部分予以申訴駁回；其餘申訴部分則不予受理。原告猶不服，遂就本件有關政府採購法第101條第1項第10款規定刊登政府採購公報部分向本院提起行政訴訟，兩造並主張如事實欄所載。原告復就系爭採購案按甲方（即基隆市政府）及乙方（即趙文蔚建築師事務所）文件往返暨應辦理事項製作流程一覽表如附表1所示；被告則對履約天數製作計算一覽表（按本件勞務採購案之時序、流程《包括各別及累計履約天數》等；並依本院準備程序庭曉諭「應針對履約內容屬被告應協辦事項之履約天數酌予扣除」予以扣除天數）如附表2所示。
㈣經查政府採購法第101條第1項明定：「機關辦理採購發現廠
商有下列情形之一，【應】將其其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。．．．．」，可知辦理辦理採購案之招標機關並無討價還價，作成不刊登之裁量空間。易言之，任何得標廠商有違反政府採購法第101條規定之情事，辦理招標之機關只有刊登政府公報之職責與義務，亦即辦理採購案之招標機關應作成刊登政府公報之羈束處分。爰就本件勞務採購案，針對原告所爭執之有關政府採購法第101條第1項第10款規定部分，審斷如下：
⑴第以政府採購法第101條第1項第10款規定，明定對於廠商有
違法與重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關處理其他採購案時，於招標文件規定該案廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境（立法理由參照）。
⑵次按「（第1項）本法第101條第1項第10款所稱延誤履約期
限情節重大者，招標機關得於招標文件載明其情形；其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後百分之10以上；於其他採購，指履約進度落後百分之20以上，且日數達10日以上。」，復為政府採購法施行細則第111條第1項所規定。是以，政府採購法第101條第1項第10款所稱「延誤履約期限情節重大者」，原則上係指招標機關於招標文件所載明之情形，其未載明者，則依政府採購法施行細則第111條第1項之規定定之。而上開規定乃政府採購法之主管機關公程會，所協助機關辦理政府採購統一解釋法令、認定事實之解釋，核屬主管機關為執行母法所為之細節性、技術性規定，且未逾越母法授權之範圍，亦未牴觸母法之規定，本院自得資為審查依法行政之依據。
⑶本件「委辦百福公園現有建物補照作業」採購案係屬勞務性
質，原告應以其專業能力完成本案之履約；且系爭採購案既依政府採購法規定公開招標，需求機關對於全案工期為90天等特殊要求，及參與投標之建築師資格認定應備文件等項，復已於「中文公開招標公告資料」（包括「招標公告附加說明」）中為詳細記載，不但為招標條件，亦為系爭工程合約之內容，是系爭採購案之投標與決標皆須以招標文件（即「公開招標公告」）之規定為依據，亦應以招標文件確認決標後之採購契約之內容無疑，本不容任意變更。
⑷茲原告對於兩造係在94年11月1日訂約，全案工期為90天，
原應在95年1月29日履約完畢，其卻遲至99年12月3日始完成履約之事實固不爭執，惟以系爭採購案事涉地政事務所、都發局建照課（現改制為都市發展處建照科）、工務處、消防局、產發處等諸多行政機關，依系爭契約第6、7條規定及原告之認知，所謂90日曆天，並不包含該等機關之辦理時間，且諸多項目須由被告自行辦理，尚非原告權責、能力所能處理，該等應由被告自行辦理之事項及流程所耗費之時間，理應予扣除云云資為主張。然查：
①按契約自由為私法自治之一環，而契約自由原則係指當事人
得依其意思合致，締結契約而取得權利負擔義務，締結契約與否、與何人訂約、契約之內容及方式如何，均由當事人自行決定，是所謂契約自由原則包含締結自由、相對人自由、內容自由、方式自由等。次按政府採購法之立法目的，在於建立政府採購制度並確保採購品質，其所著重者厥為訂約公平性及確實依約履行，是其行政制裁自應實現此行政目標，殆無疑義。
②第以政府機關之採購案件重在採購機關之利益，其採購雖透
過招標、投標與決標等程序為之，仍非不得基於上述契約自由原則，針對需求機關之特殊要求，選擇最有利之條件，於契約中約明訂立；尤以政府機關採購之投標與決標皆須依招標文件之規定，即以招標文件確認決標後之採購契約之內容，於經投標競標、決標後，復將之納為契約要件訂定勞務契約在案，是招標條件攸關政府機關之採購案，為重要事項，自應於發生採購、履約爭議時，加以詳細審視。
③經查系爭採購案之全案工期為90日曆天已於「投標須知」即
「中文公開招標公告資料」中揭露無遺，故本件需求機關於招標之際，既已於「投標須知」即「中文公開招標公告資料」公告周知系爭工程採購案之全案工期為90日曆天之特別要求，自堪認「全案工期為90日曆天」係屬本件採購案之招標條件，本得為發生採購、履約爭議之判別準據。況本件招標文件之一即「中文公開招標公告資料」，於經投標競標、決標後，復將之納為契約要件訂定系爭合約在案，故原告所承作之系爭採購案之招標條件，悉應以上開「中文公開招標公告資料」所為特殊要件要求為判斷依據，至堪認定。
④本件原告身為建築師之專業業者，於參與系爭採購案投標競
標前，既對系爭採購案之招標條件，即上述「中文公開招標公告資料」所載全案工期為90日曆天等特殊要件要求，已有所認知，其於審慎斟酌後，仍予以決定投標競標，其於得標後訂約時，亦當對契約約定之內容甚為明暸，徵之契約自由原則，原告既本於自由意志參與競標，復於得標後訂立系爭合約，自難於嗣後以契約約定內容是否符合公平原則，而據為有不可歸責於己之事由之依憑，其自須受「投標須知」即「中文公開招標公告資料」內容之拘束，殊不得於事後再事爭執。原告所稱系爭採購案僅給予90日工作天顯不合理云云，委無可採。
⑤又依系爭採購案契約文件之一即「百福公園現有建物補照作
業說明表」所示，本件代辦前期作業申請（按：其項目如土地鑑界、共構審查費用、建造執照規費、測量規費、總登記費、使用執照工本費等項，詳見說明表六所載）係由乙方（即趙文蔚建築師事務所）負責代辦所有項目之申請，亦即本件補照作業相關應辦事項概由乙方（即趙文蔚建築師事務所）負責代辦一切申請手續，此原即在原告事先提出各項前期作業申請時所得設想、預估並應審酌事項範圍內，本應為必要之注意，作妥善之規劃，自不得於事後以此資為不可歸責之事由。原告所稱諸多項目須由被告自行辦理，尚非其權責、能力所能處理云云，顯與契約內容不合，殊無足取。
⑥況系爭採購案之契約第7條明載「履約期限：．．．㈣履約
期限延期：⒈契約履約期間，有下列情形之一，且確非可歸責於乙方，而需展延履約期限者，乙方應於事故發生或消失後，檢具事證，儘速以書面向甲方申請展延。甲方得審酌其情形後，以書面同意延長履約期限，不計算逾期違約金。．．．」等字樣，究其原委，諒係被告身為行政機關，當熟知系爭建物補照作業案牽涉諸多行政機關，其作業程序有時間上之不可測性（此由原告所陳地政事務所就被告前所提使用執照，因所載面積有所出入而要求被告予以更正此點，即足徵之），原告身為締約當事人，復負責代辦本件補照作業所有一切相關應辦事項（包括代辦前期作業申請），自難諉為不知上開有利於己之約定。
⑦苟原告所主張－因牽涉其他機關（例如辦理申請建築線指示
、協調被告所屬都市計畫科將基地定樁、申請取得建造執照及使用執照、文化局同意免設置公共藝術、對建管科建照抽查審查案提出修正、使用執照送請消防局消防審查暨消防設備改善、申辦建物所有權第一次登記及保存登記等）申准或審查核可等，有不可歸責於伊之事由，致延誤履約期限之情形，依前揭系爭契約第7條約定，原告本應於事故發生或消失後，檢具事證，儘速以書面向甲方（即被告基隆市政府）申請展延履約期限。惟查除原告所自承於97年2月18日以（97）趙建師字第970218號函（見原證4-2-2）向被告申請展期，但遭被告否准外，查無其他原告在遇到被告以外之其他機關延宕公務時以書面申請展期或停工之資料，要無解於系爭採購契約（包括「百福公園現有建物補照作業說明表」）拘束力之成立。
⑧遑論原告亦以99年10月30日（99）趙建師字第991030號函自
承其至少逾期175日曆天等情（按：原告主張其於99年9月2日所核算檢陳之各項期程及遲延天數，係受限於被告之各項公文或因通知、或因辦理而產生之日期落差及原告尚未加計修正、補充應給予之合理改善期限所致，實際尚無遲延履約之情事），此與被告原計算之落後日數達936日曆天固有不同，但已逾上述契約所載履約期限90日曆天，自無礙於原告於系爭採購案確有履約進度落後超過20%且日數達10日以上之事實之認定。
⑸則被告以原告未依系爭勞務契約及所附契約文件即「百福公
園現有建物補照作業說明表」等規定履行契約，有可歸責於廠商（即原告）之約定事由之情形，認本案之履約進度落後超過20%且日數高達936日曆天（按：原處分認定逾限之日數），復無被告書面同意延長履約期限之情事，遂依政府採購法第101條之規定，遂以100年4月20日函（即原處分）通知原告，將予刊登政府採購公報，即非無憑，所為通知申訴廠商（即原告）擬將其刊登政府採購公報之決定，乃辦理招標機關之被告，基於職責與有應作成刊登政府公報之羈束處分之義務所致，於法洵無不合。
綜上所述，本件勞務採購案，原告既有該當於政府採購法第101條第1項第10款規定之構成要件，業如前述，是被告依上開規定，作成擬將其刊登政府採購公報之羈束處分（即被告100年4月20日函），即屬有據，所為原決定及異議處理結果，揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 4 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 4 月 25 日
書記官 劉 育 伶