臺北高等行政法院判決
101年度訴字第698號101年9月6日辯論終結原 告 美而美食品實業有限公司代 表 人 胡慧華（董事）住同上訴訟代理人 林達傑律師被 告 公平交易委員會代 表 人 吳秀明（主任委員）訴訟代理人 李文秀
邱子慈蔡惠琦上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國101 年
3 月16日院臺訴字第1010122133號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告依據檢舉調查結果，以原告於加盟說明會簡報以「日式招牌漢堡」為例，宣稱「利潤（含本人薪資）31.6 %」，就服務之內容為虛偽不實及引人錯誤之表示。又於招募加盟過程中，未於締結加盟經營關係前，以書面或電子文件向交易相對人充分且完整揭露「所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」等重要交易資訊，違反行為時公平交易法第21條第
3 項準用第1 項及第24條規定，乃依同法第41條第1 項前段規定，以民國100 年8 月22日公處字第100151號處分書，命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止前2 項違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）50萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）關於認定原告違反公平交易法第21條第3 項準用第1 項規定部分：
1、被告所謂之「簡報資料」確非「廣告」，亦從不曾由原告或員工逕行揭露與大眾：
被告指為廣告之「營業利潤之舉例說明」書面，僅係原告於調查程序中欲向被告說明營業利潤之計算所提出之參考資料，並僅曾由原告提供與所屬講師，使其瞭解應如何對與會者說明成本、利潤及定價間相互關係之公版教學稿，非各講師最終向與會者進行實際說明之簡報資料，更非發送給與會者之參考資料，自不能認該書面內容即係被告所認定之「廣告」。
2、「營業利潤之舉例說明書面」已明確使用「舉例說明」等文義明確之詞句，斷無使人誤解或混淆係獲利保證之虞：依照社會交易通念，所謂之「舉例說明」，一般人均會瞭解該特定例示所使用之數據，均係講師為了說明如何估算利潤所假設，「非必然」而且通常極可能係「虛構」之數據。遑論會前來參與加盟說明會之人，更均已係社會階層中稍有智識之人，又豈會因此「誤認」該例所引用之數據，即係原告對於與會者之「保證」？況系爭舉例說明書面所使用之文字既係清楚且明確之「舉例說明」，斷無任何人會因此誤認該數據即為被告所認定之產品最低保證利潤。且該書面係原告內部文件，未發送予任何與會者，亦無使消費者或有意加盟者陷於錯誤，而為不正確之選擇之虞。
3、原告於加盟業者有意與原告簽約加盟前，均會提供明確記載各項產品相關成本數據之「成本分析表」等資料。是原告之交易相對人根本不可能會因陷於錯誤而與原告簽約況本件檢舉人莊雅雲根本從不曾與原告簽約加盟，是被告所據以認定原告違法之情節既與事實不符，則被告就該部分之認事用法，顯然均屬違誤。
（二）關於認定原告違反公平交易法第24條規定部分：
1、「行政院公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範說明」（下稱規範說明）第3 條規定，是否得溯及適用於本件，確有疑義：
依據被告於原處分中載稱本件檢舉人於99年3 月27日參加說明會，並因而加盟等情節，足見被告所認定原告違反規範說明之時間，同樣亦係99年3 月27日前後。然被告既自承規範說明係於100 年6 月7 日修正發布，則該說明於修正前後之規定，是否因此不同？若被告所引據之法規內容，係嗣後修正所新增，則該新修規定是否得適用於99年3月27日前後已然發生之事實，自不無疑義。
2、規範說明之法律性質應屬法規命令，若無法律之授權，該規範說明應屬無效：
被告既引用規範說明第3 條規定，作為填補公平交易法第24條所規定「顯失公平行為」之法定構成要件要素。從而，該規範說明雖不具法規命令之形式，然既已經被告援以為對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，其法律性質，自應係行政程序法第150 條所定義之法規命令。惟遍查規範說明全文，從無任何文字敘述該法令究係經由何等法律授權，被告引據該規範說明，認定原告一有未依該規範說明第3 條規定對加盟事業揭露特定資訊之情形，即認定原告已然違反公平交易法第24條規定並加以處分，自無異係以該規範說明剝奪或限制人民之自由、權利者。是上開規範說明既係於未經法律授權之情形下，剝奪或限制人民之自由、權利，依行政程序法第
158 條第2 款規定，該規範說明自屬無效。
3、況該規範說明第3 條僅規定加盟業主有符合該條規定之作為時，不構成公平交易法第24條之違反，顯非當然得據此反面解釋認加盟業主未有該條規定之作為時，即應認係違反公平交易法第24條規定：
規範說明第3 條係規定：「加盟業主與交易相對人締結加盟經營關係10日前或個案認定之合理期間，以書面提供加盟重要資訊予交易相對人者，得認未隱匿重要資訊，不構成公平交易法第24條之違反。」顯見，該規定僅係例示不違反公平交易法第24條規定之部分行為，而非規定若事業係消極不為該特定行為時，即應認定係違反該條規定。從而，縱事業未實施該規範說明所例示之行為，亦不過意謂事業無法援引該規範說明第3 條規定主張免責而已，並應由被告依據個案具體事實認事用法，根本不等同於被告即得據此反面解釋並認定事業已經違反公平交易法第24條之規定。
（三）本件既係由被告認定原告分別違反公平交易法第21條第3項準用同條第1 項及第24條規定，自應由被告就其認定原告違法之下列事實加以舉證，本件不論依照卷內證據，或本件檢舉人莊雅雲基於同一事實告訴各關係人涉嫌詐欺之刑事訴訟、或以各關係人共同對伊實施侵權行為請求連帶賠償其損害之民事訴訟，均已先後經臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）為不起訴處分確定，或經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）及臺灣高等法院駁回該檢舉人之民事訴訟，各曾經參與該次說明會之關係人（包含莊雅雲自己所舉出之證人林聖斯），均已分別到案結證確認會中確實無人曾經提及該檢舉人所主張「三成利潤」之話語，有上開檢察署不起訴處分書或法院判決書可稽。況本件被告既認定原告有其所主張之上開違法事實，自應由被告於作出系爭行政處分前，先行調查釐清相關事證；而於本件訴訟程序，更應依照上開法律規定，由被告舉證以實其說。
（四）又檢舉人莊雅雲與林寶猜於99年3 月29日簽訂之系爭讓渡契約第參條已明文：「甲方（林寶猜）於乙方（檢舉人莊雅雲）付款全額完成後須既（應係「即」字之誤繕）時辦理上述壹款所訂標的物之移交與商號讓渡之移轉登記手續，同時與房東簽立房屋租賃契約及美而美食品公司簽立連鎖加盟合約書……。」已明確約定檢舉人莊雅雲須於受讓系爭店面後，另行與房東及原告分別簽署租賃契約或加盟契約，而非當然因為受讓系爭店面，即得直接與房東成立租賃關係，或直接與原告成立加盟關係。被告於原處分中所認定「原告於與檢舉人莊雅雲締約前，未提供被告所認定之重要交易資訊予檢舉人莊雅雲」乙節，顯然以原告確曾與檢舉人莊雅雲締結加盟契約為前提，是於民事訴訟確認原告與檢舉人莊雅雲雙方確不曾締結加盟契約後，被告之認事用法，顯然即已失所附麗，於法無據。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）違反公平交易法第21條部分：
1、原告訴稱「簡報資料」非「廣告」，亦未曾由原告或員工逕行揭露予大眾，顯無可採：「營業利潤之舉例說明書面」或「簡報資料」，係原告100 年3 月2 日至被告處陳述意見自承，其招募加盟主要係舉辦說明會來招募，並於說明會上撥放簡報資料輔助說明，且用以解說經營加盟獲利情形。被告為確認說明會使用之簡報資料或營業利潤說明書面內容，請原告提供相關書面資料，原告爰於100 年3月14日補陳相關資料，並於100 年4 月28日到會陳述自承系爭簡報資料或原告所稱營業利潤說明書面，確實為其招募加盟所用，並於加盟說明會上使用。因該資料以「日式招牌漢堡」為例宣稱利潤約31.6% ，該等用語對有意加盟、創業之交易相對人具招徠效果，是案關簡報資料（或營業利潤說明書面）即屬公平交易法第21條第1 項所稱之表示或表徵（下稱廣告）。至於原告稱「其提供公用版本給講師去說明，但每個講師可能會就小部分作些許調整」，查該廣告既係原告提供予各講師使用，且簡報資料係由原告製作、審核及使用，其講師僅為代其授課、代為講解者，自不可能自創新版本，故得認系爭簡報資料仍屬前開規定所稱之廣告，應無疑義。
2、原告訴稱系爭書面已明確使用「舉例說明」等文義明確之詞句，斷無使人誤解或混淆係獲利保證之虞，並無理由：被告係基於檢舉人表示原告於加盟說明會表示利潤可達營業額之三成內容並據此作成錯誤決定、廣告表示內容及整體予人之印象、廣告與事實之差異、廣告使用情形等調查事實及證據，認定案關廣告以「日式招牌漢堡」為例宣稱「利潤（含本人薪資）約31.6% 」，就利潤為具體、客觀之「數字」表示，並以數字（31.6% ）表達，依論理及經驗法則認定，系爭表示內容客觀上已足使一般大眾產生為最低保證之營業淨利的普遍認知。
3、原告主張與交易相對人簽約加盟前，均提供具體之「成本分析表」等營業資訊，加盟業者不會有誤解訊息之虞乙節：按據原告表示，目前僅有2 家直營店，其餘均為加盟店，因各店財務獨立，各店營業情形總部無法得知，故僅提供新莊幸福路加盟店100 年2 月至4 月營業資料佐證確有達廣告宣稱之內容。惟查原告之加盟店數多達2,500 餘家，且77年設立即開始招募加盟，自應累積相當營業實績及獲利統計資料，再為相關利潤數據之宣稱，其僅憑1 家加盟店3 個月之營業資料，尚不足代表該品牌體系2,500 餘家店平均之營業獲利情形，況原告所提產品分析表之數據，無法佐證廣告宣稱之利潤率，故其於欠缺計算基礎及無法掌握加盟店之營業實績下，逕於加盟說明會使用案關廣告招募加盟，惟未於廣告清楚載明資料來源及計算基礎，該等宣稱實難謂有據，且差異程度難為一般大眾所接受，核屬虛偽不實及引人錯誤之表示，除將使消費者或有意加盟者陷於錯誤，而為不正確之選擇，且將導致市場競爭秩序喪失其原有之效能，使競爭同業蒙受失去交易對象之損害，而足生「不正競爭」之效果。
4、原告訴稱檢舉人莊雅雲不曾與原告簽約加盟云云乙節：按公平交易法第26條規定，公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。本案被告因檢舉人提出檢舉及公共利益之考量發動調查，查原告於加盟說明會以廣告說明利潤，而本案檢舉人即於99年3 月27日參加其所舉辦之說明會而決定加盟，原告不實廣告內容致使交易相對人（可能為已加盟之加盟店、未來潛在有意加盟者）陷於錯誤與其締結加盟契約，而為不正確之選擇，使競爭同業失去交易對象之損害，斲傷連鎖加盟交易秩序。至於個別交易相對人與其交易爭議，或單一非經常性之交易糾紛，尚非所問。是檢舉人是否與原告締結加盟經營關係，尚與本案認定違法無涉。
（二）違反公平交易法第24條部分：
1、原告訴稱被告引據規範說明第3 點規定，是否得溯及適用於本件乙節：依司法院釋字第287 號解釋謂「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響」。按本案原處分之依據為公平交易法第24條，而被告100 年
6 月7 日修正發布「公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範說明」之解釋性行政規則，為被告行使職權、認定事實及本案適用法律（公平交易法第24條）之準據，於
100 年8 月22日作成行政處分，依司法院釋字第287 號解釋，應以後釋示（即前開規範說明）適用，並無違誤。況該規範說明修正前第4 點第1 項第7 款與現行規定第3點第2 項第6 款相較，均係就加盟業主應揭露品牌體系總店數、分布情形及上一年度終止或解除契約比率而予以規範，僅文字上酌作修正，其實質規範內涵尚無二致。
2、有關原告稱規範說明之法律性質應屬法規命令，若無法律之授權，該規範說明應屬無效云云，顯係對被告規範說明法律性質之誤解：按公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，然因社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，立法者勢難事先針對各類行為態樣一一加以規範，爰制定公平交易法第24條概括條款以玆因應，此條款之立法目的在於透過抽象文義之用語含括可能範圍較廣的違法類型，以發揮彌補個別條文遺漏之功能。尤其市場上不公平競爭行為，型態千變萬化，以有限之條文實難以涵蓋殆盡，因此在立法技術上，不得不用「不確定法律概念」作為規範行為之構成要件的概括條款，作為具體補充。另以不確定法律概念作為構成違法行為之判斷準據，亦可讓執法機關於處理具體個案時，得以衡量斟酌系爭營業競爭行為所牽涉各種不同法益間衝突，而解釋認定該系爭行為是否合於具有價值補充功能之構成要件，進而決定對該行為是否予以禁止、糾正或處罰。從而，倘被告遇有公平交易法其他條文規定所未涵蓋之行為涉有不公平競爭情事者，為彌補立法時對規範行為態樣疏漏之缺憾及保持一定利益衡量的彈性空間，即有適用公平交易法第24條概括條款之必要。且本案被告為使該概括條款之適用具體化明確化，更訂定「公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則」，透過解釋該條中之不確定法律概念「欺罔」、「顯失公平」、「足以影響交易秩序」等，除使被告適用法律之過程有其軌道可循，亦使人民得以確切知悉其所遵循法規之具體內涵，而該處理原則中，所謂「顯失公平」，則指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易者，而「具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為」即為常見之行為類型之一。被告為確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，特依據公平交易法第24條訂定「公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範說明」，其屬性為行政程序法第159 條第2 項第2 款所謂解釋性行政規則，並按行政程序法第160 條規定刊登於行政院公報，公告周知，其效力除拘束機關所屬以外，亦間接對人民發生效力。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。本規範說明之訂定係被告於法定權限範圍內，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越公平交易法為維護交易秩序與確保公平競爭等規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，並依行政程序法第
160 條刊登於行政院公報公布使各界周知，原告認為該規範說明不具法規命令之形式，且未經法律授權，剝奪或限制人民自由、權利，依行政程序法第158 條第2 款規定，應屬無效，應係誤解。
3、原告稱被告以其違反前開規範說明第3 點規定，推定違反公平交易法第24條之規定，顯有違誤：按加盟業主與交易相對人之間，存有高度資訊不對稱性，加盟業主相較於交易相對人處於資訊上之優勢（此亦係被告之所以須訂定本規範說明之緣由），且難以期望交易相對人於加盟簽約前，即對於加盟業主之市場規模與其變動情形、背景、專業經驗、營運計畫、成長潛力、獲利狀況、風險、經營績效、加盟店之權利義務及加盟經營情形等重要訊息皆全然瞭解清楚。此類情形若已在締約前的準備階段，造成相當數量的誤導者，基於維護正當競爭秩序及避免扭曲濫用的立場，仍有規制之必要。被告爰針對其中較為重要之交易資訊要求加盟業主必須於與有意加盟者交易前揭露，同時為提升執法透明化，於88年訂定本規範說明，臚列相關加盟重要交易資訊，另於92年參酌各國法規及配合加盟實務修正。查本案未揭露之資訊項目為：「所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」，其為加盟品牌之成長性、品牌內競爭程度、品牌穩定性之重要指標，有助於有意加盟者評估及選擇合適區域市場及商圈，掌握同一品牌加盟店分布及競爭情形，及該加盟品牌經營績效及發展情形，為加盟店基於事業經營者所關切事項，並賴以評估是否締結加盟或選擇加盟業主之重要訊息。依據「2010台灣連鎖店年鑑」，早餐店之連鎖加盟品牌約有27個，總店數12,023家（參原處分卷第492 頁），本案「美而美」早餐店數亦達2,509 家，且該產業參進門檻低，競爭者分布密集，單店或個別品牌尚難不受市場競爭拘束，提高商品或服務之價格，消費者選擇早餐以價格、區位、便利性（快速性）、消費習慣為主要考量，顯見早餐業之區域市場屬高度競爭市場，有意加盟者於評估與選擇加盟業主時，相關區域市場內同一加盟體系之數目及營業地址，將成為其決定加盟與否之重要因素。另查本案之加盟店數，99年度（2509家）較98年度（2822家）減少313 家，退出比例達11.09%，解除、終止契約比率頗高，則其退出比例及退出因素，攸關該加盟業主經營能力、加盟品牌穩定性及發展性，有意加盟者倘得於締約前知悉是項資訊，將有助於判斷是否加盟、選擇加盟業主，及減少因錯誤判斷而締約之風險。是因加盟業主與有意加盟者間存有高度訊息不對稱性，加盟業主就前開資訊具資訊上之優勢，故加盟業主於締結加盟經營關係前，向交易相對人提供前項資訊之書面資料，得以衡平雙方之資訊地位，避免因未完整之資訊造成其錯誤判斷，並對其他競爭者造成不公平競爭之結果。
4、經檢視原告提供予加盟店之加盟契約書、「美而美餐飲國際集團加盟總部資訊揭露」等書面資料，並無載明「所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」重要交易資訊之內容，亦無以電子文件提供營業地址等資訊，雖原告陳稱與有意加盟者洽談時係口頭說明加盟店數目及分布位置等資訊，惟因其與交易相對人之間存有高度訊息不對稱性，對於已處資訊弱勢之交易相對人，實難認經由口頭探詢即可合理評估品牌內競爭情形。而原告上一年度解除、終止契約比率高達11.09%，其比率及發生因素，均不利招募加盟，該資訊非經其揭露，交易相對人無從得知。前開資訊，均為早餐業加盟店評估該加盟品牌之成長性、品牌內競爭程度、品牌穩定性之重要資訊，原告基於資訊優勢之一方，利用交易相對人之資訊不對等，未揭露其所掌握之重要資訊，將有使交易相對人陷於錯誤而與其締約之風險，已該當公平交易法第24條所稱之顯失公平行為。另審酌原告之加盟店應支付21萬元至108 萬元加盟金之投資金額並非少數，該筆投資費用無法轉換為他用，且加盟經營關係之締結具有排他性，加盟店一旦與原告締約，其他同類商品之競爭同業即喪失與其締約之機會；原告每月於全國各地辦理加盟說明會，已招募2,500 餘家加盟店，其以相對優勢地位持續與不特定交易相對人進行締約，顯證其未揭露該加盟重要資訊之行為，屬重複性之交易模式，若未停止前開行為，仍有影響將來潛在多數受害者之虞。準此，原告於招募加盟過程，未以書面完整揭露前開交易資訊，將妨礙有意加盟者作成正確之交易判斷，對交易相對人或不特定潛在之有意加盟者顯失公平，並足使競爭同業喪失締約機會之虞，而產生不公平競爭之效果，足以影響連鎖加盟之交易秩序，構成違反公平交易法第24條之規定。
（三）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，且有被告100 年8 月22日公壹字第1001260977號函附公處字第100151號處分書、行政院101 年3 月16日院臺訴字第1010122133號訴願決定書附於原處分卷及訴願卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以原告提供之簡報資料並非廣告，且係作為舉例說明，並無使人誤解或混淆係獲利保證之虞；及被告訂定之規範說明未經法律授權，被告援引作為處罰依據，應有違法，據為主張，故本件應審酌者厥為：原告系爭簡報資料（下稱營業利潤舉例說明）是否為公平交易法第24條第1 項、第3 項所稱關於服務內容及品質之表示或表徵？該資料是否有虛偽不實或引人錯誤而違反公平交易法第21條之情形？被告所訂「行政院公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範說明」性質為何？被告援引適用認定原告違反公平交易法第24條，是否有據？原處分是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。……前2 項規定於事業之服務準用之。」、「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰；……」分別為行為時公平交易法第21條第1項、第3 項、第24條及第41條前段所明文規定。
（二）被告認定原告違反公平交易法第21條第3 項準用第1 項規定部分：
1、公平交易法第21條關於引人錯誤之表示及廣告之禁止，其主要規範功能在於禁止事業透過廣告及商品表示、表徵，以虛偽不實或引人錯誤的資訊爭取交易機會，藉以保護效能競爭不因消費者遭交易誤導而破壞。事業透過表示或表徵所提供關於商品或服務之交易資訊，即屬本條規範之標的，故商品或廣告僅為例示規定，其方式不以商品標示或廣告為限，而廣告亦得透過不同媒體加以傳播；亦得由事業以市招、傳單、說明會等方式，直接或間接使非特定之公眾得知。本件原告係以說明會方式提供資訊招募加盟，向不特定大眾傳達、推介、宣傳其服務及品質特徵，而公平交易法第21條第1 項有關不實廣告之立法目的，係在規範事業於廣告時應真實表示，以確保市場公平競爭之秩序及市場效能無因該廣告內容而遭致損害，其所非難者乃事業對其商品或服務，利用虛偽不實廣告以爭取交易機會之不正競爭手段，故原告既因招募而須以加盟說明會就服務品質及內容為表示，自應受公平交易法第21條第1 項之規範。
2、原告為招募加盟店，每月於各地辦理加盟說明會（本件檢舉人莊雅雲係於99年3 月27日參加原告加盟說明會），原告於說明會中會提供有意加盟者相關設備表及成本分析資料說明，且於確定加盟並支付訂金後，原告會提供加盟總部資訊揭露及產品分析表等情，有原告督導長郭佩宜之陳述紀錄可憑，而原告提出之營業利潤舉例說明（原處分卷甲第131-132 頁），原告自承為其製作審核並提供予講師於說明會使用，對有意加盟、創業之交易相對人顯具招徠效果，故被告認前開資料為原告就其服務品質內容所為之表示或表徵，應屬可採。而依前開營業利潤舉例說明，宣稱日式招牌漢堡毛利55% （售價35元－成本15.7元／售價35元），再扣除人事薪資（10% ）、水電及雜項開銷（3.4%）、房租（10% ）等費用所得（31.6% ＝55% －10%－
3.4%－10% ），利潤31.6% ，惟據原告提供99年5 月1日產品分析表，日式招牌漢堡之前毛利僅45% ，與原告營業利潤舉例說明表示之55% 不符，縱若原告舉例說明之其他相關費用不變，據此計算之淨利亦僅21.6% ，足徵原告系爭營業利潤舉例說明已與事實不符，故被告認定原告有虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，洵非無據。
3、原告雖主張其從未表示加盟者之利潤係營業額之三成，且前開營業利潤僅係舉例說明，差異係○○○區○○段、消費者所得、租金而有不同售價，故各店營業利潤亦有不同云云，惟查，本件檢舉人於申訴時，即指訴原告於加盟展上說明有三成利潤，嗣經被告通知原告陳述意見，原告自行提出營業利潤之舉例說明，其中利潤亦記載31.6% ，再參以原告亦自承系爭營業利潤之舉例說明係提供該公司講師於加盟說明會使用之資料，足見檢舉人所稱於加盟展上原告有利潤三成之說，應非子虛。原告雖又主張，因各地區之店租、人事薪資與消費族群不同，加盟主可自訂售價，故利潤自有不同云云，惟利潤係有意加盟者判斷營運風險、投資報酬率、回收期間、加盟體系成長性之重要項目，且為據以評估加盟與否之關鍵，足以影響其交易決定，縱如原告所稱各加盟店或因地區、店租而影響營業額，惟原告就加盟之原物料食材、包材等固定成本，當可明確掌握，故是項毛利估算，係屬何期間之銷售資料，自應有客觀之計算數值為基礎，然依原告99年5 月1 日之產品分析表，同一日式招牌漢堡毛利為45% ，與加盟說明會時資料所稱之55% ，相差多達一成，然以原告加盟店數多，應已累積相當營業獲利統計資料，可為相關營業利潤數據之客觀基礎，惟原告於加盟說明會之營業利潤舉例說明，欠缺具體客觀資料，已難謂符合真實；且其對於營業利潤之說明方式，亦足使一般有意加盟之消費者受到誤導，是原處分認定原告就其服務之內容，有虛偽不實及引人錯誤之表示，應可憑採，原告主張其說明會之加盟說明僅為舉例云云，委不足取。
4、原告復主張本件檢舉人實際並未與原告締結加盟契約，且檢舉人告訴原告員工林寶猜、郭佩宜，亦據台北地檢署為不起訴處分，並提出該署100 年度偵字第7952號不起訴處分書為證，惟查，公平交易法第21條第1 項、第3 項之立法目的，非僅以保護個別消費者在交易關係中之權益，而係以自由、不被誤導之交易選擇自由之「一般消費者利益」或「消費者整體利益」為保護法益，是公平交易法之調查，與個案消費爭議之處理，尚屬有別，縱本件檢舉人刑事及民事損害賠償訴訟敗訴，然原告是否違反公平交易法第21條第1 項、第3 項之規定，被告仍得依相關事實而為審認。本件檢舉人於99年3 月29日雖係與訴外人林寶猜簽立慶泰商號讓渡契約書，惟系爭讓渡之生財器具，係為加盟美而美速食連鎖店業務所需。且系爭讓渡契約書係專由美而美餐飲國際集團所使用之制式契約書，與檢舉人接洽之郭佩宜，為原告督導長，於原告公司擔任教學負責加盟店之教育訓練，並代理林寶猜與檢舉人訂定讓渡契約，檢舉人所付費用亦係開立以原告為受款人之支票支付，郭佩宜亦不否認檢舉人於簽約付款後即接續經營原慶泰商號之原告加盟店並接受教育訓練，足見檢舉人於99年3 月27日參與原告加盟說明會，係為瞭解原告服務內容之資訊詳情，以作為是否投資加盟之依據，而原告提供有關服務之表示及表徵，既有虛偽不實及引人錯誤之情形，已如前述，則縱認檢舉人尚未完成與原告之簽約程序，亦不影響被告本案之認定，是原告此部分之主張，亦不足採。
（三）被告認定原告違反公平交易法第24條規定部分：
1、按司法院釋字第548 號解釋理由書明揭：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407 號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159 條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」本件被告鑒於公平交易法第24條為一對於不公平競爭行為之概括規範，為使其適用具體化明確化，乃訂定並迭次修正第24條案件處理原則；此外被告為確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，復參酌美國、日本、法國、加拿大、墨西哥及澳洲等外國立法例，訂定並迭次修正加盟資訊揭露處理原則（期間並邀請經濟部、學者專家、相關產業團體及加盟業主表示意見及召開公聽會）；揆諸前揭司法院大法官解釋理由書意旨，上開處理原則均為解釋性之行政規則，以為公平交易法之主管機關即被告作為行使職權、認定事實、適用法律之準據，是其訂定尚難認於法有違。
2、次按，「鑒於公平交易法第24條（以下簡稱本條）為一概括性規定，為使其適用具體化明確化，特訂定本處理原則。」「（第1 項）為釐清本條與民法、消費者保護法等其他法律相關規定之區隔，應以『足以影響交易秩序』之要件，作為篩選是否適用公平交易法或本條之準據，即於系爭行為對於市場交易秩序足生影響時，本會始依本條規定受理該案件；倘未合致『足以影響交易秩序』之要件，則應請其依民法、消費者保護法或其他法律請求救濟。（第
2 項）為確定本條之適用範圍，應以『足以影響交易秩序』之要件為前提，先檢視『限制競爭』之規範（獨占、結合、聯合行為及垂直限制競爭），再行檢視『不公平競爭』規範（如商業仿冒、不實廣告、營業誹謗）是否未窮盡系爭行為之不法內涵，而容有適用本條之餘地。是以本條與公平交易法其他條文適用之區隔，應只有『補充原則』關係之適用，即本條僅能適用於公平交易法其他條文規定所未涵蓋之行為，若公平交易法之其他條文規定對於某違法行為已涵蓋殆盡，即該個別規定已充分評價該行為之不法性，或該個別規定已窮盡規範該行為之不法內涵，則該行為僅有個別條文規定的問題，而無由再就本條加以補充規範之餘地。反之，如該個別條文規定評價該違法行為後仍具剩餘的不法內涵，始有以本條加以補充規範之餘地。（第3 項）關於『維護消費者權益』方面，則應檢視系爭事業是否係以其相對優勢地位，利用『欺罔』或『顯失公平』之銷售手段，使消費者權益遭受損害，而合致『足以影響交易秩序』之要件，以為是否適用本條規定之判斷準據。」「（第1 項）本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。（第2 項）判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為3 種類型：（一）不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為：……（二）以不符合社會倫理手段從事交易之行為：……( 三) 濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為：具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：……2.資訊未透明化所造成之顯失公平行為。」第24條案件處理原則第1 點、第2 點、第5 點及第
7 點第3 款第2 目亦有明文。
3、又按，「本會為維護連鎖加盟之交易秩序、確保加盟事業之公平競爭，爰彙整及分析加盟業主可能涉及公平交易法之行為態樣，研訂本規範說明，俾利加盟業主遵循辦理之。」「本規範說明之名詞定義如下：（一）加盟業主，指在加盟經營關係中提供商標或經營技術等授權，協助或指導加盟店經營，並收取加盟店支付對價之事業。（二）加盟店，指在加盟經營關係中，使用加盟業主提供之商標或經營技術等，並接受加盟業主協助或指導，對加盟業主支付一定對價之他事業。（三）加盟經營關係，指加盟業主透過契約之方式，將商標或經營技術等授權加盟店使用，並協助或指導加盟店之經營，而加盟店對此支付一定對價之繼續性關係。但不包括單純以相當或低於批發價購買商品或服務（以下簡稱商品）再為轉售或出租等情形。（四）支付一定對價，指加盟店為締結加盟經營關係，所支付予加盟業主或其受任人之加盟金、權利金、教育訓練費、購買商品、資本設備等相關費用。」「加盟業主與交易相對人締結加盟經營關係十日前或個案認定之合理期間，以書面提供加盟重要資訊予交易相對人者，得認未隱匿重要資訊，不構成公平交易法第24條之違反。前項加盟重要資訊，例示如下：（一）開始營運前之費用：如加盟金、教育訓練費、購買商品、資本設備等相關費用，包括其項目、金額或預估總額。（二）加盟營運過程中之費用：如權利金之計收方式，及經營指導、購買商品或原物料等定期應支付之費用，包括其項目、預估金額。（三）商標權、專利權及著作權等，其權利內容、有效期限、授權使用範圍與各項限制條件。（四）經營協助及訓練指導之內容與方式。（五）加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫。（六）所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料。本款之營業地址，得以電子文件為之。（七）加盟契約存續期間，對於加盟經營關係之限制：1.商品、原物料、資本設備及裝潢工程等供應條件相關事項（如指定之規格、供應商或承攬施工者名單）。2.商品或原物料之訂購項目及數量。3.其他加盟經營關係之限制事項。（八）加盟契約變更、終止及解除之條件及處理方式。」「加盟業主倘有未符合前二項規定，且足以影響交易秩序者，將有違反公平交易法第24條規定之虞。」100 年6 月7 日修正並更名為行政院公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範說明（下稱加盟經營規範說明）第1 點第2 項、第2點、第3 點、第4 點第3 項定有明文。
4、原告主張前開加盟經營規範說明並無法律授權應屬無效，且被告依反面解釋，以具有該規範說明第3 條例示行為，即認有違反公平交易法第24條之情形，亦有違法云云，惟查：被告為確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，特依據公平交易法第24條規定，訂定加盟經營規範說明，其法律性質為解釋性行政規則（行政程序法第159條第2 項第2 款參照），行政規則雖不直接發生法律效果，惟經由法律適用過程，將個案具體事實涵攝至上位階法律即公平交易法第24條之構成要件，仍可得出違反法律效果之結果。而濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易，本屬顯失公平之行為類型之一，故如具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，且影響交易秩序，即屬該當因資訊未透明化所造成之顯失公平行為，故被告就加盟事業經評估整體市場的情況及經濟分析後，訂定前開加盟經營規範說明，就關於資訊揭露方式所為之解釋，乃具體化公平交易法第24條之構成要件，並無逸脫該規定之意旨，故原告主張該規範說明違反法律保留原則云云，尚非可採。且查，加盟業主較諸加盟店係具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，因此無論係行為時加盟資訊揭露案件處理原則第4 點或裁處時之前開加盟經營規範說明，均規定應揭露之事項或資訊，俾加盟業主將加盟資訊透明化，防止加盟業主利用加盟店之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，所造成之顯失公平行為，以確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序。況加盟經營關係並非單一個別或暫時性之關係，倘若加盟業主有復為相同或類似行為致有影響將來潛在多數交易對象之效果時，即應認合致足以影響交易秩序之要件，而有公平交易法第24條規定之適用，故系爭加盟經營規範說明，明訂加盟業主倘有未依規定揭露資訊，且足以影響交易秩序者，將有違反公平交易法第24條規定之法律效果，應屬被告依職權對公平交易法第24條法律條文中不確定概念所作之合理詮釋，核與公平交易法第24條、第24條案件處理原則等相關規定並無違背，亦未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，亦不生授權是否明確問題，自得予以援用。原告雖主張前開加盟經營規範說明係於100 年6 月7 日始修正發布，惟本件被告裁處之事實發生於00年0 月00日前後，應無適用一節，惟按行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，應自法規生效之日起有其適用。（司法院釋字第287 號解釋理由書參照）且98年1 月8 日修正之加盟資訊揭露案件處理原則，其第4 點就有關加盟業主應向交易相對人提供說明資料之事項中，其中第7 項「加盟店營業區域所在市、縣（市）內加盟業主所有加盟店之事業名稱及營業地址，及加盟業主上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣（市）加盟店及終止加盟契約數目之統計資料。」與被告所援引系爭加盟經營規範說明第3 點第6 項「所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料」，並無重大差異，故原告主張被告適用該等法規容有疑義云云，亦非可採。
5、至於原告主張被告僅以原告違反加盟經營規範說明，即依反面解釋推認原告違反公平交易法第24條云云，經查：本件原告經營之早餐店連鎖加盟，於全國有多家類似產業之加盟業主，該產業參進門檻尚低，競爭者分佈密集，而消費者選擇早餐多以價格、品質、區位、便利性、消費習慣為主要考量，故加盟品牌之穩定性、成長性及競爭程度為有意加盟者於評估與選擇加盟業主時所關切之事項，故相關市場區域內同一加盟體系之數目及營業地點，為加盟者締結或選擇加盟業主之重要考量。而依原告提供其於說明會時提供予有意加盟者之書面資料，即加盟流程圖（含工廠登記證、商標或服務標章註冊證、產品責任險保單、歷年加盟數統計圖、創業流程圖、物流中心分佈圖、產品品項、廣告行銷方式、基本設備配置及器具表、全省各區示範加盟店照片等）以觀，並無載明所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料等重要交易資訊內容，亦未以電子文件提供營業地址等資訊。另參諸原告員工郭佩宜所陳，有意加盟者確定加盟並支付2 仟元訂金後，原告會提供加盟總部資訊揭露、產品分析表、及空白加盟合約書，惟其內亦無關於上述有關所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料等重要交易資訊內容，而原告以經常性、重複性之加盟說明會方式，持續招募加盟店，然就前述重要加盟資訊，並未完整揭露與交易相對人，且客觀上交易相對人亦難經由其他管道取得是項資訊，故原告以此資訊上極不對等之方式從事交易，難認非屬顯失公平之行為，已違反一般商業倫理及效能競爭，且已影響競爭秩序，故被告綜合前情，依公平交易法第24條構成要件之解釋，及本案事實認定及證據評價，再將認定之事實涵攝於構成要件，進而以原告合致公平交易法第24條之構成要件而作成原處分，經核並無不合，原告主張被告係以系爭加盟經營規範說明之反面解釋，即推認原告違法行為云云，應非可採。
六、綜上所述，原告主張均非可採，被告認原告違反公平交易法第21條第3 項準用同條第1 項、及同法第24條之規定，依同法第41條第1 項前段規定，以原處分命原告自處分書送達之次日起，立即停止該2 條之違法行為，並處以罰鍰50萬元，其認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘聲明陳述與攻擊防禦方法，核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 4 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 劉穎怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 10 月 4 日
書記官 林苑珍