臺北高等行政法院判決
101年度訴字第753號101年12月13日辯論終結原 告 劉玉粦訴訟代理人 陳守文律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 丁育羣（局長）住同上訴訟代理人 林辰熹
孫君瑋紀延儒上列當事人間有關土地事務事件，原告不服臺北市政府中華民國101年3月22日府訴字第10109042900號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣訴外人中華置地股份有限公司（以下簡稱中華置地公司）
所有坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地（以下簡稱申請地），位於都市計畫土地使用分區「第三種工業區」，因鄰地即原告所有坐落同段同小段○○○地號及訴外人財政部國有財產局管理之坐落同段同小段○○○地號等2 筆土地（上開2 土地以下簡稱擬合併地）為面積狹小，深度不足，屬無法單獨建築之畸零地，依規定應合併使用；惟因申請地與擬合併地之土地所有權人協議不成，中華置地公司乃依臺北市畸零地使用規則第8 條規定，分別於100 年9 月29日、100 年11 月10 日向被告申請與擬合併地合併使用調處。
㈡被告依臺北市畸零地使用規則第9條規定，分別於100年10月
20日、100年11月24日召開2次調處會議，通知申請地與擬合併地所有權人調處，然皆調處不成立。被告乃依臺北市畸零地使用規則第11條規定，將本案提交臺北市畸零地調處委員會審議，經該會於100年12月21日以第10007（268）次全體委員會議決議（以下簡稱北市畸零地調處委員會100年12月21日決議），略以「．．．本局依『建築法』第44、45、46條及『臺北市畸零地使用規則』第7、8、9、11條規定通知土地所有權人召開調處會議，在考量土地合併使用之完整性，且認為該建築基地確無礙建築設計及市容景觀，經畸零地調處委員會決議依『臺北市畸零地使用規則』第12條第4款：『其他情況特殊經查明或調處無法合併者』規定，同意申請地單獨建築，惟應於領得建造執照後並於申報開工前，如擬合併地○○○地號土地願以每坪新臺幣100萬元或當年期公告現值2.5倍價額讓售時，申請地應負責承買合併使用。
．．．」等語，被告乃於101 年1 月16日以北市都建字第10163505700 號函（以下簡稱被告101 年1 月16日函），通知申請地及擬合併地之土地所有權人上開決議內容。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告101年1月16日函關於「同意申請地單獨建築」之部分，
未依臺北市畸零地使用規則第7條應留出合併使用所必須之土地始得建築之規定，適用法規有誤，自屬違法而應予撤銷：
⒈按「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該
相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8條規定辦理，並經本府畸零地調處會全會委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」，臺北市畸零地使用規則第7條定有明文。次按「第6條及第7條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協議合併使用。協議不成時，得檢附左列書件，向畸零地調處會申請調處。」、「畸零地調處會受理申請後，應於收到申請之日起一個月內雙掛號通知土地所有權人、承租人、地上權、永佃權、典權等權利關係人，並依左列規定調整：一參與合併土地之位置、形狀，概以公告現值為調處計價之基準。二審查申請人所規劃合併使用土地最小面積寬度及深度。三查估合併土地附近之市價為底價，徵詢參與調處之各權利關係人意見，並由各權利關係人以公開議價方式出具願意承購、出售或合併之價格。擬合併土地之所有權人行蹤不明或其他原因，致無法通知出席者，由申請人檢附具體證明文件，並登報公告後，得逕提畸零地調處會公決。應合併之土地權利關係人於調處時，一方無故不到或請求改期二次者，視為調處不成立。」、「畸零地調處會於受理案件後，得輪派調處委員進行調處，如調處委員因故無法出席時，應自行委請其他委員代理。調處成立之案件，應製成紀錄提委員會報告；如調處二次不成立時，應提請調處會公決；公決時應有全體委員二分之一以上出席，並經出席委員三分之二以上之同意始得為之。」，臺北市畸零地使用規則第8條、第9條及第11條分別定有明文。
是畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有同規則第12條之情形外，應依同規則第8條規定申請畸零地調處會調處，畸零地調處會受理申請後即應依同規則第9條、第11條第1項進行調處程序，如調處二次不成立時，依同規則第11條第2項即應提請調處會公決，並依同規則第7條之規定，該相鄰之土地非留出合併使用所必須之土地不得建築。
⒉經查原告所有擬合併地屬都市計畫土地使用分區第三種工業
區，按臺北市畸零地使用規則第4條規定：「建築基地寬度與深度未達左列規定者，為面積狹小基地。．．．二實施土地分區管制規則之地區，依照台北市土地使用分區管制規則之規定。」，復參照臺北市土地使用分區管制自治條例第42條之規定，第三種工業區建築基地最小寬度應為3公尺，最小深度為9公尺，換言之，臺北市都市計畫土地使用分區第三種工業區建築基地面積最少應為27平方公尺，而原告所有擬合併地為面積23平方公尺之土地，未達27平方公尺，自屬臺北市畸零地使用規則所稱面積狹小基地之畸零地。又擬合併地唯一相鄰之土地為中華置地公司所有之申請地，有地籍圖謄本可參，換言之，系爭擬合併地非與系爭申請地合併即無法單獨建築，故中華置地公司分別於100年6月20日、100年7月11日邀同被告協議合併事宜，因雙方對於合併條件無法達成共識故而協議不成立，中華置地公司遂於100年9月29日依臺北市畸零地使用規則第7條、第8條規定向被告申請與系爭擬合併地合併使用調處。嗣經被告依臺北市畸零地使用規則第9條、第11條第1項規定通知中華置地公司及原告分召開調處會議，然經100年10月20日及100年11月24日2次調處結果均不成立，被告遂依規定提請調處會全體委員會會議公決。
⒊惟臺北市畸零地調處委員會100年12月21日第10007（268）
次全體委員會會議決議竟以：「本局依建築法第44、45、46條及臺北市畸零地使用規則第7、8、9、11條規定通知土地所有權人召開調處會議，在考量土地合併使用之完整性，且認為該建築基地確無礙建築設計及市容景觀，經畸零地調處委員會決議依臺北市畸零地使用規則第12條第4款：『其他情況特殊應查明或調處無法合併者』規定，同意申請地單獨建築．．．」云云，是則，臺北市畸零地調處委員會以系爭申請地符合臺北市畸零地使用規則第12條第4款之規定，無臺北市畸零地使用規則第7條系爭申請地非留出合併使用所必須之土地不得建築之適用，因而決議准予系爭申請地單獨建築。
⒋惟按臺北市畸零地使用規則第12條規定第4款：「建築基地
臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。．．．四其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」，第4款所謂其他因情況特殊經查明或調處無法合併者，係指該畸零地其上有重要公共設施或該畸零地為高山或池塘之一部等因地形之限制而顯然不適當或無合併必要等客觀上特殊情形而言，非指因各權利人因合併使用之意思表示未達合致而致使調處不成立之情形，蓋臺北市畸零地使用規則第12條本文既曰：「經畸零地調處會調處二次不成立後」，是知第4款所謂其他因情況特殊經查明或調處無法合併者非指經畸零地調處會調處不成立之情形至明，此復觀之同條前3款規定：「一應合併之畸零地臨接建築線，其面積在15平方公尺以下者。二應合併之畸零地未臨接建築線，其面積在30平方公尺以下者。三形狀不規則，且未臨接建築線者。」，應為畸零地有不適當或無合併必要等客觀上特殊情形而為第4款之例示規定，又參照84年2月28日修正前臺北市畸零地使用規則第12條第4款規定：「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。．．．四、因情況特殊致合併使用顯不適當者。」，益徵現行臺北市畸零地使用規則第12條第4款所謂其他因情況特殊經查明或調處無法合併者非指經畸零地調處會調處不成立之情形，蓋若非如此解釋，一旦依臺北市畸零地使用規則進行調處程序而後調處不成立，即有適用臺北市畸零地使用規則第12條第4款，如此臺北市畸零地使用規則第7條該相鄰之土地非留出合併使用所必須之土地不得建築之規定顯然成為具文。
⒌準此，本件畸零地調處會決議以系爭申請地經畸零地調處會
調處不成立為由而有臺北市畸零地使用規則第12條第4款之適用准予系爭申請地單獨建築，而排除臺北市畸零地使用規則第7條系爭申請地應留出合併使用所必須之土地始得建築之規定，被告依據上開決議所為准予系爭申請地單獨建築之處分自屬適用法規有誤，顯屬違法之處分並侵害原告所有系爭擬合併地將來得合併鄰地建築之權利而應予撤銷。
㈡被告101年1月16日函關於「惟應於領得建築執照後並於申報
開工前，如擬合併地○○○地號土地願以每坪新台幣100萬元或當年期公告現值2.5 倍價額讓售時，申請地應負責承買合併使用。」之部分，違背臺北市畸零地使用規則第9 條第
1 項第3 款應以市價作為承購、出售或合併之價格之規定，係違背法定程序之違法處分而應予撤銷：
⒈按「畸零地調處會受理申請後，應於收到申請之日起一個月
內雙掛號通知土地所有權人、承租人、地上權、永佃權、典權等權利關係人，並依左列規定調整：一參與合併土地之位置、形狀，概以公告現值為調處計價之基準。二審查申請人所規劃合併使用土地最小面積寬度及深度。三查估合併土地附近之市價為底價，徵詢參與調處之各權利關係人意見，並由各權利關係人以公開議價方式出具願意承購、出售或合併之價格。」，臺北市畸零地使用規則第9條第1項定有明文。
是畸零地調處會進行調處程序依法令即應查估合併土地附近之市價，並以此作為各權利關係人以公開議價方式出具願意承購、出售或合併之底價價格。
⒉經查中華置地公司申請調處系爭申請地及擬合併地合併使用
，由畸零地調處會依法進行調處程序已詳如前述。詎畸零地調處會於調處程序之過程未依臺北市畸零地使用規則第9條第1項第3款之規定查估合併土地附近之市價並由原告及中華置地公司以公開議價方式出具願意承購、出售或合併之價格已有瑕疵。臺北市畸零地調處委員會決議意旨竟以中華置地公司於100年11月24日之調處會議中單方陳述願以每坪新台幣100萬元承購系爭擬合併地之價額作為原告得以每坪新台幣100萬元讓售擬合併地依據，實有不當。又前開決議復未詳為說明系爭擬合併地得以每坪新台幣100萬元或當年期公告現值2.5倍價額作為原告得讓售系爭擬合併地之依據，竟得出：「如擬合併地○○○地號土地願以每坪新台幣100萬元或當年期公告現值2.5 倍價額讓售時，申請地應負責承買合併使用。」之結論，有不備理由之違誤，然被告據此作成系爭處分時亦全然未見理由說明，顯然系爭處分已違反行政程序法第96條第1 項第2 款：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。」應記載理由之規定，而屬係違背法定程序作成之違法處分而應予撤銷。
㈢臺北市畸零地使用規則第12條之規定逾越建築法第46條授權範圍亦與立法意旨有違，應屬無效：
⒈按「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定
建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」、「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，直轄市、縣（市）（局）政府應於收到申請之日起一個月內予以調處；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。徵收之補償，土地以市價為準，建築物以重建價格為準，所有權人如有爭議，由標準地價評議委員會評定之。徵收土地之出售，不受土地法第25條程序限制。辦理出售時應予公告30日，並通知申請人，經公告期滿無其他利害關係人聲明異議者，即出售予申請人，發給權利移轉證明書；如有異議，公開標售之。但原申請人有優先承購權。標售所得超過徵收補償者，其超過部分發給被徵收之原土地所有權人。第一項範圍內之土地，屬於公有者，准照該宗土地或相鄰土地當期土地公告現值讓售鄰接土地所有權人。」，建築法第44條、第45條分別定有明文。立法意旨乃畸零基地若漫無限制建築，不僅妨礙土地經濟利用抑且影響市容觀瞻，爰限制畸零基地非經補足所缺面積不准建築，以促進畸零狹小土地之經濟利用，達成建築物之整齊美觀之目的。又因調處缺乏強制有效之手段，特規定於畸零建築基地與其四鄰土地合併使用之調處不成時，賦予畸零地所有權人與鄰接土地所有權人得申請主管機關就規定最小面積之寬度及深度範圍內之鄰接土地辦理標售，以資貫徹促進土地經濟利用之目的。是知建築法第44、45條係就畸零地建築標準、畸零地所有權人與四鄰土地所有權人之調處程序、調處不成後申請辦理徵收出售等畸零地之處理為原則之規定，因實際執行仍需更詳細之規定，是有建築法第46條之制定授權地方政府主管機關視當地實際情形另訂畸零地使用規則，以利執行，然地方政府主管機關制定之畸零地使用規則仍不得超出上開建築法授權範圍及立法意旨或有限制人民之權利，否則即有違行政程序法第150條第2項、第158條第1項第2款之規定而無效。
⒉原告所有臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地，係屬
面積狹小，深度不足，非與唯一相鄰之土地即中華置地公司所有申請地合併使用而無法單獨建築之畸零地，雙方分別於
100 年6 月20日、100 年7 月11日協議不成後，再經臺北市畸零地調處委員會100 年10月20日、100 年11月24日2 次調處，惟調處結果均不成立後，原告即依建築法第45條之規定自得就臺北市畸零地使用規則第4 條所規定建築基地應達最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請臺北市政府徵收申請地後辦理出售。詎被告竟依臺北市畸零地使用規則第12條之規定以系爭擬合併地及申請地經二次調處不成而有同條第4 款經調處無法合併之情形，而作出准予系爭申請地單獨建築之處分。又中華置地公司所有系爭申請地因被告准予單獨建築而得向主管機關請領建築執照，一旦系爭申請地開始建築，形同剝奪原告所有土地依建築法第45 條 取得達到建築基地最小面積之權利，造成原告所有土地永久無法建築，與建築法第44條、第45條期望畸零地亦能達到地盡其利、物盡其用機會之意旨有違。
⒊準此，臺北市畸零地使用規則第12條已非為執行建築法第44
條、第45條之技術性或細節性規範而設，其准予申請地得單獨建築之規定實質上更架空畸零地所有權人依建築法有申請主管機關依市價徵收該相鄰土地辦理出售之權利，是臺北市畸零地使用規則第12條之規定不僅逾越建築法之授權範圍亦與立法意旨有違，應屬無效。
㈣被告援引臺北市畸零地使用規則第12條之規定作出准予系爭
申請地單獨建築之處分，違背臺北市畸零地使用規則第7條應留出合併使用所必須之土地始得建築之規定而屬違法行政處分，應予撤銷：
⒈按「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該
相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會全會委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」，臺北市畸零地使用規則第7條定有明文。
⒉經查系爭規則第12條之規定准予鄰接地單築建築之規定逾越
建築法之授權範圍並有違建築法立法意旨應屬無效，已如前述。且按臺北市畸零地使用規則第12條規定第4款：「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。．．．四其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」，第4款所謂其他因情況特殊經查明或調處無法合併者，係指該畸零地其上有重要公共設施或該畸零地為高山或池塘之一部等因地形之限制而顯然不適當或無合併必要等客觀上特殊情形而言，非指因各權利人因合併使用之意思表示未達合致而致使調處不成立之情形，蓋臺北市畸零地使用規則第12條本文既曰：「經畸零地調處會調處二次不成立後」，是知第4款所謂其他因情況特殊經查明或調處無法合併者非指經畸零地調處會調處不成立之情形至明，此復觀之同條前3款規定：「一應合併之畸零地臨接建築線，其面積在十五平方公尺以下者。二應合併之畸零地未臨接建築線，其面積在三十平方公尺以下者。三形狀不規則，且未臨接建築線者。」，應為畸零地有不適當或無合併必要等客觀上特殊情形而為第4款之例示規定，又參照84年2月28日修正前臺北市畸零地使用規則第12條第4款規定：「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。．．．．．四、因情況特殊致合併使用顯不適當者。」，益徵現行臺北市畸零地使用規則第12條第4款所謂其他因情況特殊經查明或調處無法合併者非指經畸零地調處會調處不成立之情形，蓋若非如此解釋，一旦依臺北市畸零地使用規則進行調處程序而後調處不成立，即有適用臺北市畸零地使用規則第12條第4款，如此臺北市畸零地使用規則第7條該相鄰之土地非留出合併使用所必須之土地不得建築之規定顯然成為具文。
⒊臺北市畸零地使用規則第12條之規定准予申請地單獨建築之
規定逾越建築法之授權範圍並有違建築法立法意旨應屬無效，已如前述。是本件申請地與原告土地經臺北市畸零地調處會2次調處不成立，依臺北市畸零地使用規則第7條之規定申請地應留出合併使用所必須之土地始得建築，然被告竟援引無效之臺北市畸零地使用規則第12條排除同規則第7條之適用而准予申請地得單獨建築之處分，自與臺北市畸零地使用規則第7條申請地應留出合併使用所必須之土地始得建築之規定有違，屬違法之行政處分，應予撤銷。
㈤被告101年1月16日函關於原告得以每坪新台幣100萬元或當
年期公告現值2.5倍價額讓售予中華置地公司為合併使用之意旨，違反臺北市畸零地使用規則第9條第1項第3款應查估市價作為土地承購或出售標準並徵詢參與調處之各權利關係人意見之規定而屬違法行政處分，應予撤銷：
⒈按「畸零地調處會受理申請後，應於收到申請之日起一個月
內雙掛號通知土地所有權人、承租人、地上權、永佃權、典權等權利關係人，並依左列規定調整：一參與合併土地之位置、形狀，概以公告現值為調處計價之基準。二審查申請人所規劃合併使用土地最小面積寬度及深度。三查估合併土地附近之市價為底價，徵詢參與調處之各權利關係人意見，並由各權利關係人以公開議價方式出具願意承購、出售或合併之價格。」，臺北市畸零地使用規則第9條第1項定有明文。
為促進調處之目的，使各土地皆能有效利用與開發，爰參照建築法第45條規定徵收土地亦以市價為準之立法精神，畸零地調處會受理申請進行調處程序依法首應查估合併土地附近之市價作為底價，再徵詢參與調處之各權利關係人意見，並由各權利關係人以公開議價方式出具願意承購、出售或合併之價格，俾減少畸零地與鄰接地各權利關係人對於土地價格之爭議，並藉此平衡各權利關係人之利益。
⒉經查畸零地調處會於本件調處程序之過程未依規定查估合併
土地附近之市價作為底價由原告及中華置地公司以公開方式議價，自與臺北市畸零地使用規則第9條第1項第3款之規定未合，況且系爭處分決議原告得以土地當年期公告現值2.5倍價額讓售系爭畸零地，然以當年期土地公告現值2.5倍之價額決定不僅無任何法令依據，且該價額是否與土地市價相當亦非無疑，蓋原告主張依戴德梁行出具之不動產估價報告書認系爭畸零地之市價為5,693,280元，系爭畸零地共
6.9575坪，換算每坪為81,8000元，故原告主張系爭處分以每坪100萬元或當年期公告現值2.5倍價額作為讓售價額已高於系爭畸零地之市價。
⒊惟依第一太平戴維斯不動產估價師事務所出具之不動產估價
報告書所載，系爭畸零地正常價格為9,601,350元（系爭畸零地共6.9575坪，換算每坪1,380,000元），限定價格（即系爭畸零地與系爭擬合併地合併開發）為10,018,800元（換算每坪1,440,000元），然戴德梁行不動產估價報告書鑑定結論竟僅認系爭畸零地之市價為5,693,280元（每坪為81,8000元)，兩者結論顯有差距，則原告提出之鑑價報告正確性實非無疑。
⒋再查，系爭畸零地土地使用分區為第三種工業區，面臨臺北
市○○區○○街○○巷，法定容積率為300％，依內政部地政司房地交易實價登錄所揭示之資訊，民國100年第4季臺北市○○區○○街○○巷○號○○○○號單坪為44.09萬元（此為容積單價），換言之，依容積率300 ％推算系爭畸零地土地單坪價值應有132.27萬元（計算式：44.09 萬元x3=132.27 萬元），與第一太平戴維斯不動產估價師就系爭畸零地之鑑定價格（正常價格單坪138 萬元，限定價格單坪
144 萬元）兩者相較甚為相近，足見原告所提出之戴德梁行不動產估價報告書就系爭畸零地價值之鑑定結論顯然與系爭畸零地真正價值未符而實不足採。
⒌被告不僅未查明戴德梁行不動產估價報告書就系爭畸零地價
值之鑑定結論是否與市價相當，更未於作成系爭處分前給予原告對系爭畸零地之市價或讓售價格表示意見之機會，嚴重侵害原告之權益亦違背臺北市畸零地使用規則第9條第1項第3款之規定，然被告作成系爭處分竟得出：「如擬合併地175地號土地願以每坪新台幣100萬元或當年期公告現值2.5倍價額讓售時，申請地應負責承買合併使用。」之結論，有不備理由之違誤且作成系爭處分時亦就此部分未見理由說明，顯然違反行政程序法第96條第1項第2款：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。」應記載理由之規定，而屬係違背法定程序作成之違法處分。
⒍綜上，系爭處分對於原告得讓售系爭畸零地之價格決定違反
臺北市畸零地使用規則第9條第1項第3款應查估合併土地附近之市價並給予各權利關係人表示意見之規定亦與建築法第45條市價徵收之精神有違，違反依法行政原則之違法之處分，自有撤銷之原因及必要；並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠法令依據：
⒈建築法第1條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、
公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法．．．」、第44條規定：「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」、第45條規定：「（鄰接土地調處）前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處．．．」、第46條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前2條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」。
⒉臺北市畸零地使用規則第2條規定：「本規則所稱畸零地係
指面積狹小或地界曲折之基地。」、第4條規定：「建築基地寬度與深度未達左列規定者，為面積狹小基地。但最大深度不得超過規定深度之2倍半。．．．2、實施土地使用分區管制規則之地區，依照臺北市土地使用分區管制規則之規定，．．．」、第7條規定：「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」、第8條規定：「第6條及第7條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協議合併使用。協議不成時，得．．．申請調處。．．．」、第9條規定：「畸零地調處會受理申請後，應於收到申請之日起一個月內以雙掛號通知土地所有權人、承租人、地上權、永佃權、典權等權利關係人，並依左列規定調處：1、參與合併土地之位置、形狀，概以公告現值為調處計價之基準。2、審查申請人所規劃合併使用土地最小面積寬度及深度。．．．」、第11條規定：「畸零地調處會於受理案件後，得輪派調處委員進行調處．．．；如調處2次不成立時，應提請調處會公決；公決時應有全體委員2分之1以上出席，並經出席委員3分之2以上之同意始得為之。」、第12條規定：「建築基地臨接左側畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。一、應合併之畸零地鄰接建築線，其面積在15平方公尺以下者。．．．」。
㈡中華置地公司所有申請地位於都市計畫土地使用分區「第3
種工業區」，基地平均寬、深度應為5公尺、15公尺，經建築師檢討非屬畸零地，然因鄰接原告所有土地（同段同小段○○○地號）為面積狹小，深度不足，屬無法單獨建築之畸零地，依規定應與鄰地協調合併使用，乃填具申請書、切結書及相關書圖文件申請與擬合併地，合併使用調處。
㈢系爭調處案依送達證書所示，被告業以100年10月4日北市都
建字第10071974100號書函、100年11月11日北市都建字第10073043900號書函開會通知函，及101年1月16日北市都建字第10163505700號函之行政處分書送達原告之住居所，故被告所為之行政程序並無違誤。
㈣被告依使用規則第8條、第9條、第11條規定通知土地所有權
人召開會議，經分別召開2次協調會，因2次協調合併不成立，遂依使用規則第12條，略以「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。．．．四、其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」，提由畸零地調處會全體委員會議審議並作成決議，且為顧及擬合併地土地所有權人之權益，以但書要求訴外人應切結於申報開工前，如擬合併地○○○地號土地（即原告所有之土地）願以每坪新台幣100 萬元或當年期公告現值2.5 倍價額讓售時，申請地應負責承買合併使用。亦即本案決議係按使用規則第12條第4 款規定為之，屬使用規則第7 條明定排除之情況，略以「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8 條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會（以下簡稱畸零地調處會）全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。．．．」，自無原告所稱「未依臺北市畸零地使用規則第7 條應留出合併使用所必須之土地使得建築之規定，．．．」之適用法規有誤情形。故本案所作之處分，係嚴守法律所賦予之權限又兼顧雙方權益，原告所訴實難憑採。
㈤臺北市畸零地使用規則之調處機制，係就畸零地合併使用之
爭議，依法經由畸零地調處會調停排解，期冀申請地所有權人與鄰地所有權人能達成合意，而以和諧的方式解決紛爭之機制，被告並不介入申請地所有權人與鄰地所有權人私權紛爭，而使用規則之第12條第4款：「其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」，自有上述調處機制說明之雙方調處無法達成合意之考量，並無侷限於原告對該款規定所自行解釋、推測之適用情形，況畸零地調處會係獨立專家委員會，其決議具有不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而有判斷餘地。且其判斷並無恣意濫用或其他違法情事，亦符法治國家應遵守之原理原則，如：平等原則、公益原則及比例原則。
㈥另按臺北市畸零地使用規則第9條規定略以：「畸零地調處
會受理申請後，應於收到申請之日起一個月內以雙掛號通知土地所有權人、承租人、地上權、永佃權、典權等權利關係人，並依左列規定調處：一、參與合併土地之位置、形狀，概以公告現值為調處計價之基準。．．．。三、查估合併土地附近之市價為底價，徵詢參與調處之各權利關係人意見，並由各權利關係人以公開議價方式出具願意承購、出售或合併之價格。．．．」，亦即依該規定，畸零地調處會受理申請辦理調處及審議時，係以公告現值為調處計價之基準，並由申請人提供查估之市價作為底價參考，於調處會議中公開議價徵詢各所有權人願意承購、出售或合併之價格。又畸零地調處會目前審議有關類此經調處2次不成，而為顧及擬合併地土地所有權人之權益，於決議時以但書要求「申請地應切結於申報開工前，如擬合併地願以當年期公告現值某倍價額讓售時，申請地應負責承買合併使用」此類之案件，其公告現值倍額數值之決定係經調處會委員（包含臺北市政府財政局、地政局及專業學者等專業成員）以各種土地使用分區如商業區、住宅區或工業區等為區分依據，於專業性、公平性為前提所獲致之執行標準共識，而非恣意裁定，況是否願以該價額讓售係由訴願人依自己之意願決定，並無強迫性以致剝奪其所有權。而本案決議另有「願以每坪新台幣100萬元」，此價額條件，則係基於訴外人中華置地公司於調處會議中，依使用規則第9條第1項第3款規定，以公開議價方式出具願意承購之價格（原告於2次調處會議中均未明確表達願意出售或合併之價格，併予敘明），有會議紀錄可稽，因所表示願意承買原告土地之計價價額，可能比畸零地調處會所決議之「當年期2.5倍公告現值」此計價方式來得高價，故調處會決議以兩種計價方式供原告於自由意願下考量。退萬步言，縱使原告認為上開價額之決議有不備理由之違誤（惟被告否認之），但該「如擬合併地○○○地號土地願以每坪新台幣100 萬元或當年期公告現值2.5 倍價額讓售時，申請地應負責承買合併使用。」之決議內容核其原意，純係畸零地調處會為保障原告權益之善意決議，再者，本案所為之決議理由，已於原處分函說明二敘明略以：「在考量土地合併使用之完整性，且認為該建築基地確無礙建築設計及市容景觀，經畸零地調處委員會決議．．．」。故原告所稱「違背臺北市畸零地使用規則第9 條第1 項第3 款應以市價作為承購、出售或合併之價格之規定，係違背法定程序之違法處分而應予撤銷。．．．未依臺北市畸零地使用規則第9 條第
1 項第3款 之規定查估合併土地附近之市價並由原告及訴外人中華置地公司以公開議價方式出具願意承購、出售或合併之價格已有瑕疵．．．」等云云，係其對法令之誤解及自行解釋，原告所訴實難憑採。
㈦按建築法第44條、第46條分別規定：「直轄市、縣（市）（
局）政府應視當地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」、「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前2條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」。依此規定，臺北市畸零地使用規則係依建築法之授權所制定之法規命令，並經內政部核定後發布實施，無違反法律保留及授權明確性原則，而按臺北市畸零地使用規則第7條規定「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8條規定辦理，並經臺北市政府畸零地調處委員會全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」。業已明定如有該規則第12條之情形時，該相鄰之土地，不必留出合併使用所必須之土地即得建築。本案被告係以畸零地調處委員會第10007（268）次全體委員會議之審議決議，認定符合畸零地使用規則第12條第4款之規定要件，而做成本件原處分，則自已合致於畸零地使用規則第7條之除外規定（最高行政法院96年度判字第1296號判決、99年度判字第625號判決參照）。
㈧又原告指稱原處分違反臺北市畸零地使用規則第9條第1項第
3款應查估市價作為土地承購或出售標準並徵詢參與調處之各權利關係人意見之規定乙節：
本案被告依臺北市畸零地使用規則第8條、第9條、第11條規定通知土地所有權人召開調處會議，經徵詢出席之各權利關係人意見並予記錄由其簽名確認作成會議紀錄可稽。而本案除訴外人於調處案申請圖說上提供由戴德梁行不動產估價師事務所勘估之市價價格外，畸零地調處會於審議本案時，亦審酌臺北市政府財政局所提供之該局辦理市有土地讓售之價格資料，而裁定出「當年期公告現值2.5倍價額」之附帶決議，並無原告所指之違誤。
㈨按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範
圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更。司法審查事項包括：行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或抵觸既存之上位規範；行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準；是否出於與事物無關之考量，違反不當連結之禁止；是否違反法定之正當程序；其組織是否合法且有判斷之權限；是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則，公益原則等（司法院大法官會議釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）。本件畸零地調處事件，涉及土地利用之完整性，都市景觀等專業，而畸零地調處委員會其構成員具有代表性，擁有充分及必要的專業知識，畸零地調處會全體委員會議審議決議，尚無違反程序及各項審查事項，被告據畸零地調處會決議，做成本件處分並無違誤。
㈩按不動產估價師法第14條：「不動產估價師受委託人之委託
，辦理土地、建築改良物、農作改良物及其權利之估價業務。未取得不動產估價師資格者，不得辦理前項估價業務。但建築師依建築師法規定，辦理建築物估價業務者，不在此限。」、第16條：「不動產估價師受委託辦理各項業務，應遵守誠實信用之原則，不得有不正當行為及違反或廢弛其業務上應盡之義務。不動產估價師違反前項規定，致委託人或利害關係人受有損害者，應負損害賠償責任。」、第19條：「不動產估價之作業程序、方法及估價時應遵行事項等技術規則，由中央主管機關定之。」，由戴德梁行不動產估價師事務所之土地價格估價，依不動產估價報告書內容，係經由合法執業之不動產估價師依「比較法」、「成本法之土地開發分析」等評估方法所得之估價價格，並經其簽章，其報告書內容亦包含勘估標的基本資料、價格日期及勘察日期、估價目的、價格種類與估價條件、估價資料來源說明、勘估標的物說明、市場供需狀況、勘估土地利用方式及規劃方式、評估方法之說明、最後推定值及估價原則說明等項目，故該報告書既係其之執業範圍辦理之業務，自有其專業性，除經舉證其有違反前開不動產估價師法第16條規定，自當由該不動產估價師依法負損害賠償責任外，被告亦無法律授權應就其報告書內容做實質審查。
有關臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地，是否得設
置廣告物之法令依據乙節，經查廣告物之設置，係依臺北市廣告暫行管理規則規定辦理，倘擬於系爭土地置廣告物，則應依其擬設置廣告物之位置、種類、尺寸規模等條件，依上開規則檢討符合規定後提出申請。
另系爭土地尺寸條件是否符合坡道平面式汽車停車位之使用
最小寬度尺寸乙節，經查該地號土地長邊約19.38公尺，寬約為1.52公尺，其寬度尚不足建築技術規則建築設計施工編第60條之規定（略以）：「停車空間及其應留設供汽車進出用之車道，規定如下：．．．一、每輛停車位為寬2.5公尺，長6公尺。．．．」。
有關本案原告行政訴訟辯論意旨狀理由略謂：「被告不僅未
查明戴德梁行不動產估價報告書就系爭畸零地價值之鑑定結論是否與市價相當，更未於做成系爭處分前給予原告對系爭畸零地之市價或讓售價格表示意見之機會，嚴重侵害原告之權益亦違背臺北市畸零地使用規則第9條第1項第3款之規定．．．」等云云：
⒈經查本案被告依臺北市畸零地使用規則第8條、第9條、第11
條規定通知土地所有權人召開調處會議，經徵詢出席之各權利關係人意見並予記錄由其簽名確認作成會議紀錄可稽，原告所稱未給予原告對系爭畸零地之市價或讓售價格表示意見之機會，實不足採。
⒉再查上揭使用規則之調處機制，係就畸零地合併使用之爭議
，依法經由畸零地調處會調停排解，期冀申請地所有權人與鄰地所有權人能達成合意，而以和諧的方式解決紛爭之機制，被告並不介入申請地所有權人與鄰地所有權人私權紛爭，畸零地調處會於決議時以但書要求訴外人中華置地公司「應切結於申報開工前，如擬合併地○○○地號土地（即原告所有之土地）願以每坪新台幣100 萬元或當年期公告現值2.5倍價額讓售時，申請地應負責承買合併使用。」，本係基於調處之兩造雙方經兩次調處仍無法於買賣價格上達成合意，爰以各種土地使用分區如商業區、住宅區或工業區等為區分依據，於專業性、公平性為前提所裁定之價額參考，原告願以該價額讓售與否，純係由原告依自己之意願決定，並無強迫性。
⒊末查原告於訴訟程序中提出第一太平戴維斯不動產估價師事
務所出具之不動產估價報告書，第1頁載明其價格日期為「民國101年12月04日」，非屬本件調處案辦理調處日100年10月20日及100年11月24日時已存在之資料，而得於調處程序中供作雙方議價之參考。至於原告所提依內政部地政司房地交易實價登錄所揭示之資訊，陳述與其所提第一太平戴維斯不動產估價師事務所出具之不動產估價報告書之價格相較甚為接近云云，依原證十所附內政部地政司房地交易價格簡訊查詢結果，其僅載明建築物每坪單價44.09萬元（總價2090萬元除以移轉房屋面積47.4坪=44.09萬元/坪）、66.62萬元（總價1720萬元除以移轉房屋面積25.82坪=66.62萬元/坪），並無原告自行衍生之推算計算式及推算之土地價格結果，原告所提，實為其個人歧異之見解，實不足採；並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點厥為被告101年1月16日函所依據之臺北市畸零地調處委員會100年12月21日第10007（268）次全體委員會議決議，即「同意申請地單獨建築，惟應於領得建築執照後並於申報開工前，如擬合併地○○○地號土地願以每坪新台幣100 萬元或當年期公告現值2.5 倍價額讓售時，申請地應負責承買合併使用。」，所為判斷有無違誤？本院之判斷如下：
㈠按「直轄市、縣（市）（局）政府應視當地實際情形，規定
建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」、「（鄰接土地調處）前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處．．．」、「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前2條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」，建築法第44條、第45條、第46條分別定有明文。
㈡次按「本規則所稱畸零地係指面積狹小或地界曲折之基地。
」、「建築基地寬度與深度未達左列規定者，為面積狹小基地。但最大深度不得超過規定深度之2倍半。．．．2、實施土地使用分區管制規則之地區，依照臺北市土地使用分區管制規則之規定，．．．」、「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」、「第6條及第7條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協議合併使用。協議不成時，得．．．申請調處。．．．」、「畸零地調處會受理申請後，應於收到申請之日起一個月內以雙掛號通知土地所有權人、承租人、地上權、永佃權、典權等權利關係人，並依左列規定調處：1、參與合併土地之位置、形狀，概以公告現值為調處計價之基準。2、審查申請人所規劃合併使用土地最小面積寬度及深度。．．．」、「畸零地調處會於受理案件後，得輪派調處委員進行調處．．．；如調處2次不成立時，應提請調處會公決；公決時應有全體委員2分之1以上出席，並經出席委員3分之2以上之同意始得為之。」、「建築基地臨接左側畸零地，經畸零地調處會調處二次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。一、應合併之畸零地鄰接建築線，其面積在15平方公尺以下者。．．．四、其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」，復分別為臺北市畸零地使用規則第2條、第4條、第7條、第8條、第9條、第11條及第12條所規定。
㈢本件中華置地公司所有申請地位於都市計畫土地使用分區「
第3種工業區」，基地平均寬、深度分為5公尺、15公尺，經建築師檢討非屬畸零地，然因鄰接擬合併地（其中原告所有土地為臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地）為面積狹小、深度不足之無法單獨建築之畸零地，依規定應與鄰地協調合併使用；惟因與擬合併地之土地所有權人協議不成，中華置地公司乃依臺北市畸零地使用規則第8 條規定，分別於100 年9 月29日、100 年11月10日向被告申請與擬合併地合併使用調處。經被告分別於100 年10月20日、100 年11月24日召開2 次調處會議，通知申請地與擬合併地所有權人調處，然皆調處不成立。被告遂依臺北市畸零地使用規則第11條規定，將本案提交臺北市畸零地調處委員會審議，經該會
100 年12月21日決議略以「．．．本局依『建築法』第44、
45、46條及『臺北市畸零地使用規則』第7 、8 、9 、11條規定通知土地所有權人召開調處會議，在考量土地合併使用之完整性，且認為該建築基地確無礙建築設計及市容景觀，經畸零地調處委員會決議依『臺北市畸零地使用規則』第12條第4 款：『其他情況特殊經查明或調處無法合併者』規定，同意申請地單獨建築，惟應於領得建造執照後並於申報開工前，如擬合併地○○○地號土地願以每坪新臺幣100 萬元或當年期公告現值2.5 倍價額讓售時，申請地應負責承買合併使用。．．．」等語，被告以101年1月16日函知申請地及擬合併地之所有權人上開決議內容。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。
㈣原告雖主張建築法第46條規定僅授權地方政府就畸零地最小
面積之建築標準、相鄰地調處程序、徵收出售程序訂定畸零地使用規則，惟臺北市畸零地使用規則第12條規定卻准予相鄰地得單獨建築，除逾越授權範圍外，並實質侵害畸零地所有權人依建築法第45條規定辦理徵收出售之權利，自屬無效，則被告據以准許申請地單獨建築之處分，即違臺北市畸零地使用規則第7條之規定，系爭行政處分自屬違誤；又依臺北市畸零地使用規則第9條第1項第3款規定，被告逾調處時有查估市價之義務，被告不僅未查估市價，亦未給予原告對於讓售價格表示意見之機會，而在無任何鑑價報告或根據下所決定之讓售價格，顯違該條應以市價徵收之精神云云。
㈤惟查本件中華置地公司所有之申請地，基地平均寬、深度各
為5公尺、15公尺，原屬得單獨建築之土地，反觀原告所有之系爭○○○地號土地，則為面積狹小、深度不足之不得單獨建築之畸零地，是為達充分利用土地，畸零地所有權人（就本件言，係指原告及財政部國有財產局）得透過調處程序，與申請地達合併使用之目的，本件雖係由中華置地公司申請調處，然仍不影響其所有申請地已具備單獨建築之要件性質。是臺北市畸零地調處委員會100 年12月21日第10007 （268）次全體委員會議決議，既已考量土地合併使用之完整性，且認系爭建築基地（即中華置地公司所有之177 地號申請地）確無礙建築設計及市容景觀，依「臺北市畸零地使用規則」第12條第4 款『其他情況特殊經查明或調處無法合併者』規定，所為「同意申請地單獨建築」（附帶有「於領得建造執照後並於申報開工前，如擬合併地○○○地號土地願以每坪新臺幣100 萬元或當年期公告現值2.5 倍價額讓售時，申請地應負責承買合併使用」之條件）之決定，於法即要無違誤。
㈥至關於原告所稱臺北市畸零地使用規則第7條規定之「『留
出後所餘之土地』形成畸零地時，應全部合併使用」一節。按畸零地使用規則第7條規定「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8條規定辦理，並經本府畸零地調處委員會全體委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」，業已明定如有該規則第12條之情形時，該相鄰之土地，不必留出合併使用所必須之土地即得建築甚明。是以，臺北市畸零地調處委員會100年12月21日第10007（268）次全體委員會議決議，同意本件中華置地公司所有之申請地「單獨建築」，於法即無不合。則被告依該會全體委員會議之審議決議，認本件符合畸零地使用規則第12條第4款之規定要件，而作成原處分，既合致於畸零地使用規則第7條之除外規定，即無違誤可言，原告所稱殊有誤解，委無可採。
㈦第以本件經被告分別於100年10月20日、100年11月24日召開
2次調處會議，原告自承皆有出席該等會議，本無未依法踐行程序之情事；嗣因調處不成立，被告提交臺北市畸零地調處委員會審議，既係踐行正當法律程序，於法即無不合，是本件爭點厥為原告所不服之臺北市畸零地調處委員會審議決議即100年12月21日第10007（268）次全體委員會議決議，同意之讓售條件（即以每坪新臺幣100萬元或當年期公告現值2.5倍價額讓售），有無違誤？此部分涉及專業判斷，因此有行政法上「判斷餘地」理論之適用，在上開實證背景基礎下，爰說明如下：
⑴按將抽象之法規適用於該當之具體關係，其過程則稱為「涵
攝」，如法規之用語係屬涵義不確定或有多種解釋之可能，即所謂之「不確定法律概念」，而將不確定法律概念適用於具體之事實關係時，行政機關得自由判斷之情形，謂之「判斷餘地」。又「裁量處分」若有裁量瑕疵（如裁量逾越、裁量濫用、裁量怠惰）之情形，影響裁量處分之合法性時，行政法院當然得以審查；而「不確定法律概念」在涵攝事實關係時，可能發生多種不同意義，但其中只有一種符合立法者之本意，係屬正確，故行政法院對「不確定法律概念」，除有承認「判斷餘地」（在如「考試或課業之評分」、「公務員之考績」、「環保或經濟法規上危險預估或價值判斷」、「專業性及獨立性委員會所作之決定」等具有尊重行政機關專業判斷性質之事項）之必要外，均可加以審查。是以，行政處分之作成，行政機關首應對法規條文涵義有所瞭解，進而就具體事件所涉及之相關事實，涵攝於所依據法規範之構成要件，藉以判斷該事件是否應作成處分之決定；苟行政機關據以作成之行政處分，未違反合目的性及合義務性之要求，自無違法瑕疵可言，先予說明。
⑵次按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作
為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」、「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」，分別為行政訴訟法第201條、第4條第2項所規定。亦即行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力，尤以本件原應採取低密度審查標準，高度尊重被告（包括臺北市畸零地調處委員會）之判斷餘地，更無例外。
⑶又就「判斷違法」舉證責任之客觀配置而言，在適用「判斷
餘地」理論之行政判斷領域，由於行政機關享有判斷權限，因此其判斷結論當然先認定為合法（就如同在自由裁量領域，行政裁量結果先推定合法），若有人主張判斷違法者，必須先對前項各項具體違法事由負擔說明及舉證之（不真正）義務，法院才有後續展開調查之必要。
⑷經查行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查
範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性；至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，業如上述。
⑸而司法審查事項係包括：行政機關所為之判斷，是否出於錯
誤之事實認定或不完全之資訊；法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準；是否出於與事物無關之考量，違反不當連結之禁止；是否違反法定之正當程序；其組織是否合法且有判斷之權限；是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（參照司法院大法官會議釋字第382號、第462號、第553號解釋理由）。
⑹經查本件畸零地合併使用，涉及土地利用之完整性及都市景
觀等專業，依臺北市畸零地使用規則規定，經當事人自行協議及向被告申請調處不成時，得申請畸零地調處委員會調處。而臺北市畸零地調處委員會，依臺北市畸零地使用規則第
10 條規定，置委員11人，其中1人為主任委員，由工務局局長兼任；委員包括臺北市政府工務局4人、都市發展局1人、財政局1人、地政處1人、法規委員會1人及專家學者3人，其構成員具有代表性，擁有充分及必要之專業知識，是該會全體委員會之會議，即無違反程序規定及各項審查事項可言，所為審議決議結果，本院自應予尊重。
㈧則在本案之上開實證背景基礎下，適用「判斷餘地」之相關
法理，足以判斷本案原告之主張並非可採，茲分別說明如下：
⑴本件臺北市畸零地調處委員會考量系爭中華置地公司申請調
處一案，前經被告2次調處不成立（即無法合併建築使用），乃參酌臺北市政府財政局（以下簡稱北市財政局）所提供該局辦理市有土地讓售之價格資料（即證物10；例如最後1頁有『讓售價格』與『公告現值』之倍數平均值，住宅區係
2.510倍、商業區係2.831倍等），認中華置地公司提出之讓售條件，即每坪新臺幣100萬元或當年期公告現值2.5倍價額為可採，而以100年12月21日審議決議在案。
⑵第以臺北市畸零地使用規則係依建築法第46條規定所訂定之
法規命令，並經內政部核定發布施行，無違法律保留原則或授權明確原則，是被告及臺北市畸零地調處委員會於處理畸零地相關事件時，自得加以援用。經查臺北市畸零地調處委員會受理本件調處及審議時，依臺北市畸零地使用規則第8、9、10、11規定，以公告現值作為計價之基準，由申請人（即中華置地公司）提供查估市價作為底價參考，並在會議中公開議價徵詢各所有權人願意承購或出售或合併之價格，嗣該會審議決議以2種計價方式（即每坪新臺幣100萬元或當年期公告現值2.5倍價額）由原告在自由意願下考量，徵之臺北市畸零地使用規則第9條規定，其程序洵無不合，尚無違誤。
⑶經查臺北市畸零地調處委員會100年12月21日第10007（268
）次全體委員會議審議決議，既已考量申請地及擬合併地雙方之權益暨公益，並踐行法律正當程序，其決議之裁量復無判斷濫用或逾越情事，所為判斷既係基於正確之事實關係，徵諸前開說明，其處理本件自無將法規適用於不該當之事實，亦即並無學理上所謂「涵攝錯誤」之情形，甚為顯然。原告所稱系爭處分未以查估市價作為計價標準云云，所指既係屬「判斷餘地」範疇，臺北市畸零地調處委員會享有判斷權限，殊無以其行政裁量結果未採納原告（即擬合併地175地號土地所有權人）之意見，即得逕謂其判斷係屬違法，原告仍須就本件究有何具體違法事由負舉證責任，至為灼然。
⑷原告雖主張臺北市畸零地調處委員會100年12月21日第10007
（268）次全體委員會議決議，系爭土地之每坪新臺幣100萬元或當年期公告現值2.5倍價額之讓售條件與市價顯不相當；且依被告所提戴德梁行不動產估價報告書（證物11參照）第12頁二、「市場供需狀況」所○○○區○○○道平面式停車位約NT＄140～160萬元/個」，系爭土地係臨路空地，面積約7坪，可停一輛車，故原告認為讓售價格應依據該區域附近之停車位價值估定之云云。
⑸然查原告所引證據，即北市財政局所提供該局辦理市有土地
讓售之價格資料（即證物10）中討論案二：「公有土地讓售標的一覽表（依使用分區分）」項次41，係臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地，其讓售價格與公告現值間之換算倍數比為「3.701 」倍，原告認與系爭土地係同段地號，是本件之讓售價格與公告現值間之換算倍數比自應與該件相當云云。惟臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地之使用分區為「第三種住宅區」，而系爭原告所有之○○○地號土地則坐落在「第三種工業區」，兩者之土地使用分區明顯不同，本無比附、援用之餘地。
⑹且徵之北市財政局辦理市有土地讓售之價格資料（即證物10
）中討論案二：「公有土地讓售標的一覽表（依使用分區分）」項次55所載，坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○○○號土地，其使用分區與本件系爭土地之使用分區同屬「第三種工業區」，經查其讓售價格與公告現值間之換算倍數比為「1.971 」倍，與原告前所舉項次41坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地之讓售價格與公告現值間之換算倍數比為「3.701 」倍，有相當之落差，足見因土地使用分區之不同，其讓售價格亦異；參以同上開討論案二「公有土地讓售標的一覽表（依使用分區分）」第6 頁第4 筆，即項次1 臺北市○○區○○段○○段○○○○○○號土地，其使用分區為「汽車修護展售『工業區』」（按：雖與系爭「第三種工業區」土地分屬不同種類，但基本上係『工業區』土地），核其讓售價格與公告現值間之換算倍數比亦僅「
2.013 」倍，益見「工業區」土地之讓售價格不若「住宅區」土地甚明。是原告以「第三種住宅區」土地讓售之價格，遽謂本件「第三種工業區」之系爭土地亦應與之相當云云，尚乏立論基礎，所稱要無足取。
⑺又原告主張系爭土地之讓售條件○○○區○○○道平面式停
車位之市價」相當一節。經查戴德梁行不動產估價報告書（證物11參照）第12頁二、「市場供需狀況」所載「．．．坡道平面式停車位約NT＄140～160萬元/個。鄰近地區第三種工業區土地交易行情約NT＄80～100萬元/坪，．．．」，依中華置地公司101年11月12日中置第00000-000號函（以下簡稱中華置地公司101年11月12日函）所檢附戴德梁行不動產估價師事務所不動產估價師楊長達所出具之補充說明報告書及其附件資料顯示，依該補充說明報告書第23頁「．．．伍、最後推定值及估價原則說明」中三、結論所載，本案估價目的為買賣參考，依國人買賣不動產之習慣，其間必存在一議價空間，無法予以絕對之標準，最後成交取決於買賣雙方談判技巧及需求，是該報告僅就當時市場現況，衡量各項價格影響因素後，評估勘估標的物之正常價格，作為雙方議價之參考等語。
⑻按「停車空間及其應留設供汽車進出用之車道，規定如下：
．．．一、每輛停車位為寬2.5公尺，長6公尺。．．．」，乃建築技術規則建築設計施工編第60條所明定；又得否設置廣告物，悉依臺北市廣告暫行管理規則規定辦理。經查原告所有之系爭擬合併地（即○○○地號土地），其長邊約
19.38 公尺、寬約為1.52公尺，其寬度核與首揭建築技術規則建築設計施工編第60條之規定不符，殊無作為「停車空間」（即停車位）使用之可能性，自無考慮系爭土地坐落區域內其他「坡道平面式停車位」之市價之必要；至於戴德梁行不動產估價報告書第12頁二、「市場供需狀況」所載坡道平面式停車位之價格，因系爭土地並無供作「停車空間」（即停車位）使用之可能性，亦無審酌之必要，是系爭土地之讓售條件自無庸審慮是○○○區○○○道平面式停車位之市價」相當，即堪以確定。原告所稱系爭土地係臨路空地，面積約7 坪，可停一輛車云云，容有誤會。另系爭擬合併地既不能單獨建築建物使用，僅能申請雜項執照廣告物，惟是否設置廣告物純屬原告之權利，此與本件申請土地合併使用案全然無涉，自無討論之必要，附予指明。
⑼另原告於本件準備程序終結後，於101年12月13日言詞辯論
前1日即101年12月12日（本院總收文日戳），始提出委由訴外人第一太平戴維斯不動產估價師事務所於101年12月10日所出具之不動產估價報告書（即原證九；又原告另提出系爭土地周圍實價登錄資料，即原證十內政部地政司全球資訊網－房地交易價格簡訊），資為系爭畸零地土地價值之鑑定依據。然查上開不動產估價係於101年12月4日勘察現場，核與本件之2次調處會議（即100年10月20日、100年11月24日），相隔各約1年（1月）餘，距臺北市畸零地調處委員會100年12月21日第10007（268）次全體委員會議亦將近1年，並非在處分時之鑑價，未經提出供該會審酌（申請人之中華置地公司當然亦不知悉），非屬本件調處時已存在之資料，而得於調處程序中供作雙方議價之參考，自無庸論及其與戴德梁行所提不動產估價報告書，就系爭畸零地之市價或正常價格或限定價格之估定，何者方為可採，亦無需審斷哪一份鑑價報告之內容始為正確，殊無法為何有利於原告之證明，要難據此逕謂系爭讓售價格之決定有所違誤。
⑽至於原告所提內政部地政司全球資訊網－房地交易價格簡訊
查詢結果（見原證十），核其內容係臺北市○○○區○○○街（民國100 年第一季～民國101 年第三季），針對其上分別建有「鋼筋混凝土造」建物（總樓層數各為8 層、4 層）之土地為估定，此與系爭土地係屬面積狹小、深度不足且不能單獨建築之畸零地空地截然不同，自無比附、引用餘地；況該房地交易價格簡訊查詢結果僅載明單價44.09 萬元（總價2090 萬 元除以移轉房屋面積47.4坪=44.09萬元/ 坪）、
66.62 萬元（總價1720萬元除以移轉房屋面積25.82 坪=66.62萬元/ 坪），尚無法導出原告所稱之推算計算式及推算之土地價格結果，自無引為何有利之證據。
㈨另原告主張臺北市畸零地調處委員會100年12月21日第10007
（268）次全體委員會議決議並未詳為說明系爭擬合併地得以每坪新台幣100萬元或當年期公告現值2.5倍價額，作為原告得讓售系爭擬合併地之依據，竟得出該結論，有不備理由之違誤，被告據此作成系爭處分，亦未見理由說明，顯違行政程序法第96條第1項第2款：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。」應記載理由之規定，係屬違法之行政處分，自應予撤銷云云。
㈩惟按「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理
由：．．．二、處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由。」，為行政程序法第97條第2款所明定。經查本件原處分之作成，係依臺北市畸零地調處委員會100年12月21日第10007（268）次全體委員會議決議事項辦理；且本件經被告依臺北市畸零地使用規則第8條、第9條、第11條規定，通知各土地所有權人召開調處會議，除於通知書函詳列相關法令規定外，復於調處會議徵詢出席之相關權利關係人意見，原告2次協調會均派員（即委由訴外人呂文進代理）出席與會，此觀卷附100年10月20日、100年11月24日調處會議紀錄影本2份即明，是原告所稱被告未於作成系爭處分前給予伊對系爭畸零地之市價或讓售價格表示意見之機會云云，顯與事實不符，自難採認。
故被告於本件擬合併地與系爭申請地業經2次調處無法成立
之情形下，依畸零地使用規則第12條規定提交臺北市畸零地調處委員會全體委員會議審議，則原告對於全體委員會得作成「同意申請地單獨建築」及系爭土地每坪新臺幣100萬元或當年期公告現值2.5倍價額之讓售條件之決議，依當時情形應可知悉，被告據以作成原處分（即被告101年1月16日函），徵之行政程序法第97條第2款規定之意旨，核屬有據。
原告所稱原處分並未記載法令依據及處分之理由，不合行政程序法第96條規定，自有違誤云云，殊無足採。
本件依前開「判斷違法」舉證責任之客觀配置法理說明，原
告對其主張之各項具體違法事由，負有說明及舉證之（不真正）義務，其就上開主張既無法使本院產生「（臺北市畸零地調處委員會全體委員會議審議）判斷違法」之合理懷疑，自無重新進行調查之必要，更無法因此認定被告依臺北市畸零地調處委員會100年12月21日第10007（268）次全體委員會議審議決議結果，所為處分有違誤情形存在，原告所稱要無可取。
從而本件參照前開有關「判斷餘地」之說明，臺北市畸零地
調處委員會對於系爭申請土地合併使用一案應享有「判斷餘地」，且其判斷既非出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊，尚無判斷、認定事實錯誤之情形，其經由法定程序，所為「同意申請地單獨建築」及系爭土地之讓售價格之決定，亦未違反一般公認之價值判斷標準，或有違反法定之正當程序、其判斷之行政機關組織不合法、違反不當連結之禁止或違反平等原則等情事，是以被告據以作成原處分（即被告101年1月16日函），於法即無不合，原告主張本件處分違誤云云，洵非可採。
綜上所述，本件被告所為原處分（即101年1月16日函），揆諸前揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 3 日
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 3 日
書記官 劉 育 伶