臺北高等行政法院判決
101年度訴字第613號101年10月4日辯論終結原 告 年代網際事業股份有限公司代 表 人 練台生（董事長）訴訟代理人 謝文倩律師
陳紹倫律師複代 理人 蘇怡安律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 石世豪（主任委員）訴訟代理人 周純卉
黃睿迪上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服被告中華民國101年2 月29日通傳營字第10141008460 號裁處書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件起訴時被告之代表人原為蘇蘅，嗣於本件訴訟程序進行
中變更為石世豪，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被
告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．．．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」，行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。
㈢本件原告於101年4月25日（本院總收文日戳）起訴時之聲明
為「請求撤銷被告101年2月29日通傳營字第10141008460號罰鍰處分。」；旋於翌（即101年4月26）日（本院總收文日戳）提出行政訴訟變更聲明狀，變更訴之聲明為「請求撤銷被告101年2月29日通傳營字第10141008460號裁處書。」，亦即擴張訴之聲明就被告101年2月29日通傳營字第10141008460號裁處書（以下簡稱被告101年2月29日裁處書，即原處分）全部（按：除課處原告新臺幣《下同》20萬元罰鍰外，並命原告自該裁處書送達之日起1年內就政府之間接投資涉及牴觸政黨、政府退出廣電媒體立法意旨，以適當方式予以排除、受處分人若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰、情節重大者得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照等）為爭執，經核其請求之基礎不變，本院認其訴之變更並不妨礙被告之防禦與本件訴訟之終結，徵諸首開法條規定，自應予准許，先予說明。
二、事實概要：㈠緣被告以依訴外人○○國際商業銀行股份有限公司（以下簡
稱○○商銀）99年度年報記載，該公司持有原告1.76%股份，認○○商銀對於原告有直接投資關係；且訴外人○○化學股份有限公司（以下簡稱○○化學公司）、○○水泥股份有限公司（以下簡稱○○水泥公司）及○○新世紀股份有限公司（以下簡稱○○新世紀公司）分別持有○○商銀2.07%、
2.80%及3.12%股份，因認○○化學公司、○○水泥公司及遠東新世紀公司對原告有間接投資關係；再往上層，因訴外人公務人員退休撫卹基金管理委員會（以下簡稱退撫基金）、國家金融安定基金管理委員會（以下簡稱國安基金）分別持有○○化學公司、○○水泥公司之股份，訴外人交通部亦透過訴外人○○郵政股份有限公司（以下簡稱○○郵政公司）間接投資○○化學公司及○○新世紀公司，故認退撫基金、國安基金及交通部與原告間有間接投資關係，上揭行為違反衛星廣播電視法第9條第3項、第11條第1款規定。
㈡迨100年12月1日，被告召開「廣播電視事業違反黨政軍不得
投資媒體相關規定案件」聽證會，嗣經101年2月29日第469次委員會議決議結果，被告以101年2月29日裁處書（即原處分），依衛星廣播電視法第38條第1款規定課處原告罰鍰20萬元外，並命原告自裁處書送達之日起1年內就政府之間接投資涉及牴觸政黨、政府退出廣電媒體立法意旨，以適當方式予以排除，原告若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照等語。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠程序事項：
⒈按「行政機關作成經聽證之行政處分時，除依第43條之規定
外，並應斟酌全部聽證之結果。」、「不服依前條作成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。」、「不經訴願程序即得提起第4條或第5條第2項之訴訟者，應於行政處分達到或公告後2個月之不變期間內為之。」，行政程序法第108條第1項前段、第109條及現行行政訴訟法第106條第3項規定分別定有明文。
⒉被告於100年12月1日召開「廣播電視事業違反黨政軍不得投
資媒體相關規定案件聽證會」，此有原處分理由第4點部分可稽，是原告不服系爭經聽證程序後之原處分，自得不經訴願程序而於法定期間內提起行政訴訟。又原處分係於101年3月2日送達原告，故原告至遲得於101年5月1日提起本件訴訟，原告於101年4月23日提起，程序上自無違誤。
㈡實體事項：
⒈行政罰法第7條規定明揭被告就原告主觀上是否具故意、過
失應盡舉證責任。被告作成原處分之際，既未提出任何積極事證證明原告就政府機關之間接投資行為具故意過失，反將系爭舉證之責轉換由原告加以承擔，顯然違反行政罰法第7條規定：
⑴按行政罰法第7條及第10條規定：「違反行政法上義務之行
為非出於故意或過失者，不予處罰。」、「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」；第7條立法理由第1點及第3點指出：「一、現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。三、現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。」。足見國家若欲對違反行政法上義務行為予以處罰，應就行為人之故意過失負舉證之責，此有最高行政法院101年度判字第194號判決：「原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：．．．亦應有能防止而不防止之『故意』或『過失』之情事，始得處罰。且．．
．．．由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任。．．．．．五、本院按：原審為有利於被上訴人之判決，並無不合，．．．原判決認上訴人就本案無法舉證證明被上訴人有可非難性及可歸責性，原處分違反行政罰法第7條第1項，核無不合。」可資參照。
⑵次按衛星廣播電視法第9條第3項、第11條第1款及第38條第1
款規定：「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」、「申請經營衛星廣播電視事業有下列情形之一者，主管機關應附具理由駁回其申請︰一、違反第9條、第10條規定者。」、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照或撤銷境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可︰一、有第11條各款情形之一者。」，亦即上開規定雖係以衛星廣播電視事業為處罰主體，然行政法義務行為態樣卻係「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」，可知倘主管機關欲依衛星廣播電視法第38條規定為相關處罰，自須舉證證明衛星廣播電視事業就上開政府、政黨等直接或間接投資行為具故意過失始足當之。
⑶經查被告因認定退撫基金、國安基金及交通部與原告間具間
接投資關係，是以原告違反衛星廣播電視法第9條第3項及第11條第1款規定，進而依同法第38條第1款規定作成原處分對原告進行裁處。惟觀被告於原處分理由中所載：「查本會．．．．請受處分人提出主動查核以善盡查證義務之具體事證，惟受處分人於100年12月19日再書面陳覆說明，未提供主動善盡查證義務之明確證明，僅說明於獲本會函知本案案情後而採取被動查證之動作。另查受處分人於94年換照營運計劃內均有切結未違反黨政軍退出媒體等相關規定。基於誠信原則，受處分人有善盡查證義務之責，亦有提供詳實正確資料之責，．．．。」云云。可知於原處分作成之際，被告不僅無法提出任何積極事證，證明原告就上開黨政機關投資行為具故意過失，反係將本應歸屬於被告之舉證責任轉換由原告加以承擔（最高行政法院101年度判字第194號判決理由參照），藉此脫免其法定舉證義務，洵無足取，故原處分違反行政罰法第7條規定甚明。
⒉上市公司股份交易每日均在證券集中交易市場變動，無從獲
知股東成員為何，況公司股東名簿涉及經營權甚鉅，屬上市公司經營機密事項，並無可能揭露予第三人知悉。此外，退撫基金、國安基金及交通部之轉投資行為亦係經證券商為之，課予原告隨時查證義務並無期待可能性，故原告實屬被動狀態，無從預見與拒絕股權投資之產生，無任何注意義務違反之過失情事：
⑴承前所述，行政法上義務違反，須行為人主觀上就該行為具
故意或過失，始得對其進行裁處，為行政罰法第7條所明定，是以倘行為人主觀上不具故意或過失，不具防範可能性時，行政機關自無處罰權限。
⑵次按衛星廣播電視法第9條第5項規定：「本法修正施行前，
政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人有不符前2項所定情形之一者，應於本法修正施行之日起2年內改正。」，亦即立法者雖課予衛星廣播電視事業於衛廣法第9條第3項修正施行日起限期改正義務，惟倘衛星廣播電視事業對前開情形並無從知悉，依行政罰法第10條反面解釋意旨，自無法期待有改正之可能。換言之，實務運作上，因公開發行公司股票係透過集中交易市場每日進行交易，是公司於平時並無法得知股東成員為何，僅於每年股東常會開會前之停止過戶期間後，透過集保中心將股東名冊交予各公開發行公司股務代理機構後，復由股務代理機構將其轉交予公開發行公司，公開發行公司始得於此時知悉其股東名冊，進而依此股東名冊為股東會召開之通知。然因股東名冊屬公開發行公司經營權重大資訊事項，倘第三人得獲知此一訊息，將有可能透過委託書徵求方式，進而影響公司經營權歸屬，故公開發行公司為保障其經營權，均將股東名冊列為最高營業秘密資訊，絕無揭露予第三人知悉之可能。從而，前開規定縱使課予衛星廣播電視事業改正義務，惟既無從期待衛星廣播電視事業得獲知此一資訊，自亦無予以改正或排除之可能。
⑶再按針對政府機關間接投資衛星廣播電視事業，衛星廣播電
視事業主觀上是否具可歸責性，鈞院100年度訴字第911號判決指出：「如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，無可非難性及可歸責性不符，依行政罰法第7條第1項規定應不予處罰，故不能將『政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人』之行為視為『衛星廣播電視事業』或『境外衛星廣播電視事業』之行為。．．．在解釋上，衛星廣播電視法第38條第1款規定所謂衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有同法第11條第1項之違反同法第9條第3項規定之處罰，需以『衛星廣播電視事業』或『境外衛星廣播電視事業』受處罰人有『故意』或『過失』之行為，致使『政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人』『直接、間接投資衛星廣播電視事業』，有致『黨政軍勢力影響廣播電視媒體』可能性，有違『維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動』關係行為，始足當之。．．．經查：行政罰法第7條第1項規定違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，係就行為人行為有無故意或過失為規範，如與受責難之行為無關，自不得任意連結。按被告100年7月8日答辯狀證物七提出之切結書，被告於本院100年8月4日準備程序中自承該切結書係原告於96年間換照時所提出，為在本案發生之時間98年間之前，．．．此切結書僅能作為原告提出時就切結之事實有無虛假而應負一定之責任之證明，不能作為切結書提出後發生之本案事實之故意或過失之證明。同理，原告對於訴外人退撫基金等政府機關或基金直接或間接持有訴外人○○石化公司股份之行為，原告除非事前知情，與之有意思聯絡，或是有防止發生之可能性外，應無預見可能性，亦無法拒絕該等政府機關或基金購買○○石化公司之股份，無可非難性及可歸責性。」， 此一見解經主管機關上訴後，業經最高行政法院101年度判字第194號判決加以維持：「五、本院按：原審為有利於被上訴人之判決，並無不合，．．．原判決認上訴人就本案無法舉證證明被上訴人有可非難性及可歸責性，原處分違反行政罰法第7條第1項，核無不合。」，益證衛星廣播電視事業對政府機關間接投資情形，主觀上尚無可歸責性，無從預見亦無法加以拒絕，實處被動狀態，為實務見解所肯認。
⑷經查被告雖主張：「本會依其立法意旨及職權，已陸續處理
相關案例，受處分人對於上述違法事實應有所認識，卻未採取適當且必要之預防等措施，．．．」云云，指摘原告有應注意並能注意而不注意之過失。惟被告係基於主管機關調查權限而得知悉相關股權結，非原告得以享有。再者，○○商銀自86年12月3日成為原告股東，嗣於87年11月27日公開上市，股票交易係透過集中交易市場為之，原告於92年衛星廣播電視法第9條修正後，曾致電○○商銀查證有無來自政黨、政府或其他相關資金間接投資情事，並獲回覆表示上市公司大小股東人數多達數萬人，於每日交易變動下，難以期待逐一查證股東是否具備黨政軍背景，亦即，承接前開公司實務運作狀況可知，○○商銀僅於每年股東會召開前之停止過戶期間後可藉由股務代理機構交付之股東名冊知悉股東成員，且縱使獲知此一資訊，亦因屬公司經營機密事項，進而無揭露告知原告之可能，是以，原告業盡查明義務，對此既無從知悉防範，自亦無法於衛星廣播電視法第9條第5項期間改正。甚者，退撫基金、國安基金及交通部亦係基於證券市場自由流通及公司股份自由轉讓原則，進而由集中交易市場購得○○化學公司、○○水泥公司與○○新世紀公司之股票，原告對上開間接轉投資情形，處被動狀態，既無預見可能性，更不得拒絕該等政府機關或基金之購買行為，從而不具可非難性與可歸責性。
⑸退步言之，縱使原告得由政府機關公示登記系統查知上開股
權結構，然政府機構種類繁多，射程範圍甚廣，期待原告確知查詢範圍，顯屬課予原告不合理之注意義務。按即便原告得以知悉政府機關所有直接投資情形（謹否認之），針對政府機關之直接投資行為，原告亦無可能知悉其投資對象之所有轉投資行為（亦即所謂間接投資行為），更何況政府機關其投資對象如屬上市公司其於集中交易市場之轉投資行為，係貴在即時進出以獲取最大利潤，原告自無可能隨時追蹤得該轉投資（亦即所謂間接投資行為）標的是否為廣播電視媒體事業，故此部分顯屬課予原告不可能且不合理之注意義務，是原告實無任何違反注意義務之過失情狀。類似案情尚有鈞院100年度訴字第911號判決、最高行政法院101年度判字第194號判決足資參照。
⑹至於被告雖主張原告於94年申請換照時曾提切結書云云，然
該切結書既於94年業已提出，被告自不得以現今股權結構推論原告簽立切結書時即違反衛廣法第9條第3項規定，更無從以原告簽立切結書行為，即課予原告承擔不合理之注意義務，併以敘明。
⒊被告明知現行衛星廣播電視法第9條第3項規定疑慮甚多，致
衛星廣播電視事業承擔諸多不合理風險，卻於解釋適用之際，未查立法真意，亦未恪遵舉證之責嚴謹論證，即草率寬鬆認定原告對系爭股權結構具故意過失。被告行為有違誠信，原處分之作成與法有違︰
⑴按行政程序法第8條規定︰「行政行為，應以誠實信用之方
法為之，．．．」，即行政機關須依誠信原則為行政行為，為立法者所明揭。
⑵次按行政院100年3月24日第3239次會議黨政軍退出媒體條款
修正草案總說明指出︰「衛星廣播電視法自88年2月3日公布施行，歷經二次修正，最近一次係92年12月24日修正，主要目的係為使政府及政黨退出衛星廣播電視事業經營，以維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，增訂黨政軍退出媒體條款。惟該規定於政府或政黨違反規定，直接或間接投資衛星廣播電視事業時，係以衛星廣播電視事業為處罰對象，致歸責對象不合理；且對以直接、間接投資以外之其他方式控制衛星廣播電視事業之情形，亦未為規範。另在間接投資部分，對於諸多政府機關（構）其本意僅在於單純理財，而於集中交易市場購買非衛星廣播電視事業之上市公司股票，購買時亦不知該上市公司已直接或間接持有、或事後直接或間接持有衛星廣播電視事業之股份，卻因現行無論直接、間接持股、一股均不得持有之規範方式，以致衛星廣播電視事業於不知情下構成違反黨政軍退出媒體條款，面臨被處罰甚至廢止執照之結果，未盡合理。」，明載現行衛星廣播電視法第9條第3項規定諸多不合理處，亦即縱使衛星廣播電視法第9條第3項規定尚在修正階段，然現行法有待商榷應屬共識無疑。
⑶經查被告於原處分理由中雖表示︰「（一）．．．衛星廣播
電視事業違反衛星廣播電視法第9條規定時，其受處分主體為衛星廣播電視事業，殆無疑義。（二）衛星廣播電視法第9條第3項規定係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，核其立法意旨在於使政黨軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，．．．」云云，意圖藉由解釋現行法，以合理化原處分之作成。惟承接前開修正草案總說明可知，倘被告非確實知悉現行衛星廣播電視法第9條第3項規定甚為不妥，又何須於修正草案總說明中明確指出該條不僅規範主體有誤，衛星廣播電視事業就政府機關間接投資行為，亦時常於不知情狀況下承擔遭致處罰甚至廢照風險等情事？⑷況查縱使被告欲依現行衛星廣播電視法第9條第3項規定為相
關規制行為，為避免前開不合理現象，探求立法真意，解釋上亦應認該條目的實在規制衛星廣播電視事業主動邀約招攬政府機關直接或間接投資行為之情事，倘衛星廣播電視事業僅屬被動狀態，無從知悉投資動向，自不得任意使其承擔不合理之義務。
⑸準此，被告雖一方面明知現行規範疑慮甚多，原告就相關股
權結構實無知悉可能，卻復於適用現行法時，未正確解釋立法真意，嚴格詳查予以論證，即草率加以援用，進而作成原處分使原告承擔相關不利益，有違誠信，亦不符禁反言原則，故原處分之作成顯屬違法。
⒋主管機關禁止政府機構直接或間接轉投資衛星廣播電視事業
，目的在於避免黨政勢力影響媒體自由多元發展，惟被告作成原處分並無助於前開行政目的之達成，故原處分違反適合性原則，顯有違誤︰
⑴按行政程序法第7條第1款定：「行政行為，應依下列原則為
之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。」，此即為比例原則「適合性」原則之具體化規定，是以，倘行政機關為行政行為，並無助於目的之達成，自與法不符，亦有違反不當聯結禁止之嫌。衛星廣播電視法第9條第3項規定立法目的既在避免黨政軍勢力影響廣播事業媒體，致限制廣電媒體自主空間，進而阻礙民主政治與公私媒體均衡互動多元發展，故主管機關欲對衛星廣播電視事業進行相關管制行為時，亦應有助於此一目的之達成，始為適法。
⑵次按衛星廣播電視法第9條第3條規定所欲規制者，乃係政府
或政黨違規直接或間接投資衛星廣播電視事業行為，然卻係以衛星廣播電視事業作為處罰對象，前已提及。此一規範除顯不合理外，主管機關是否可藉由執行此一規定，達成避免黨政軍勢力影響廣播事業媒體發展之行政目的，亦令人匪夷所思。蓋衛星廣播電視事業就此股權結構分布處被動狀態，不僅知悉機率甚低，亦無排除政府機關轉投資之可能，是縱使持續對之予以處罰，甚至課予未限期改善即復加以連續裁處或註銷執照之不利益，仍無法阻止政府機關持續透過公開市場為轉投資行為。
⑶再按行政院100年3月24日第3239次會議針對衛星廣播電視法第9條規定之修正說明第4點指出：「間接投資部分，．．．
，任何政黨均不應直接或間接經營或持有衛星廣播電視股份，爰採取較嚴格之管制方式，完全禁止之。至於政府、其捐助成立之財團法人及其受託人，則改採實質控制理論，容許於一定範圍內間接投資，並增訂禁止以其他方式控制衛星廣播電視事業。」，足見主管機關亦明知若未達實質控制程度，禁止政府機關間接投資行為，與防止黨政軍影響媒體事業自由多元發展目的，並無一定關聯。
⑷經查被告以原處分裁處原告，除造成無主觀犯意者遭鉅額罰
鍰甚至註銷執照之不合理情事外，亦無從阻止退撫基金、安定基金委員會及交通部之轉投資行為，以達成衛星廣播電視法第9條第3項規定之立法目的，故原處分之作成不符適合性原則並無疑義。甚者，原告與上開政府機構間雖具多層投資關係，然其所欲投資對象實為○○化學公司、○○水泥公司及○○新世紀公司，與原告無涉，況承原處分所載，觀股權結構可知○○商銀僅持有原告1.76％股份，○○化學公司、○○水泥公司及○○新世紀公司復各自持有○○商銀2.07％、2.80％及3.12％股份，就更上一層之政府機構部分而言，持股比例自更係低微，離實控制程度甚遠，無從影響廣播事業媒體經營，與衛星廣播電視法第9條第3項所欲避免黨政軍勢力影響廣播電視媒體之立法目的實無直接關聯。準此，被告恣意聯結上開關係，逕行揣摩認定本案具影響媒體多元自由發展情事，進而作成原處分就系爭與立法目的關聯性甚低之情形予以處罰，無助於行政目的之達成，亦與不當聯結禁止原則有間，誠無足取。
㈢原告於接獲被告99年1月15日通傳營字第09941003460號函（
以下簡稱被告99年1月15日函），命原告就涉嫌違反衛星廣播電視法第9條第3項規定乙事提出陳述書後，曾獲○○商銀主動表示，本案政府機構直接或間接轉投資後之持股比例甚小，並無涉入○○化學公司、○○水泥公司及○○新世紀公司之疑慮，進而更無對○○商銀及原告事業造成影響之可能，進而認定此一持股關係並無違反衛星廣播電視法第9條第3項意旨；且針對原告94年之切結書部分，亦已罹於行政罰法第27條之3年裁處期間。
㈣再者原告於99年9月21日曾透過電子郵件方式向○○商銀表
示，請其協助調整持股結構；復於99年10月11日發函○○商銀，請其調整或轉讓股份；甚至又於99年12月10日再以電子郵件方式，向○○商銀表示願意由原告、或第三人買回○○商銀股份。
㈤準此，由上開行為均可知，原告已通知○○商銀，且設法排
除此一政府機關間接持股狀態，然○○商銀持有原告股份，既屬其財產權與公司治理範疇，○○商銀不願由原告加以買回，原告實無任何法律依據得以干涉，故原告對系爭股權結構並無排除可能性。
㈥陳報事項：
⒈衛星廣播電視法就黨政軍持股規定之修正草案於101年3月23日已經立法院決議交由交通委員會審查：
衛星廣播電視法就黨政軍持股規定之修正草案業於101年3月23日經立法院決議交由交通委員會審查，是以，除本次草案已進入立法院審議階段，可證被告明確知悉現行法因法條文字模糊，造成適用上之疑慮外，觀本次草案總說明及條文內容，益徵其與行政院於100年3月24日會議通過之草案內容實如出一轍，即就政府機關持股乙節，均明確指出現行條文不合理處，並擬修法將文字明確化，避免本條適用上之疑慮，且於間接持有股份情形亦係明確告知本條應採行「實質控制理論」，足見被告就政府機關轉層持股行為是否應被禁止乙節已形成共識，即以「實質控制理論」作為判準。
⒉○○商銀投資原告之時間點：
○○商銀自87年5月27日即成為原告股東，早於衛星廣播電視法第9條第3項規定增訂時點，亦早於原告於94年申請換照出具切結書之時間點；公司法第167條既禁止公司買回自己股份，原告曾以電子郵件及發函請求○○商銀出售持股部份後，○○商銀亦無任何回應，故凡○○商銀不願出售原告股份情形下，原告均無從干涉、甚至排除○○商銀持有原告股份，進而不具本件被告指稱之排除可能性。
⒊○○商銀於87年11月27日上市；○○化學公司於76年10月21
日上市；○○新世紀公司於56年4月14日上市；○○水泥公司則於51年6月8日上市：
「公開發行股票公司股務處理準則」（以下簡稱股務處理準則）第41條第2項規定︰「股票已在證券交易所上市或在證券商營業處所買賣者，公司應於規定期限內，將停止過戶原因及期間，通知證券交易所或證券櫃檯買賣中心，以及證券集中保管事業。」；「臺灣集中保管結算所股份有限公司業務操作辦法」（以下簡稱集保結算所操作辦法）第90條第1項復規定︰「本公司應以身分證統一編號、營利事業或扣繳單位統一編號為基礎，歸戶彙總後併同信託登載之相關資料編製股票所有人名冊，連同股票號碼於發行人為召開股東會或分派股息、紅利或其他利益所公告停止過戶期間開始日起3日內，通知該股票之發行人或其股務代理機構。」。足見公司運作實務上，上市公司股票係透過集中交易市場進行每日交易，股東名單每日均有變動，故○○商銀等四家公司自辦理上市起，其股票交易亦均係於集中交易市場為之，是除透過每年股東常會開會前取得之股東名簿外，各該公司均無從知悉其各自股東成員為何，實無疑義。
⒋上市公司應定期向主管機關申報或公告事項，與「董事、監
察人、經理人及持股超過百分之10之股東股票轉讓及變動資訊」、「年度財務報告及財務報告」、「股利分派情形及基準日」，及「每月營運情形及發生重大影響股東權益或證券價格之情事」相關之法律規定：
主管機關所定上市公司應申報或公告事項，而與股權變動相關部分，就集中交易市場股票交易生態而論，僅屬一時性資訊；況上市公司背後是否有政府轉投資行為，亦非前開主管機關規定應公告或申報之事項，故原告無從透過公開資訊觀測站予以查知原告股東背後是否有此一情形。
⒌股東持有股票可享有權利，諸如「股息紅利分派」、「自由
轉讓股份之權利」及「法定盈餘公積分派及新股認購權」之相關法律規定：
因政府機關非原告股東，原告亦從未分配上開事項予政府機關。
㈦被告未查衛星廣播電視法第11條係規範「申請時」為其要件
，逕持○○商銀99年之年報，指稱原告94年申請換照時所為之切結行為，違反法律優位原則，顯無理由︰
⒈按衛星廣播電視法第11條第1款規定︰「申請經營衛星廣播
電視事業有下列情形之一者，主管機關應附具理由駁回其申請︰一、違反第9條、第10條規定者。」、衛星廣播電視法第38條第1款復指出︰「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照或撤銷境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可︰一、有第11條各款情形之一者。」。亦即觀前開條文可知，倘被告欲依衛星廣播電視法第38條第1款規定對原告予以裁處，前提即在原告於衛星廣播電視法第11條規定時點，具與該條相違之行為，始足為之。
⒉次按即便依衛星廣播電視法第6條第3項後段之執照換發適用
申請執照規定之意旨，得擴張解釋衛星廣播電視法第11條規範範圍，主管機關得適用衛星廣播電視法第11條之時點，至多亦僅及於衛星廣播電視事業者申請換照時，始有權依衛星廣播電視法第11條規定進而聯結至同法第38條規定為裁處，殆無疑義。
⒊經查原告於94年申請換照，當時業已確認自身股東成員並無
政府機關涵蓋其中，而94年所出具之切結書，亦係在切結原告直至94年申請換照當時與政府機關間均無接受政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人直接、間接投資，是縱令擴張解釋衛星廣播電視法第11條規定，認被告於94年原告申請換照當時有權適用衛星廣播電視法第11條規定，原告當時既無此一情形，自亦不該當該條之範疇。
⒋準此，被告以○○商銀99年之年報為據，指稱原告於94年出
具之切結書違反衛星廣播電視法第9條第3項及第11條第1款規定，進而依同法第38條第1款作成原處分，乃係以非立法者所定之構成要件事實，逕為錯誤之涵攝行為，錯誤適用法律，違反法律優位原則，實不足採。
㈧本件情形不僅與公司法規定之控制從屬關係差距甚大，政府
機關亦無經由信託方式直接或間接投資○○商銀股票以達控制原告之任何證據，是於股權牽連甚為薄弱情形下，政府機關根本無從影響原告事業發展，與衛星廣播電視法第9條第3項所欲規範情形無涉，被告未盡證明之責，即執意曲解法律，並以依法行政原則作為保護傘，構成判斷瑕疵，顯無理由︰
⒈被告答辯略以「從而被告衡諸前開規定，係本於『依法行政
』處理黨政軍持有廣電媒體股份案件，遵循前開法條之意旨採從嚴認定（直接、間接一股均不得持有）之原則（現行法並未採取實質控制理論），．．．」云云。
⒉惟按法律解釋除透過文義解釋外，亦須探求立法目的綜合判
斷之，衛星廣播電視法第9條第3項立法目的既在避免政府機關過度涉入媒體，進而限制言論自由之多元發展，是倘政府機關與衛星廣播電視事業者間並無控制關係疑慮，即不屬衛星廣播電視法第9條第3項所欲規範之範疇，主管機關適用本條規定時，自應參酌立法目的為之。至於政府機關對對衛星廣播事業者是否具控制關係之判準，或可區分以下情形為之︰
⑴本件被告所提之股權結構圖形式證據力尚有疑慮，此部分應
由被告證明其形式真正；又揆諸本件顯示之股權結構可知，原告與政府機關間之股權牽連甚為薄弱，與公司法規定之控制從屬關係及「實質控制理論」無涉，是政府機關根本無從影響原告事業發展︰
①按公司法第369條之2規定︰「公司持有他公司有表決權之股
份或出資額，超過他公司已發行有表決權之股份總數或資本總額半數者為控制公司，該他公司為從屬公司。除前項外，公司直接或間接控制他公司之人事、財務或業務經營者亦為控制公司，該他公司為從屬公司。」、同法第369條之3復規定︰「有左列情形之一者，推定為有控制與從屬關係：一、公司與他公司之執行業務股東或董事有半數以上相同者。二、公司與他公司之已發行有表決權之股份總數或資本總額有半數以上為相同之股東持有或出資者。」。亦即，立法者之所以明定前開情形具控制從屬關係，探其原由不外乎，倘公司於他公司股東會或董事會決議中佔決定性之地位，即得直接或間接影響、甚至控制他公司之業務經營；是以，參酌前開公司法之意旨，倘政府機關欲透過持股關係控制衛星廣播電視事業活動，以達限制人民言論自由效果者，自亦須對衛星廣播電視事業經營決策具關鍵地位，即持有衛星廣播電視事業已發行有表決權股份總數過半，或對衛星廣播電視事業之人事、財務事項具直接或間接控制關係等情者，始足當之，若未達此一情形，即不具控制從屬關係，不屬衛星廣播電視法第9條第3項規定範疇。
②經查被告雖以○○商銀99年年報作為原告與政府機關間具持
股關係之依據，且復以圖表方式標明原告之股權結構關係，惟此一股權結構圖所列持股權數、持股關係，與○○商銀99年度年報所記載之內容有異。亦即，○○商銀99年度年報「表一︰本行法人股東之主要股東」記載退撫基金持有○○化學公司5.09％股份外，尚持有○○水泥公司1.86％股份。然被告提出之股權結構圖則表示，退撫基金雖持有○○化學公司2.76％股份，惟並無持有○○水泥公司股份之資料。此外，股權結構圖所列之諸多持股關係亦無法於○○商銀年報中查知，從而，該股權結構圖之形式證據力尚有疑慮，被告應舉證證明其作成根據及出處。
③再查，姑且先不論被告提出之股權結構圖形式上是否真正，
單就該股權結構圖內容觀之，最上層之退撫基金持有○○化學公司2.76％股份，國安基金持有○○水泥公司1.00％股份，而交通部則透過○○郵政公司分別持有○○化學公司與遠東新世紀公司5.14％股份及1.39％股份，持股比例低微，無從干涉○○化學公司、○○水泥公司及○○新世紀公司經營；此外，次一層之○○化學公司、○○水泥公司及○○新世紀公司則亦各自僅持有○○商銀2.07％、2.80％及3.12％股份，與公司法規定之控制從屬關係並不相符；再者，最末端部分，○○商銀僅持有原告1.76％股份，承接前開公司法關於控制從屬公司規範意旨可知，○○商銀對原告事業經營既與決定性地位相距甚遠，更遑論上開政府機關於股權結構經層層稀釋後，尚有可能藉由此一層層關係，影響原告股東會及董事會之決策，進而箝制並控制原告身為衛星廣播電視事業業者行使言論自由權之權利，與衛星廣播電視法第9條第3項所欲避免黨政軍勢力影響廣播電視媒體之立法目的毫無關聯，自與衛星廣播電視法第9條第3項規定範疇無涉。
④續查，衛星廣播電視法就黨政軍持股規定之最新階段之修正
草案，對政府機關轉投資衛星廣播電視事業行為，採行「實質控制理論」判斷標準，與前開公司法規定揭示之控制從屬關係意旨並無二致，故縱上開草案尚未經過立法程序修法完畢，但於解釋上仍應以其為準則，始初始符合立法之目的，是以，本件政府機關對原告之三層轉投資關係，對原告既未達實質控制程度，即與衛星廣播電視法第9條第3項所欲規範項目係屬二事，洵堪認定。
⑵○○商銀並無因信託關係代政府機關持有原告事業股份，以
達控制原告事業經營之情形，故本件與衛星廣播電視法第9條第3項立法目的所欲規定範圍無涉，殆無疑義︰
①按信託法第4條第2項規定︰「以有價證券為信託者，非依目
的事業主管機關規定於證券上或其他表彰權利之文件上載明為信託財產，不得對抗第三人。」；股務處理準則第28條第1項第2款復指出︰「二、檢附信託契約或遺囑，以及稅務機關有關證明文件，經公司核對相符後，於股東名簿及股票背面分別載明『信託財產』及加註日期。」。
②從而，觀○○商銀持有原告股份之股東印鑑卡可知，其上並
無信託財產等相關資訊之記載，可證本件除退撫基金、國安基金及交通部與原告層層持股關係甚為薄弱，而不具控制從屬關係外，前開政府機關亦無透過信託關係，使○○商銀為其利益而持有原告事業股份之情形。
③準此，被告不僅未查公司法就控制從屬關係早已明文，亦忽
略衛星廣播電視法第9條第3項之立法真意；被告執意曲解並機械性適用該條規定後，復藉依法行政原則名義作為卸責理由，有違誠信與行政機關應本於中立第三人立場，就有利人民事項一併注意之義務，失之偏頗，構成判斷瑕疵，並不足採。若被告執意以衛星廣播電視法第9條第3項規定對原告進行裁處，自應就政府機關與原告間具前開控制從屬關係，或政府機關有欲透過信託關係控制原告事業經營等情負證明之責。
⑶原告無從隨時查知政府機關是否具轉投資行為，亦無法分秒
追蹤○○商銀背後之股權結構，是並無任何注意義務違反情事。被告課予原告超越期待可能性之注意義務，顯無理由︰①被告答辯略以︰「如原告曾稍盡探詢之責或曾向經濟部商業
司查詢公司登記相關資料或台灣證券交易所公開資訊觀測站所揭露之股權資料稍稍查詢時，應可不難發現99年間原告、○○商銀、○○化學公司與退撫基金間具有投資關係，．．
．．．」云云。
②惟揆諸前揭「股務處理準則」第41條第2項規定及「集保結
算所操作辦法」第90條第1項規定，公開發行公司既僅每年股東常會開會前之停止過戶期間後，始得透過集保中心及股務代理機構之轉交而知悉其股東名單外，而上市公司股東名單每日於集中市場均有變動，故停止過戶日之外時間，並無得知自身股東成員為何之可能。
③經查原告能力所及之查詢範圍，至多僅在確認自身股東成員
內是否含政府持股關係，至於原告股東○○商銀及○○商銀股股東○○化學公司、○○新世紀公司及○○水泥公司因早已辦理上市，是前開公司自辦理上市起，股票交易係於集中交易市場為之，於每年股東常會開會前均無從知悉其各自股東成員為何，故實無法期待原告有超越○○商銀等上市公司之能力，進而對被告指稱之層層持股關係具預見可能性。
④再查被告雖以○○商銀99年度年報指稱原告具知悉可能性，
然原告股東成員數目眾多，達一千多人，實殊難想像原告有能力一一查詢每位股東年報，進而發現其中有股東背後含有政府轉投資關係。
⑤況觀○○商銀99年年報作成基準日為「99年4月30日」，即
可明瞭年報所揭露者僅屬一時性之資訊，無從改變上市公司股票交易瞬息萬變，且原告對政府機關透過集中交易市場轉投資上市公司情形，僅屬被動狀態，無預見可能性及無法加以排除之事實，且承前所述，被告提出之股權結構圖形式真正雖尚待斟酌，然若單純比較股權結構圖與年報內容，即可發現二者間仍具諸多差異，足證被告基於主管機關地位亦無能力掌握○○商銀背後萬化莫測之持股結構。
⑥準此，就本件之層層持股關係而言，基於上市公司股票交易
實務態樣，原告就政府機關轉投資行為並無預見可能，而對○○商銀股東成員名單亦無法隨時予以追蹤，故被告主張稍微查詢即可知悉原告與政府機關間具層層持股關係云云，實違反期待可能性，毫無足採。
⑷原告對政府機關投資行為並無預見可能性及防止可能性，與
狀態責任所欲規範之意旨有間，被告援引狀態責任概念主張原告該當衛星廣播電視法第9條等規定，顯屬誤解狀態責任意涵，並無理由︰
①被告答辯援引鈞院96年度簡字第662號簡易判決有關「狀態
責任」意旨，指稱原告應同土地所有人、管理人、使用人等負狀態責任云云。
②惟鈞院101年度簡字第279號判決明載︰「至於所謂『狀態責
任』者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，．．．所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為『狀態責任』。本件原告為衛星廣播電視事業，就黨政軍間接投資持有其股份，並無預見並防止發生之可能性，亦無從拒絕或排除糧發會間接投資，已如前述，核與鈞院96年度簡字第662號判決係因土地所有人、管理人、使用人就土地具有事實管領力而認為其應負排除危害之狀態責任，迥不相同，自不得比附援引。」。
③經查，原告對政府機關透過公開市場購買○○化學公司、亞
洲水泥公司及○○新世紀公司之股份投資行為並無預見可能性及防止可能性，前已提及，是就股權結構之形成並無事實上之管領力，與狀態責任所欲規範意旨有間，被告本不得任意比附援引，實無疑義。準此，被告以狀態責任規定主張原告行為該當衛星廣播電視法第9條第3項規定云云，顯屬錯誤引用與本件無關之情形作為指摘依據，顯無理由。故原處分以原告股東之股東99年度曾接受黨政軍之投資而裁罰原告，與法有悖，應予撤銷。
㈨衛星廣播電視法第9條第3項規定係以「政府、政黨、其捐助
成立之財團法人及其受託人」為義務主體，而同條第38條第1款亦僅課予原告於具違規行為時之改正義務，原告既無故意過失導致上開義務主體違規之積極行為，被告逕行擴張解釋衛星廣播電視法第9條第3項規定，課予原告前開條文射程範圍外之監督及防止義務，顯無理由：
⒈被告答辯略以：「行政罰所得形塑出的行政法上行為義務較
為彈性，並呼應前開司法院大法官會議釋字第638號解釋協同意見書所揭示，未規定其為義務主體，但於處罰規定中明文規定其為處罰對象者，乃寓有課予某種防止或監督等義務之意。．．．」云云。
⒉惟按衛星廣播電視法第9條第3項規定：「政府、政黨、其捐
助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」。鈞院100年度訴字第911號判決復明載：「該規定『政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業』之主體為『政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人』，非『衛星廣播電視事業』或『境外衛星廣播電視事業』，而『行為』亦係『政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人』所為之『直接、間接投資衛星廣播電視事業』。．．．故不能將『政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人』之行為視為『衛星廣播電視事業』或『境外衛星廣播電視事業』之行為。」。足見縱使衛星廣播電視法第11條及第38條係以衛星廣播電視事業者作為處罰對象，衛星廣播電視法第9條第3項規定之義務主體仍係「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」實無疑義。
⒊次按鈞院101年度訴字第338號判決指出：「按行政罰法第10
條第1項：對於違反行政法上義務事實之發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同；此係規定對於行為人以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，而科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任。惟上開規定之適用，仍應以行為人『依法有防止之義務』為前提，是行為人依法律、自治條例或基於現行法令之衍生，如均無防止之義務者，即無適用該條項規定加以裁罰之餘地。」，故倘法規未規定人民負有防止監督等義務，公權力機關即無權脫免法規範圍逕行認定人民有違反不作為義務之情形。
⒋基上，揆諸衛星廣播電視法規定，除衛星廣播電視法第38條
第1款以：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照或撤銷境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可︰一、有第11條各款情形之一者。」，命衛星廣播電視事業者應盡改正義務外，並無其它課予衛星廣播電視事業者就政府機關直接或間接投資行為，需負防止監督義務之規定，是承接前開實務見解，衛星廣播電視事業者至多僅於違反衛星廣播電視法第9條及第11條時負有改正義務，應無疑義。故衛星廣播電視法第9條第3項既已明定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」始為義務主體，則除衛星廣播電視事業者有積極故意過失行為，使前開義務主體直接、間接投資衛星廣播電視事業，並導致黨政軍勢力影響媒體自由發展等情，而構成行政罰法第14條第1項共同違法情形外，應不得將前開義務主體之投資行為當然視為衛星廣播電視事業者之行為，進而作為指摘衛星廣播電視事業者違法之理由，從而，衛星廣播電視事業者於無上開情形時，自亦無後續之改正義務。
⒌準此，被告未查衛星廣播電視法第9條第3項係以「政府、政
黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」為義務主體，衛星廣播電視法第38條第1款規定亦僅在具違反同法第9條及第11條時課予原告改正義務，與司法院大法官會議釋字第638號解釋林錫堯大法官與彭鳳至大法官協同意見書所指之無義務主體情形，及行政罰法第10條第1項規定之不作為犯均屬有異，即將此混為一談，以衛星廣播電視法第11條及第38條規定將原告列為處罰對象，逕認原告屬衛星廣播電視法第9條第3項規定之義務主體云云，進而就政府機關不得直接或間接投資衛星廣播電視事業者乙節，課予原告防止及監督義務，顯屬逾越法律規定射程範圍，不當擴張衛星廣播電視法第9條3項規定之適用範圍與對象，並不足採。
㈩原告無論係就事前之防止監督義務，抑或是嗣後之持股關係
排除義務，均因欠缺期待可能性而應予限縮，被告未查該等義務事實上均無法期待原告遵守，即恣意指稱原告違反相關義務而應受處罰，不足為採：
⒈被告答辯略以：「然併同法第11條、第38條觀之，自衛星廣播電視事業倘有第9條第3項情事將受罰規定顯可推知，．．
．．衛廣業者因此負有事前或事後防止監督或排除等自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務。」；「被告前曾就類似情形，以○○○科技股份有限公司申請經營○○體育1台至○○體育7台一案為例，．．．嗣後，有關台達電對於○○○的持股，均移轉至○○投資股份有限公司，而解決黨政軍間接持股之情形。」云云。
⒉惟按鈞院101年度訴字第337號判決明載：「按凡行政法律關
係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之『期待可能性原則』，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限。」，相同見解尚有鈞院101年度訴字第379號判決足資參照。
⒊經查衛星廣播電視法並無明文原告負有監督及防止義務，前
已提及。退步言之，縱使得經由衛星廣播電視法第9條第3項、第11條及第38條規定，認原告就本件政府機關間接投資行為具防止及監督義務（此為假設語氣，原告謹否認之），該義務亦因不具期待可能性而應受限制或歸於消滅。申言之，被告身為原告等衛星廣播電視事業者之主管機關，若非檢視○○商銀已公開之年報資料，亦無法得知本件政府間接持股情形，然卻苛求原告應隨時掌握退撫基金、國安基金及交通部或其他「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」等大量直接及間接投資行為，顯係課予原告大海撈針程度之注意義務，與期待可能性相違背。
⒋再查現行法並無任何法規授權原告等衛星廣播電視事業者得
合法取得公司之股東持股狀況，並據以向被告申報，更遑論於公司之股東為上市公司時，按上市公司之股權結構瞬息萬變情形下，倘欲課予原告隨時追蹤其上層股東，即○○商銀之股東結構變化，甚至應知悉政府機關透過集中交易市場多層轉投資行為之義務，勢必將導致原告需付出不成比例之巨大成本而影響正常營運，悖於行政法上之「期待可能性原則」，亦與衛星廣播電視法第1條規定揭示之「促進衛星廣播電視健全發展」立法目的相違背。
⒌續就改正義務部份而論，即便得擴張解釋衛星廣播電視法第
38條第1款規定認原告具有廣泛之改正義務（此為假設語氣，原告僅否認之），是否繼續持有原告股份乃係○○商銀自身財產權及公司治理範疇，若○○商銀不願賣出，且現行法亦未賦予原告得排除之權利下，原告實無從干涉；原告既曾以電子郵件及發函方式，向○○商銀要求買回股份，並因遠東商銀均無回應而無從排除持股，已盡改正義務且無排除及改正之可能性，至為明確。至於被告指稱曾有台達電股份有限公司對於○○○科技股份有限公司成功持股移轉至其他公司前例，乃係建立在該股東自願配合之基礎上，與原告業已通知○○商銀卻未獲回覆而無法排除之情形有間，故被告以此為由，辯稱原告就相關政府機關投資媒體乙節具排除可能性云云，顯無理由。
⒍準此，縱認原告負有監督防止及排除本件間接持股關係之義
務（謹否認之），亦因該等義務之實踐欠缺期待可能性而應予限縮或歸於消滅，故原告既未曾以積極行為促使本件持股關係形成，本身股東亦無政府機關包含其中，更曾於嗣後以電子郵件及發函方式嘗試排除本件持股關係，應認原告已盡相關義務，並無任何違反情形，被告恣意要求原告需達成無期待可能性程度之義務且未予限縮，毫無足採。
被告雖檢附諸多退撫基金、國安基金及交通部持有○○化學
公司、○○水泥公司及○○新世紀公司之股份資料，然單憑該等股權數據，除至多可歸納出上開政府機關對前開公司具投資行為，而前開公司復投資○○商銀，並由○○商銀繼續投資原告之層層轉投資結論外，實無從認定上開政府機關有欲透過此層層投資行為掌控○○商銀，進而達控制原告事業經營之目的。衛星廣播電視法第9條第3項立法目的既在避免侵及言論市場自由，被告自應對本件層層持股關係之控制從屬連結關係負舉證責任，被告執意嚴格解釋法律，指稱衛星廣播電視法第9條第3項規定係以形式客觀直接或間接持股為認定標準云云，均與行政行為應遵守依法行政原則之宗旨不符。
綜上，原告對上開政府機構轉投資間接持股行為，並無預見
、防止及排除可能性，故主觀上不具備可歸責性。被告脫免舉證之責，未查公司實務運作狀況，甚至明知現行衛星廣播電視法第9條第3項規定將使無可非難性之原告遭致嚴重裁處，仍作成原處分，與法有悖，況原處分之作成與系爭行政目的尚無關聯，是以，原處分侵害原告權利甚鉅；並聲明求為判決撤銷被告101年2月29日裁處書。
四、被告則以：㈠按衛星廣播電視法第9條第3項規定：「政府、政黨、其捐助
成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」、同法第11條第1款規定：「申請經營衛星廣播電視事業有下列情形之一者，主管機關應附具理由駁回其申請：一、違反第9條、第10條規定者．．．。」，違反前揭規定者，依同法第38條第1款規定，處新臺幣20萬元以上、200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照。
㈡次按被告99年4月16日修正發布之裁處廣播電視事業罰鍰案
件處理要點（以下簡稱被告99年4月16日處理要點）第2點第3款：「本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表一：廣播事業適用、表二：電視事業適用）與違法等級及罰鍰額度參考表（表三），適用於下列裁處罰鍰之案件：三、依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者．．．」、同處理要點第5點規定：「主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。」，合先敘明。
㈢原告起訴理由中聲稱其無故意過失，亦即對第三人之間接投
資行為事先均不知情、無預見可能性，更無法拒絕他人持股而無可非難性及可歸責性乙節：
⒈按行政罰法第10條第1項規定：「對於違反行政法上義務事
實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」、衛星廣播電視法第9條第3項雖僅係課予黨政軍不得投資媒體之「禁止規定」，然併同法第11條、第38條觀之，自衛星廣播電視事業倘有第9條第3項情事將受罰規定顯可推知，第11條、第38條乃係「誡命規定」，而衛廣業者因此負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務。次按鈞院96年度簡字第662號簡易判決略以：「現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂『狀態責任』。．．．例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。」，準此，本件原告受罰之行為並非全以事前知悉並參與退撫基金等間接投資原告為單一選項，縱係事後知悉而放任之，亦屬構成要件該當之違法行為。⒉再按鈞院99年度訴字第2537號判決要旨：「行政罰責任之成
立須具備故意或過失之主觀歸責要件，．．．；所謂過失係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意，並能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。．．．，而過失之要求注意程度，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，其注意範圍以違反行政法上義務之構成要件事實為原則。」。承此，原告注意範圍即不僅事前知悉並參與而促成黨政軍間接投資媒體之作為，尚及於事後知悉而放任違法狀態的持續。亦即，依衛星廣播電視法第9條、第11條、第38條規定，既已課予衛廣業者本身是否有盡到防止或排除政黨、政府等購買其股份之義務，縱非故意，然按其情節應注意、能注意而不注意而違反上開行政法上義務將受裁罰。而所謂是否有盡到上開義務，得分為二層次：第一層次須有「知悉可能性」，即判斷衛廣業者有無可能於公開交易市場上知悉其自身之股權結構；第二層次係「排除可能性」，即檢視以往是否曾有衛廣業者排除黨政軍持股之先例等，以客觀判斷持股關係於事實上有無存在排除可能性。
⒊就第一層次「知悉可能性」而言，經查退撫基金係政府捐助
成立之財團法人，且為○○化學公司之股東，於99年間曾持股數為40,945,280股，持股比率5.09％，是以退撫基金對於○○化學公司有直接投資關係；次查○○化學公司為○○商銀之股東，持股比率2.07％；另查○○商銀為原告之股東，持股數為2,237,896股，持股比率1.76％，對於原告亦有直接投資關係。此一僅3層之股權結構於於台灣證券交易所之公開資訊觀測站非常明顯，原告無須太費事便可查得、知悉。
⒋承上，在在顯示如原告曾稍盡探詢之責或曾向經濟部商業司
查詢公司登記相關資料或於台灣證券交易所公開資訊觀測站所揭露之股權資料稍稍查詢時，應可不難發現99年間原告、○○商銀、○○化學公司與退撫基金間具有投資關係，從而原告就是類資訊可經由政府機關公示登記系統查詢得知，自難諉為均不知情之股東結構。故此，原告聲稱其股權結構係本於被告調查權限而得知悉，非原告得以享有，其股東成員等相關內容係公司經營機密事項，絕無揭露予第三人知悉之可能，縱使課予衛星廣播電視事業改正義務，惟既無從期待衛星廣播電視事業得獲知此一資訊，原告亦無可能知悉其投資對象之轉投資行為，自亦無予以改正或排除之可能，顯屬課予原告不可能且不合理之注意義務云云，顯係推諉之詞。⒌衛星廣播電視法第9條第3項係於92年12月24日增訂並經總統
公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營，且該文字略以「．．．不得直接、『間接』投資衛星廣播電視事業。」，其中有關間接投資之認定亦未限定轉投資之層數。被告就齊中涉及之個案，經95年5月19日第56次委員會議決議，考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處理，是以，各相關廣電媒體對於被告處理黨政軍持股採取從嚴（直、間接均不得持有）已然明確，怠無疑義。本件原告對於衛星廣播電視法第9條第3項規定於92年12月24日增訂並經總統公布施行時，即應對於禁止黨政軍投資媒體之規定有所認識，但原告卻怠於自行檢視上開僅3層等股權結構是否符合該法規範，而未於該法修正施行之日起2年內採取適當且必要之改正措施，嗣於94年3月1日向被告申請換發衛星廣播電視事業執照時，並切結保證符合衛星廣播電視法第9條之各項規定，且嗣後又放任違法結果發生，則原告尚難稱對於政府間接持有原告股份之結果無違注意義務，而具過失。
⒍就第二層次「排除可能性」而言，被告曾有衛廣業者排除黨
政軍持股之先例：被告前曾就類似情形，以○○○科技股份有限公司申請經營○○體育1台至○○體育7台一案為例，被告於97年7月31日決議認該案可能涉有黨政軍之影響力（政府四大基金轉投資台達電股份有限公司），應儘可能排除，而作成附負擔之許可處分，準用衛星廣播電視法許可○○○公司取得頻道執照，但要求其應於3個月內就其股東之一（台達電股份有限公司）有廣義政府機構持股涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體立法意旨之疑慮，以適當方式予以排除。嗣後，有關台達電對於○○○的持股，均移轉至○○投資股份有限公司，而解決黨政軍間接持股之情形。另於○○電視涉黨政軍退出媒體條款案，糧發會已於99年10月8日全數出清所持有○○國際股票，此有該會99年10月8日(99)台糧行字第212號函可稽，足證持股關係於事實上存在排除可能性。是以衛廣事業於具備上開二層次則得認其負有查核、排除義務，而於其證明自身有盡查核、排除義務而無效果，始得認為無故意或過失；然被告於100年12月1日召開「廣播電視事業違反黨政軍不得投資媒體相關規定案件」聽證會中，請原告提出主動查核以善盡查證義務之具體事證，惟原告於100年12月19日再書面陳覆說明，卻未提供主動善盡查證義務之明確證明，亦未就其聲稱之致電○○商銀並獲回覆一事提出具體證明，足徵原告並無任何查核作為，絲毫不願盡上開注意義務，縱不構成故意，於具備知悉明顯股權結構、仍有排除可能卻不願盡力為其查核、排除義務，而有前開義務違反，原告主觀上具備應注意並能注意卻不注意之過失，足堪認定。
㈣原告起訴理由中聲稱衛星廣播電視法修正草案既與現行法規範內容不同，足證被告依現行法處罰與法有違乙節：
⒈按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之
違法行政處分，．．．，得向行政法院提起撤銷訴訟。」；訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，．．．，得依本法提起訴願。．．．．．」，行政訴訟有別於訴願程序，僅得審查原處分之適法性，尚不及於適當性，先予敘明。
⒉被告確實提出衛星廣播電視法修正草案經行政院審查並核轉
立法院審議，惟尚未經立法院三讀通過，總統公布，修法程序仍未完成，法律草案並非有效法源而無從為行政機關所引用，行政機關有依據現行有效施行法律之依法行政義務。就現階段法律之執行，並無被告所提修正草案之適用，唯有明確執法，始能符合92年修正廣電三法，要求黨政軍徹底退出媒體當時之立法意旨，杜絕黨政軍介入媒體，俾能確保媒體自主運作、言論自由發揮，產生制衡力量。
⒊現行法既仍有效施行中，不僅行政機關有依法行政義務，司
法機關亦有依法審判義務，此乃本於權力分立所設。縱司法機關認現行法立法不當而有違反最高指導位階之憲法之虞，仍無從逕予排斥而不適用，而須迂迴依司法院大法官會議釋字第371號、第572號、第590號解釋意旨，裁定停止訴訟程序而聲請釋憲，遑論行政機關更無從審查現行法之適當性。縱然現行法律獲大法官宣告違憲，仍有可能因法安定性等考量而須定期失效，不得立即失效，例如司法院大法官會議釋字第649號解釋即甚至定期達3年始失效而繼續拘束行政機關。最高司法機關對違憲不當之立法尚須如此慎重以待，遑論行政機關豈可擅自審查現行法適當性而排斥不適用之。被告所以提出修正草案，正是冀望立法機關重新檢視立法適當性，此乃憲政架構下所賦予行政機關挑戰現行法之體制內途徑。於此之前，被告仍僅得秉持行政機關之依法行政義務兢兢業業執行立法者所託。倘依原告所辯，不啻允許行政機關擅自踰越現行法，引用自行所提案且未經立法機關檢視之草案版本為處分考量，則恐嚴重侵犯立法權，而生憲政危機，委無可採。從而被告衡諸前開規定，係本於「依法行政」處理黨政軍持有廣電媒體股份案件，遵循前開法條之意旨採從嚴認定（直接、間接一股均不得持有）之原則（現行法並未採取實質控制理論），且自成立以來針對同類案件之一致性處理模式，而決議依法裁罰原告違反衛星廣播電視法第9條第3項、第11條第1款規定，依同法第38條第1款規定處罰20萬元；另考量比例原則及個案之情節，原告應於1年內就其股東有廣義政府機構持股涉及牴觸黨政軍退出廣電媒體立法意旨之疑慮，以適當方式予以排除，是以系爭處分之作成並無違誤。且原告引修正草案所採之實質控制理論，以其受黨政軍間接持股比例低微，離實質控制程度甚遠，無從影響廣播事業媒體經營等語，指謫被告依現行法直接、間接一股均不得持有規定作成之系爭處分違反適合性云云，實屬違誤。
⒋退步言之，縱如原告所稱現行法與修正草案內容不一，足證
現行法疑慮甚多，但原告仍未臻詳查修正草案之意旨而生錯誤解讀。析言之，現行衛星廣播電視法行為義務主體為黨政軍，處罰對象則為衛廣業者，二者雖有落差，但修法方向並非如原告辯稱既行為義務主體為黨政軍，處罰對象亦僅限黨政軍，而不及衛廣業者，反而係為落實黨政軍退出媒體之目的，對二者均加以處罰。故現行法不當之處實非在誤對媒體處罰，而係在於漏未對黨政軍處罰，此項立法缺漏，並已為修正草案所填補。此有修正草案第5條第1項：「政府、其捐助成立之財團法人及其受託人不得為下列行為。但其他法律另有規定者，從其規定：一、直接投資衛星廣播電視事業。
二、擔任衛星廣播電視事業發起人、董事、監察人或經理人。三、以間接投資或其他方式達控制衛星廣播電視事業之人事、財務或業務。」、第50條第1項第1款：「有下列各款情形之一者，處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並令其限期改正，屆期不改正者，得按次處罰：一、政府、其捐助成立之財團法人或其受託人違反第5條第1項第1款或第2款規定。」、第5條第9項：「違反第1項第2款、第3款、第3項第2款至第4款或第6項規定者，主管機關得令衛星廣播電視事業限期為下列行為：一、解除擔任董事、監察人或經理人之職務。二、解除政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人對衛星廣播電視事業之控制。」、第49條第4款：「衛星廣播電視事業、境外衛星廣播電視事業或他類頻道節目供應事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並令其限期改正，屆期不改正者，得按次處罰，或廢止其許可並註銷其執照：四、違反主管機關依第5條第9項或第64條第1項準用第5條第9項所為之命令。」可稽。原告所辯，如同將司法院大法官會議釋字第666號解釋所稱社會秩序維護法「罰娼不罰嫖」違憲，逕予見獵心喜地解釋為娼嫖皆應不罰，邏輯跳躍，灼然自明。
㈤衛星廣播電視法第9條第3項係於92年12月24日增訂並經總統
公布施行，核其立法意旨在於使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以「任何形式」介入媒體經營，且該文字略以「．．．不得直接、『間接』投資衛星廣播電視事業。」（此有立法院第5屆第3會期第15次會議決議可稽），其中有關間接投資之認定亦未限定轉投資之層數。該規定之「間接投資」係指除直接投資外，政府等透過4大基金等政府基金，於公開市場買進上市櫃公司股份，而於該上市櫃公司持有衛廣事業之股份時，形成政府對上市櫃公司所轉投資的衛廣事業形成「間接投資」之狀態，即政府間接持有衛廣事業股份之情形。現行衛星廣播電視法第9條第3項係以「形式客觀之直接或間接持股」，認定是否違反該規定，而不採藉由少數持股卻於背後操控媒體之「實質控制理論」。被告就其中涉及之個案，經95年5月19日第56次委員會議決議，考量整體產業現況、歷史因素及法規遵守，認為應予一致處理，是以，各相關廣電媒體對於被告機關處理黨政軍持股採取從嚴（直、間接均不得持有）已然明確，怠無疑義。經查本案退撫基金係政府捐助成立之財團法人，且為○○化學公司之股東，於99年間曾持股數為40,945,280股，持股比率5.09％，是以退撫基金對於○○化學公司有直接投資關係；次查○○化學公司為○○商銀之股東，持股比率2.07％；另查○○商銀為原告之股東，持股數為2,237,896股，持股比率1.76％，對於原告亦有直接投資關係。從而，就股權結構之形式客觀足認，退撫基金對原告有間接投資關係，具備衛星廣播電視法第9條第3項之客觀構成要件該當。
㈥就訴證所列年代網際事業股權結構圖，其中「○○商銀」直接持有原告2,237,896股，占1.76％：
⒈查「國安基金」直接持有○○水泥公司29,107,000股，占
1.00％；「○○水泥公司」直接持有○○商銀54,140,128股，占2.80％。
⒉查「國安基金」直接持有○○水泥公司29,107,000股，占
1.00％；「○○水泥公司」直接持有○○化學公司57,969,566股，占7.20％；「○○化學公司」直接持有○○商銀40,053, 001股，占2.07％。
⒊查「退撫基金」直接持有○○化學公司22,241,280股，占
2.76％；「○○化學公司」直接持有○○商銀40,053,001股，占2.07％。
⒋查「交通部」持有○○郵政公司100％股份；「○○郵政公
司」持有○○化學公司41,375,753股，占5.14％；「○○化學公司」直接持有○○商銀40,053,001股，占2.07％。
⒌查「退撫基金」直接持有○○金控公司62,307,730股，占
0.64％；「○○金控公司」持有100%○○人壽公司股份；「○○人壽公司」直接持有○○紡織公司78,568,589股，占
1.72％；「○○紡織公司」直接持有○○商銀60,240,820股，占3.12％。
⒍查「財政部」持有○○金控公司100 ％股份；「○○金控公
司」持有○○銀行100 ％股份；「○○銀行」直接持有○○金控公司89,083,257股，占0.91％；「○○金控公司」持有○○人壽公司100 ％股份；「○○人壽公司」直接持有○○紡織公司78,568,589股，占1.72％；「○○紡織公司」直接持有○○商銀60,240,820股，占3.12％。
㈦本件原告受罰之行為並非全以事前知悉並參與台北市政府間
接投資原告為單一選項，包含事後知悉而放任之，亦屬構成要件該當之違法行為，茲分述如下：
⒈衛星廣播電視法第9條第3項規定：「政府、政黨、其捐助成
立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」、同法第11條第1款規定：「申請經營衛星廣播電視事業有下列情形之一者，主管機關應附具理由駁回其申請：一、違反第9條、第10條規定者．．．。」，違反之效果定於同法第38條第1款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上、200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照．．．：一、有第11條各款情形之一者。．．．」。
⒉本件違法構成要件實非僅有衛星廣播電視法第9條第3項，細
酌上開（一）之規範內容及意旨，營運前如有政府間接投資衛廣電視業者之狀態，申請經營將不予許可；而營運前申請時如無政府間接投資狀態則可予許可，但非謂獲許可後即可豁免杜絕政府投資媒體義務，故立法再次設下第二道防線，衛星廣播電視事業如嗣後發生本不應許可其申請經營之情形，將處罰鍰並限期改正。由此可知，衛星廣播電視法第9條第3項所稱政府間接投資媒體，區分不同時點而產生「兩種法律效果」，發生於許可經營前之效果為「不予許可申請」，發生於許可營運後之效果為「罰鍰」，前者為「單純不利處分」，後者方為「裁罰性不利處分」（行政罰）。
⒊而關於衛星廣播電視法第9條第3項所規範之行為主體，按司
法院大法官會議釋字第638號解釋中，林錫堯大法官與彭鳳至大法官協同意見書：「行政法上之義務主體何人，取決於法律或法律明確授權之法規命令。如有不明之處，則屬該法律或法規命令之解釋問題。．．．法律或法律明確授權之法規命令未明文規定其為義務主體，但於處罰規定中明文規定其為處罰對象者，則寓有課予某種防止或監督等義務之意。此種立法方式，欠缺處罰對象之義務規定，且如未能於相關法規中知悉其義務內容者，顯有漏洞，未來修法時應有所檢討。惟目前此類規定似尚可經由一般解釋方法，說明為何處罰對象必須對他人之行為負責及其應負義務之內容，以獲得合理之答案．．．。」。
⒋再依最高行政法院97年度判字第880號判決：「行政罰責任
之成立雖須具備故意或過失之主觀歸責要件，但鑑於行政罰之目標在維持行政秩序，樹立有效之行政管制，以維持公共利益。因此行政罰之『過失』內涵，並非如同刑事犯罪一般，單純建立在行為責任基礎下，而視個案情節及管制對象之不同，兼有民事法上監督義務之意涵。」。可推知行政罰所得形塑出的行政法上行為義務較為彈性，並呼應前開司法院大法官會議釋字第638號解釋協同意見書所揭示，未規定其為義務主體，但於處罰規定中明文規定其為處罰對象者，乃寓有課予某種防止或監督等義務之意。而所謂防止或監督等義務，不啻是一種行政法上之「作為義務」，當有此種義務違反，如存在知悉義務已然發生的可能性卻仍未採取任何行動，自有受到行政制裁的可能。
⒌是以，行政罰法第10條第1項規定：「對於違反行政法上義
務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」，立法理由三並明示參考刑法第15條「對於犯罪結果之發生，法律上有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生結果者同。因自己行為致有發生犯罪結果之危險者，負防止其發生之義務。」，故行政罰上亦存在不作為犯，亦即作為義務違反之制裁。而不作為犯責任之確立，有助於釐清過失與行為主體判斷上之疑慮，參照鈞院96年度簡字第662號簡易判決略以：「現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂『狀態責任』。例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。」，均屬違反行政法上作為義務而受罰之適例。
⒍準此，衛星廣播電視法第9條第3項雖僅係課予黨政軍不得投
資媒體之「禁止規定」，然併同法第11條、第38條觀之，自衛星廣播電視事業倘有第9條第3項情事將受罰規定顯可推知，第11條、第38條乃自另一角度對衛廣業者形成「誡命規定」，而衛廣業者因此負有事前或事後防止監督或排除等自身經營之媒體事業受黨政軍介入之作為義務。亦即，衛星廣播電視法第38條第1項第1款固然對於積極主動促成「政府投資媒體」結果的「作為」予以處罰，即便媒體消極被動遭政府投資，基於衛星廣播電視法第38條第1項第1款存在另一「不作為犯」隱藏性構成要件，如有放任仍應負不作為犯責任，始合乎立法本旨。故此，本件原告受罰之行為並非全以事前知悉並參與臺北市政府等間接投資原告為單一選項，縱係事後知悉而放任之，亦屬構成要件該當之違法行為。
㈧綜上，原告違反衛星廣播電視法第9條第3項規定，違法事實
確鑿，基於國家通訊傳播委員會組織法第1條謹守黨政軍退出媒體之精神與對於黨政軍持股認定原則，及衛星廣播電視法一體適用於所有衛星廣播電視事業，無排除適用之理由，被告依衛星廣播電視法第11條第1款及同法第38條第1款規定，裁處20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，尚無違誤；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為被告以101年2月29日裁處書（即原處分），認原告違反衛星廣播電視法第9條第3項、第11條第1款規定，而依同法第38條第1款規定予以裁處，有無違誤？本院之判斷如下：
㈠按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律
有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。而其處罰，除法律有特別規定外，亦應遵循行政罰法及其相關法理有關規定（司法院大法官會議釋字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照），合先敘明。
㈡次按「．．．（第3項）政府、政黨、其捐助成立之財團法
人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」、「申請經營衛星廣播電視事業有下列情形之一者，主管機關應附具理由駁回其申請︰一、違反第9條、第10條規定者。
．．．」、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照或撤銷境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可︰一、有第11條各款情形之一者。．．．」，衛星廣播電視法第9條第3項、第11條第1款、第38條第1款分別定有明文。
㈢究之上開規定，其立法背景係92年間為使黨政軍勢力全面退
出廣播電視媒體，維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，立法院於92年3月間三讀通過廣電三法關於黨政軍退出媒體條款修正案，以匡正戒嚴時期所形成由黨政機關（構）及其相關團體壟斷或控制無線電視、無線廣播媒體等之不合理現象；又上揭條款係於92年12月24日增訂並經總統公布施行，觀其文義，係指「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接持有衛星廣播電視事業股份，核其立法意旨，乃在使黨政軍勢力徹底退出媒體，以維護新聞自由與民主健全發展，不以任何形式介入有線廣播電視系統之經營（立法院第5屆第3會期第15次會議決議參照）。由是可知上開規定係課予「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接、間接投資衛星廣播電視事業之不作為義務，亦即衛星廣播電視法第9條第3項所規範不作為義務之對象為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非衛星廣播電視事業業者，至為顯然。
㈣又按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰
之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」、「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」，分別為行政罰法第1條、第3條所規定。上開法條明白揭示行政罰應以違反行政法上義務為前提，且行政罰法原則上採行為責任，處罰之對象係以實施違反行政法上義務之行為人為限。再對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則（行政罰法第1條立法理由參照）；為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限，故行政罰法於第4條明定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」，揭櫫「處罰法定主義」。是以，如非屬法律或自治條例課予行政法上義務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同處罰之情形者外，即無違反行政法上義務之可能，而非屬行政罰之處罰對象，行政機關更不得任意以他人違反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人加以裁罰，先予說明。
㈤本件被告以依○○商銀99年度年報顯示，該公司持有原告
1.76%股份，是○○商銀對原告有直接投資關係；而○○化學公司、○○水泥公司及○○新世紀公司則分別持有○○商銀2.07%、2.80%及3.12%股份，故該3家公司對原告有間接投資關係；再往上層，因退撫基金、國安基金分別持有○○化學公司、○○水泥公司之股份，另交通部亦透過○○郵政公司間接投資○○化學公司及○○新世紀公司，因認退撫基金、國安基金及交通部與原告間有間接投資關係，於100年12月1日召開「廣播電視事業違反黨政軍不得投資媒體相關規定案件」聽證會後，復於101年2月29日提經第469次委員會議審議決議，認原告有違反衛星廣播電視法第9條第3項、第11條第1款規定，應負違法過失責任，乃依衛星廣播電視法第38條第1款規定，以101年2月29日裁處書（即原處分）裁處原告罰鍰20萬元外，並命原告自裁處書送達之日起1年內就政府之間接投資涉及牴觸政黨、政府退出廣電媒體立法意旨，以適當方式予以排除，原告若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照等語。原告不服，遂向本院提起行政訴訟，兩造並主張如事實欄所載。經查：
⑴按衛星廣播電視法第38條第1款「衛星廣播電視事業或境外
衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照或撤銷境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可︰一、有第11條各款情形之一者。．．．」之規定，固將「違反衛星廣播電視法第11條」列為撤銷許可申請籌設、營運衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業以及註銷執照之事由之一，惟仍應以「衛星廣播電視事業業者」（即「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」）確有違反衛星廣播電視法第11條各款所規定之情形為前提。
⑵就本件言，依被告之主張，本件係退撫基金、國安基金及交
通部與原告間有間接投資關係，其認定原告所違反之行政法義務，係衛星廣播電視法第9條第3項規定之內容，惟將該規定與同法第11條第1款、第38條第1款規定綜合以觀，所謂「有違反衛星廣播電視法第11條第1款之違反同法第9條第3項規定之情形」，需以「衛星廣播電視事業業者」之原告為行為主體（兼處罰之對象）無疑；然而衛星廣播電視法第9條第3項規定所規範不作為義務之對象，係「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非衛星廣播電視事業業者，亦即，該規定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業」之主體為「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，非「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」，而所為「行為」亦係「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」所為之「直接、間接投資衛星廣播電視事業」，已如前述，本無以「行為人」（即「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」）所為之「直接、間接投資衛星廣播電視事業」違章行為，架構於非責成不作為義務之「衛星廣播電視事業業者」原告之理。
⑶且衛星廣播電視法第9條第3項之規範對象既均為「政府、政
黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」，而非「衛星廣播電視事業業者」，業如前述，則基於處罰法定主義，主管機關除有相當證據足以證明被直接或間接投資之「衛星廣播電視事業業者」，與投資之「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」間有故意共同實施投資之行為，或行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形外，「衛星廣播電視事業業者」應無違反衛星廣播電視法第9條第3項之不作為義務之可能，而非屬衛星廣播電視法第38條第1款規定之處罰對象，是主管機關殊不得以「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反該法第9條第3項所定不得直接或間接投資「衛星廣播電視事業業者」之義務為由，而對未違反上開義務之「衛星廣播電視事業業者」加以裁罰，至為明白。
⑷況由衛星廣播電視法第38條第1款規定以觀，該條固明揭「
．．．並通知『限期改正』，逾期不改正者，得按次連續處罰；．．．」等字樣，惟遍查該法並未規定『改正方式』，尚無法使「衛星廣播電視事業業者」（即「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」）得以有效達成防免其受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之目的，依現行法難認「衛星廣播電視事業業者」（即「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」）有得以一己之力獨立排除或防免「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」直接或間接投資之有效措施，足徵衛星廣播電視法第38條第1款針對「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」之處罰，並不包括單純因受「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反衛星廣播電視法第9條第3項規定而直接或間接投資「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」之情形，即堪以確定。⑸第以行政罰法第10條第1項「對於違反行政法上義務事實之
發生，『依法有防止之義務』，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」規定，乃對於行為人以消極不作為之方式，達到發生與積極行為相同之結果，科以與積極違反行政法上義務行為相同之處罰責任；惟上開規定之適用，仍應以行為人「依法有防止之義務」為前提。準此，行為人依法律、自治條例或基於現行法令之衍生，如均無防止之義務者，即無適用該條項規定加以裁罰之餘地甚明。
⑹經查，衛星廣播電視法第9條係規範衛星廣播電視事業之資
格，除第3項、第6項係分別限制「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」、「政黨黨務工作人員、政務人員及選任公職人員」不得投資「衛星廣播電視事業」及第4項規制「除法律另有規定外，政府、政黨不得捐助成立衛星廣播電視事業。」，暨第5項、第6項分別規定之「改正期限」（應於該法修正施行之日起2年內改正）外，僅第9項「衛星廣播電視事業不得播送有候選人參加，且由政府出資或製作之節目、短片及廣告；政府出資或製作以候選人為題材之節目、短片及廣告，亦同。」之規定，係課予「衛星廣播電視事業」經營者一定之不作為義務，是衛星廣播電視法第11條第1款固將「違反（同法）第9條、第10條規定者」列為不予許可申請籌設、營運衛星廣播電視事業之事由之一，但仍應以「衛星廣播電視事業業者」確有違反衛星廣播電視法第9條所定情形為限，自不包括「衛星廣播電視事業業者」（即「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」）單純因「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」違反衛星廣播電視法第9條第3項規定而被直接或間接投資之情形，至為灼然。
⑺本件被告認原告有違反衛星廣播電視法第9條第3項、第11條
第1款規定，應負違法過失責任，無非以現行衛星廣播電視法第9條第3項係以「形式客觀之直接或間接持股」認定是否違反該規定，而不採藉由少數持股卻於背後操空媒體之「實質控制理論」，非全以事前知悉並參與退輔基金等間接投資為單一選項，其事後知悉而放任，亦符合構成要件，自應加以處罰為由，固非全然無據。惟查：
①依卷附原告公司之「公司及分公司基本資料查詢（明細）」
及○○化學公司、○○水泥公司、○○新世紀、○○商銀之99年度年報暨○○商銀「本行（即○○商銀）法人股東之主要股東（基準日：99年4月30日）」、「轉投資事業之綜合持股比例（基準日：99年12月31日）」一覽表等資料，可知性質上屬於「政府及其捐助成立之財團法人」之退撫基金、國安基金、交通部（按：以透過○○郵政公司方式），透過如事實欄所載之方式（如附表所示），即因投資○○化學公司、○○水泥公司、○○新世紀，而該3家公司因投資○○商銀，○○商銀復投資原告公司，茲被告主張此形式上間接輾轉投資原告之行為，有違反衛星廣播電視法第9條第3項所定「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」不得直接或間接投資「衛星廣播電視事業業者」之不作為義務之情形。
②然查，因違反行政法上義務者為退撫基金、國安基金、交通
部（按：以透過○○郵政公司方式），而非不負有上開不作為義務之原告，且原告與退撫基金、國安基金、交通部（甚或○○郵政公司）間並無關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，況○○化學公司、○○水泥公司、○○新世紀與○○商銀等公司皆為公開發行股票之公司，均係於股票集中交易市場分別買入○○商銀或原告公司之股票，衡之證券交易實務作業情形，原告應不可能與退撫基金、國安基金、交通部（甚或○○郵政公司）故意共同實施違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，揆諸前揭法條規定及上開說明，被告逕以原告單純因退撫基金、國安基金、交通部（按：以透過○○郵政公司方式）有違反衛星廣播電視法第9條第3項規定而被間接投資為由，而以原處分（即101年2月29日裁處書）予以裁處，即屬無據。
③退萬步言之，縱由衛星廣播電視法第38條第1款、第11條第1
款針對「衛星廣播電視事業業者」違反同法第9條之處罰規定，得以推論上開規定課予「衛星廣播電視事業業者」負有事前或事後防止自身經營之媒體事業受黨政軍投資之作為義務，亦即，如「衛星廣播電視事業業者」未善盡防止之義務，即應依行政罰法第10條第1項規定，與因積極行為發生事實者相同，而受處罰。惟查：
A.按「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，為行政罰法第7條所明定。由是，自95年2月5日行政罰法施行後，基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失之情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰；且為提昇人權之保障，國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，除就法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織之故意與過失認定為擬制規定（第7條至第9條及第11條至第13條）之外，均應由行政機關就行為人之故意、過失負舉證責任，而不採「推定過失責任」之立法（立法理由參照）。
B.且徵諸前揭92年12月24日修正公布所增訂之衛星廣播電視法第9條第3項規定之立法目的，可知解釋上，衛星廣播電視法第38條第1款規定所謂「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」有同法第11條第1款之違反同法第9條第3項規定之處罰，需以「衛星廣播電視事業」或「境外衛星廣播電視事業」受處罰人有「故意」或「過失」之行為，致使「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」「直接、間接投資衛星廣播電視事業經營者」，方有「黨政軍勢力影響廣播電視媒體」之可能性，而有違「維護『新聞自由』與民主健全發展，黨政軍不以任何形式介入有線廣播電視系統之『經營』」之行為，始足當之。
C.本件被告所提退撫基金、國安基金、交通部（按：以透過○○郵政公司方式）輾轉間接投資原告之○○化學公司、○○水泥公司、○○新世紀、○○商銀之99年度年報及原告股權結構圖（即「年代網際事業股權結構」，如附表）相關內容，係被告從相關公司99年度年報、經濟部公司登記資料調查整理所得，然查原告並無政府機關之調查權限，且依現行法制，並無任何法令限制○○化學公司、○○水泥公司、○○新世紀、○○商銀在公開交易市場買受股票投資公司，更無任何得以防止退撫基金、國安基金、交通部（按：透過○○郵政公司）對於原告進行類似本件間接投資之有效措施，為被告於準備程序所不否認，足見被告所稱退撫基金、國安基金、交通部（按：透過○○郵政公司）如何透過○○化學公司等其他公司輾轉成為原告之投資人等節，實難以期待原告應事先知情並防止其發生。
D.況依○○化學公司、○○水泥公司、○○新世紀、○○商銀99年度年報揭載，該公司僅持有原告1.76%之股份，○○化學公司、○○水泥公司、○○新世紀則各持有○○商銀2.07%、2.80%及3.12%之股份，且○○新世紀為○○化學公司之股東，○○水泥公司復為○○新世紀之股東，退撫基金持有○○化學公司2.76%股份，國安基金持有○○水泥公司1.00%股份，而交通部則透過○○郵政公司分別持有○○化學公司與○○新世紀公司各5.14%、1.39%之股份，有上開公司99年度年報及原告之「公司及分公司基本資料查詢（明細）」暨○○商銀「本行（即○○商銀）法人股東之主要股東（基準日：99年4月30日）」、「轉投資事業之綜合持股比例（基準日：99年12月31日）」一覽表等資料影本在卷可稽。
E.第以○○化學公司係於76年10月21日上市，○○新世紀公司係於56年4月14日上市，○○水泥公司早於51年6月8日上市，○○商銀則係於87年11月27日公開上市，渠等股票交易皆可透過集中交易市場為之，即便○○商銀99年4月30日（按：係作成基準日）之99年年報，所揭露者亦屬當時一時性之資訊，本難責成原告對前述輾轉投資情形有所知悉、瞭解；且原告公司係於70年6月30日即經核准設立登記（見卷附公司及分公司基本資料查詢《明細》），並於92年12月24日修正公布增訂衛星廣播電視法後之94年間申請換照，惟上述多層次轉投資原告之情形，在原告於94年間經核准換照之際，並無受退撫基金、國安基金、交通部（按：以透過○○郵政公司方式）間接投資之情事；況○○商銀係於87年5月27日即為原告股東，早於衛星廣播電視法第9條第3項規定增訂之92年12月24日，迄至原告於94年間為申請換照出具切結書時，亦無前開多層次轉投資原告之情形產生，嗣後因○○化學公司、○○水泥公司、○○新世紀各持有○○商銀之股份，○○新世紀又持有○○化學公司之股份，○○水泥公司復為○○新世紀之股東，退撫基金持有○○化學公司股份，國安基金為○○水泥公司之股東，交通部亦透過○○郵政公司分別持有○○化學公司、○○新世紀公司之股份，原告因而被動成為退撫基金、國安基金、交通部（按：透過○○郵政公司）多層次間接投資之對象，除有違規內線交易之情形，原則上，原告對於上開間接轉投資之情形，均處於被動狀態，根本無預見可能性，更無法拒絕退撫基金、國安基金、交通部（按：透過○○郵政公司）所謂『間接購買』原告之股份，益徵原告在本件所謂「間接投資」之一連串過程中，毫無可非難性及可歸責性。是被告率以○○商銀99年4月30日（按：係作成基準日）99年年報等資料，即遽認原告有違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之情形，殊屬率斷，原告起訴指摘，非無理由。
F.又查，行政院於100年3月24日第3239次會議通過「衛星廣播電視法」第9條、第38條、第38條之1修正草案《衛星廣播電視法第九條、第三十八條、第三十八條之一修正草案總說明》：「衛星廣播電視法自八十八年二月三日公布施行，歷經二次修正，最近一次係九十二年十二月二十四日修正，主要目的係為使政府及政黨退出衛星廣播電視事業經營，以維護新聞專業自主空間，健全民主政治與公私媒體均衡多元之良性互動，增訂黨政軍退出媒體條款。惟該規定於政府或政黨違反規定，直接或間接投資衛星廣播電視事業時，係以衛星廣播電視事業為處罰對象，致歸責對象不合理；且對以直接、間接投資以外之其他方式控制衛星廣播電視事業之情形，亦未為規範。另在間接投資部分，對於諸多政府機關（構）其本意僅在於單純理財，而於集中交易市場購買非衛星廣播電視事業之上市公司股票，購買時亦不知該上市公司已直接或間接持有、或事後直接或間接持有衛星廣播電視事業之股份，卻因現行無論直接、間接持股、一股均不得持有之規範方式，以致衛星廣播電視事業於不知情下構成違反黨政軍退出媒體條款，面臨被處罰甚至廢止執照之結果，未盡合理。」等語，已明白指出自92年間實施至今之衛星廣播電視法第9條第3項「（第3項）政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資衛星廣播電視事業。」規定之歸責對象不合理狀況。
G.由是以觀，衛星廣播電視法之中央主管機關即被告及其上級機關行政院亦均認同衛星廣播電視法第9條第3項規定，除有違規投資者為政黨、政府機關（構），被處罰者卻為衛星廣播電視事業經營者，而造成歸責對象之不合理外，且在政黨、政府機關（構）經由多層次間接投資衛星廣播電視事業之情形，發生投資者投資時不知違反規定，衛星廣播電視事業經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。此際，衛星廣播電視事業經營者實已欠缺可歸責性及可非難性甚明。從而本件被告針對退撫基金、國安基金、交通部（按：以透過○○郵政公司方式）輾轉經由多個層次間接投資原告，而違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之情形，竟對主觀上欠缺可歸責性及可非難性之原告加以裁罰，顯有悖於行政罰法第7條第1項之規範意旨，甚為顯然。
H.參以○○化學公司、○○水泥公司、○○新世紀公司、○○商銀均係上市公司，一般人可在股票公開交易市場買入該等公司公開發行之股票，渠等無從調整股東身分，衡情原告於受退撫基金、國安基金、交通部（按：透過○○郵政公司）「間接投資」之過程中，應不可能與彼等故意共同實施違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，已如前述。除此之外，被告迄未就原告對其受退撫基金、國安基金、交通部（按：透過○○郵政公司）間接投資之事實發生，有能防止（例如對退撫基金、國安基金、交通部有關係企業或直接、間接控制等類似之監督關係，得以防免受其等間接投資）而不防止等情，提出積極證據加以證明，揆之行政法院（現改制為最高行政法院）39年判字第2號「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」判例意旨，被告空稱原告主觀上具有故意或過失，有違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之情形云云，卻未舉證以實其說，自無足採。
I.復按凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限（參閱吳庚，《行政法之理論與實用》，第64至65頁，2010年9月11版；陳清秀，行政法的法源，收錄於翁岳生主編《行政法》，第13 6至137頁，2000年7月2版；葉慶元，期待可能性於行政法上之適用，收錄於城仲模主編《行政法之一般法律原則》，第326至342頁，86年7月初版）。
J.再按過失責任之構成，首應確認違反行政法上義務之行為主體，以及該行為主體對於違反義務結果之發生，主觀上有預見可能性，且客觀上具有防止之可能性存在，始能以行政罰相繩。本件被告主張原告於94年間為申請換照時曾出具切結書，惟查被告認原告顯有應注意並能注意而不注意之過失，違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之情形，無非以○○商銀99年4月30日（按：係作成基準日）99年年報等資料為據云云。
K.然查原告於94年間申請換照時所提切結書，僅能作為原告提出切結書時，就其所切結之事實有無虛假而應負一定法律責任之證明，尚不足以作為原告對其受退撫基金、國安基金、交通部間接投資之事實，應負故意或過失責任之依據。是本件與原告於94年間申請換照時之股權結構既分屬二事，本無從推論原告在94年間簽立切結書時，即有違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之行為，更無從據以逕謂原告因簽立該切結書即有承擔上開不合理注意義務之餘地。況退撫基金、國安基金、交通部（按：透過○○郵政公司），係分別經由公開集中交易市場買入○○化學公司等公司股票，致輾轉間接投資原告，縱形式上似有違反衛星廣播電視法第9條第3項規定之情形，然其違規之行為主體應係退撫基金、國安基金、交通部（按：透過○○郵政公司），而非原告，業如前述。第以原告對於退撫基金、國安基金、交通部（按：透過○○郵政公司）經由公開集中交易市場買進○○化學公司等公司之股票，致間接投資原告之投資行為的決策及判斷，並無任何實質影響能力；且被告雖為主管機關，亦無力阻止退撫基金、國安基金、交通部違規投資原告結果之發生，是原告縱得知退撫基金或國安基金或交通部（按：透過○○郵政公司）經由公開市場交易購買上市櫃公司之股票而有間接投資原告之行為，惟衛星廣播電視法等現行相關法規，均未賦予原告任何足以否決或排除退撫基金、國安基金、交通部或上市公司投資決定之權利或有效措施，亦即原告對此種間接投資之結果，並無任何「防止之可能性」。從而原告就本件結果（即退撫基金、國安基金、交通部《按：透過○○郵政公司》間接投資原告）之發生，主觀上並無預見可能性，客觀上亦無從期待因原告克盡如何之注意義務後，即可避免結果之發生，故原告自無可歸責性及可非難性，更無何過失責任可言，至堪認定。
L.況且，被告係於檢視○○商銀於99年4月30日所編製之99年年報等資料後，始察知○○商銀於該年間受有退撫基金、國安基金、交通部之間接投資；而○○商銀99年度年報係於100年4月30日刊印，該年報註明「持股比例佔前10大股東間互為關係人資料」等表列，其中表一、「本行（即○○商銀）法人股東之主要股東」之作成基準日為99年4月30日，九、「轉投資事業之綜合持股比例」之作成基準日則係99年12月31日，可見○○商銀99年年報所據股權相關資料均係99年間之數據無訛，核與原告公司於94年間為『申請』換照，所出具之切結書等件是否有該當於衛星廣播電視法第11條「『申請』經營衛星廣播電視事業有下列情形之一者，主管機關應附具理由駁回其申請︰．．．」規定之不予許可要件，顯然無涉。此由原告陳明其於92年間衛星廣播電視法第9條修正後，曾致電○○商銀查證有無來自政黨、政府或其他相關資金間接投資情事，獲回覆表示上市公司大小股東人數多達數萬人，於每日交易變動下，難以期待逐一查證股東是否具備黨政軍背景等語，即足以窺知。
M.是本件被告身為原告等衛星廣播電視事業經營業者之主管機關，其若非檢視○○商銀、○○化學公司、○○水泥公司、○○新世紀已公開之99年度年報資料，亦無法得悉上開資訊，卻苛求原告應隨時掌握退撫基金、國安基金、交通部或其他「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人」之直接及間接投資行為，顯係課予原告「期待不可能」之注意義務。參以目前並無任何法規授權原告等衛星廣播電視事業經營者，得合法取得上層公司之股東持股狀況，並據以向被告申報；遑論以公開集中交易市場撮合狀況之瞬息萬變，原告若欲隨時每日掌握直接或間接持有原告所有上層股東股權之變化狀況，顯需付出不成比例之巨大成本，除不符成本收入配合原則外，勢必影響原告之正常營運，而有悖於衛星廣播電視法第1條所揭櫫「為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流，．．．」之立法目的，自非可行之道，亦非原告營業之旨，被告竟以此相繩，難認有法律上之立據，所稱殊難採認。
N.本件○○商銀及被告於「事後掌握」退撫基金、國安基金、交通部之違規投資行為，已有困難，業如前述，可見縱係○○商銀或被告本身，要於「事前預見」退撫基金、國安基金、交通部之違規投資行為，亦幾屬不可能，是被告所稱原告「平時即應審慎檢視股權結構是否符合衛星廣播電視法相關規範，並隨時注意股東及間接投資之股東是否有上揭情形」，若有違反，即有過失云云，乃係課予原告顯不相當且欠缺期待可能性之注意義務，甚為灼然。被告所稱原告受罰之行為並非全以事前知悉為單一選項，而係包含事後知悉而放任之，亦屬構成要件該當之違法行為云云，委無可取。
綜上所述，原告並非衛星廣播電視法第9條第3項規定之規範對象，退撫基金、國安基金、交通部（按：透過○○郵政公司）經由公開集中交易市場買進○○化學公司等公司股票，並輾轉間接投資原告，縱形式上似有違反上開規定之情形，惟因被告無法舉證證明原告有與退撫基金、國安基金、交通部故意共同實施上開投資行為，或有行政罰法第15條至第17條應予併同處罰等情形，況原告依法並不負有事前或事後防止其受黨政軍投資之作為義務，且其主觀上就上開結果之發生亦無故意或過失，而無可非難性及可歸責性，自不應受罰。從而，被告認原告有違反衛星廣播電視法第9條第3項、第11條第1款規定，應負違法過失責任，而依衛星廣播電視法第38條第1款規定，以101年2月29日裁處書（即原處分）裁處原告罰鍰20萬元外，並命其自裁處書送達之日起1年內就政府之間接投資涉及牴觸政黨、政府退出廣電媒體立法意旨，以適當方式予以排除，原告若無法於前揭期間內改正違法行為，將按次連續處罰；情節重大者得撤銷衛星廣播電視許可並註銷衛星廣播電視事業執照等語，所為原處分，殊屬違誤，原告請求予以撤銷，即無不合，應予准許，故應由本院將原處分撤銷。末以兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 11 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 10 月 11 日
書記官 劉 育 伶