臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第621號原 告 楊太郎
楊文忠楊信雄楊東寶楊東兵被 告 財政部國有財產署臺灣北區辦事處代 表 人 廖蘇隆（處長）住同上
送達代收人 熊凡逸訴訟代理人 吳嘉榮 律師複代理人 鄭淑燕 律師上列當事人間有關土地事務事件，原告不服中華民國101 年3 月
5 日台財訴字第10113902880 號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送至臺灣新北地方法院。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告楊阿福代表楊信雄、楊阿喜等人自民國65年間起，與行政院農業委員會林務局新竹林區管理處（下稱林務局新竹林管處）就該管烏來事業區第00林班地之新北市○○區○○段○○○○段○號土地（下稱系爭土地），訂立國有森林地暫准租用契約書，約定出租面積約615 平方公尺、限房屋基地使用。雙方經多次換約，第4 次換約租期自85年7 月1 日起至89年6 月30日止。嗣原告楊阿福於83年12月14日死亡，由其子楊太郎及楊文忠繼承；而系爭土地於88年間移交財政部國有財產局（下稱國有財產局）接管。
楊信雄、楊阿喜、楊太郎及楊文忠於90年12月28日向國有財產局臺灣北區辦事處申請續租換約，經現場勘查結果，因涉及訴外人陳契銘與原告楊信雄等人之使用範圍疑義，國有財產局北區辦事處遂請林務局新竹林管處澄清原出租範圍及界址，經該處函復略以：楊信雄等人與陳契銘同意參照該局原放租契約內所附圖面位置及不少於原承租面積下，請財政部國有財產局北區辦事處委請地政單位測量後繪製等語。經國有財產局北區辦事處現場勘查，並參照林務局原放租範圍，扣除道路使用及有爭議部分後，國有財產局北區辦事處就系爭土地與楊信雄等人及陳契銘分別簽訂（90）國基租字第421 、420 號國有基地租賃契約書，租賃面積分別約684 、589 平方公尺。嗣陳契銘於93年2月19日申請增租土地面積，經國有財產局北區辦事處認符合出租規定，遂與陳契銘簽訂（93）國基租字第118 號國有基地租賃契約書，租賃面積約116 平方公尺。嗣楊阿喜等人依國有財產法第52條之2 規定申購系爭土地，經地政機關先後於95年2 月23日、96年8 月17日按地上物實際使用狀況及楊阿喜等人承租範圍辦竣分割登記為6-5 、6-10、6- 11 、6-15、6-16、6-17、6-22、6-31、6-36、6-38、6-39地號計11筆土地，面積為622 平方公尺。楊阿喜於99年3 月26日死亡，經原告於99年8 月30日向國有財產局北區辦事處辦理繼承換約，依99年8 月30日遺產分割協議書所載，由楊東寶及楊東兵共同繼承○○197 號建物，並於100 年6 月10日辦竣繼承換約，目前承租人為原告，租期自99年3 月26日起至108 年12月31日止。
（二）另陳契銘與國有財產局北區辦事處訂有（90）國租字第42
0 及（93）國基租字第118 號國有基地租賃契約書，租用面積約580 及116 平方公尺（合計約705 平方公尺），業經地政機關於95年2 月23日及96年8 月17日依地上物狀況及承租範圍竣分割為6-8 、6-9 、6-12、6-13、6-19 、6-37、6-41地號共計7 筆國有土地，面積分別為51、392、17、22、64、218 、24平方公尺，總面積為788 平方公尺，上述租約合併為（90）國基租字第420 號國有基地租約，租期自100 年12月1 日起至108 年12月31日止。原告因就分割筆數、範圍及面積有所爭執，分別於100 年4 月
8 日、6 月22日、9 月16日向國有財產局北區辦事處申請系爭土地之分割、承租、讓售事宜，經被告先後以100 年
5 月12日台財產北管字第1000009129號函、100 年7 月22日台財產北管字第1000016535號函、100 年10月20日台財產北管字第1000025640號函復，認系爭地上物使用範圍及權屬疑義，仍請原告逕循司法途逕確認解決，再憑以續處，至林務局租約承租範圍非其系爭租約之範圍，承租範圍亦非准予讓售國有土地之認定標準等語。原告不服，提起訴願，訴願決定以行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，屬私法上契約行為，渠等間之私權糾紛，應向普通法院提起民事訴訟，不得藉訴願程序請求救濟，原告提起訴願，程序顯有未合，而為不受理決定。原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：原告祖先自日據時代即興建房屋住在系爭土地上，原告至今仍住在該地；原告早於65年間即向林務局承租系爭土地，87年間因國有財產法通過，系爭土地由林務局移轉由國有財產局管理。詎被告在未通知原告之情況下，逕將系爭土地分割成10筆（地號因分割增加為同小段6 之5 、
6 之10、6 之11、6 之15、6 之16、6 之17、6 之18、6 之
22 、6之31、6 之32），並將其中6 之18地號土地劃分為陳契銘承租之範圍，除嚴重影響系爭土地之經濟及使用效用，更使原告承租之範圍縮小，令原告將來優先購買權因系爭土地面積縮小而權益受損，請求被告依林務局原來租賃範圍簽訂租約，為此起訴，並聲明：⒈訴願決定及原處分（被告10
0 年10月20日台財產北管字第1000025640號函）均撤銷。⒉被告應作成坐落新北市○○區○○○○段○號土地內如本院卷第62頁反面原臺北縣樹林地政事務所土地複丈圖所示6-3A、6-4A、6-34、6-37、6-18、6-32等部分出租予原告等5 人之行政處分。
三、本院之判斷：
（一）按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第2條 、第12條之2 第2 項分別定有明文。是行政法院審判權對象乃公法性質之爭議，個案爭議如屬私法性質，則應循民事訴訟程序請求救濟，始為適法。又「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」業經司法院釋字第448 號解釋闡述在案。又「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不問其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟。」（改制前行政法院53年判字第234 號判例要旨參照）
（二）次按國有財產法第42條第1 項規定：「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰一、原有租賃期限屆滿，未逾六個月者。二、民國八十二年七月二十一日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。三、依法得讓售者。」第52條之2：「非公用財產類之不動產，於民國三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國一百零四年一月十三日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在五百平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」
（三）查原告楊阿福代表楊信雄、楊阿喜等人自民國65年間起，就系爭土地（○○段○○小段第6 地號、面積615 平方公尺）與林務局新竹林管處訂立國有森林地暫准租用契約書，約定出租面積約615 平方公尺、限房屋基地使用；雙方經多次換約，第4 次換約租期自85年7 月1 日起至89年6月30日止。嗣原告楊阿福於83年12月14日死亡，由其子楊太郎及楊文忠繼承；而系爭土地於88年間移交國有財產局接管。楊信雄、楊阿喜、楊太郎及楊文忠於90年12月28日亦就系爭土地（○○段○○小段第6 地號、面積648 平方公尺）向國有財產局臺灣北區辦事處申請續租換約，租期自90年9 月1 日起至100 年12月31日止。嗣於97年間，因系爭土地辦理分割，租賃標示變更為同小段6-5 、6-10、6-11、6-15、6-16、6-17、6-22、6-31、6-36、6-38、6-39地號計11筆土地，面積為622 平方公尺。楊阿喜於99年
3 月26日死亡，由楊東寶、楊東兵繼承，經原告於99年8月30日向國有財產局北區辦事處辦理繼承換約，並於100年6 月10日辦竣繼承換約，承租人為原告5 人、租期自99年3 月26日起至108 年12月31日止、租賃土地面積為622平方公尺等情，為兩造所不爭執，且有上開契約書影本3份附卷可稽。可知原告楊信雄與其餘原告之被繼承人原於65年間向林務局新竹區管理處承租系爭土地，嗣由國有財產局臺灣北區辦事處承接其業務，且因承租人發生繼承情事，兩造因而數次換約，經被告重新測量且辦理土地分割，原告認為其承租土地範圍減少，而與其等有糾紛之訴外人陳契銘承租範圍擴大，因而請求依原林務局出租之土地面積簽約，並主張其等簽訂契約之法律依據是國有財產法第42條第1 項第2 款、第52條之2 等規定（見本院101 年12月6 日準備程序）。本件被告代表國庫出租系爭土地，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，兩造簽訂如上所述之契約屬私法上契約行為，原告對於被告就系爭土地之分割、承租、讓售等事宜所生爭執，揆諸前開說明，自應循民事訴訟程序解決。再者，原告就此爭執，曾訴請被告應依林務局與原告間租約所附之圖面辦理分割讓售事宜，經臺灣臺北地方法院於96年10月8 日以96年度訴字第3053號民事判決原告之訴駁回確定。
（四）又司法院大法官會議雖作成釋字第695 號解釋：「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」惟細繹其解釋理由，無非以「人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟（本院釋字第540 號解釋參照）」為其前題要件。本件兩造簽訂租賃契約所依據之國有財產法，與該解釋事實所適用之國有林地濫墾地補辦清理作業要點及國有林地濫墾地補辦清理實施計畫有異。且兩造間自65年間起即簽訂租賃契約，其間經多次換約，原告係就租賃範圍有所爭執，並非未經准許不能進入訂約程序之情；且原告與訴外人陳契銘就租賃範圍有所爭執，顯無關乎公益，亦與該解釋有關補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安之長遠利益有異，是本件與司法院釋字第695 號情節不同，自難援引，附此敘明。
（五）綜上，本件因兩造間就出租系爭土地事宜所生租賃範圍之爭執，乃國有財產局基於非公用財產管理之需要，代表國家與私人間成立租賃契約，無為公益之目的，本質上為財產權對價利用之私權關係，雙方係立於平等地位，同受私法之支配，與一般私人間土地出租事件之本質並無不同，揆諸前揭解釋及判例要旨，自非屬公法上之決定或公權力措施，原告要不得對之提起行政爭訟。
四、綜上所述，本件既屬私權爭執，應由民事法院審判，行政法院並無受理訴訟權限。原告不得依訴願、行政訴訟程序救濟，訴願決定不予受理其訴願，實無不合。原告進而提起行政訴訟，依前述規定，應依職權將本件移送於管轄法院。又系爭土地坐落在新北市，臺灣新北地方法院有管轄權，爰將本件移送於有受理訴訟權限之臺灣新北地方法院。
五、依行政訴訟法第12條之2 第2 項裁定如主文。中 華 民 國 102 年 2 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 102 年 2 月 25 日
書記官 蕭純純