臺北高等行政法院判決
101年度訴字第606號101年10月11日辯論終結原 告 萬達通實業股份有限公司代 表 人 林榮顯（董事長）訴訟代理人 王歧正 律師
鍾詩敏 律師被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）訴訟代理人 林光彥 律師上列當事人間促進民間參與公共建設法事件，原告不服交通部中華民國101 年2 月23日交訴字第1015002871號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告、交通部臺灣鐵路管理局、臺北市政府捷運工程局等於93年12月27日共同與原告簽訂「臺北車站特定專用區交九用地開發經營契約」（下稱「系爭契約」），系爭契約第9 條「營運」第5 項後段：「轉運站相關設施應採機場經營模式，並應優先租予經政府核准之客運業者，其相關費率標準須報主管機關審核通過。」被告為審核前開設施費率，於97年9 月17日頒訂「臺北市客運轉運站費率審核作業要點」（下稱「費率審核要點」）。嗣被告依系爭契約第
9 條第5 項及費率審核要點之規定，以98年3 月3 日府交運字第09830493800 號函（下稱「系爭函」）核定臺北轉運站設施租金費率。原告不服，提起訴願，經交通部認被告依系爭契約第9 條第5 項約定及費率審核要點之規定，以系爭函所為轉運站設施租金費率之核定，係屬系爭契約之履行，原告對系爭函所為臺北轉運站設施租金費率之核定不服，係屬契約爭議，尚非屬訴願之審議範疇，以98年6 月22日交訴字第0980040043號訴願決定不受理。原告仍不服，提起行政訴訟，經本院以系爭函性質上係屬行政處分，原告認為該核定之行政處分違法或不當，致損害其權利或利益者，或因該核定之行政處分違法，認為損害其權利或法律上之利益者，得循序提起訴願及行政訴訟，以資救濟，遂以99年6 月17日98年度訴字第1774號判決撤銷訴願決定，由交通部就該核定之行政處分之適法性及妥當性詳予研酌，另為適法之處理。原告及被告均不服，提起上訴，經最高行政法院以100 年10月27日100 年度判字第1875號判決駁回確定，復經交通部以10
1 年2 月23日交訴字第1015002871號訴願決定駁回原告之訴願，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告縱為臺北市交通建設之主管機關，亦不得僅因此即逕以本件開發經營契約及未獲法律或自治條例授權而自行訂定並發布之費率審核要點，作為核定臺北轉運站設施相關費率之法律依據，顯見系爭費率核定已違反法律保留原則，而違法侵害原告之合法權益，依法自應予以撤銷。按前司法院大法官暨行政法學者吳庚教授見解，於法律保留原則之要求下，行政機關除須符合組織法關於管轄、權限及任務等相關規範外，尚須有行為法或作用法關於職權、權能行使之授權，始得對於人民採取一定之行政行為。職此，尚難僅以特定行政行為係屬特定機關職權範圍內之行為等理由，即逕認該機關當然有權作成相關行為，而毋庸行為法或作用法之法律授權。又促進民間參與公共建設法（下稱「促參法」）第49條第2 項及第3 項規定，並非賦予各該公用事業主管機關得核定民間機構之營運費率標準、調整時機及方式之法源依據，此由上開規定係謂由各該公用事業主管機關「依法核定」等語可稽，易言之，各該公用事業主管機關就營運費率之核定，仍需另有法律依據，而非逕憑促參法第49條規定即可為之。所謂「依法」並非指各該公用事業主管機關的組織法，而係指與各該公用事業有關之行為法或作用法，亦即被告縱依其組織法為臺北市交通建設之主管機關，但仍須另有相關行為法或作用法，始能合法辦理營運費率之核定作業。另依發展大眾運輸條例第2 條第1 項及第4 條第1項之規定，轉運站之設置係為配合大眾運輸發展需要，其本身並非屬於大眾運輸事業，故轉運站業者將轉運站相關設施提供客運業者使用所收取之使用費，與客運業者提供旅客運送服務所收取之客、貨運價，兩者性質顯非一致。因此，參酌與轉運站性質相近之航空站，依民用航空法第37條第1 項規定，有關民用航空運輸業等因使用民營航空站相關設施所應繳納之使用費、服務費，交通部有權核定民營航空站經營人所擬訂之收費費率，乃基於上開規定而非依其組織法。易言之，被告如欲核定原告所經營臺北轉運站設施之相關使用費率，自應參照前揭民用航空法第37條第1 項規定向立法院提案於發展大眾運輸條例中增訂主管機關得核定民營轉運站營運費率之明文規定或向臺北市議會提案訂定相關自治條例，以作為核定費率之法源依據，否則即與法律保留原則相牴觸。本件費率審核要點之內容已影響人民權益，卻查無任何法律或自治條例之授權得據以訂定，故已違反法律保留原則而屬無效；而系爭函依據無效之自治規則所作成，自亦屬違法無疑。另依司法院釋字第614 號解釋及前司法院大法官暨行政法學者吳庚教授之見解，系爭契約第9 條第5 項約定雖屬經兩造間合意成立之行政契約條款，但行政契約與行政處分同為行政行為之一種，既然行政契約本身亦應受法律保留原則之拘束，則行政機關豈有得以行政契約作為其他行政行為之法源依據之理，是以被告自亦不得以上開約定作為系爭費率核定處分之法源依據。行政契約之內容仍應受依法行政原則之羈束，僅依層級化法律保留體系理論，其審查密度較低而已。況本件系爭契約第9 條第5 項係約定被告應比照民用航空法第37條第1 項規定立於主管機關地位依法審核轉運站設施費率，故被告不得逕以上開約定作為審核轉運站設施費率之法律依據，而企圖脫免以主管機關地位作成單方行政處分時所應負嚴格法律保留原則之羈束。至被告主張基於「自願不構成侵害」原則，故行政契約一律得作為行政處分之依據，姑不論該原則法無明文，且該原則至多僅於適用私法自治及契約自由原則之私法關係下有其立論基礎，目前實務及學理對其是否得作為行政法上之原則及其內涵等，迄今尚無共識，即使確有「自願不構成侵害」原則之適用，亦絕非毫無限制。㈡就轉運站設施相關費率之審核而言，客運公會亦為當事人之一，然其並未依法自行迴避而仍參與系爭費率之審核，是以被告依據該審查會議結論所作成之系爭費率核定，自屬違法：依行政程序法第32條第1 款及費率審核要點第5 點之規定，客運業者即係將來使用臺北轉運站設施而需向原告支付相關費用者，故就臺北轉運站設施相關費率之審核而言，原告與客運業者間顯屬利害關係相衝突，且客運業者亦應視為系爭費率審核事件之當事人之一，是以若由客運業者所組成之客運公會參與系爭費率之審核，足認其執行職務顯有偏頗之虞，基於公平原則並類推適用前揭行政程序法規定意旨，客運業者依法自應迴避，不得參與系爭費率之審核，否則被告依據審查會議結論所為之系爭費率核定，自屬違背法令。且依費率審核要點第7 點規定，審查會議得邀請客運業者以及其他有關人員列席。職此，審查會議原本即得安排客運業者列席進行相關意見陳述，以達成費率核定綜合考量各項因素之目的，是以本件費率審核作業要點一方面規定將客運公會納為審查會議成員，另一方面卻又規定得邀請客運業者列席表示意見，亦足見其前後規定顯屬矛盾衝突，而顯無將客運公會納為審查會議成員之必要性及合理性。基此，被告於召開客運轉運站費率審查會議並據以核定轉運站設施相關費率時，將與原告有重大利害衝突之客運公會納入審查決策成員，嚴重悖離正當法律程序中之「公正裁決程序」，即使該委員會之判斷具有「判斷餘地」，亦有嚴重瑕疵，鈞院自得審究其合法性。㈢轉運站設施重增置成本亦為營運成本項目之一，被告逕將臺北轉運站設施之重增置成本剔除而不列入系爭費率之計算基礎，是以被告所作成之系爭費率核定，自屬違法：依費率審核要點第1 點規定，被告既係基於臺北市轉運站主管機關而非各別促參投資契約當事人之地位審核轉運站費率，則其自應立於公益代表人之超然公正地位進行審核，而不應受各別促參投資契約之限制。是以，被告未審酌轉運站設施之重增置成本，乃屬合理且必要之營運成本項目之一，徒以原告於本件招標階段未列入重增置成本項目為由，而拒絕將重增置成本列入系爭費率之計算基礎，顯係違法。復依系爭契約第9 條第2 項及第20條第5 項第
3 款規定，原告營運臺北轉運站之期間長達50年之久，惟相關設施均有其固定耐用年限，如原告須擔保於營運期限屆滿後移轉營運資產予被告時，要維持相關設施均處於正常使用狀況，原告勢必須將已超過耐用年限之設施進行置換。詎料，被告一方面要求原告有置換相關設施以維持正常使用狀況之義務，另一方面卻拒絕將重增置相關設施之成本列入原告之年營運成本項目中，此舉顯屬不公，且有礙臺北轉運站之永續經營。再者，原告於投標時所提出之經營管理計畫第四冊第四章第三節中所列之轉運站成本分析，雖確實未曾提出重增置成本之項目，然係因原告當時係以「月臺租金配合票收抽成模式」作為轉運站未來營運之收費模式基準，此模式係以原告與客運業者間「損益共享」作為此模式設計之基本精神，自毋庸將轉運站設施重增置成本納入費率計算基礎。惟原告嗣後提送被告核定之系爭費率方案，改採「固定月臺租金模式」作為分析基準，僅能每月向客運業者收取固定費用，故應以轉運站經營可達「損益兩平」作為基本原則，自須將包含重增置成本在內之總投資成本作為費率計算基礎，以決定固定月臺租金費率之數額，始可能使轉運站之經營為收支平衡之情形，而達成長期營運之目標。又有關「高自償性設施」，即商場、影城、美食廣場等營利設施，因非屬轉運站設施，故並非原告參與投資興建營運之「公共建設」，至於被告准許與轉運站設施共同投資興建營運之目的，實係因被告要求原告經營轉運站僅可達「收支平衡」而不得追求獲利，以避免影響大眾運輸事業之運價，所以另行創造此一吸引原告參與投資之誘因。況系爭契約雖未就原告營運該等營利設施之相關費率為約定，但就原告營運該等營利設施所獲取之收入，已約定藉由原告向被告支付權利金方式加以調節，豈能於轉運站設施營運費率計算時再次納入考量？且該等營利設施於營運期間屆滿後即將無償移轉予被告，故要求原告再以營運該等營利設施所獲取之收入挹注轉運站設施之營運成本，顯有不合理之處。㈣被告未依系爭費率核定當時最新之公告地價及電價費率作為核定基礎（原告起訴時原係併為主張被告未依最新之公告地價及水電費率為核定基礎，有所違法，嗣於本院審理時，經查證水費費率並未有所變更，故僅主張未依最新之公告地價及電價費率作為核定基礎），是以被告所作成之系爭費率核定，自屬違法：原告所提費率方案主要係針對費率之計算公式，並非固定之費率數值（按：固定之費率數值僅係將各次費率核定當時之營運成本數額納入費率計算公式後所得出之計算結果而已），既然審查會議進行系爭費率之審核作業當時，有關公告地價及電價費率之數值均與原告提案之數值不同，則被告自應將審核當時（亦為開始營運當時）之公告地價及電價費率作為核定之基礎。是以，被告業已明確知悉開始營運當時之公告地價及電價費率數額為何，卻仍以開始營運前之公告地價及電價費率作為系爭費率核定之基礎，自屬違法。蓋行政機關作成行政處分時，應以處分作成當時之法律及已經發生之事實狀態為準（最高行政法院96年判字第1506號判決及98年判字第53號判決參照）。本件自原告提送系爭費率方案後，至被告作成系爭費率核定前，作為系爭費率計算基礎之公告地價及電價費率既已有所變動，而與原告當時之提案內容有所差異，則依前揭最高行政法院判決意旨，被告自應依作成系爭費率核定當時之最新公告地價及電價費率，作為其核定系爭費率之基礎。又本件費率審核要點第3 點僅係要求轉運站經營業者提送費率方案之時間，無從由上開規定之文義中得出「審議時不得因審議當時條件變更而有所改變」之結論。且僅係規定「轉運站經營業者應於預計啟用日前一年前提送費率方案」，未說明審議基礎之時間點，惟實際上提送之方案既尚須審議，本有變動之可能性存在，基於費率公益及合理性之追求，自應以審議時條件為準，方符合審議程序設置之目的。又被告辯稱原告未於期限內提送修正報告書云云顯非事實，原告早於97年7 、8 月間多次補充說明或修正，僅被告認為仍有補充之空間。被告辯稱其曾多次要求原告提送當時最新之公告地價及電價費率資料，係因原告不遵期提出修正資料，其迫不得已始以原告提送之資料作為核定基礎云云，顯屬無稽。觀諸公共運輸處97年11月4 日函文，亦無提及原告應檢送當時最新之公告地價及電價費率資料等語。且被告於98年3 月間核定費率前，從未通知原告將於何時核定費率，且亦完全無核定時間之預告。因此，原告於完全無法知悉費率核定時間點之情形下，自無從提出所謂最新之公告地價及電價費率資料。是以，被告未曾要求原告提送最新之公告地價及電價費率資料。況依系爭費率審核報告，被告應依轉運站「營運期間」之各項成本核定費率，且被告審核系爭費率時亦明知公告地價及電價費率已有調整，卻仍以非營運期間且數額較低之公告地價及電價費率作為核定基礎，故被告所為系爭費率核定處分，當屬違法，應予撤銷。另本件系爭契約第四冊轉運站經營管理計畫中，固記載轉運站設施租金費率每3 年得檢討調整一次，惟上開記載係於首次費率核定後，為符合社會之現況，賦予兩造有每3 年1 次之通盤檢討機會，然原告所爭執者，乃被告未以系爭費率核定當時之事實狀態作為核定系爭費率之依據，此與費率核定後是否賦予兩造有每3 年1 次之通盤檢討機會無涉，被告據此而謂仍應依原告提案當時之公告地價及電價費率為核定費率之基礎云云，顯與論理法則有所牴觸，委無可採。㈤被告雖將其依系爭契約所應提供之契約給付義務逐一列出，欲藉以說明該等給付即屬其為換取原告將系爭費率報請其核定之對待給付云云。惟本件係屬促進民間參與公共建設案件，簡言之，被告所應提供之契約給付義務，實係為換取原告參與投資原本應由其編列預算興建之公共建設，況被告依系爭契約第3 條所應為之協助事項，若由被告自行編列預算興建營運該等設施時亦需為之，故非屬提供原告之對待給付，遑論原告依系爭契約尚需提出履約保證金並支付土地租金、開發權利金及營運權利金等予被告，甚且於營運期滿後必須將營運資產維持良好使用狀態無償移轉予被告。是以，民間機構取得公共建設之開發經營權後，行政機關如欲進一步限制民間機構之營運費率，自應另行取得核定該費率之法律依據，此觀促參法第49條即明定仍應由各該公用事業主管機關「依法」核定營運費率後納入或修正投資契約，而不得逕以投資契約為約定，其理灼然自明。㈥另有關本件轉運站設施之所得是否須繳納營運權利金，按系爭契約第2 條第3 項第1 款前段約定：「本計畫建物以信託營運方式經營管理者，乙方同意就本計畫建物信託營運非逐年（逐期）所得金額之千分之六，於開始營運年度起逐年於次年七月十五日前支付營運權利金予甲方，惟二十年以下租賃之所得於計算營運權利金時不予計入」。準此，限以「信託營運方式」經營管理且「非逐年逐期」取得之收入，始屬須繳交營運權利金之項目。經查，本件開發經營計畫中僅有住辦資產係以交付信託予萬泰銀行之方式進行營運，轉運站設施並未交付信託；且轉讓住辦資產使用權之收入係屬一次性取得，但轉運站設施租金之收入則屬逐年逐期收取。職此，因轉運站設施並未交付信託，相關租金亦屬逐年逐期取得之收入，故原告就轉運站設施所得之租金收入，無須依照前揭約定繳交營運權利金。㈦系爭費率核定顯與轉運站經營損益兩平原則相牴觸而屬違法：系爭契約附件業已載明「固定月臺租金模式主要係以達到轉運站經營損益兩平之基本原則」等語，即已明白揭示非轉運站設施之收益不得納入轉運站設施費率計算基礎之意旨。依照本件經營管理計畫內容亦可知轉運站販賣店係屬非轉運站設施之一部，故依固定月臺租金收費模式之基本原則，轉運站販賣店之收益自不得納入轉運站設施費率之計算基礎。復依被告之系爭費率審核報告第13頁之備註所載：「轉運站廣告與販賣部收等相關收入，『囿於』本次費率審核為營運前之審核，轉運站『尚未有』該等收入『而未列入』成本減項中，將於未來調整費率時，核算其合理利潤並納入考量。」等語，足見被告在核定系爭費率時，已將轉運站販賣店之收益納入成本減項，僅該成本減項之數字為零而已，故為免對日後費率調整處分產生構成要件效力，仍應就此項爭點判斷系爭處分合法與否。職此，被告就轉運站販賣店收益應作為成本減項之認定，業與本件轉運站所採固定月臺租金收費模式之基本原則相牴觸，足見系爭費率核定顯屬違法，應予撤銷等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠依促參法第49條之規定，被告基於該公用事業主管機關之地位，核定系爭轉運站費率，且依費率審核要點，被告具核定系爭轉運站費率之權限，屬依職權訂定之作業性行政規則，其內容僅為就被告如何審核轉運站費率之業務處理方式所定之細節性、技術性規定，並未增加法律所無對於人民權利之限制，故無違反法律保留原則。又依系爭契約第9 條第5 項規定及司法院大法官會議第348 號解釋，本件原告之權益受限，乃因系爭契約拘束之結果，並非費率審核要點本身規定之所致，故原告主張系爭費率核定已違反法律保留原則，與司法院大法官釋字第348 號解釋文有所違背，顯無理由。另關於行政契約與法律保留原則之關係，應區分為「行政契約之締結與法律保留」、「行政契約之內容與法律保留」。前者依行政程序法第135 條之規定採「除外說」，即行政契約之締結不適用法律保留原則；後者依司法院釋字第348 號解釋及最高行政法院71年判字第212 號判決，均認為行政契約之內容不適用法律保留原則，亦即行政契約即得做為限制或剝奪人民權利之依據。從而，行政機關在不違反法律規定之前提下，得以行政契約方式約定干預或限制人民自由權利之事項，而無需法律之依據，亦即行政契約之內容並無法律保留原則之適用。至原告以前司法院大法官吳庚所著《行政法之理論與實用》之內容為其有利之主張，然吳教授亦以自願不構成侵害係適用在雙方意思合致之行為，即適用於契約行為，並支持司法院釋字第348 號解釋，認行政契約得做為限制人民權利之依據，故原告似對吳庚教授之見解有所誤解。準此，限制人民權利並非如原告所言僅得以法律或自治條例為依據，契約亦得做為限制人民權利之依據，是系爭函除得依促參法第49條規定為之外，亦得依據系爭契約第9 條第5 項之約定為之，故系爭函未違反法律保留原則，原告之主張並無理由。㈡按系爭契約第9 條第5 項、費率審核要點第3 點及第8 點之規定，被告於98年1 月15日召開「臺北轉運站費率審查會議」，該會議除機關代表外，尚有學者專家、業界代表、交通部公路總局代表等人出席做成決定，其程序已為完備，並依會議結論簽報被告核定，以系爭函核定臺北轉運站設施租金費率。復按最高行政法院95年度判字第2143號判決，費率審查會議組成成員除機關代表外，尚有學者專家、業界代表、交通部公路總局代表等人，故其係經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。有關費率審查會議所做成之決定，原則上應尊重其判斷，除非原告舉出具體證據證明判斷瑕疵之存在，否則不得僅因意見、見解之不同，而空言主張審查會議做成之決定為違法，故原告之主張均顯無理由。又為免偏廢商業經營之利潤考量，兼顧臺北市交通與民眾行之權利，故被告於作成系爭費率核定時，將客運公會納為審查會議成員，俾使此項費率核定之決定得綜合考量各種因素，不致偏頗於原告所提方案，並無不當。且依費率審核要點第5 點之規定，客運公會代表僅為此會議成員之一，系爭費率之決定係經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，並無原告所稱顯違公平原則之情形。退步言，即使就原告所提出之公平性或公正性而言，其應指廣泛考量各方面之因素，包括與原告利益狀態不同之人而言。費率審查會議允許客運公會代表參與，可充分考量月臺費率之公益性質及對客運業者之負擔及影響，而有助於公平性及公正性之達成。再者，審查會議成員既尚有機關代表、學者專家、業界代表、交通部公路總局代等人共同組成，則就其整體而言不可能發生原告所稱「不利於原告或有利於客運業者自身之情形」，此項費率機制誠屬合理，亦無違法。況是日於費率審查會議中，客運業者僅就臺北轉運站硬體設施之缺失提出改善，未提及費率之高低，實無原告所指之情。㈢依原告提出之「臺北車站特定專用區交九用地投資計畫書」之經營管理計畫第四冊第四章第三節轉運站成本分析之內容其即僅列舉籌備及行銷費用、人事費用、水電費用、轉運站設備維護費、委託經營費用、轉運站管理系統維護費及雜項費用等七項，並無「重增置成本」之項目。故原告實不得增加其於招標階段未揭示之項目，而請求前未提及之成本項目，以符誠信及公開招標之公平性。且依促參法第43條及第44條第1 項規定，本件民間參與公共建設事件於甄審評定時，即係以原告提出之營運計畫、財務計畫等相關資料為審查基礎，並在上開原告承諾系爭費率未加計「重增置成本」之情形下，方評定原告為本件締約廠商，則系爭經營開發契約之履行自應以上開甄審資料為履約基礎，原告實不得為自相矛盾、前後不一之主張，以符民間參與公共建設事件應依公平、公正原則擇優評定之基本要求。再者，依原告自行提出之「轉運站經營管理計畫」所載：「（六）…1.…轉運站設施租金費率之訂定與調整方式乃由轉運站經營管理單位提出營運成本檢討及費率建議方案，報請臺北市政府核定後實施，租金費率每三年得檢討調整乙次。」，故原告亦已自承系爭費率之訂定僅考量「營運成本」項目，則被告依據原告投標階段所提「轉運站成本分析」之項目，未將「重增置成本」列入費率計算，並無違誤。至原告雖稱其提送被告核定時係以「固定月臺租金模式」為成本分析基準，投標時所附經營管理計畫則係以「月臺租金配合票收抽成」為基礎之成本分析，兩者有所不同等語。惟月臺租金費率如何計算、以何種模式為計算基礎、是否同意客運業者之提議等，均涉及原告商業評估之判斷，其盈虧自須由其負擔。原告於投標時所附經營管理計畫既無重增置成本之項目，即不得以締約後之理由要求變更履約條件而增加費率計算之項目，被告亦無此項同意之義務。是以，本件費率之決定，自須以原告投標時揭示於甄審委員會之投標文件為準，蓋此乃為原告之所以能評審勝出之依據，不得任憑原告增加原無之項目，以符促進民間參與公共建設之合法性及公平性，故被告將原告投標文件所無之「重增置費用」剔除，不列入相關費率之計算基礎，並無違法。㈣有關公告地價與電價費率部分：因96年至98年之最新公告地價已於96年公告實施，惟原告於97年
9 月所送之「交九轉運站設施租金費率方案」所用之公告地價為93年至95年之地價資料，並未依最新公告地價核算，原告又未於期限內提送修正報告書，臺北市公共運輸處始以原告所提費率方案數值及內容即為最終版本。且依系爭契約第四冊「臺北車站特定專用區交九開發投資計畫書之轉運站經營管理計畫」第二章交九轉運站經營管理模式中，已載明轉運站設施租金費率每3 年得檢討調整乙次，顯見水電等費用變動之影響，係於費率審議完成後3 年再予以檢討，非因其中1 項費用之變動即改變費率案審議程序及結果而致使審議作業不斷變更，故原告所提主張應為無理由。是以，被告審核費率係依原告所提申請資料為之，若原告認為其申請資料過舊須另行補提或更正，即應即時為之，此為原告之權利及協力義務，亦為契約行為之基本法理，實不得事後將其未即時補提資料之過失歸責於被告。且被告亦已給予原告提出修正意見及相關資料之機會，無論被告有無提及公告地價及水電費率之更新數據資料，原告均得在此修正報告書適時提出，蓋此項資料之補正及提出係屬原告之權利，而非被告之義務，被告有無明示提醒對其性質並無影響。㈤至原告雖主張被告並未對原告提供對待給付等語，惟依系爭契約第5 條第
2 項之約定，被告應提供所管理之本基地土地部分及其上座落建物依現況點交予原告；復依第7 條之約定，原告得開發經營本基地至地上權契約存續期間屆滿之日止。故原告所稱「被告並未對原告提供一定之對待給付」顯非事實。是以，被告實依系爭契約之約定，有諸多對待給付之義務，兩造確實係基於夥伴地位及合作關係互負權利義務，原告不得單就費率標準審核之約定主張不受其拘束，以維契約之公平性及誠信原則。㈥原告雖另主張「被告辯稱系爭費率核定內容乃屬經兩造意思表示合致之契約約定」等語，惟查：被告從未主張「系爭費率核定內容」係兩造意思表示合致，而屬主張「系爭費率核定內容之決定權」係兩造意思表示合致交由被告行使，則被告依據系爭契約之約定決定費率內容，自無須再經原告同意。按無論行政契約或私法契約，契約內容本得約定單方權利，其若於約定時係經雙方合意，行使時則無須再由他方同意，此為契約自治之結果。至原告雖主張「兩造意思合致之範圍，實僅限於原告應比照民營航空站經營模式將轉運站設施費率送請被告核定後始得實施，…但並未包括費率數額究應為若干」，然依系爭契約第9 條第5 項規定，僅為「轉運站相關設施應採機場經營模式」，無任何「比照民營航空站經營模式將轉運站設施費率送請被告核定」之文字，此顯非兩造關於「費率調整方式」意思表示合致之範圍。再依原告自行提出之「轉運站經營管理計畫」所示，其亦載明：「（六）…1.…轉運站設施租金費率之訂定與調整方式乃由轉運站經營管理單位提出營運成本檢討及費率建議方案，報請臺北市政府核定後實施，租金費率每3 年得檢討調整乙次。」該項約定內容既為「費率建議方案」、「臺北市政府核定」，則被告即有決定費率標準內容之權利。且此一費率標準應由原告先提出草案內容，嗣後再由被告依據原告提出之內容進行審核，被告並無主動提出費率標準及相關資料之契約義務，原告之主張顯與系爭契約內容不符，其主張顯無理由。㈦關於轉運站設施是否有營運權利金之支出如下：查系爭契約第2 條第3 項第1 款前段約定：「本計畫建物以信託營運方式經營管理者，乙方同意就本計畫建物信託營運非逐年（逐期）所得金額之千分之六，於開始營運年度起逐年於次年七月十五日前支付營運權利金予甲方，惟二十年以下租賃之所得於計算營運權利金時不予計入。」因此，系爭促參案件之營運權利金僅計算本計畫建物「以信託營運方式經營管理者」，其僅有非轉運站設施中之「住辦資產」（位於臺北轉運站樓上，以設定地上權方式，銷售一定期限使用權予一般民眾之住宅及辦公室）係由原告信託予萬泰商業銀行銷售獲得價金，而屬以信託營運方式經營管理者，故僅此部分需支付營運權利金。至於非轉運站設施之其他部分（如百貨公司、影城、旅館）及轉運站設施（如月臺、販賣部、廣告），或由原告自行經營管理，或由其他公司經營管理，其均非「以信託營運方式經營管理者」，故其收入均無庸支付營運權利金。是以，關於系爭轉運站設施並無營運權利金之支出，其月臺租金之收入亦無需支付營運權利金等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有臺北車站特定專用區交九用地開發經營契約影本、被告98年3月3 日府交運字第09830493800 號函影本、交通部98年6 月22日交訴字第0980040043號訴願決定書影本、交通部101 年
2 月23日交訴字第1015002871號訴願決定書影本、本院99年
6 月17日98年度訴字第1774號判決影本、最高行政法院100年10月27日100 年度判字第1875號判決影本等在卷可稽（本院卷第31至67頁、第68至76頁、第77至82頁、第138 至142頁、訴願卷00000000可閱覽部分第17至72頁、第73至82頁），自堪認為真正。
五、本件爭點為：㈠被告作成系爭函之原處分是否違反法律保留原則？㈡客運公會加入費查會議成員，是否違反利益迴避原則，致原處分違法？㈢被告剔除轉運站設施重增置費用成本為營運成本項目之一，是否違法？㈣被告作成原處分時未依核定當時最新之公告地價及水電費率為核定基礎，是否違法？本院判斷如下：
㈠、按「（第1 項）民間機構參與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素，於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式：一、規劃、興建、營運及財務等成本支出。二、營運及附屬事業收入。三、營運年限。四、權利金之支付。五、物價指數水準。（第2 項）前項民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。（第3 項）前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之。」促參法第49條定有明文。又系爭契約第9 條第5 項約定：「乙方（即原告）於本契約存續期間應維持轉運站供公眾之正常營運，非經甲方（即被告與交通部臺灣鐵路管理局、臺北市政府捷運工程局）同意不得變更使用。轉運站相關設施應採機場經營模式，並應優先租予經政府核准之客運業者，其相關費率標準須報主管機關審核通過。」費率審核要點第1 點則明定：「臺北市政府（以下簡稱本府）為公正、客觀審核本府推動民間投資興建之客運轉運站（以下簡稱轉運站）費率，俾制定合理費率，提昇大眾運輸服務環境，特訂定本要點。」
㈡、原告雖陳稱被告作成98年3 月3 日之系爭函核定原告所投資經營之臺北轉運站設施租金費率違反法律保留原則云云。然按民間機構參與之公共建設屬公用事業者，民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之，促參法第49條第2 項已有所明定。本件被告為開發經營臺北轉運站及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉，為獎勵民間投資而辦理招商，經甄選後於98年3 月3 日與原告簽訂系爭契約，該公共建設屬公用事業，且被告屬該公共建設事業之主管機關，故被告自得基於該公用事業主管機關之地位，依促參法第49條第2 項之規定核定系爭轉運站費率。再國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，憲法第23條固定有明文。但法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，自屬當然（司法院釋字第635、607 、426 、394 號解釋意旨及最高行政法院91年度判字第26號判決意旨參照）。復參諸司法院釋字第443 號解釋理由書所闡述意旨「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8 條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第392 號解釋理由書），而憲法第7 條、第9 條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」本件被告為系爭轉運站之主管機關，基於其職權與兩造所簽訂系爭契約第9 條第5 項之約定，並配合促參法第49條第2 項規定，而為系爭費率審核要點之訂定，並以之作為系爭費率之審核依據，衡諸行政程序法第159 條第1 項、第2 項第1 款規定，自合於法律保留原則之規定。
㈢、復按「行政院中華民國67年元月27日臺（六七）教字第823號函核准，由教育部發布之『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，係主管機關為解決公立衛生醫療機構醫師缺額補充之困難而訂定，並作為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據。依該要點之規定，此類學生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利益，其第十三點及第十四點因而定有公費學生應負擔於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務之義務，及受服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」、「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」、「此項規定並作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約（其方式如志願書、保證書之類）後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。從而公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」（司法院釋字348 號解釋文、解釋理由書意旨參照）。原告雖以被告制定之費率審核要點其法規位階僅屬「自治規則」，不得作為創設、剝奪或限制人民權利之法律依據，據以主張被告所為系爭處分，與法律保留原則有所牴觸，係屬違法之行政處分云云，惟原告上揭主張意旨顯與司法院釋字348 號解釋意旨有所違背，即契約約定得做為限制或剝奪人民自由或權利之依據，不受法律保留原則之拘束。從而，行政機關在不違反法律規定之前提下，得以行政契約方式約定干預或限制人民自由權利之事項，而無需法律之依據，亦即行政契約之內容並無法律保留原則之適用。從而，限制人民權利並非如原告所言僅得以法律或自治條例為依據，契約亦得做為限制人民權利之依據，此由司法院釋字348 號解釋文所釋示之意旨即可得知，此種因契約約定而致權利受有限制之情形，其權利所受拘束係因契約上之義務，即義務人之承諾而致，本於自願不構成侵害之法理，自與法律保留原則無違，故原告上揭有關本件原處分違反法律保留原則之主張，洵非可採。
㈣、原告主張系爭轉運站設施費率之審核，客運公會亦為當事人之一，然客運公會並未依法自行迴避，仍參與系爭費率之審核，被告依據該審查會議結論所作成之系爭費率核定，有所違法等情。按迴避制度之主要目的厥在確保決定之公正性，即在符合各種不同客觀決定程序追求目的下，避免各種影響決定可信賴性的不客觀、偏頗行為出現，其制度設立之旨乃在避免執行任務之個別公職人員因個人利益與職務利益發生衡突，或心存偏頗對待決事件存有預設立場，致無法公正作為，影響國家決定之可信賴度。因此其內容、範圍，與客觀決定程序之目的及參與程序之人的地位息息相關。而迴避制度所設定之對於決定之作成有利害關係者應行迴避之規定，其所謂有利害關係者，參諸行政程序法第32條、第33條第1項第2 款，行政訴訟法第19條、第20條、民事訴訟法第32條、第33條第1 項第2 款，及刑事訴訟法第17條、第18條第2款等規定，可知凡對於事件具有法律上、倫理上、情感上、職務上及經濟上之利害關係，足認執行職務有偏頗之虞者，均應行迴避。本件就系爭轉運站設施相關費率之審核而言，依被告所制定通過並據以為系爭轉運站費率審核依據之費率審核要點第5 點規定：「審查會議由交通局局長兼任召集人，交通局副局長兼任副召集人，會議成員應包括交通部、交通部公路總局、本府財政局、主計處、交通局、公共運輸處及客運公會，並應邀請學者專家與會。」將客運公會亦列為審查會議成員。然客運公會所代表者為將來向原告租用系爭轉運站月臺使用之客運業者即客運公司之利益，而客運公司既係將來使用系爭轉運站設施而需向原告支付相關使用費用者，則就系爭轉運站設施相關費率之審核而言，客運公司與原告間顯處於利害關係衝突之地位，而應視為被告為系爭費率審核之利害關係人，屬廣義之當事人之一，是以代表客運公司之客運公會與原告間當亦有明顯之利害關係之衝突對立。參以系爭費率審核要點第7 點明定：「轉運站經營業者應於審查會議中列席說明所提之費率方案，審查會議並得邀請客運業者以及其他有關人員列席。」已賦予客運公司列席說明其立場與營運情況之機會，已足兼顧轉運站設施租金費率之核定，對於公共運輸成本及票價之考量，即無再將代表客運公司顯對系爭費率之核定具有利害關係之客運公會列為審查會議成員，使其得參與系爭費率之討論評量，並得參與投票決定。綜上所述，被告將代表客運公司利益之客運公會列為審查會議成員而參與系爭費率之審核決定，堪認客運公會代表於執行職務時，有偏頗之虞，故原告主張基於公平原則並類推適用行政程序法第32條規定之意旨，客運公會依法應行迴避，不得參與系爭費率決定之審核，核屬可採。
㈤、原告復主張被告未依系爭費率核定當時最新之公告地價及電價費率作為核定基礎（原告起訴時原係併為主張被告未依最新之公告地價及水電費率為核定基礎，嗣於本院審理時，經原告查證水費費率於作成審查決定時並未有所變更，故變更為僅主張未依最新之公告地價及電價費率作為核定基礎），，其所作成之系爭費率核定於法有違等情。經查，按「關於撤銷訴訟，法院審查原處分合法性之基準時點，原則上係以處分作成時之事實及法律狀態為其基準時點」、「撤銷訴訟固以原處分作成時的事實狀態為裁判基準，惟所謂事實狀態，乃專指原處分作成時已經發生的事實；證據則為證明事實之方法，並非事實本身，高等行政法院為審查原處分認定事實有無違誤，自得斟酌一切證據方法，不受原處分作成時所呈現的證據之限制。」最高行政法院分別著有101 年度判字第304 號、98年度判字第53號判決意旨可資參照。本件被告於召開系爭費率審查會議，審議系爭轉運站之費率時，自應以審議當時最新之公告地價及電價費率據為費率審議之基礎，自屬當然。惟查，被告於召集費率審查會議審查系爭費率案時，已知原告就應納入成本項目之成本核算時，原告所提出之費率方案就土地租金部分係依93年之公告地價每平方公尺72,800元為計算基礎，而公告地價數值係每3 年調整1 次，核定當時之最新公告地價為96年之公告地價即每平方公尺87,400元，依此基準原告之土地租金成本經依現況調整後之金額應為5,686,085 元，卻僅因原告所提出者係93年度之舊資料，即以原告所提出之較現況為低之計價基準為核算基礎，致核算原告之土地租金成本為4,736,236 元；又電價費率之核算亦有類似情形，即依核定當時之日間電價費率，電價成本應為13,562,376元，但因原告所提出之電價費率較低，為11,744,580元，即從低核算為11,744,580元，依核定當時之夜間電價費率，電價成本應為1,671,838 元，但因原告提出之電價費率較低，即從低核算為1,077,407 元（參見本院卷第181 至185 頁），顯未依原處分作成當時之事實狀態據為作成原處分之基礎，致原處分違法。被告雖辯稱，原告應於原處分作成前補陳最新之土地公告地價資料及電價費率資料，此為原告依行政契約所負之協力義務，且臺北市公共運輸處於97年10月14日依原告所提送之方案內容邀集相關單位暨各進駐客運業者，召開「研商臺北車站特定專用區交九用地開發案－交九轉運站設施租金方案事宜」會議，會議結論中亦請原告針對各業者及各單位所提之意見，確實研議及修正，其後再於97年11月4 日以北市運綜字00000000000 號函請原告於文到一周內就各業者（單位）所提涉及費率之意見部分，研提修正意見報處，然原告於費率審查及被告作成系爭處分前均未提送，故乃以原告於97年9 月2 日所提費率方案版本進行費率審議事宜云云。然查，依被告所作成之費率審核報告內容，即本院卷第181 至185 頁所示土地租金成本及日夜間電價費率之計算明細，可知被告於作成費率審核報告與原處分時，已明知原告於97年9 月2 日所提出之費率草案所據以核算土地租金成本及電價成本之土地公告地價及電價費率均非當時有效施行之地價數額與費率，且明知依原告草案所提出之土地公告地價及電價費率所據以核算之土地租金成本及日夜間之電價成本均屬偏低，卻仍以原告草案所提偏低之公告地價及電價費率作為核算之基礎，已非合法。即或兩造間就系爭臺北車站特定專用區交九用地開發經營係以簽訂行政契約之方式辦理，被告此種作為方式顯與民法第14
8 條第2 項所定行使權利履行義務，應依誠實信用方法為之之法律規定不符，而況被告係以作成行政處分之方式核定系爭轉運站之費率，亦顯與行政程序法第8 條所定行政行為，應以誠實信用方法為之之誠信原則規定不符。又被告雖曾於97年10月22日檢送臺北市公共運輸處97年10月14日召開「研商臺北車站特定專用區交九用地開發案－交九轉運站設施租金方案事宜」會議之會議紀錄予原告，其結論第2 項有請原告針對各業者及各單位所提之意見，確實研議及修正之紀錄意旨；並曾於97年11月4 日以北市運綜字00000000000 號函請原告於文到一周內就各業者（單位）所提涉及費率之意見部分，研提修正意見報處，但均未明確表明請原告提出最新之土地公告地價資料及電價資料，或根據最新之土地公告地價資料及電價資料核算新費率草案報請審議，而系爭最新之土地公告地價資料與電價資料，被告亦可輕易調取獲得該等資料，且事實上被告亦已知悉該等最新資料，並在其費率審核報告中已據該等最新之土地公告地價資料及電價資料核處出正確之土地租金成本及日夜間電價成本，卻徒以因原告所提出之土地公告地價及電價費率較低，即據以為核算土地租金成本及電價成本之資料，致其所核定之土地租金成本及電價成本較實際成本為低，連帶其所核定之轉運站使用費率亦失之偏頗，而未臻正確，自非可取，是被告上揭辯稱，洵無可採。
㈥、至被告雖再主張依系爭契約第四冊「臺北車站特定專用區交九開發投資計畫書之轉運站經營管理計畫」第二章交九轉運站經營管理模式，其2-3 已載明：「…（六）轉運站相關設施租金費率之訂定及調整方式：1.轉運站相關設施租金費率之訂定及調整方式：1.轉運站設施租金費率之訂定與調整方式乃由轉運站經營管理單位提出營運成本檢討及費率建議方案，報請臺北市政府核定後實施，租金費率每三年得檢討調整乙次。」（見答辯卷第25頁），故水電等費用變動之影響，係於費率審議完成後3 年再予檢討，非因其中1 項費用之變動即得改變費率案審議程序之結果云云。惟查，系爭契約第四冊「臺北車站特定專用區交九開發投資計畫書之轉運站經營管理計畫」第二章交九轉運站經營管理模式中，固已載明轉運站設施租金費率每三年得檢討調整1 次，揆其用意，係賦予兩造得隨實際情況之變遷，於費率方案實施後，每3年得根據最新之費率資料重新通盤檢討乙次，此與本件原告所爭執者，係被告初次核定系爭轉運站之費率方案時，未以系爭費率核定當時之正確公告地價資料及電價費率為事實狀態，作為核定系爭費率之基礎，自不可同日而語，被告因系爭費率得每3 年通盤檢討乙次，據而主張其得依原告提出費率草案時之土地公告地價資料及電價費率作為核定費率之基礎，與論理法則有違，自非可取。
六、綜上所述，本件被告以98年3 月3 日系爭函作成核定系爭轉運站費率之原處分，因客運公會係利害關係人卻仍參與系爭費率之審議而違反利害關係人迴避原則，及系爭費率之核定係以不正確而偏低之土地公告地價及電價費率為核算基礎，致原處分之作成有所違法，訴願決定未予糾正，亦有不當，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 黃 桂 興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 10 月 31 日
書記官 李 承 翰