臺北高等行政法院判決
101年度訴字第675號101年11月7日辯論終結原 告 彭澤湘
送達代收人 彭立中被 告 新北市石門區公所代 表 人 巫宗仁訴訟代理人 林添進 律師上列當事人間有關補償事務事件，原告不服新北市政府中華民國101年3月14日北府訴決字第1011105737號訴願決定，提起行政訴訟，本院對於原告所提備位之訴，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：首按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111 條第1 、2 項分別定有明文。原告提起本件訴訟時，原係聲明求為判決撤銷訴願決定及被告民國101 年1 月3 日新北石民字第1001002161號函，暨被告應作成核發補償金新臺幣（下同）6,089,69
8 元予原告，另加計自被告成為其申請撥用土地之管理機關第8 日起至清償日止，按週年利率5 ％計算利息之行政處分；嗣於本院101 年8 月28日準備期日，將前述聲明改列為先位聲明，另追加備位聲明，請求被告給付6,089,698 元，及自被告成為其申請撥用土地之管理機關第8 日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息；而被告對原告訴之追加並無異議而為本案之言詞辯論，揆諸前揭規定，應視為同意追加。是原告所為訴之追加，係屬合法，合先敘明。
二、事實概要：原告自63年間起，向改制前（下同）臺北縣政府承租坐落改制前臺北縣○○鄉○○段○○○段107-2 地號土地造林。嗣被告申請撥用上開土地之一部分（下稱系爭土地），作為興建富基村活動中心之用，經行政院核准，原告乃向臺北縣政府陳情應就系爭土地上之地上物為補償，經臺北縣政府函請被告逕與原告協商處理，惟被告函復稱：「所稱之地上物補償部分，實依法無據，歉難辦理。」原告遂提出行政爭訟，經本院98年度訴字第2177號判決，認原告在被告申請撥用之系爭土地上有造林物，且被告申請撥用時系爭土地上仍存有造林契約，故被告應依國有不動產撥用要點第6點規定，與原告協議補償事宜。被告嗣依本院前揭判決意旨，於100 年11月25日以新北石民字第1001000050號函（下稱
100 年11月25日函）通知原告，有關原告在系爭土地上之造林物，被告擬補償金額為278,488 元，復於101 年1 月3日以新北石民字第1001002161號函（下稱系爭函），檢送前述
100 年11月25日函，請原告參考後再行告知是否願就被告主張之上開補償金額達成協議。原告對系爭函不服，提起訴願復經駁回，遂提起本件行政訴訟，求為如前述先、備位聲明所示之判決（本院就原告所提先位之訴，另以裁定駁回）。
三、原告主張：㈠依92年1 月15日修正之國有不動產撥用要點第6 點規定，被
告與原告協議處理因國有不動產撥用所生之補償問題，屬公法事件，故系爭函乃行政機關就公法上具體事件所為之決定，且對外直接發生法律效果之單方行政行為，而為行政處分，故原告就系爭函所提訴願及先位聲明所示課予義務訴訟，本屬合法。縱本院審理結果，認先位聲明不應准許，原告仍得依國有不動產撥用要點第6 點規定，提起備位聲明所示之給付訴訟，請求被告給付補償金。
㈡系爭土地為保安林濫墾地，編定目的為「飛砂防止保安林」
，原告曾於63年10月2 日與臺北縣政府簽訂「台灣省國有林事業區外保安林濫墾地清理出租造林契約書」，在64年12月底依約完成種植數千株木麻黃幼苗之造林工作，經臺北縣政府函復准予備查，並指示加強撫育管理在案。惟在撫育管理期間，因附近居民破壞林木及開闢台2 線道路工程，致部分木麻黃遭破壞，礙於臺北縣政府經費不足，乃補植榕樹作為造林木，此雖未據原告與臺北縣政府另訂書面造林契約，然卻係權責機關允許之行為，既符合法令規定，又能達到飛砂防止功能，應優先適用保安林經營準則第12條第1 、2 項及保安林施業方法第7 條第4 項規定。被告未通知原告應限期將榕樹移植，復未通知原告到場，即擅自違法剷除造林木，造成原告權益受損，已非有理，其嗣後再以榕樹非兩造上開契約約定之造林木為由，主張無須給予原告補償，洵非正確。
㈢原告就系爭土地曾先後3 次與被告訂定租約，由此足見原告
必已達成第1 期租約所定「俟完成造林木（木麻黃）成活率達70％以上後再予辦理續租」之條件，始得以續約。而第2、3 期承租造林契約之造林樹種均為銀合歡，另臺北縣政府所作81年及90年之勘查報告，則係分別就原告第2 、3 次承租造林實績是否符合規定進行查核，以作為准予重新訂約續租之依據，故其內容當以記載銀合歡之種植情形為主，被告遽以該2 份勘查報告僅記載「銀合歡及什木混生」，無木麻黃種植情形之相關記載，拒絕將第1 期租約造林樹種木麻黃納入計算補償金，顯有違誤。
㈣原告依前揭造林契約約定，於系爭土地栽植木麻黃、榕樹、
銀合歡、黑板樹等多樹種之複層混合林，以發揮防止飛砂之功能。被告在與原告協調賠償金額過程中，所提計算基準屢有更迭，況政府為公共事業申請撥用土地建設活動中心前，本即應聽取權利人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，並促進決策之透明化，此觀司法院釋字第40
9 號解釋意旨即明，被告拒將木麻黃納入補償對象，顯有違前揭解釋揭櫫之行政行為誠信原則。
㈤又依國有林出租造林地補償回收作業要點第四點㈢、5 、⑶
規定：「於林地收回後，由承租人提供帳戶影本，林管處於確認相關文件無誤後，於一週內將補償金匯入承租人提供之帳戶內，完成收回林地之手續。」原告本應在系爭土地改由被告為管理機關後一週內即可領到補償金，惟被告因可歸責於己之事由而給付遲延，故原告另得要求被告給付系爭土地改由被告為管理機關後第8 日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。
㈥為此提起本件訴訟，且如前述先位之訴為不合法或無理由，
則以備位聲明，求為判決被告應給付原告補償金6,089, 698元，及自系爭土地改由被告為管理機關後第8 日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息。
四、被告抗辯：㈠原告自63年起與臺北縣政府訂有3 期租約，第1 期造林樹種
為木麻黃，主伐期為15年，第2 、3 期造林樹種為銀合歡，主伐期均為10年，又第3 期租約之9 年租期迄90年10月1 日已屆滿，該契約約定之造林樹種銀合歡之主伐期為10年，至91年10月1 日止亦已期滿。而依臺灣省國有林事業區保安林濫墾地清理出租造林契約書第6 條規定：「本承租地內竹木等副產物之採伐應依保安林施業方法及有關法令辦理並免予分收，…」亦即主伐期之伐木利益均歸原告所有，是原告無從以契約約定之造林樹種向被告主張補償。本院98年度訴字第2177號判決，雖認定原告與臺北縣政府於第3 期租約租期屆滿，且其間於系爭土地經被告申請撥用前，仍有不定期租賃契約存在，惟原告既無法證明系爭土地於被告申請撥用時，仍存有先前3 期租約約定之樹種，則原告自不得以被告申請土地撥用，造成原告損失為由，向被告主張補償。
㈡退步言之，縱認原告有補償義務，惟依臺北縣政府74年1 月
31日勘查報告表所示，原告完成造林後，因該地受風衝影響及原告未妥善管理致造林木（木麻黃）成活率偏低，僅剩零星幾株；另81年9 月8 日及90年9 月27日勘查意見報告表，皆記載系爭土地上為銀合歡及什木混生，足見系爭土地之造林情形，並無木麻黃種植及存活。再者，系爭土地既為國家所有，且經兩造訂有租約，並明訂造林數種，原告即應依契約執行，不容依其喜好自行栽植樹種，故原告請求被告就前揭勘查報告未記載存活之木麻黃，及非契約造林樹種之榕樹予以補償，顯無理由。
㈢再者，被告係依新北市政府農業局101 年6 月14日北農牧字
第1000593407號函示：銀合歡為豆科植物，可比照麻六甲合歡或相思樹辦理計價之意旨，及臺北縣政府88年秋字第二期公報基準四、造林木附註二：「本表未列之其他造林木得比照同屬或最近之樹種。」暨該公報對於無利用價值樹木之每公頃補償單價所定標準，即第1 年10萬元，第2 年起依年遞減，第7 年至第20年止，每年發給造橋管理費2 萬元，核算對原告應予補償之金額約為278,488 元，應屬合理。又本件並無國有林出租造林地補償回收作業要點之適用，則被告在兩造就補償金額之協議尚未成立前，對原告尚無給付義務，原告主張被告應自其就系爭土地成為管理機關後第8 日起，負給付遲延責任，亦屬無據。
㈣並聲明：駁回原告之訴。
五、如事實概要欄所載事實，有臺灣省國有林事業區外保安林濫墾地清理出租造林契約書3 份、本院98年度訴字第2177號判決、被告100 年11月25日函、系爭函及訴願決定書各1 份，附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。茲就原告所提備位之訴是否有理由，說明如下：㈠首按行政訴訟法第8 條第1 項規定：「人民與中央或地方機
關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」本條所稱之公法上原因，例如行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定。是以，原告主張被告應給付如其聲明之金額，必須有公法上請求權（公法上原因）；如人民對中央或地方機關請求為某種財產上之給付或作成行政處分以外之其他非財產上之給付，在法律並無公法上請求權，其對之提起一般給付訴訟即屬無理由。又提起一般給付訴訟請求金錢給付，須以原告之請求金額已獲准許或已確定，惟被告拒絕為給付之情形為限，亦即得提起一般給付訴訟請求金錢給付之人，限於其給付請求權業經確定，而得以該訴訟直接行使給付請求權者。
觀諸92年1 月15日修正之國有不動產撥用要點第6 點規定：
「申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及地上物權屬、使用人之姓名、住所，且改良物必須拆遷補償時，除法有規定者外，申請撥用機關應負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」固課予申請撥用國有不動產之行政機關，對該國有不動產上之地上物或改良物因而必須拆除或遷移者，應與地上物或改良物所有人或其他權利人（以下簡稱地上物權利人）負責協議處理拆遷或補償事宜，惟並無賦與地上物權利人在尚未與申請撥用機關就補償金額達成協議前，即得直接向申請撥用機關請求給付其主張為合理補償金額之法律依據。經查，被告雖以100 年11月25日函通知原告：其擬就原告在其申請撥用土地上之造林物補償278,48 8元，惟原告認被告所擬該項補償金額，因未將其於63年10月
2 日至72年10月1 日與臺北縣政府所訂造林契約約定之造林樹種木麻黃之補償金額計入，故無法接受；至原告於本件訴訟中主張被告應補償之金額為6,089,698 元一節，亦經被告以本判決「事實及理由」欄第四項所列理由予以拒絕等情，有原告起訴狀附件一「新北市○○區○○段楓林小段10727、10716 地號，有關地上造林木補償金額提出主張」及被告言詞辯論意旨狀可參（見本院卷第20至29頁、第171 至175頁）。是兩造就被告對原告於其申請撥用系爭土地上之造林物，應對原告補償之數額為何，迄未達成協議，則原告逕行援引國有不動產撥用要點第6 點規定，提起一般給付訴訟，請求被告給付其片面認為合理之補償金額6,089,69 8元，揆諸前揭說明，自非有據。
㈡次按97年5 月23日修正之國有林出租造林地補償收回作業要
點第3 點規定：「辦理收回地區之處理依據：依『國有林地出租造林契約書』第11條『政府因政策需要收回本契約之林地時，出租機關得終止租約，承租人不得異議，所造林木得依約分收或予以補償。』之約定，由林務局林區管理處（以下簡稱林管處）於辦理地上林木補償後，收回林地。」可見上述作業要點係在出租國有林地之機關，因政府政策需要，依國有林地出租造林契約書第11條規定終止租約時，始有適用。查原告係自63年間起，陸續與臺北縣政府簽訂租期分別為66年10月2 日至72年10月1 日、72年10月2 日至81年10月
1 日，及81年10月2 日至90年10月1 日之臺灣省國有林事業區外保安林濫墾地清理出租造林契約書3 份，向臺北縣政府承租土地造林，且於第3 份造林契約於90年10月1 日屆滿後，仍繼續使用該土地，因臺北縣政府亦無反對之意思表示，故類推適用民法第451 條規定，視為不定期限繼續租約，被告則係在原告與臺北縣政府就上開土地之租賃關係存續期間，申請撥用其中之系爭土地，經行政院准予撥用等情，有上述3 份臺灣省國有林事業區外保安林濫墾地清理出租造林契約書及本院98年度訴字第2177號判決可稽（見本院卷第33至38頁、訴願卷第56至61頁）。故系爭土地並非出租機關即臺北縣政府基於政府政策需要，於終止租約後所收回，自不適用國有林出租造林地補償收回作業要點之規定，則原告主張依該要點第4 點㈢、⒌、⑶：「於林地收回後，由承租人提供帳戶影本，林管處於確認相關文件無誤後，於一週內將補償金匯入承租人提供之帳戶內，完成收回林地之手續。」之規定，被告應於成為系爭土地管理機關後1 週內給付補償金額，自非有據。又兩造迄未就被告對原告在系爭土地上之造林物應予補償數額達成協議，業如前述，則被告對原告尚不負有給付補償金額之義務，原告另以被告未於成為系爭土地管理機關後1 週內，給付其主張之補償金額6,089,698 元，已陷於給付遲延為由，請求被告應就該6,089,698 元，給付自其成為系爭土地管理機關之第8 日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之遲延利息，仍屬無憑。
六、綜上所述，原告依據國有不動產撥用要點第6 點及國有林出租造林地補償收回作業要點第4 點㈢、⒌、⑶等規定，提起本件備位之訴，請求被告給付6,089,698 元，及自被告成為系爭土地管理機關第8 日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之遲延利息，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告備位之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 21 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────中 華 民 國 101 年 11 月 21 日
書記官 李 建 德