臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第662號原 告 臧泰安被 告 交通部代 表 人 毛治國（部長）訴訟代理人 林鳳秋 律師上列當事人間有關眷舍事務事件，原告不服行政院中華民國101年3 月8 日院臺訴字第1010124178號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要：緣原告所居住之眷舍，為臺灣汽車客運股份有限公司（下稱「臺汽公司」）所有。原告於100年11月16日之請願書，略以臺汽公司違反事務管理規則及中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（下稱「眷舍房地處理要點」）規定，拆除其獲配住該公司之宿舍，請行政院速即制止臺汽公司，並准由其以合法現住人購買該宿舍云云，經行政院於100年11月25日以院臺交移字第1000063765號移文單移請被告卓處逕復。被告旋以100 年11月30日交授管二二字第1000099585號函（下稱「被告100 年11月30日函」）轉臺汽公司，請就原告所陳有關其所住眷舍請准由其購買一案，依法妥處逕復等語，並副知原告。嗣臺汽公司於100 年12月2 日以臺汽中五字第1002665 號函復原告，略以其陳情價購該公司眷舍一案，前經該公司以100 年11月24日臺汽中二字第1002621號函復，且本案經原告於100 年10月18日向法院上訴並提起反訴，且提出擔保金，得免為假執行，業經臺灣士林地方法院（下稱「士林地方法院」）100 年11月18日二審判決該公司勝訴確定，該公司將依法律程序辦理等語。茲原告不服被告100 年11月30日函，以交通部將其上開請願書請求事項交由臺汽公司處理，即視為駁回其請願云云，提起訴願，經行政院101 年3 月8 日院臺訴字第1010124178號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告受僱於臺灣省公路局（下稱「公路局」），並於57年11月獲配居住於臺北市○○區○○街○○號房屋（下稱「系爭房屋」），公路局於69年10月1日正式改組，設立臺汽公司，原告隨同轉任於該公司，並於75年6月1日退休離職。㈡依臺汽公司第一運輸處（下稱「第一運輸處」）於73年8月9日以總00-000-00000號函調查原告自費增建部分，文內敘明：「事關權益，請勿延誤。」即當然解釋被告已書面承認原告自費增建之權，且被告自73年8 月知悉時起亦未表示任何意見，已默認原告自費增建之權利，豈容被告事後將系爭房屋標售。又被告明知標售眷舍應依眷舍房地處理要點，而要求退休員工遷讓應依事務管理規則之規定，故以臺汽公司91年1 月31臺汽中一字第9100273 號函詢行政院人事行政局，經行政院人事行政局91年2 月8 日函局授住字000000000 號函復臺汽公司謂：「臺汽公司係未實施用人費用之公營事業機構，其退休人員如係72年4 月29日以後獲配眷屬宿舍者，依行政院74人政肆字第14729 號函核示事項規定，應在退休後3 個月內遷讓。如係72年4 月29日以前獲配眷屬宿舍者，准予繼續居住至眷舍處理時為止。」是渠等合法現住人員自願遷讓所借眷舍者，依行政院83年11月14日臺83人政給字第42933 號函，應發給搬遷補助費。㈢按行政院74年5 月18日臺74人政肆字第14927 號函，敘明係為補充事務管理規則而作之規定，被告自認原告係於57年11月間獲配眷舍，是依上開函示，原告應有繼續居住至眷舍處理時為止之權利，被告以標售眷舍為處理眷舍之事由，顯與上開函示意旨相違。次按行政院83年11月14日臺83人政給字第42933號函，以「合法現住人」自願搬讓所借眷舍發給搬遷補助費，係為保障合法現住人之繼續居住權利，不為配住機關非法剝奪。然本件被告多次拒絕原告要求讓售，原告並於96年12月14日處理眷舍方式說明會中表示購買被拒，故拒領搬遷補助費，是被告明知原告願購買而非遷讓，足證被告剝奪原告繼續居住眷舍之權。㈣被告違反眷舍房地處理要點：⒈眷舍房地處理要點第13點規定，眷舍於65年8 月9 日以前興建，無其他用途，不能興建六層以上高樓者，應讓售予合法現住人，查系爭土地座落於陽明山國家公園管理區，經編訂為住宅用地，且原告係眷舍房地處理要點第3 點所謂之合法現住人，是被告拒絕讓售已違反眷舍房地處理要點第13點之規定。⒉眷舍房地處理要點第7 點，被告拒不發給原告新臺幣（下同）150 萬元之一次補助費。依被告96年12月19日臺汽中二字第9604072 號函所附眷舍處理方式說明會紀錄，被告僅宣布依眷舍房地處理要點第17點規定，發給原告12萬元至24萬元之搬遷補助費，而就同法第7 點之150 萬補助費竟避而不談。⒊眷舍房地處理要點第15點規定，拒不補償原告自費增建房屋之費用。尚有士林地方法院陳梅欽法官與臺汽公司主任秘書王鑑銓於法庭上允諾將補償原告自費增建房屋之費用，竟事後反悔之事。㈣被告於書狀及言詞辯論中均已承認公路局與原告所訂之「附條件房屋買賣契約」，其所附條件為「待眷舍房地處理要點之修正公布」，而行政院於92年12月10日發布眷舍房地處理要點之日，即為房屋買賣契約所附條件成就之日，房屋買賣契約消滅時效之起算日期應為92年12月13日，消滅時效尚未完成房屋買賣契約迄今仍為有效。㈤查被告73年8 月9 日以總00-000-00000號函已書面承認原告自費增建房屋權利，且100 年9 月27日於士林地方法院言詞辯論中，被告亦答稱系爭房屋如由原告購買於國家社會法益均無害，然本件被告竟寧願將眷舍拆除，卻仍拒絕原告讓售之請，致原告多年修繕維護眷舍費用東流，而行政院訴願決定竟為不受理原告之訴，實屬助紂為虐。又本件被告違法事項如前所述，故請行政院依其所訂之國有眷舍處理法令處理，竟遭不受理決定，然全文對原告所指有違法令之部分，卻隻字未提。是以，行政院已自認被告有否決行政院所訂法令效力之權限。㈥國防部將宿舍讓售予現住人，本件被告應比照辦理。查國防部對眷舍無償讓與之事呈報行政院核准，於無償贈與前該眷舍修繕費用皆由國防部負擔；反觀被告自60年起即不支付眷舍修繕費用，然行政院准許國防部之無償贈與眷舍，對40多年來負擔眷舍修繕費之原告竟不准許無償贈與。國防部眷舍未訂有眷舍買賣契約，而獲無償贈與；原告與被告訂立眷舍買賣契約竟淪落拆除一途，上開二者眷舍不僅比鄰，均於55年興建，同為平房結構，惟兩者竟異其處理，所謂公平正義蕩然無存。㈦被告所謂眷舍使用國有土地，係屬無權占用，實屬無稽。國防部與原告眷舍比鄰，兩者均係55年興建，且國防部與被告之共同上級機關皆為行政院，中央機關眷舍使用國有土地實屬當然，何來無權占用？又國有財產局對國防部使用國有土地興建眷舍不僅未指為無權占用，且自94年7 月起與國防部眷舍配住人訂立土地租賃契約，並逐年收取土地租金；反觀被告與國防部眷舍比鄰竟遭指為無權占有，實因被告違法拒不履行公路局與原告所訂房屋買賣契約之義務所致，否則國有財產局必採國防部眷舍之同一處理方式，由原告每年向國有財產局繳納土地租金，即不生無權占用之事。再者，公路局在興建眷舍之前曾辦理土地租賃，在承租之土地以及繳納土地租金之土地上建築眷舍，竟被指為無權占用，相形之下，國防部於55年興建眷舍前並未辦理土地租賃手續，亦未繳納租金，國有財產局反而同意出租，是所謂無權占用之說，實屬無稽等情。並聲明：請就下列聲明擇一判決㈠請判決原告所住被告所有之臺北市○○區○○街○○號之眷舍，依建造價格讓售予原告。㈡請判決被告應支付原告150 萬元一次補助費及補償原告自費增建房屋之費用後，原告現住之房屋，由被告收回。
三、被告則以：㈠程序部分：⒈本案屬私權爭執，而非公法上爭議，尚非本院審判權限範圍：按司法院大法官會議第448 號解釋，縱行政機關出租公有財產，亦屬私法上契約行為，況臺汽公司並非行政機關，所出租者亦非公有財產，與原告間實為私法上使用借貸關係。⒉原告對非行政處分提起撤銷訴訟，亦有起訴不備要件之違法。查原告對被告100 年11月30日函提起訴願，然該函僅係單純告知轉由承辦之臺汽公司處理，且由臺汽公司100 年11月24日臺汽中二字第1002621 號之函可知，亦僅為單純告知將會依法處理等語，均純屬單純之觀念通知，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬訴願法第3 條第1 項所稱之行政處分。⒊本案僅為原告單純陳情、請求，非屬原告「依法申請之案件」，意即原告就本案無權請求被告機關為准駁之行政處分，則被告所為答覆即不生准駁之效力，自非行政處分；若無行政處分存在或非依法申請之案件，原告即不得據以提起行政訴訟（最高行政法院98年度裁字第276 號裁定參照），故原告起訴欠缺訴訟要件，應以裁定駁回其訴。㈡實體部分：⒈本件眷舍爭議案，性質確屬私權爭議，且業經臺灣士林地方法院簡易庭98年度士簡字第1171號民事判決及臺灣士林地方法院98年度簡上字第15
1 號民事判決確定在案，原告應將坐落於臺北市○○區○○段○○段144 、145 地號土地上之20044 建號，即系爭房屋騰空遷讓返還予臺汽公司，故臺汽公司自有依該確定判決聲請強制執行之權利，則原告再以同一爭議訴願、陳情、進而提起本件訴訟，並稱臺汽公司不得據前開確定判決聲請強制執行云云，洵屬無理，自非可採。次查原告本於75年6 月1日退休時，該使用借貸之法律關係應視為已完畢，自應依法返還系爭房屋，且縱依行政院人事行政局91年2 月8 日函局授住字000000000 號函之意旨，本件既已訂定92年5 月1 日為眷舍處理基準日，且原告依法也僅能居住至系爭房屋所訂之「處理基準日」，亦即92年5 月1 日為止，況系爭房屋既不屬國有眷舍，本非「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」、「交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理實施要點」規定之規範範圍，原告據此主張，洵屬無理。⒉原告一再以國防部將宿舍讓售予現住人之情況，主張本件應比照辦理云云，亦非有理：姑不論原告未提出任何依據，空言主張國防部將宿舍讓售予現住人之情況云云，已非可採。退萬步言，縱設若有原告所陳之情，亦與本案並無關聯性。故原告一再要求本案比照國防部國防研究院眷舍處理方式，無償讓與原告云云，誠非有理。⒊又原告主張本件應依眷舍房地處理要點第13點規定，依照建造價格將系爭房屋讓受與原告云云，亦屬無稽：⑴依據行政院人事行政局91年2 月8 日函局授住字000000000 號函，因系爭房屋既不屬國有眷舍，本非「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法」、「交通部所屬事業機構國有眷舍房地處理實施要點」規定之規範範圍。故原告主張本件應依眷舍房地處理要點第13點規定，依照建造價格將系爭房屋讓受予原告云云，自無足採。⑵又原告空言指稱第一運輸處有要將系爭眷舍轉讓予原告之意思表示，其主張與事實不符，洵無可採：依第一運輸處63年4 月11日總63-046-2（1 ）函，原告所為承購系爭房屋之申請，主管機關均因於法不合而駁回，此為原告所不爭執。顯見系爭房屋早於63年前，即被認定不得使現住人承購，原告指稱第一運輸處有要將系爭眷舍轉讓於原告之意思表示，顯屬無稽。亦可知俟國有眷舍處理辦法修訂公布後，仍須將原告願承購系爭房屋之意思表示上呈主管機關，主管機關依法審酌處理後，方才知雙方是否有買賣契約意思表示之合致，則可見該函並未有俟國有眷舍處理辦法修訂公布後將系爭眷舍讓售予原告之意思，而此亦非屬附條件買賣契約，原告錯誤解讀認此為附條件買賣契約，誠屬無稽。⑶第一運輸處並未同意原告擴建，縱設若有同意原告增建，也僅是照護員工之表現，並非謂同意原告得於退休後仍繼續居住系爭房屋或得購買系爭眷舍：查第一運輸處於73年8 月9 日以總00-000-00000號函之內容，並無法顯示第一運輸處有同意原告增建之事實，該函僅係依據臺汽公司73年8 月4 日行00-000-0-00 號函，轉知原告如有自費增建，則需檢附相關文件申請，並未表示同意原告之增建。復依事務管理規則第265 條規定，縱設若第一運輸處同意原告增建，也僅是第一運輸處照護員工之表現，並非謂第一運輸處同意原告得於退休後仍繼續居住系爭房屋或得購買系爭眷舍，原告之主張，全無理由，無可採信。⑷再依財政部國有財產局函文，原告已無權占用系爭房屋坐落於國有列為保育用途之土地，且原告未依法遷出系爭房屋在先，又放棄共同聯名優先承購權在後，其主張更顯然無據：查臺汽公司雖曾於96年間為順利完成眷舍清理作業及體卹上訴人等現住眷戶，一再函文提醒原告應依規定期限儘速配合辦理搬遷及申請搬遷補助費或表示願意共同聯名優先承購系爭房屋。惟原告與其他訴外人等人均無法達成聯名優先承購之協議，而一直無法提出共同聯名優先承購書。足見原告乃自願放棄優先承購系爭房屋之權利，而原告既未表示願意共同聯名優先承購系爭房屋，故臺汽公司方面自未開始進行公開招標程序，因此，兩造就購買意願、價金等契約要素均未有合致之意思表示，殊難認兩造間已有買賣契約之成立。又臺汽公司於97年4 月17日接獲財政部國有財產局臺灣北區辦事處函文，指出臺汽公司所有之系爭房屋係無權佔用國有列為保育用途之土地，應停止佔用行為。是臺汽公司無法再針對系爭房屋進行標售行為，而必須將土地騰空返還國有財產局，故原告上開所稱，均非可採等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本院判斷如下：
㈠、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4 條第1 項、第107 條第
1 項第10款分別定有明文。是得依法對之提起撤銷訴訟之標的乃「行政處分」。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第1項規定及行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂「觀念通知」或「意思通知」者，係指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知或意思通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，此參照改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨即明。因此對非屬行政處分之觀念通知或意思通知提起行政訴訟法第4條第1 項之撤銷之訴，屬起訴不備其他要件，應予駁回。
㈡、復按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者，從其規定。……」行政訴訟法第2 條、第10
7 條第1 項第1 款分別定有明文，是對於非屬公法爭議事件提起行政訴訟，行政法院並無審判權限，行政法院應以裁定駁原告之起訴。
㈢、查原告於100 年11月16日向行政院提出請願書，略以臺汽公司違反事務管理規則及眷舍房地處理要點之規定，拆除其獲配住臺汽公司之宿舍，請行政院速即制止臺汽公司，並准由其以合法現住人購買該宿舍，案經行政院以100 年11月25日院臺交移字第1000063765號移文單移請被告卓處逕復。被告嗣以100 年11月30日函轉臺汽公司，請臺汽公司就原告所陳有關其所住眷舍請准由其購買一案，依法妥處逕復等語，並副知原告。經查被告上揭100 年11月30日函文之全文內容為：「主旨：貴公司前眷舍住戶臧泰安先生陳情，有關其所住眷舍請准由渠購買乙案，轉請依法妥處逕復並副知本部交通事業管理小組，請查照。說明：依據行政院秘書處100 年11月25日院臺交移字第1000063765號函轉臧泰安先生100 年11月16日陳情書（附影本一份）辦理。」核其內容係被告就原告陳情事項告之已轉請臺汽公司依法妥處逕復，並未對原告之權利義務產生任何規制作用，僅為單純之事實敘述及觀念通知，並未因而產生任何公法上法律效果，其性質非屬行政處分，不得據以對之提起訴願及行政訴訟。訴願決定以該函文非屬行政處分，而為訴願不受理之決定，核無不合。原告猶對非屬行政處分之上開函文提起行政訴訟，屬起訴不備其他要件，且無從補正，自應裁定駁回其訴。
㈣、原告訴之聲明雖請求本院就其下列請求擇一判決：㈠請判決原告所住被告所有之臺北市○○區○○街○○號之眷舍，依建造價格讓售予原告。㈡請判決被告應支付原告150 萬元一次補助費及補償原告自費增建房屋之費用後，原告現住之房屋，由被告收回。惟按國有財產法第4 條規定：「國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二、公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。三、事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」是依國有財產法第4 條規定可知，國營事業為公司組織者，僅其股份為國有財產，本件原告爭執之系爭眷舍，係屬臺汽公司所有，而臺汽公司係屬國營事業公司，依諸上揭規定，其名下所有之系爭眷舍仍屬臺汽公司之私有財產，並非國有眷舍，其處分不適用國有財產法，是原告如對系爭眷舍之管理使用及應否讓售等所為之處分有所不服，並認其有法律上之訴權存在，乃屬私法上之爭議，自應由原告依民事訴訟法之規定依法提起民事訴訟，由普通法院之民事法庭審理，非屬行政法院審判權限行使範圍，是原告請求本院就其下列請求擇一判決：㈠請判決原告所住被告所有之臺北市○○區○○街○○號之眷舍，依建造價格讓售予原告。㈡請判決被告應支付原告150 萬元一次補助費及補償原告自費增建房屋之費用後，原告現住之房屋，由被告收回，核屬民事訴訟範疇，非前開行政訴訟法第2 條所稱之與行政機關間所發生之行政上公法爭議，行政法院並無受理訴訟之權限。準此，原告提起此部分行政訴訟，不備行政訴訟起訴要件，且亦無從補正，自應裁定駁回之。
五、原告之訴既因不合法經本院裁定駁回，其實體上之主張本院即無從審酌，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1 項第1 款、第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 7 日
臺北高等行政法院第六庭
法 官 闕 銘 富法 官 張 國 勳法 官 黃 桂 興上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 8 月 7 日
書記官 李 承 翰