臺北高等行政法院判決
101年度訴字第779號101年11月8日辯論終結原 告 鄭耀南訴訟代理人 沈政雄 律師被 告 臺北市政府代 表 人 郝龍斌（市長）訴訟代理人 藍弘仁 律師
施旻孝 律師被 告 內政部代 表 人 李鴻源（部長）訴訟代理人 秦錚錚
吳彥鋒上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告臺北市政府為辦理臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站工程（下稱「系爭工程」），需用臺北市○○區○○段○ ○段第351 之4 、352 、356 之1 地號3 筆土地（交通用地），以及同段第199 之6 、351 之3 、356 地號3 筆土地（毗鄰地，住宅區）等6 筆土地（下稱「系爭6筆土地」），面積0.0328公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告內政部以民國92年5 月2 日臺內地字第0920060925號函（下稱「被告內政部95年5 月2 日函」）核准徵收，交由被告臺北市政府以92年6 月3 日府地四字第09202091000 號公告（下稱「系爭徵收公告」），並以同日府地四字第09202091002 號函知原告系爭公告及相關領取補償費等事項，被告臺北市政府再以92年7 月7 日府地四字第09215678500 號函通知原告於92年7 月11日領取補償費，惟原告對於補償金額不服拒絕受領，被告臺北市政府乃以92年保管字第0426號存入保管專戶，復經原告委託高培豐於96年
3 月5 日領訖。嗣原告乃以本件徵收土地核准案已因被告臺北市政府逾法定期限未發給部分補償費新臺幣（下同）26,956,624元，而失其效力為由，向被告臺北市政府申請確認徵收失效，經交由被告內政部土地徵收審議委員會第3 次會議決議認該徵收土地案並無失效之情形，乃由被告內政部以10
1 年4 月13日臺內地字第1010162207號函復被告臺北市政府，並經被告臺北市政府以101 年4 月19日府地用字第10112041800 號函復原告，原告不服，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告備位聲明前段係確認被告臺北市政府於92年6 月3 日以府地四字第09202091000 號公告土地徵收核定原告徵收補償費41,876,389元中，被告臺北市政府與原告間扣抵（即抵銷）26,956,624元之法律關係不存在，有確認利益。為確認原告與被告臺北市政府間補償費抵銷之法律關係存否，係因被告臺北市政府與原告締結之大眾捷運系統土地聯合開發契約書（下稱「系爭聯合開發契約」）第12條第3 項後段規定，有徵收補償費扣抵（抵銷）之契約條款，該契約條款是否無效，即攸關公法上抵銷關係之存否，此為意定抵銷，並非法定抵銷，應予獨立起訴。而原告之先位聲明確認徵收法律關係不存在，被告為內政部，則上開原告與被告臺北市政府間抵銷之法律關係存否，固然為其前提，但仍無從於先位聲明關於被告內政部部分，僅作為攻擊防禦方法而令法院於理由中認定。蓋該部分之起訴，被告臺北市政府並非該項聲明之被告，如未將此前提列為獨立起訴聲明，被告內政部既非上開聯合開發契約之法律關係之當事人，無從抗辯該契約條款是否無效或公法上抵銷關係之存否，法院又將如何於判決理由中加以認定，進而判斷徵收處分失效否？因此，有獨立先就該前提之法律關係存否，提起確認訴訟之必要。次就備位聲明後段部分，係以如徵收未失效，則請求被告臺北市政府應給付未給付之徵收補償費，此一前提仍以被告臺北市政府主張抵銷之法律關係是否存在為據，故併為請求確認，自與行政訴訟法第8 條第2 項規定意旨相當。
㈡系爭聯合開發契約第12條第3 項後段規定無效，被告臺北市政府與原告間扣抵（即抵銷）補償費26,956,624元之法律關係不存在：⒈系爭聯合開發契約分別於80年6 月及80年12月間簽訂，為行政程序法第137 條規定施行之前所為，惟鑑於該條規定，係規範行政機關與人民締結行政契約時，於滿足上開雙務契約之特別要件情形下，使人民負擔契約之對待給付義務，故仍得作為法理於本件檢視之（最高行政法院10
0 年度判字第712 號判決意旨參照）。⒉系爭聯合開發契約第12條第3 項規定，徵收土地之土地補償費如超出依照該線捷運系統工程用地徵收當期（即78年7 月1 日）政府舉辦公共工程徵收補償標準計算之土地補償費時，其超出部分應返還被告臺北市政府，並於發放補償金時扣抵。其約定原告應返還超出78年7 月1 日徵收當期補償標準計算補償費予被告臺北市政府之給付義務，依行政程序法第137 條第3 項規定，未載明給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意旨，已非適法。⒊系爭聯合開發契約第12條第3 項規定課予原告返還補償費給付義務，與大眾捷運系統工程之職務執行，並無關連：依臺北市政府捷運工程局91年4 月29日簽呈所載，被告臺北市政府辦理本件徵收作業，所需相關經費已編列特別預算準備金，財源籌措並無困難，尚不因如不課予原告返還土地補償費即陷於聯合開發契約執行困難之狀況，而當時大眾捷運系統已興建完成並營運中，且既已報請核准徵收系爭土地，其聯合開發職務之執行，並無困難。即系爭聯合開發契約第12條第3 項規定課予原告返還應核發之部分土地補償費，僅圖以增加市庫之收入，與系爭聯合開發契約職務之執行，並無關聯。⒋系爭聯合開發契約第12條第3 項規定課予原告返還補償費給付義務，被告臺北市政府卻無任何給付義務而全部享受土地漲價利益，亦顯不相當：查系爭土地於92年間核准徵收，因上開約款而使原告實際領取金額即相當於78年間捷運工程用地之補償標準，被告臺北市政府以距離徵收時12年前之土地價值，即可取得土地所有權。換言之，此舉使系爭聯合開發契約解除以至徵收土地之前，系爭聯合開發契約在履行契約期間所生土地漲價之利益，全歸由被告臺北市政府享有，且被告臺北市政府再可因取得土地持分增加，依系爭聯合開發契約分得更多興建完工聯合大樓之持分；反之，地主除依約應無償提供土地供捷運系統設施使用及聯合開發大樓興建外，被告臺北市政府已獲有占有使用之利益，卻於解約後非僅土地被徵收，且負有返還該期間土地補償費之給付義務，此課予地主解約後之額外給付義務，卻使被告臺北市政府得以較徵收當期之土地公告現值顯著低價之代價取得土地，亦顯不相當。⒌毗鄰地部分非大眾捷運系統工程用地，未報請徵收，亦為相同處理，顯非公平合理：系爭
6 筆土地中，毗鄰地部分，即第199-6 、351-3 、356 號3筆土地（使用分區：「第4 種住宅區」），並非捷運工程用地，亦非隨同於另3 筆土地於78年度辦理徵收，僅係原告自行提供土地參與一併開發，故於80年12月30日始另行簽訂「大眾捷運系統土地聯合開發契約」。當時被告臺北市政府並未公告實施「臺北都會區大眾捷運系統新店縣萬隆站（交6、7 ）聯合開發計畫案」計畫圖說，則上開3 筆既非屬捷運工程用地，且締約時尚非屬於應實施聯合開發計畫之範圍，亦從未以其為聯合開發計畫案範圍內之毗鄰地先行報請徵收，再撤銷徵收，卻同樣就其超出78年間捷運工程用地之補償標準部分，課予原告返還補償費義務，更非公平合理，且此無涉捷運系統工程用地之取得，亦無合理關聯。⒍相較於原78年度徵收土地所有權人，系爭聯合開發契約第12條第3 項規定對於原告亦顯非公平：查原告依92年度土地徵收補償標準受領補償費，能否謂原告較78年被徵收者領取較多之地價補償價款，已非無疑。且按系爭聯合開發契約第1 條及第4條規定，系爭土地無償先行供被告臺北市政府興建捷運系統設施使用，而契約存續期間，並不得用作其他權利設定使用，是原告已受有不利之負擔。縱解約後，此期間之不利益負擔，並未由被告臺北市政府給予任何補償，又未能享有土地漲價之收益，與78年間徵收之原土地所有權人相較，已更為不利。再者，系爭聯合開發契約解除後，依系爭聯合開發契約第12條第3 項規定再令原告將該期間因土地增值利益所換算之土地補償費返還被告臺北市政府，無異該期間土地漲價之利益全由被告臺北市政府享有，進而分得更多建物持分後予以轉售，獲有暴利，顯不合理。是以，系爭聯合開發契約第12條第3 項後段：「徵收之土地補償費如超出依照該線捷運系統工程用地徵收當期（即78年7 月1 日）政府舉辦公共工程徵收補償標準計算之土地補償費時，其超出部分應返還甲方，由該管市縣地政機關於發放補償費金時代為扣抵」之約款，依行政程序法第137 條第1 項、第3 項規定，應屬無效。被告臺北市政府依此約款對於原告主張得扣抵（抵銷）26,956,624元之債權及其法律關係應不存在。㈢系爭聯合開發契約書為定型化之行政契約，同契約第12條第3 項後段規定，顯失公平而無效，被告臺北市政府無抵銷權：系爭2 件聯合開發契約，為臺北市政府與原告分別於80年6 月10日及同年12月30日所簽訂。此一契約書之範本，實屬臺北市政府一方預定用於辦理與私有土地所有權人之間，辦理聯合開發契約（性質相當於合建契約）之條款所訂定之定型化契約，亦可比對80年11月18日修正之契約範本條款與本件系爭2契約之條款，完全一致可知。又被告臺北市政府於系爭聯合開發契約，亦為提供土地之公有地主，但卻為與私有土地所有權人相對立之契約一方當事人。契約約款中，上開規定僅課予私有土地所有權人此一義務或權利限制，相對而言，就被告臺北市政府為公有土地所有權人方面，並無類似第12條第
3 款後段之約定。顯見系爭約款顯僅在加重私有土地所有權人一方之責任，亦全由臺北市政府單方決定，私有土地所有權人毫無議定空間使然。另縱本件原告未於被告臺北市政府所訂期限內塗銷假扣押登記，但並對於聯合開發契約之後續進程及執行，並無影響。蓋被告臺北市政府解除契約後，仍可依徵收之手段取得土地所有權，依上開約款，被告臺北市政府無須藉由訴訟手段，解決土地所有權問題。再者，縱認為原告未塗銷假扣押登記之違約事由有可歸責，然徵收補償費少領2,600 餘萬元之代價，即使喻此為違約金之性質，相較於被告臺北市政府本可藉由徵收手段取得土地所有權以進行後續聯合開發而無阻礙，亦顯然過重而不合常情。是以，系爭2 件聯合開發契約第12條第3 項後段約定，依行政程序法第141 條第1 項、第149 條規定準用民法第247 條之1規定，應屬無效，被告臺北市政府對於原告依92年度核定土地徵收補償費，既無可資抵銷之主債權，該公法上之抵銷關係即不存在，其未將26,956,624元補償款繳存專戶保管，令原告可隨時領取，即屬無據。㈣被告臺北市政府計有26,956,624元補償款未繳存專戶保管，自屬未補償完竣：依土地徵收條例第26條第1 項及第3 項規定，需地機關應將徵收補償費繳存於國庫設立之土地徵收補償費保管專戶，始能視同補償完竣。查本件被告臺北市政府核定原告系爭6 筆土地補償費為41,876,389元，自行扣抵26,956,624元及稅金131,181 元後，僅將餘額14,788,584元於92年8 月25日繳存於「臺北市土地徵收補償費保管專戶」，此有被告臺北市政府92年9 月
2 日府第四字第092157070000號函，再准由原告於96年3 月
5 日領取上開款項。姑且不論被告臺北市政府抵銷應發之徵收補償費有無理由，其既有26,956,624元未繳付土地徵收補償費保管專戶，已屬「未補償完竣」，即應認為徵收處分失效。又上開未繳付土地徵收補償費保管專戶之款項，係因被告未依法定程序繳存保管，並未使受補償人處於隨時可領款之狀態，亦非原告不往領取或無法前往領取，自無從阻卻徵收失效之效果。㈤先位聲明以系爭6 筆土地徵收案之徵收法律關係不存在，按土地徵收條例第30條第1 項規定，被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。惟被告內政部82年11月19日臺（82）內地字第8214108 號函，課予土地所有權人應將因跨越年度所增加之土地補償費返還，即屬增加法律所無之義務，依行政程序法第158 條第1 項第2 款規定，應屬無效而不應適用。又土地徵收條例第20條第3 項但書為列舉之規定，並無得由該管市縣政府逕行扣抵補償費之明文，則被告臺北市政府逕予扣抵補償費，亦屬無據。爰此，被告臺北市政府主張扣抵原告補償費26,956,624元之債權，亦因系爭聯合開發契約第12條第3 項後段規定無效而不存在，被告臺北市政府迄未將該數額發放補償原告完竣，依土地徵收條例第20條規定，系爭6 筆土地即因徵收失效，自補償期限屆滿日次日（92年7 月18日）起其徵收法律關係應不存在。㈥原告備位聲明以被告臺北市政府應給付原告26,956,624元及利息，倘認為系爭6 筆土地之徵收仍屬有效，僅係因被告臺北市政府主張扣抵而拒絕原告領取，此屬於行使給付徵收補償費請求權之問題，而無涉徵收失效。被告臺北市政府主張扣抵26,956,624元之債權，既因系爭聯合開發契約第12條第3 項後段規定無效而不存在，原告自得請求判命被告應給付原告未受領之補償費26,956,624元。又依土地徵收條例第26條第2 項規定：「保管專戶儲存之補償費應給付利息，以實收利息照付。」而土地徵收未受領補償費保管辦法第29條規定：「未受領補償費之利息，應於請求領取或取回時，由保管處所依臺灣銀行活期存款牌告利率計算給付。」依此，原告未受領補償費26,956,624元部分，併請求該部分依臺灣銀行存款牌告利率計算給付之利息。㈦原告備位聲明之請求權時效為15年，並未消滅。按土地徵收條例第26條第1 項所規定，被告臺北市政府依法須將應發給補償費存入專戶保管，而如受補償人逾15年未領取，始歸屬國庫，此15年得請求領取補償費之規定，為行政程序法第131 條規定有關公法上請求權時效之特別規定。換言之，倘係因直轄市或縣（市）主管機關未將應領之補償費繳存保管專戶，本應認為補償未完竣而徵收失效，縱或不然，亦無使受補償權人得請求補償費之時效反而縮短為5 年之理。倘既可容許各直轄市或縣（市）主管機關不依法將核定之徵收補償費全額繳存保管專戶，以使受補償人得於15年內隨時領取，卻得因未繳存而受有請求權時效縮短為5 年之利益，顯非立法本意。查本件被告臺北市政府於92年9 月2 日府地四字第0921570700號函通知原告，存入保管專戶內之補償費金額為14,788,584元，並非核定之徵收補償費金額領取之補償費金額41,876,389元。因此，尚有26,956,624元（不含稅金131,181元），未繳存保管專戶。而臺北市政府未繳存保管專戶，已違反土地徵收條例第26條第1 項規定，其並無對於原告應領之徵收補償費無抵銷權，倘若被告臺北市政府全額繳存保管專戶，原告依上規定，本得於15年內領取該補償費，並未罹於時效，自不容因被告臺北市政府未將該金額繳存保管專戶，反認為僅有5 年領取補償費之請求權時效等情。並聲明：
㈠先位聲明：確認被告內政部於92年5 月2 日以臺內地字第09200609 25 號函對於原告所有臺北市○○區○○段○ ○段第199 之6 、351 之3 、351 之4 、352 、356 、35 6 之1地號6 筆土地之核准徵收行政處分（由被告臺北市政府於92年6 月3 日以府地四字第09202091000 號公告）所形成之徵收法律關係，自92年7 月18日起因徵收處分失效而不存在。
㈡備位聲明：確認被告臺北市政府於民國92年6 月3 日以府地四字第09202091000 號公告土地徵收核定原告徵收補償費新臺幣41,876,389元中，臺北市政府與原告間扣抵（即抵銷）26,956,624元之法律關係不存在。被告臺北市政府應給付原告26,956,624元及自92年8 月25日起至清償日止按臺灣銀行活期存款牌告利率計算之利息。
三、被告內政部則以：有關原告認被告內政部92年5 月2 日函核准之徵收處分應為失效，前經被告內政部土地徵收審議小組第3 次會議決議：「應無徵收失效」，其決議理由：「原告依土地徵收條例施行細則第22條規定申請確認徵收失效乙節，應無徵收失效，理由如下：按細究司法院釋字第110 號解釋所謂『徵收失效』，係指需地機關未於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）補償機關發給完竣之意，是若補償機關已於法定期間內通知應受補償人領取補償費，使受補償人處於隨時可領取之狀態，即可認定該當補償費發給完竣之要件。又，倘若應受補償人因自己之事由不往領取或無法前往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，應可認有阻卻徵收失效之效果（最高行政法院93年度判字第718 號、93年度判字第1662號判決意旨參照）。本案既經被告臺北市政府已依規定踐行公告及通知領款程序，並依土地徵收條例第30條規定，按照徵收當期（92年1 月1 日）之公告土地現值計算並加計2 成加成補償費計算徵收補償費，同時於公告期滿15日內辦理發價（92年7 月11日）及後續存入保管專戶程序，並經原告領訖補償費在案，因此，應無土地徵收條例第20條第3 項所定徵收失效之情事。本案徵收補償費依系爭聯合開發契約規定於後續行使扣抵權乙事，按原告前就補償費事件提起訴願並經內政部訴願審議委員會於94年1 月10日訴願決定駁回略以：『…原處分機關辦理徵收計算徵收補償費之依據為土地徵收條例第30條規定，亦按照92年1 月1 日當期之公告土地現值計算並加計2 成加成補償費，並無訴願人所稱以低價徵收補償等情，是本案原處分應予維持，至於原處分機關是否應按照系爭聯合開發契約第12條第3 項扣抵補償費，係另屬一事... 。』是本案應屬徵收完成生效後之另案，與本案原告主張徵收失效無涉。又，行政契約係締約當事人立於平等之法律基礎上，而非屬行政高權下之行政處分。卷查本案聯合開發契約對解除契約及補償費之扣抵規定已明定於契約中，並經締結雙方同意簽訂，雙方權利義務規範事項自應依其契約內容辦理。又原告主張被告內政部82年11月19日臺（82）內地字第8214108 號函及系爭聯合開發契約內容違反行政程序法第158 條第1 項第2 款及第137 條第1 項、第142 條第1 項第4 款規定乙事：按被告內政部前揭82年11月19日函係就土地徵收法律關係所生『土地徵收補償費給付請求權』與行政契約所生『補償費返還請求權』得否適用民法有關抵銷之規定所為之解釋，性質上並非法規命令，自無行政程序法第158 條第1 項第2 款法規命令無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者無效之適用。另本案土地聯合開發契約書係屬原告與被告臺北市政府締結之行政契約，其內容是否有違反行政程序法規定，亦與本案徵收有無失效無涉，而應由雙方另循其他法令途徑解決。」等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、被告臺北市政府則以：㈠原告備位聲明前段為「確認被告臺北市政府系爭徵收公告土地徵收核定原告徵收補償費41,876,389元中，被告臺北市政府與原告間扣抵（即抵銷）26,956,624元之法律關係不存在。」其目的無非確認系爭土地徵收關係是否失效或其得否請求被告給付該扣抵金額，即原告備位聲明前段為先位聲明之前提，鈞院於先位聲明之判決理由中自會加以認定，而無獨立為此項確認聲明之必要。是縱經鈞院判決確認原告備位聲明前段，亦無法除去其不安之狀態，依最高行政法院99年度判字第566 號判決意旨，難認原告備位聲明前段確認之訴之聲明，有即受確認判決之法律上利益。次按行政訴訟法第6 條第3 項本文規定，當事人如得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟作為行政救濟，卻逕行提起確認訴訟者，或因得提起上開訴訟而怠於為之致已無法於法定期限內提起時，始提起確認訴訟者，均不得再行提起確認訴訟（最高行政法院101 年度判字第64號判決要旨參照），原告備位聲明前段所提起之確認之訴，已為其備位聲明後段一般給付訴訟所包含，故不得提起。足見本件備位聲明前段並無即受確認判決之法律上利益，並違反確認訴訟之補充性規定，依法應予駁回。㈡原告主張系爭聯合開發契約書第12條第3 項後段之約定，違反行政程序法第137 條第1 項及第3 項規定，應屬無效云云，惟查：⒈按行政程序法第137 條第1 項及第3 項規定，惟該條文乃針對行政機關與人民締結互負給付義務之「雙務契約」所為規定，亦即僅於行政機關與人民締結約定有對待給付義務之行政契約方有其適用，應予辨明。查系爭聯合開發契約書第12條第3 項後段約定，該條款所約定者乃原告單方面無法履行契約義務時，產生之契約解除、補償費返還請求權及抵銷等法律效果，被告並未違反契約規定，並無須負擔任何對待給付。準此，系爭約款之補償費返還請求權並非行政程序法第137 條所指「給付」，僅屬違反契約之效力規定，不應單獨割裂適用第
137 條關於雙務契約之規定，原告主張前開條款違反行政程序法第137 條第1 項及第3 項規定應屬無效，顯屬誤解，已不足採。⒉又被告係因原告違反系爭聯合開發契約相關規定，取得約定之補償費返還請求權，且原○○○區○○段○○段351-4 、352 及35 6-1地號土地之徵收補償費，因扣抵1,
655 萬2,263 元，實際發放1,039 萬8,765 元，同段199-6、351-3 及356 地號土地，因扣抵1,252 萬7,280 元，實際發放金額452 萬1,000 元，扣抵之金額分別保留於捷運第二期特別預算準備金及土地聯合開發基金內，實質上未動用，後續仍將作為進行捷運相關設施及聯合開發用途使用，可知系爭補償費返還請求權與本件聯合開發契約及大眾捷運系統建設均有關聯，原告主張系爭約款課予其返還補償費之義務，與大眾捷運系統工程職務之執行並無關聯云云，亦屬無據。⒊再者，為使捷運建設及聯合開發順利進行不致延宕，並確保其他參與開發地主與投資人之權益，被告遂於系爭聯合開發契約書第12條第3 項後段定明相關地主應於發生前開事由後10日內通知被告，並應於被告所訂期限內塗銷登記，若無法塗銷，被告得徵收土地並解除契約。又為維公平，使遭解除契約之地主與當初未簽訂聯合開發契約而遭徵收土地所有權人為相同之處理，不致造成違反契約者，反較78年被徵收者領取較多之地價補償價款，故另約定被告之補償費返還請求權，該等條款與本件臺北都會區大眾捷運系統新店線萬隆站聯合開發案自有合理正當之關連。且依民法第260 條之規定，解除權之行使，不妨礙損害賠償之請求，是被告之補償費返還請求權本不受影響。原告徒以民法第259 條規定契約解除後，當事人雙方即應互負回復原狀之義務，即主張系爭條款無正當合理關聯，刻意忽略前開系爭約款訂立目的、民法第260 條規定意旨，顯意圖混淆，自無足取。⒋至原告主張被告無任何給付義務而享受全部土地漲價利益顯不相當乙節，亦屬無稽。蓋被告就系爭土地係按照92年1 月1 日當期之公告土地現值計算並加計二成加成補償費，並無以低價徵收補償之情形。原告所以無法全額取得補償費，乃肇因於其違反系爭聯合開發契約書之約定，原告主張被告無任何給付義務而享受全部土地漲價利益，無視其自身違約之事實而任意指摘，已屬乏據。又原告違約在先，若反而因此獲得更大利益，豈非鼓勵所有地主恣意選擇參與聯合開發，期間卻無須盡其義務維持土地所有權之完整圓滿，甚或可刻意違約，以取得最大之利益，實已危及公益。⒌又原告主張毗鄰地部分非大眾捷運系統工程用地，未報請徵收，亦為相同處理，顯非公平合理云云，惟按最高行政法院作成99年度判字第1259號判決：「本件系爭6 筆土地，其中前3 筆屬交通用地，後3 筆屬住宅區（毗鄰地），因都市計畫委員會決議以聯合開發方式將『交6 』、『交7 』交通用地與住宅區毗鄰地一併興建…且係採共構型式設計，整體開發，結構一體，必須使用全部之基地範圍，而無法分割，自有一併徵收之必要，故系爭土地自有依大眾捷運法第6 、7 條規定一併徵收之必要。又系爭聯合開發大樓已完工，業已於96年7 月30日取得使用執照，亦可證系爭3 筆住宅區土地仍為興辦捷運系統所必要。」可知本○○○區○○段○○段199-6 、351- 3及
356 地號等3 筆毗鄰地仍為興辦捷運系統所必要，原告主張該等土地與捷運系統工程用地無涉，並無合理關聯乙節，已無依據。又依都市計畫說明書記載，前開興隆段四小段356地號土地未來改建時，應配合交六、七一併興建，係因簽定聯合開發契約書而未辦理徵收，199-6 、351- 3地號土地則係原告主動要求併入聯合開發，且聯合開發係就所有土地進行整體規劃設計，無論交通用地或毗鄰地均應依相同原則辦理，該等毗鄰地與同段351-4 、352 及356-1 地號土地簽定聯合開發契約書又時間緊密，兩者作相同處理亦無不公平合理之處。⒍另原告主張相較於原78年度徵收土地所有權人，系爭約款對於原告亦顯非公平云云，惟查縱認原告相較於原78年度徵收土地所有權人所獲取利益較少，該等結果既係肇因於其依其獨立判斷選擇參與聯合開發，卻違反契約約定所致，乃因可歸責於原告事由造成，原告本應承擔相關後果，亦無任何不公平之處，原告據以主張系爭聯合開發契約第12條第3 項後段無效，亦無理由。㈢系爭聯合開發契約係行政契約，無民法第247 條之1 規定之適用，亦無顯失公平之處：⒈按行政契約無效之情形，並未全盤接收民法有關無效之規定，而應依其性質加以限縮，查民法第247 條之1 與本件情形殊異，且所規範之定型化契約乃係現代經濟活動之產物，多存在於工商企業者與消費大眾間，與行政契約乃行政行為，具有公定力及公益性之本質不盡相符，故應非行政程序法第141 條第1 項準用之範圍（本院98年度訴更二字第54號判決參照）。故原告主張系爭聯合開發契約違反民法第247條之1 規定，實屬無據。⒉被告臺北市政府係以主管機關之身分與原告簽訂系爭聯合開發契約，目的在推動執行聯合開發業務，並非地主。是該契約書中自無可能存在關於臺北市提供土地之相關權利義務事項，故原告以臺北市亦具公地主身分，質疑系爭聯合開發契約書並無與第12條第3 項相類似規定規範身為公地主之臺北市，顯失公平云云，曲解系爭聯合開發契約之目的與性質，自無此採。再者，如聯合開發基地內有市有土地，因被告與土地所有人臺北市有監督隸屬關係，雖未簽訂契約，其與主管機關間之權利義務關係亦與私有土地相同，並無二致，原告主張系爭約款僅在加重私地主一方之責任云云，亦屬乏據。⒊原告主張縱其未於被告臺北市政府所訂期限內塗銷假扣押登記，但對於後續聯合開發契約之後續進程及執行並無影響，蓋被告臺北市政府解除契約后，仍可依徵收之手段取得土地所有權，被告臺北市政府無須藉由訴訟手段解決土地所有權云云。惟查系爭約款規定之目的，即在避免個別地主辦理移轉登記前若有任何預告登記、查封、假扣押、假處分、破產登記或其他依法律所為禁止處分之登記等情形發生，影響捷運建設及聯合開發時程，縱被告臺北市政府可以辦理徵收的方式取得土地，仍需依土地徵收條例相關規定辦理必要之行政程序，曠日費時，必然造成捷運建設及聯合開發時程延宕，與被告臺北市政府是否須藉由訴訟手段解決土地所有權紛爭無關。⒋末查，參與聯合開發地主之土地於辦理移轉登記前若有任何預告登記、查封、假扣押、假處分、破產登記或其他依法律所為禁止處分之登記等情形發生，勢必將影響後續聯合開發進程，為使捷運建設及聯合開發順利進行不致延宕，並確保其他參與開發地主與投資人之權益，又為維公平，使遭解除契約之地主與當初未簽訂聯合開發契約而遭徵收土地所有權人為相同之處理，不致造成違反契約者，反較78年被徵收者領取較多之地價補償價款，故另約定被告之補償費返還請求權，且若無此約定，無異於對阻礙開發期程、虛耗行政資源之人再給予特別獎勵，實有違公平正義，且顯將因個別地主私利考量，致土地權屬爭議不斷，捷運工程建設及聯合開發延宕無法如時完成，更造成公帑浪費之後果，對於公共利益將造成鉅大危害，已如前述，相關約款自無不符比例之處，原告仍執前詞主張系爭約款顯失公平並不合比例，自屬無稽。⒌按定型化契約之條款，因違反誠信原則，顯失公平而無效者，應以契約當事人之一方訂約時，處於無從選擇締約對象或無拒絕締約餘地之情況，而簽訂顯然不利於己之約定者，始足當之（最高法院100 年度臺上字第1635號民事判決要旨參照）。準此，縱認系爭聯合開發契約可準用民法定型化契約之規定，原告如不參與聯合開發，仍可選擇接受徵收，本件原告並無前開最高法院判決意旨所指處於無從拒絕締約之情況，自無準用民法規定而被評價為無效之可能。原告於簽約當時，基於其自由意思，選擇參與聯合開發在先，因可歸責於其個人之事由違約在後，為圖其個人私利，再出而主張本件契約屬定型化契約，顯有違誠信，實無足取。㈣原告之備位聲明後段已逾行政程序法第131 條所定之5 年時效而當然歸於消滅：
查被告臺北市政府系爭徵收公告徵收原告所有系爭6 筆土地，另以同日府地四字第09202091002 號函通知公告事項及被告將於公告期滿後15日內通知原告至被告徵收土地發放補償費服務中心領取補償費，嗣再以92年7 月7 日府地四字第09215678500 號函通知原告於同年月11日領取補償費，則依行政程序法第131 條規定及最高行政法院99年度判字第1325號判決意旨，原告可請求之時為92年7 月11日，距原告起訴請求之日（101 年5 月23日）已超過5 年，縱以原告備位聲明後段請求利息起算日92年8 月25日計算，亦已超過5 年，是系爭聯合開發契約第12條第3 項後段非屬無效。縱認原告尚有公法上之請求權可主張返還系爭扣抵款項，依前開行政程序法規定，亦已因時效完成而當然消滅，原告仍不得請求。㈤原告備位聲明後段並無適用土地徵收條例第26條第1 項規定15年期間之餘地：查原告備位聲明審理之前提，乃為先位聲明受敗訴之判決，亦即內政部於92年5 月2 日函對於原告所有系爭6 筆土地之核准徵收行政處分並未失效，則原告關於備位聲明之理由仍主張「因直轄市或縣（市）主管機關未將應領之補償費繳存保管專戶，本應認為補償未完竣而徵收失效」云云，已與備位聲明之前提要件衝突，已不可採。又原告既已將核定款項1,478 萬8,584 元全額領訖，並無土地徵收條例第26條第1 項規定之「受領遲延」、「拒絕受領」或「不能受領」土地徵收補償費情事，要無適用土地徵收條例第26條第1 項規定之可言。且該條所定之15年，其規範者乃在於被徵收土地所有人因受領遲延、拒絕受領或不能受領補償費，直轄市或縣市主管機關代為保管之時間，與本件原告主張請求給付徵收補償費之公法上請求權消滅時效，要屬兩事，原告將之混為一談，並主張本件備位聲明後段請求權時效應為15年，更無足採等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告臺北市政府大眾捷運系統土地聯合開發契約書影本、內政部92年5 月2 日臺內地字第0920060925號函影本、被告臺北市政府92年6 月3 日府地四字第09202091000 號公告影本、被告臺北市政府92年6 月3 日府地四字第09202091002 號函影本、被告臺北市政府92年7 月7 日府地四字第0921567850
0 號函影本、被告內政部101 年4 月13日臺內地字第1010162207號函影本、被告臺北市政府101 年4 月19日府地用字第10112041800 號函影本等在卷可稽（被告內政部答辯卷第16至57頁、第79頁、第80至83頁、第85至87頁、第91至92頁、第165 至167 頁、第168 至169 頁），自堪認為真正。
六、本件爭點為：㈠原告訴之聲明第二項前段確認訴訟部分是否因不具確認利益等原因而不合法？㈡原告與被告臺北市政府簽訂之土地聯合開發契約書第12條第3 項是否無效？㈢內政部92年5 月2 日徵收處分是否因未於公告15日內發給完竣補償地價而失效？㈣原告可否請求被告給付26,956,624元及遲延利息？㈤本件原告聲明第二項備位聲明給付訴訟部分，請求權是否已經罹於時效？本院判斷如下：
㈠、被告臺北市政府雖抗辯稱原告訴之聲明第二項前段即其備位聲明前段「確認被告臺北市政府於民國92年6 月3 日以府地四字第09202091000 號公告土地徵收核定原告徵收補償費新臺幣41,876,389元中，臺北市政府與原告間扣抵（即抵銷）26,956,624元之法律關係不存在。」部分無獨立為此項確認聲明之必要，無受確認判決之法律上利益，且違反行政訴訟法第6 條第3 項確認訴訟之補充性原則，依法應予駁回云云。然查，原告前揭訴之聲明第二項前段即備位聲明前段「確認被告臺北市政府於民國92年6 月3 日以府地四字第09202091000 號公告土地徵收核定原告徵收補償費新臺幣41,876,
389 元中，臺北市政府與原告間扣抵（即抵銷）26,956,624元之法律關係不存在。」部分雖與其先位聲明即「確認被告內政部於92年5 月2 日以臺內地字第09200609 25 號函對於原告所有臺北市○○區○○段○ ○段第199 之6 、351 之3、351 之4 、352 、356 、35 6之1 地號6 筆土地之核准徵收行政處分（由被告臺北市政府於92年6 月3 日以府地四字第09202091000 號公告）所形成之徵收法律關係，自92年7月18日起因徵收處分失效而不存在。」間具有密切之關係，且為先位聲明判斷之前提，但原告先位聲明所請求確認者為被告內政部92年5 月2 日函對於原告所有系爭6 筆土地核准徵收之行政處分所形成之徵收法律關係，自92年7 月18日起因徵收處分失效而不存在，其訴訟主體為被告內政部，與其備位聲明前段所請求確認者被告臺北市政府系爭徵收公告土地徵收核定原告徵收補償費41,876,389元中，被告臺北市政府與原告間扣抵（即抵銷）26,956,624元之法律關係不存在，其訴訟主體為被告臺北市政府，有所不同，兩者之訴訟主體既有所不同，雖兩者具有上揭密切關係，仍難謂原告備位聲明前段無確認利益。惟按「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6 條第3 項有所明定，是謂確認訴訟之補充性原則。本件原告既已於其備位聲明後段請求「被告臺北市政府應給付原告26 ,956,624 元及自92年8 月25日起至清償日止按臺灣銀行活期存款牌告利率計算之利息。」該項請求係屬一般給付訴訟，性質上即已涵括其備位聲明前段有關「確認被告臺北市政府於民國92年6 月3 日以府地四字第09202091000 號公告土地徵收核定原告徵收補償費新臺幣41,876,389元中，臺北市政府與原告間扣抵（即抵銷）26,956,624元之法律關係不存在。」是否有理由之判斷，本於確認訴訟之補充性原則，原告自不得再行提起該項確認訴訟，故原告備位聲明前段有關請求「確認被告臺北市政府於民國92年6 月3 日以府地四字第09202091000 號公告土地徵收核定原告徵收補償費新臺幣41,876,389元中，臺北市政府與原告間扣抵（即抵銷）26,956,624元之法律關係不存在。」之訴訟，其起訴不合法，本院原應以裁定駁回之，爰併予本件判決內，以較裁定程序為慎重之判決程序予以駁回之，合先敘明。
㈡、按「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。但有第二十二條第四項之情形者，不在此限。前項徵收土地應發給之補償費，得報經行政院核准以土地債券搭發補償之。需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣( 市) 主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。但有下列各款情形之一者，不在此限：一、於公告期間內因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依第二十二條規定提交地價評議委員會復議者。二、經土地所有權人同意延期繳交有案者。三、應受補償人拒絕受領或不能受領者。四、應受補償人所在地不明者。」、「直轄市或縣( 市) 主管機關應於國庫設立土地徵收補償費保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費，不適用提存法之規定。直轄市或縣(市)主管機關應於本條例規定應發給補償費之期限屆滿次日起三個月內存入專戶保管，並通知應受補償人。自通知送達發生效力之日起，逾十五年未領取之補償費，歸屬國庫。前項保管專戶儲存之補償費應給付利息。以實收利息照付。未受領之徵收補償費，依第一項規定繳存專戶保管時，視同補償完竣。第一項未受領補償費保管辦法，由中央主管機關定之。」、「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市) 主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」行為時土地徵收條例第20、26、30條分別定有明文。
㈢、原告雖主張系爭聯合開發契約第12條第3 項約定，未載明約定給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意旨，違反行政程序法第137 條第1 項第1 款、第3 項規定；又所課予原告返還補償費給付義務，與大眾捷運系統工程之職務執行，並無關連，與行政程序法第137 條第1 項第2 款規定有違；且任令被告臺北市政府無任何給付義務而享受全部土地漲價利益，顯不相當；又毗鄰地部分非大眾捷運系統工程用地，未報請徵收，亦為相同處理，不符公平合理原則；再相較於原78年度徵收土地所有權人，原告先行無償提供系爭土地供被告臺北市政府興建捷運系統設施使用，契約存續期間，不得用作其他權利設定使用，已受有不利之負擔，解約後，此期間之不利益負擔，並未由被告臺北市政府給予任何補償，又未能享有土地漲價之收益，與78年間徵收之原土地所有權人相較，更為不利，據而主張系爭聯合開發契約第12條第3 項應屬無效云云。惟查，本件系爭2 件聯合開發契約係分別訂立於80年6 月10日及同年12月30日，斯時行政程序法尚未訂頒施行，雖於行政程序法自90年1 月1 日開始施行後，在其之前所訂立之行政契約之解釋適用非不得以行政程序法之有關規定視為法理加以適用，但既云將行政程序法之相關規定視為法理加以適用，即非係將行政程序法之相關法條規定不分時空背景及法制條件鉅細靡遺加以適用，是本件原告主張原告與被告臺北市政府所訂定之系爭2 件聯合開發契約條款應適用行政程序法第137 條之所有相關規定逐以加以檢視，並據而主張系爭聯合開發契約第12條第3 項違反行政程序法第137 條第1 項第1 、2 款，及同條第3 項規定而無效，已非的論。且觀之行政程序法第141 條第2 項規定，行政契約僅於違反行政程序法第135 條但書及第138 條規定時，其法律效果始為無效，是即或如原告所主張，本系原告與被告臺北市政府所簽訂之系爭2 件聯合開發契約第12條第3 項約款有違反行政程序法第137 條第1 項第1 、2 款及同條第3 項之情事，該約款規定亦不因而無效。再查，原告與被告臺北市政府間所簽訂之系爭2 件聯合開發契約第12條第3 項係約定：「乙方（即原告等人）提供土地於完成第八條第三項所有權移轉登記前如有任何預告登記（第八條第一項之預告登記除外）、查封、假扣押、假處分、破產登記或其他依法律所為禁止處分之登記等，未於發生後十日內通知甲方（即被告臺北市政府），或未能於甲方所訂期限內塗銷登記時，甲方得徵收乙方提供土地之全部或一部，並解除本約。其徵收之土地補償費如超出依照該線捷運系統工程用地徵收當期（即78年7 月1 日）政府舉辦公共工程徵收補償標準之土地補償費時，其超出部分應返還甲方，由該管市縣地政機關於發放補償金時代為扣抵，乙方不得異議或主張任何權利。」依其約定意旨，係約定乙方即原告等所提供之土地於完成該契約第8 條第3 項所有權移轉登記前如有發生任何預告登記（第8 條第1 項之預告登記除外）、查封、假扣押、假處分、破產登記或其他依法律所為禁止處分之登記等情事，應於10日內通知被告臺北市政府，如未於發生後10日內通知被告臺北市政府，或未能於被告臺北市政府所訂期限內塗銷登記時，被告臺北市政府即得徵收原告等提供土地之全部或一部，並解除該契約。其徵收之土地補償費如超出依照該線捷運系統工程用地徵收當期（即78年7 月1 日）政府舉辦公共工程徵收補償標準之土地補償費時，其超出部分應返還被告臺北市政府，並由該管市縣地政機關於發放補償金時代為扣抵，原告等不得異議或主張任何權利，即係約定原告等如有該條項所定之違約情事時，經徵收後之補償費如高於78年7 月1日之補償標準，超出部分應返還被告臺北市政府，顯係就原告等有該條項所訂之違約情事時，徵收補償費應如何予以調整之事項所有約定，並非約定兩造即原告與被告臺北市政府間互負給付之義務，即非行政程序法第137 條所規範之情形，自無行政程序法第137 條相關規定之適用。又上開經被告臺北市政府扣抵之金額26,956,624元，既經被告臺北市政府分別保留於捷運第二期特別預算準備金及土地聯合開發基金內，將作為後續進行捷運相關設施及聯合開發用途使用，自與系爭聯合開發契約及大眾捷運系統建設之施行有所關聯，故原告主張系爭聯合開發契約第12條第3 項約定因違反行政程序法第137 條第1 項第1 、2 款及第3 項規定而無效，自非可採。且按「行政院中華民國67年元月27日臺（六七）教字第823 號函核准，由教育部發布之『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，係主管機關為解決公立衛生醫療機構醫師缺額補充之困難而訂定，並作為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據。依該要點之規定，此類學生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利益，其第十三點及第十四點因而定有公費學生應負擔於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務之義務，及受服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」、「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」、「此項規定並作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約（其方式如志願書、保證書之類）後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。從而公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」司法院釋字
348 號解釋文及其解釋理由書著有意旨可資參照，是知行政契約之約定得做為限制或剝奪人民自由或權利之依據，不受法律保留原則之拘束。從而，行政機關在不違反法律規定之前提下，得以行政契約方式約定干預或限制人民自由權利之事項，而無需法律之依據，亦即行政契約之內容並無法律保留原則之適用，此種因契約約定而致權利受有限制之情形，其權利所受拘束係因契約上之義務，即義務人之承諾而致，本於自願不構成侵害之法理，自與法律保留原則無違。本件被告臺北市政府之所以取得上揭可以自原告所得領取之補償費中扣抵26,956,624元之權利，乃係本於上揭兩造所訂定之系爭聯合開發契約第12條第3 項之行政契約之約定而來，自屬合法有據。原告辯稱上揭約款坐令被告臺北市政府無需負擔任何給付義務而享有全部土地漲價利益，且相較於78年間徵收之原土地所有權人，上揭約款使原告等之權利所受限制更加不利，據而主張系爭聯合開發契約第12條第3 項約定無效云云，洵無可採。原告雖另陳稱毗鄰地部分非大眾捷運系統工程用地，未報請徵收，被告臺北市政府亦為相同處理，不符公平合理原則云云。然按諸上揭原告與被告臺北市政府間所簽訂之系爭2 件聯合開發契約第12條第3 項約定意旨可知，原告等所有之系爭土地如有上揭聯合開發契約第12條第
3 項所約定之違約情事，被告臺北市政府即得徵收原告等提供之土地全部或一部，並解除契約，且扣抵超出78年7 月1日土地徵收補償標準之土地補償費，不論該土地是否為大眾捷運系統工程用地，曾否報請徵收，被告臺北市政府依照兩造所簽訂之系爭2 件聯合開發契約第12條第3 項約定為解約，並徵收扣抵超出之補償費，自屬合法有據。復參諸最高行政法院99年度判字第1259號判決意旨，亦肯認「本件系爭6筆土地，其中前3 筆屬交通用地，後3 筆屬住宅區（毗鄰地），因都市計畫委員會決議以聯合開發方式將『交6 』、『交7 』交通用地與住宅區毗鄰地一併興建，且係採共構型式設計，整體開發，結構一體，必須使用全部之基地範圍，而無法分割，自有一併徵收之必要，故系爭土地自有依大眾捷運法第6 、7 條規定一併徵收之必要。又系爭聯合開發大樓已完工，業已於96年7 月30日取得使用執照，亦可證系爭3筆住宅區土地仍為興辦捷運系統所必要。」益徵原告上揭辯稱洵無可取。
㈣、原告雖再陳稱系爭聯合開發契約書為定型化之行政契約，該契約第12條第3 項後段規定，只課原告一方以違約義務，並未課同為公地主之被告臺北市政府以相同義務，顯失公平；且縱原告有系爭聯合開發契約第12條第3 項之違約情事，但對於聯合開發契約之後續進程及執行，並無影響，因被告臺北市政府於解約後，仍可藉徵收之手段取得土地所有權；再即或認原告未塗銷假扣押登記之違約事由有可歸責，但扣抵徵收補償費2,600 餘萬元，亦顯然過重而不合常理。是以，依行政程序法第141 條第1 項、第149 條規定準用民法第24
7 條之1 規定，系爭聯合開發契約第12條第3 項約定應屬無效云云。惟按民法第247 條之1 有關定型化契約條款或稱附合契約條款無效之規定，係於88年4 月21日民法債編修正時所增訂，而本件原告與被告臺北市政府間所訂定之系爭2 件聯合開發契約係於80年6 月及同年12月間所簽訂，斯時並無該民法第247 條之1 規定存在，即或將其後增訂之民法第24
7 條之1 規定作為法理加以適用，然查行政契約無效之情形，並未全盤接收民法有關無效之規定，而應依其性質加以限縮，而民法第247 條之1 所規範之定型化契約乃係現代經濟活動之產物，多存在於工商企業者與消費大眾間，與行政契約乃行政行為，具有公定力及公益性之本質不盡相符，故應非行政程序法第141 條第1 項準用之範圍。且按民法第247條之1 係規定：「依照當事人一方預定用於同類契約之條款而訂定之契約，為左列各款之約定，按其情形顯失公平者，該部分約定無效：一、免除或減輕預定契約條款之當事人之責任者。二、加重他方當事人之責任者。三、使他方當事人拋棄權利或限制其行使權利者。四、其他於他方當事人有重大不利益者。」而觀之本件被告臺北市政府雖亦具有公地主之身分，但其於系爭聯合開發契約第12條第3 項之所以僅對原告為上揭片面約定，係因被告臺北市政府係以主管機關之身分與原告等簽訂系爭聯合開發契約，而非以公地主之身分與原告等簽訂系爭契約，且觀之上揭約定，其得以經由徵收手段取得系爭土地之所有權，並依法律規定發放徵收補償費者，僅有具公權力行使權限之政府機關，原告等依法無上揭權限，自無法於上揭契約條款中對被告臺北市政府為相同約定，此為依契約之性質所致，顯非係被告臺北市政府故於契約中對原告等為不利約定。又被告臺北市政府之所以於系爭聯合開發契約第12條第3 項為上揭約定，係著眼為使捷運建設及聯合開發順利進行不致延宕，並確保其他參與開發地主與投資人之權益，遂於系爭聯合開發契約書第12條第3 項後段定明相關地主應於發生前開事由後10日內通知被告，並應於被告所訂期限內塗銷登記，若無法塗銷，其得徵收土地並解除契約。且為維護公平，使經解除契約之土地地主與當初未簽訂聯合開發契約而經徵收之土地所有權人權益相同，不致造成簽訂聯合開發契約嗣又違約者，反較78年經徵收者領取較多之地價補償價款，始另約定超出部分之補償費得請求返還，其目的具公益性，且符合比例原則及公平合理之法律意旨。原告雖稱縱其未於被告臺北市政府所訂期限內塗銷假扣押登記，因被告臺北市政府得於解約後以徵收手段取得系爭土地，故對於後續聯合開發契約之後續進程及執行並無影響云云，然查即或被告臺北市政府於原告等有聯合開發契約第12條第3 項之違約情形時，可以解除契約並辦理徵收以取得土地，但仍需依土地徵收條例所規定之相關程序辦理徵收手續，其程序頗費時日，原告稱對於後續聯合開發契約之進程及執行並無影響云云，顯非可採。復按「八十八年四月二十一日民法債編增訂第二百四十七條之一，係鑑於我國國情及工商發展之現況，經濟上強者所預定之契約條款，他方每無磋商變更之餘地，為使社會大眾普遍知法、守法起見，乃於本法中列原則性規定，明定附合契約之意義，並為防止此類契約自由之濫用及維護交易之公平，列舉四款有關他方當事人利害之約定，如按其情形顯失公平者，明定該部分之約定為無效。是該法條第一款所謂：『免除或減輕預定契約條款之當事人之責任者』，及第三款所謂：『使他方當事人拋棄權利或限制其行使權利者』，應係指一方預定之該契約條款，為他方所不及知或無磋商變更之餘地，始足當之。而該法條所稱『按其情形顯失公平者』，則係指依契約本質所生之主要權利義務，或按法律規定加以綜合判斷，有顯失公平之情形而言。」、「定型化契約之條款，因違反誠信原則，顯失公平而無效者，應以契約當事人之一方於訂約當時，處於無從選擇締約對象或無拒絕締約餘地之情況，而簽訂顯然不利於己之約定者始足當之。」最高法院分別著有96年度臺上字第168 號及100 年度臺上字第1635號判決意旨可資參照。經查，本件原告於與被告臺北市政府簽訂系爭2 件聯合開發契約時，依契約條文僅有15條，且契約文字並無過小難於辨識等一般民法第247 條之1 條文所欲規範之情形，顯無不知契約條款之情事，又原告如不同意被告臺北市政府所擬訂之契約條款之內容，即或不能透過磋商加以改變，亦得拒絕簽訂系爭聯合開發契約，而選擇與其他地主相同之方式，即由被告臺北市政府直接加以徵收，發放徵收補償費予原告，是系爭聯合開發契約第12條第3 項自無違反民法第247 條之
1 之情事可言。又原告之所以遭被告臺北市政府扣抵徵收補償費26,956,624元，係因原告違約所致，具有可歸責性，而依系爭聯合開發契約第12條第3 項約定，其約定內容為「... 甲方（即被告臺北市政府）得徵收乙方（即原告等）提供土地之全部或一部，並解除本約。其徵收之土地補償費如超出依照該線捷運系統工程用地徵收當期（即78年7 月1 日）政府舉辦公共工程徵收補償標準之土地補償費時，其超出部分應返還甲方，由該管市縣地政機關於發放補償金時代為扣抵，乙方不得異議或主張任何權利。」其約定意旨係為避免原告等違約，及與78年間即遭徵收而領取徵收補償之其他土地地主間之利益適當加以衡平，並非課原告以違約之違約金，自不生所約定之違約金是否過高之問題，原告以此質疑系爭約款依行政程序法第141 條第1 項、第149 條規定準用民法第247 條之1 規定，應為無效，委無足取。
㈤、原告雖復主張被告內政部82年11月19日臺（82）內地字第8214108 號函，課予土地所有權人應將因跨越年度所增加之土地補償費返還，即屬增加法律所無之義務，依行政程序法第
158 條第1 項第2 款規定，應屬無效而不應適用；土地徵收條例第20條第3 項但書為列舉之規定，並無得由該管市縣政府逕行扣抵補償費之明文，則被告臺北市政府逕予扣抵補償費，並無所據云云。惟查，內政部82年11月19日臺（82）內地字第8214108 號函係就土地徵收法律關係所生土地徵收補償費給付請求權與行政契約所生補償費返還請求權得否適用民法有關抵銷之規定所為之法規釋示之行政規則，其性質並非法規命令，自無行政程序法第158 條第1 項第2 款所定法規命令無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者無效之情事，原告上揭辯稱，顯有誤解。又被告臺北市政府依兩造間所訂定之系爭聯合開發契約，本即得依契約限制原告權利之行使，已如上述，自與土地徵收條例第20條第3 項但書是否有該管市縣政府得逕行扣抵補償費之明文無關，原告上揭陳稱，洵非可採。
㈥、原告雖又陳稱被告臺北市政府未將26,956,624元補償款繳存專戶保管，屬補償未完竣，依土地徵收條例第20條第3 項規定，應認為徵收處分失效云云。然查，被告臺北市政府依兩造所簽訂之系爭聯合開發契約第12條第3 項約定，於原告有上揭條項所定之違約情事時，得行使解除契約之權限，並得依上揭條項之約定，於發放徵收補償費時，扣抵超出78年7月1 日補償標準部分之徵收補償費26,956,624元，已如上述。則被告臺北市政府依諸上揭約定，於原告有違約情事時，既已依法行使扣抵26,956,624元徵收補償費之權限，則其於依法行使扣抵權利後，自無庸再將經其扣抵之該26,956,624元之款項繳存保管專戶保管，原告徒執前詞主張被告臺北市政府未將26,956,624元補償款繳存專戶保管，即與土地徵收條例第20條第3 項規定有違，徵收處分應即失效云云，自無可採。
七、綜上所述，系爭聯合開發契約第12條第3 項係屬合法有效之契約約款，被告臺北市政府於原告有上揭條款所定之違約情事時，得行使解除契約之權限，並得依上揭條項之約定，於發放徵收補償費時，扣抵超出78年7 月1 日補償標準部分之徵收補償費26,956,624元，上揭款項既經其扣低，其自無庸再將經其扣抵之該26,956,624元之款項繳存保管專戶保管，從而，本件並無26,956,624元徵收補償費未經繳存保管專戶保管之違法情事，自無原告所主張徵收失效之情形，原告先位聲明請求「確認被告內政部於92年5 月2 日以臺內地字第
09 20060925 號函對於原告所有臺北市○○區○○段○ ○段第19 9之6 、351 之3 、351 之4 、352 、356 、35 6之1地號6 筆土地之核准徵收行政處分（由被告臺北市政府於92年6 月3 日以府地四字第09202091000 號公告）所形成之徵收法律關係，自92年7 月18日起因徵收處分失效而不存在。
」即無所據，其訴應予駁回。又被告臺北市政府扣抵上揭26,956,624元徵收補償費係屬合法有據，上揭款項既經被告臺北市政府主張扣抵，原告對於該筆款項即無法律上之請求權可資向被告臺北市政府請求給付，故原告備位聲明後段請求「被告臺北市政府應給付原告26,956,624元及自92年8 月25日起至清償日止按臺灣銀行活期存款牌告利率計算之利息。」亦屬無據，其此部分之訴亦應予以駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 22 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如法 官 黃 桂 興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 11 月 22 日
書記官 李 承 翰