臺北高等行政法院判決
101年度訴字第615號101年8月9日辯論終結原 告 王芳男即電網資訊社輔 佐 人 王俊鈞被 告 新北市政府經濟發展局代 表 人 江俊霆（局長）住同上訴訟代理人 黃建勳
吳秀珠王詠丞（兼送達代收人）上列當事人間臺北縣資訊休閒業管理自治條例事件，原告不服新北市政府中華民國101 年3 月13日北府訴決字第1001767022號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於新北市○○區○○街○○號4 樓經營資訊休閒業，前經被告核准停業登記（停業期間自民國100 年5 月1 日起至10
1 年4 月30日止）。嗣於100 年7 月29日向被告申請負責人變更及復業登記，案經被告依新北市政府辦理電子遊戲場業及資訊休閒業審查作業要點第4 點規定，邀集新北市政府相關單位會勘審查結果，認申請復業地址400 公尺內有學校，以其違反臺北縣資訊休閒業管理自治條例第4 條第2 項規定，爰以100 年10月7 日北經商字第1001407574號函否准原告所請。原告不服，提起訴願，經遭駁回，原告仍不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告訴稱：⑴按「經營資訊休閒業，除依法辦理公司登記或商業登記外，
於開始營業前，應經本局核准符合第2 項營業場所各項規定後，始得營業。」臺北縣資訊休閒業管理自治條例第4 條第
1 項定有明文。是依前揭條文規定，經營資訊休閒業於「辦理公司登記或商業登記」時，始有適用同條第2 項營業場所應符合之各項規定適用。另參照同法同條第2 項「資訊休閒業營業場所之『設置』，應符合下列規定」，亦足證該條第
1 項所謂「辦理公司登記或商業登記」應僅限於公司或商業之「新設立登記（設置）」，至於業經申請設立登記在案之業者，如有辦理「變更」登記案，則應無該例之適用。因此，原告本係已合法設立登記有案之業者，本件既僅係申請「復業登記」及「變更負責人」登記，乃屬原有事業經營之延續，而非該自治條例第4 條所規定之「申請設立（設置）」之情形，被告引用該條例第4 條否准原告之復業申請，顯有適用法律之違誤。
⑵次按「左列事項應以法律定之：二、關於人民之權利、義務
者。」中央法規標準法第5 條訂有明文。再按，「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」行政程序法第159 條定有明文。
⑶查被告為管理電子遊戲場業，另行頒布新北市政府辦理電子
遊戲場業及資訊休閒業審查作業要點，並於該要點第2 項規定，認定電子遊戲場業及資訊休閒業之公司或商業申請設立、遷址、負責人變更及「復業登記」等案件，應依同要點第
3 項、第4 項規定，由被告依臺北縣資訊休閒業管理自治條例等規定辦理書面審查及現場會勘後始得核准。唯上開審查作業要點依行政程序法第159 條之規定，僅為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權之行政規則，依同條規定，僅有規範機關內部秩序及運作之效力，對外並無發生法規範效力，更無拘束人民之效力。而被告以其內部製訂之裁量性行政規則（即上開審查作業要點），逕以認定原告申請「復業登記」時，亦有臺北縣資訊休閒業管理自治條例第4 條之適用，應遵「距離國民中、小學及高中職學校400 公尺以上」規定，更顯已逾越該自治條例之規範而逕自對人民權利創造法所無之限制，並非適法。
⑷按法律不溯及既往，乃一般法治國原則，又行政行為，應以
誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。行政程序法第8 條亦定有明文。查本件原告於95年3 月23日經核准經營資訊休閒業時，當時尚無臺北縣資訊休閒業管理自治條例之存在，而係適用臺北縣政府輔導資訊休閒業執行要點，依該要點之規定，並未明定資訊休閒業應距離學校多遠之距離，而當時參考臺北市資訊休閒業管理自治條例之規定，應距離高中、高職、國中、國小之距離為200 公尺，另參考內政部資訊休閒業管理條例草案之規定，應距離高中、高職、國中、國小之距離則有200 公尺及50公尺二案，而原告經營之電網資訊社距離最近之臺北縣板橋市沙崙國民小學有20
0 公尺以上，因此於95年間係合法設立之資訊休閒業而得予合法營業，嗣原告於100 年5 月因故停業後，於辦理復業時，依法律不溯及既往及信賴保護之原則，自應適用原規定審查原告是否合於復業之標準，詎被告竟適用98年3 月11日公布，99年5 月26日修正後之規定，以原告原營業地址距離臺北縣板橋市沙崙國民小學不足400 公尺，而拒絕原告復業，其適用法規，自有違誤，違反法律不溯及既往及信賴保護原則，而有違誤。
⑸況查，臺北縣資訊休閒業管理自治條例第4 條條規定：資訊
休閒業營業場所之「設置」，應符合下列規定：一、距離國民中、小學及高中職學校400 公尺以上。而所謂設置，當係指新設置之資訊休閒業而言，原已合法設置之資訊休閒業申請復業自不應在限制之列，此參諸上述之法律不溯及既往原則及信賴保護原則，至為明確。詎被告竟以新北市政府於10
0 年3 月23日另行頒定之審查作業要點第2 條中規定「復業登記」應辦理書面審查及現場會勘之規定，逕認為會勘後應依98年3 月11日新頒布之臺北縣資訊休閒業管理自治條例規定審查原告是否合於該條例規定，而為准否復業之依據，自有適用法規不當之違誤。
⑹另查，被告又另以原告之營業場所公共安全檢查簽證及申報
作業不符規定、消防安全設備不符規定、營業衛生等相關衛生法規不符規定等理由，駁回原告復業之申請，唯上開事項均屬得補正之事項，被告應先告知原告究竟何處不符合規定及應為如何之改正，如原告未依規定改正，始得駁回原告之申請，今被告迄未告知原告有何不符合公共安全檢查簽證及申報情事？有何不符合消防安全設備規定之情事？有何不符合衛生法規之情事？即逕駁回原告復業之申請，自有違誤。⑺綜上，被告以原告未符臺北縣資訊休閒業管理自治條例及新
北市政府辦理電子遊戲場業及資訊休閒業審查作業要點規定，否准原告復業及變更負責人登記之申請，顯有適用法律之違誤，並對人民權利創造法所無之限制，自難令原告甘服。因而聲明：「訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔」。
三、被告抗辯：⑴按臺北縣資訊休閒業管理自治條例第4 條：「經營資訊休閒
業，除依法辦理公司登記或商業登記外，於開始營業前，應經本局核准符合第2 項營業場所各項規定後，始得營業。資訊休閒業營業場所之設置，應符合下列規定：資訊休閒業營業場所之設置，應符合下列規定：一、距離國民中、小學及高中職學校400 公尺以上，主要出入口應臨接寬度8 公尺以上道路，並不得設置於地下樓層。二、位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；位於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。三、建築物構造、設備及用途應符合建築法規規定。四、消防安全設備應符合消防法規規定。五、衛生設備應符合衛生法規規定。前項第1 款距離以2 建築基地境界線最近2 點作直線測量。」次按新北市政府辦理電子遊戲場業及資訊休閒業審查作業要點第2 點、第3 點及第4 點：
「電子遊戲場業及資訊休閒業之公司或商業申請設立、遷址、負責人變更及復業登記等案件，均由本府辦理書面審查及現場會勘。」、「本府辦理書面審查之程序如下：（一）公司：依據公司法及其相關法令規定辦理審核。（二）商業：依據商業登記法及其相關法令規定辦理審核。（三）依據電子遊戲場業管理條例、臺北縣電子遊戲場業設置自治條例、臺北縣資訊休閒業管理自治條例、電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點等及各目的事業主管機關之相關法規規定辦理審核。」及「……凡有不符規定之項目除依法處分外，於未改善完成前，不予同意。」⑵查原告係欲轉讓予趙庭偉繼續經營資訊休閒業，爰申請資訊
休閒業之負責人變更及復業，按獨資商號與其經營主體有不可分離之關係，經合法登記為獨資事業之資訊休閒業，其經營主體與該資訊休閒業在法律上為一個權利義務主體，原告申請變更負責人，即屬另一個新的權利義務主體，自應符合臺北縣資訊休閒業管理自治條例第4 條明定資訊休閒業其營業場所應符合都市計畫、建築、消防等法令規定，並應距離國民中、小學及高中職學校400 公尺以上。另新北市政府為執行前揭規範特訂定「新北市政府辦理電子遊戲場業及資訊休閒業審查作業要點」，藉由透過營業場所之事前審查，以達維護社會安寧、公共安全等目的。依該作業要點規定，資訊休閒業無論設立、遷址、負責人變更或復業等登記，除書面審查外尚須辦理現場會勘，亦即原告辦理負責人變更及復業登記除應符合商業登記法之規定與程式外，其營業場所尚須符合都市計畫、建築、消防及臺北縣資訊休閒業管理自治條例等相關法令之規定。本案原告前經被告核准自100 年5月1 日起停業，其於100 年7 月29日申請負責人變更及復業，惟停業期間其營業場所建築物之構造及消防安全設備等有無變更？營業面積有無擴大？是否仍符合建築、消防等相關法規規定，原告欲繼續經營資訊休閒業，自須依「新北市政府辦理電子遊戲場業及資訊休閒業審查作業要點」之規範審查其營業場所之建築物構造、消防安全設備等是否符合相關法令規定，亦即審核該營業場所是否符合臺北縣資訊休閒業管理自治條例相關規定。原告稱「被告引用該條第4 條否准原告之復業申請，顯有適用法律之違誤」一詞，實不可採。⑶綜上，原告之訴為無理由，因而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
四、得心證之理由：⑴兩造不爭執之事實：原告於95年3 月23日因適用臺北縣政府
輔導資訊休閒業執行要點，經被告核准經營資訊休閒業；之後又經被告核准停業登記（停業期間自100 年5 月1 日起至
101 年4 月30日止），而於100 年7 月29日向被告申請負責人變更及復業登記；且原告之經營處所距離最近之臺北縣板橋市（現新北市板橋區）沙崙國民小學200 公尺以上，但未逾越400 公尺範圍。而兩造之爭點，被告認定原告復業地址
400 公尺內有學校，違反臺北縣資訊休閒業管理自治條例第
4 條第2 項規定而否准；但原告訴稱，辦理復業時，依法律不溯及既往及信賴保護之原則，自應適用原規定審查，而非新制定之臺北縣資訊休閒業管理自治條例（400 公尺內有學校之規定）。
⑵本案相關法規：
①原告設立之初所依循之法規，臺北縣政府輔導資訊休閒業
執行要點（99年12月25日廢止），第1 點：臺北縣政府為輔導資訊休閒業合法經營，在中央訂定之「資訊休閒業管理條例」尚未公布施行前，特訂定本執行要點。第12點：
本輔導方案自發布之日起施行，中央訂定之「資訊休閒業管理條例」公布施行後廢止。
②參照地方制度法第19條縣（市）自治事項，資訊休閒業管
理為縣自治範圍，98年3 月31日臺北縣政府制定公布臺北縣資訊休閒業管理自治條例，並自公布日施行。而於99年
5 月26日修正公布第4 條（其中第1 項第1 款：經營資訊休閒業，除依法辦理公司登記或商業登記外，於開始營業前，應經本局核准符合第二項營業場所各項規定後，始得營業。資訊休閒業營業場所之設置，應符合下列規定：1.距離國民中、小學及高中職學校400 公尺以上，主要出入口應臨接寬度8 公尺以上道路，並不得設置於地下樓層）。
③其後臺北縣改制為新北市，參照地方制度法第18條直轄市
自治事項，資訊休閒業管理仍為直轄市自治範圍，新北市政府依據地方制度法第87條之2 ：「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）自治法規應由改制後之直轄市政府廢止之；其有繼續適用之必要者，得經改制後之直轄市政府核定公告後，繼續適用二年。」之規定，於99年12月25日公告繼續適用「臺北縣資訊休閒業管理自治條例」。
⑶因此，本案爭點之釐清，在於原告申請負責人變更及復業登
記（原址復業）是否應適用臺北縣資訊休閒業管理自治條例第4 條第1 項第1 款「距離國民中、小學及高中職學校400公尺以上」之規定。
①臺北縣資訊休閒業管理自治條例目前應適用於新北市應無
疑義。而臺北縣資訊休閒業管理自治條例第4 條關於400公尺以上之限制，是以「經營資訊休閒業，除依法辦理公司登記或商業登記外，於開始營業前」為前提要件；查原告依據已廢止之臺北縣政府輔導資訊休閒業執行要點，於95年3 月23日經核准商業登記而且開始營業，本案情節是停業後而申請復業，而非自始開始營業，因此申請復業之情狀與臺北縣資訊休閒業管理自治條例第4 條關於開始營業前之要件不合，應無臺北縣資訊休閒業管理自治條例第
4 條關於400 公尺以上限制之適用。②而負責人變更之情形，並不影響到「公司登記或商業登記
」或「開始營業」之事實，當然也不會有臺北縣資訊休閒業管理自治條例第4 條關於400 公尺以上限制之適用。這些都是臺北縣資訊休閒業管理自治條例第4 條文義解釋當然之結果。被告以「獨資商號與其經營主體有不可分離之關係，申請變更負責人，即屬另一個新的權利義務主體」為抗辯者，雖獨資商號與其經營主體有相當密切之關係，但商號之設立及管理有相關商業登記規範可資依循（如商業登記申請辦法第6 條第1 款負責人變更之變更登記），經負責人變更登記後，仍係針對同一商號為管理，並非視為新的商業登記，可見被告所稱並無可採。
③至於，被告主張之新北市政府辦理電子遊戲場業及資訊休
閒業審查作業要點第2 點「電子遊戲場業及資訊休閒業之公司或商業申請設立、遷址、負責人變更及復業登記等案件，均由本府辦理書面審查及現場會勘。」而書面審查及現場會勘是包括臺北縣資訊休閒業管理自治條例云云。經查：
1.該要點是新北市政府為辦理電子遊戲場業及資訊休閒業之書面審查及現場會勘，以維護社會安寧與公共安全，並保障兒童及少年身心健康，提升市民居住生活品質，確保商業秩序而訂定（參該要點第1 點）。
2.關於資訊休閒業部分，是為了執行臺北縣資訊休閒業管理自治條例之內容而設置之技術性、細節性之規範，當然不能逾越母法之範疇，而臺北縣資訊休閒業管理自治條例第4 條是以「經營資訊休閒業，除依法辦理公司登記或商業登記外，於開始營業前」為前提要件，自不能以審查作業要點擴張適用之範圍，而將「負責人變更及復業登記」也視為開始營業而適用「距離國民中、小學及高中職學校400 公尺以上」之規定。
3.因此，新北市政府辦理電子遊戲場業及資訊休閒業審查作業要點，關於「負責人變更及復業登記等案件，均辦理書面審查及現場會勘（而適用臺北縣資訊休閒業管理自治條例第4 條）」者，是逾越自治條例母法，而被告據以為原處分之依據者，實屬於法無據。
五、綜上所述，原告申請負責人變更及復業登記（原址復業）而被告所為否准之處分，於法無據，且訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 8 月 23 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 林惠瑜法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 8 月 23 日
書記官 鄭聚恩