臺北高等行政法院判決
101年度訴字第787號101年11月8日辯論終結原 告 陳劉秀美訴訟代理人 劉大正律師被 告 桃園縣政府代 表 人 吳志揚（縣長）訴訟代理人 陳宥寯
陳銘隆上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國101年3 月27日台內訴字第1010002583號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告民國100 年7 月19日公告代為標售
100 年度第1 批地籍清理未能釐清權屬土地建物案，該代為標售案於100 年11月4 日開標，原告申請投標坐落桃園縣桃園市○○段○○○段80-1地號土地（下稱系爭土地），經被告審查合格，以新臺幣（下同）39,118,888元整得標。100年11月14日訴外人許香依地籍清理條例第12條及地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第9 條規定，檢附相關文件及預繳保證金3,911,000 元向被告主張優先購買權，經被告審核相關文件符合優先購買權，被告乃於100 年12月5 日以府地籍字第1000495519號函通知原告，其所繳保證金3,911,00
0 元應予退還。原告不服，於同年11月29日、12月14日提出異議，被告分別以100 年12月2 日府地籍字第1000491798號函及100 年12月19日府地籍字第1000526167號函復原告。原告不服，提起訴願經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）訴外人許香並未占有系爭土地之全部：系爭土地上有門牌號碼桃園縣桃園市○○路○○號樓房1 棟，由訴外人林聰明自72年5 月1 日起占有並開設蓬萊軒佛店，經營迄今已近29年，現仍繼續在上址經營。依被告100 年12月19日府地籍字第1000526167號函可知系爭土地上有桃園縣桃園市○○路○○號房屋（訴外人林聰明）及桃園縣桃園市○○街○○號房屋（訴外人許香），是訴外人許香並未占有系爭土地之全部。
（二）訴外人許香並非地籍清理條例第12條第1 項第4 款所定之優先購買權人：訴外人許香並未占有系爭土地之全部，不符「至標售時仍繼續為該土地之占有人」之要件，顯非地籍清理條例第12條第1 項第4 款所定之優先購買權人，自不得就系爭土地主張優先購買權。
（三）內政部100 年9 月28日「研商地籍清理代為標售執行事宜第3 次會議紀錄」之會議結論第3 項前段係未經立法授權之不當擴張解釋，已逾上開法律條文規範之範疇：內政部
100 年9 月28日「研商地籍清理代為標售執行事宜第3 次會議紀錄」之會議結論第3 項前段認「地籍清理條例第12條（以下簡稱本條）第1 項第4 款所定占有人，僅占有代為標售土地部分面積（範圍）者，於決標後，該占有人應依本標售辦法第9 條規定，以同一條件就標售土地面積（範圍）全部主張優先購買權」云云，惟其顯係未經立法授權之不當擴張解釋，已逾上聞法律條文規範之範疇：依地籍清理條例第12條第1 項第4 款之立法理由可知，得主張優先購買權者，除須「在地籍清理條例施行前已占有達10年以上」，並須「至標售時仍繼續為該土地之占有人」。地籍清理條例施行細則及地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法（下稱標售辦法），亦無地籍清理條例第12條第
1 項第4 款所定占有人，僅占有代為標售土地部分面積（範圍）者，於決標後，該占有人應依本標售辦法第9 條規定，以同一條件就標售土地面積（範圍）全部主張優先購買權之規定。內政部100 年9 月28日「研商地籍清理代為標售執行事宜第3 次會議紀錄」之會議結論第3 項前段之記載，內政部於該次會議時，已知法規並無規定僅占有代為標售土地部分面積（範圍）者是否係地籍清理條例第12條第1 項第4 款所定之占有人；及僅占有代為標售土地部分面積（範圍）者是否得以同一條件就標售土地面積（範圍）全部主張優先購買權之規定，竟不依法修正地籍清理條例及其施行細則、標售辦法，率予認定僅占有代為標售土地部分面積（範圍）者，於決標後，該占有人應依本標售辦法第9 條規定，以同一條件就標售土地面積（範圍）全部主張優先購買權云云，顯係未經立法授權之不當擴張解釋，已逾越上開法律條文規範之範疇。
（四）綜上，被告明知訴外人許香並未占有系爭土地之全部，並非地籍清理條例第12條第1 項第4 款之優先購買權人，竟准許其優先購買，並逕行退還原告繳納之保證金，顯有違誤。而訴願決定以本件應循民事訴訟解決而決定不予受理，亦有未合。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分（100 年12月5 日府地籍字第1000495519號）均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）系爭土地為地籍清理條例第19條、第26條所定以神明會名義登記者或具有神明會之性質及事實者之土地，依同條例第11條第1 項規定，由被告於100 年7 月19日府地籍字第10002832921 號公告標售，公告期間自100 年7 月21 日起至100 年10月21日止，100 年11月4 日開標。
（二）原告參加本次標售案系爭土地投標，因投標件數只有1 件，經開標審查結果，原告投標文件符合規定，是本案由原告得標。本標售案自100 年11月4 日至100 年11月14日止受理對標出之標的就本條例第12條所定之優先購買權者，給予10日之主張權利，並於桃園縣政府地政資訊網－地籍清理－代為標售－開標結果公告。訴外人許香於100 年11月14日預繳相當於保證金之價款3,911,000 元、身分證明文件、戶籍資料、房屋稅繳款書（桃園市○○路○○號、桃園市○○街○○號）、地價稅繳款書（桃園市○○段○○○段80-1地號，納稅義務人：祭祀公業天上聖母宗聖公蘇秀雄蘇秀吉）及占有土地四鄰之證明等相關證明文件，向被告主張系爭土地優先購買權。被告於100 年11月15日府地籍字第1000466023號函請桃園縣桃園地政事務所協助勘查系爭土地是否有座落門牌號：桃園市○○路○○號、桃園市○○街○○號建物。經該所100 年11月17日桃地登字第1000008679號函復知：「經查該地號土地尚有未登記建物門牌：桃園市○○路○○號及桃園市○○街○○號之建物，……。
」，本案經審核訴外人許香符合優先購買之規定，被告於
100 年11月22日府地籍字第1000476744號函通知訴外人許香於接獲通知之日起30日內繳清價款。訴外人許香於100年12月21日繳納完畢。被告於100 年12月26日府地籍字第1000542616號函核發系爭土地產權移轉證明書，並於當日辦理點交完畢。
（三）原告對被告審查優先購買權，以訴外人許香未占有系爭土地全部，顯非地籍清理條例第12條第1 項第4 款之優先購買權人為由，提起異議，經被告函覆略以，依地籍清理條例第12條、標售辦法第9 條規定，內政部100 年9 月28日召開「研商地籍清理代為標售執行事宜」第3 次會議紀錄，會議結論三：「地籍清理條例第12條（以下稱本條例）第1 項第4 款所定占有人，僅占有代為標售土地之部分面積（範圍）者，於決標後，該占有人應依本條例第9 條規定，以同一條件就標售土地面積（範圍）全部主張優先購買；另占有人如有2 人以上分別提出申請時，應併依本標售辦法第11條規定辦理。」，桃園地政事務所查覆資料訴外人許香所提相關文件，經審核符合優先購買權之規定。且系爭土地上雖有門牌號碼桃園市○○路○○號、桃園市○○街○○號二建物，然原告所提訴外人林聰明未於決標後10日內對系爭土地主張優先購買之意思表示，依標售辦法第
9 條規定，視為放棄優先購買權。
（四）按標售辦法第11條規定，申請人為占有人者，有2 人以上申請優先購買時，先通知申請人先行協議，並於接到通知之日起10日內提出全體申請人購買權利範圍協議書；無法達成協議者，按各申請人占有土地面積與全體申請人占有土地面積之比例計算。依前開規定申請人符合主張優先購買權者，即可依標售辦法第9 條規定，應以同一條件，並於決標後10日內，預繳相當於保證金價款及相關文件，以書面向被告主張優先購買權，其主張優先購買權非以1 人為限。本案既由訴外人許香1 人主張優先購買權，依規定即得就原告得標之同一條件主張，尚無疑義。
（五）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，為兩造所不爭執，且有被告100 年12月5 日府地籍字第1000495519號函、內政部10
1 年3 月27日台內訴字第1010002583號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以訴外人許香並未占有系爭土地之全部，應非地籍清理條例第12條第1 項第4 款之優先購買權人云云，據為主張，故本件應審酌者厥為：被告認定訴外人許香就系爭土地為符合地籍清理條例第12條規定之優先購買權人是否違法？被告所為退還原告繳納保證金之通知，是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按「第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。前項情形，相關權利人有正當理由者，得申請暫緩代為標售。前2項代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「依前條規定代為標售之土地，其優先購買權人及優先順序如下：一、地上權人、典權人、永佃權人。二、基地或耕地承租人。三、共有土地之他共有人。四、本條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人。
前項第1 款優先購買權之順序，以登記之先後定之。」「直轄市或縣（市）主管機關代為標售土地前，應公告3 個月。前項公告，應載明前條之優先購買權意旨，並以公告代替對優先購買權人之通知。優先購買權人未於決標後10日內以書面為承買之意思表示者，視為放棄其優先購買權。」地籍清理條例第11條、第12條及第13條定有明文。次按「本辦法依地籍清理條例（以下簡稱本條例）第11條第
3 項規定訂定之。」「直轄市或縣（市）主管機關代為標售本條例第11條第1 項所定土地之程序如下：一、分類編造標售土地清冊。二、訂定投標須知。三、公告標售。四、受理投標。五、開標、審標及決標。六、通知得標人或優先購買權人繳交價款並發還未得標人繳交之保證金。七、書面點交並核發產權移轉證明書。」「主張優先購買標售土地者，應以同一條件為之，並於決標後10日內，預繳相當於保證金之價款，檢附下列文件，以書面向直轄市或縣（市）主管機關為承買之意思表示，逾期視為放棄優先購買權：一、身分證明文件。二、符合本條例第12條第1項得主張優先購買權之證明文件。三、申請人為土地占有人者，另檢附第10條規定之證明文件。四、其他經中央地政機關規定之證明文件。」地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第1 條、第2 條、第9 條亦有明定。
（二）經查，原告參與投標被告100 年7 月19日公告代為標售10
0 年度第1 批地籍清理未能釐清權屬土地建物，經於100年11月4 日開標，原告參與投標系爭土地，經被告審查合格，並以39,118,888元得標等情，有被告100 年7 月19日府地籍字第10002832921 號公告、桃園縣政府100 年度第一批代為標售地籍清理土地及建物投標審查表、桃園縣政府100 年度第一批代為標售地籍清理未能釐清權屬土地投標單附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，故此部分之事實，應堪信為真實。
（三）其後訴外人許香以優先購買權人身分，向被告為承買之意思表示，此有許香提出之行使優先購買權申請書、建物讓渡證書、地價稅繳款書、桃園市○○街○○號戶籍登記簿、房屋稅繳款書、戶籍謄本、桃園縣政府地方稅務局房屋稅籍證明書附於原處分卷可參，而系爭土地經被告派員勘查，其上確有桃園市○○路○○號及桃園市○○街○○號之建物，亦有桃園縣桃園地政事務所100 年11月17日桃地登字第1000008679號函可據，是被告認訴外人許香符合地籍清理條例第12條第1 項第4 款占有人之資格，而為優先購買權人，於法並無不合，是被告以本件有優先購買權人承買，而於100 年12月5 日以府地籍字第1000495519號函通知原告，其所繳保證金3,911,000 元應予退還，經核尚無違誤。
（四）原告雖主張系爭土地上尚有桃園市○○路○○號建物，並由訴外人林聰明自72年起占有中，故訴外人許香並未占有系爭土地之全部，不符地籍清理條例第12條第1 項第4 款之規定，被告依標售辦法第9 條及內政部100 年9 月28日召開研商地籍清理代為標售執行事宜第3 次會議紀錄會議結論，認僅占有代為標售土地部分（範圍）者，得於決標後以同一條件就標售土地全部主張優先購買權，於法無據，且被告亦未於代為標售土地之公告中，依地籍清理條例第13條規定載明同條例第12條之優先購買權意旨，均屬違法云云，惟查：
1、依地籍清理條例第12條第1 項第4 款「本條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人」之規定，其條文文義並未明定須以占有全部標售土地面積或範圍之占有人始具優先購買資格，而依同條項第1 款「地上權人、典權人、永佃權人」、第3 款「共有土地之他共有人」規定以觀，均可能同時存在多數人可分別行使本條優先購買權之情形，是以同條第2 項始特別明文規定該條第
1 項第1 款優先購買權之順序，是以多數未占有全部土地之占有人，是否即不具優先購買權，已屬有疑。原告以立法理由所稱「依前條規定代為標售之土地，因所有權人不明，土地被占用或供他人使用之情形普遍，為解決問題，爰於第1 項第4 款規定合乎一定期間要件之占有人得主張優先購買權」等語，而推認系爭第4 款優先購買權之規定，僅限占有代為標售土地全部面積或範圍之占有人，始得行使，惟該立法理由僅係說明代為標售土地賦予占有人優先購買權，係出於解決問題之考量，俾使長期占有人有機會取得合法占有之權源，如存在多數占有人，前開法規為解決問題之考量，仍屬存在，且因占有人之占有情形各自不同，是否行使優先購買權亦各有考慮，是法規範重點應在於如何定其優先購買權之範圍，及適用平等合理之程序，故原告逕認該款規定僅得適用於占有全部土地之占有人云云，顯難認屬有據。
2、系爭標售辦法經地籍清理條例第11條第3 項授權，就地籍清理有關標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底價訂定及其他應遵行事項而為規定，前述優先購買權如何行使、多數優先購買權人申請應如何定其優先購買順序或優先購買權利範圍等細節性、技術性事項，中央主管機關內政部訂定標售辦法為補充規定，核與法律保留原則無違。而地籍清理條例既未明文限制僅占有部分代為標售土地之占有人，不得為優先購買權人並為承買，則標售辦法第11條規定多數地籍清理條例第12條第1 項第4 款之優先購買權人，應如何行使優先購買權之程序（先行協議程序），及如何計算優先購買權利範圍（按占有土地面積與全體申請人占有土地總面積之比例計算），核亦未違反法規範意旨或逾母法之授權範圍。而原告所稱被告援引之研商地籍清理代為標售執行事宜第3 次會議紀錄結論，認僅占有代為標售土地之部分（範圍）者，於決標後，該占有人應依標售辦法第9 條規定，以同一條件就標售土地面積（範圍）全部主張優先購買；另占有人如有2 人以上分別提出申請時，應併依標售辦法第11條規定辦理，亦僅重申標售辦法第9 條、第11條規定意旨，原告認該會議結論逾越地籍清理條例第12條第1 項第4 款之規定而為擴張解釋云云，應非可採。
3、本件系爭土地之占有人許香占有部分系爭土地，依其所提戶籍登記簿可知其自71年間即已設籍系爭土地上之桃園市○○街○○號建物，且迄至標售時仍繼續設籍該址，亦有戶籍謄本在卷可證，是已符合前開條例第12條第1 項第4 款所定之占有時間及繼續占有要件，而系爭土地另位占有人林聰明並未於法定期限內行使優先購買權而為承買系爭土地之意思表示等情，亦為原告所不爭，則被告認定訴外人許香為符合要件之優先購買權人，並退還原告投標所繳納之保證金，經核並無違誤。原告雖主張被告系爭公告未依地籍清理條例第13條第2 項規定，載明同條例第12條之優先購買權意旨，以代替對優先購買權人之通知云云，惟依系爭公告之公告事項第8 點已載明「本公告依地籍清理條例第13條規定代替對優先購買權人之通知，決標後之決標金額將揭示於本府公告（佈）欄及網站10日，符合規定之優先購買人未於決標後10日內以書面檢附相關證明文件向本府提出承買意思表示及繳納相當於保證金之價款者，視為放棄其優先購買意願。」，已明示該標售程序所稱優先購買權之準據法律，且因各筆代為標售土地實際情形不同，故其存在何款優先購買權人及其人數顯非被告於公告前所得預料，自無從一一記載，而前開公告事項之記載，被告雖未引據地籍清理條例第12條第1 項各款之條文，然已明白揭示其係依據地籍清理條例第13條而為公告，並用以代替對優先購買權人之通知，是投標人依公告揭示之法律依據，自得明瞭優先購買權之相關規定，原告主張被告於公告中未載明優先購買權意旨而有違法云云，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張俱非可採，被告以系爭土地經優先購買權人承買而通知原告領回繳納之投標保證金，其認事用法，尚無違誤。訴願機關為不受理決定，無非以原告與標售機關即被告就買賣關係是否成立有所爭執，核屬私法關係為據，惟本件被告就是否符合優先購買權要件，依地籍清理條例規定，既須依職權先為認定，則原告主張其決定違法，自宜許其提起撤銷訴訟救濟，本件訴願機關雖未就實體審理，惟其結果並無二致，尚無撤銷訴願決定之必要，從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 22 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 劉穎怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 11 月 22 日
書記官 林苑珍