臺北高等行政法院判決
101年度訴字第799號101年10月24日辯論終結原 告 鄭雪惠即博客來商務會館訴訟代理人 溫瑞鳳律師被 告 新竹市政府代 表 人 許明財（市長）訴訟代理人 林志宗
徐萱齡上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國
101 年3 月23日交訴字第1010006252號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國100 年9 月6 日執行聯合查報旅館業稽查時，發現原告鄭雪惠（即博客來商務會館）未依規定領取旅館業登記證，即在新竹市○○路○ 段○○○ 號經營博客來商務會館之旅館業務，依櫃檯房號電腦系統顯示現場房間數有66間，經原告陳述意見後，認為原告違反發展觀光條例第24條第1 項規定，乃按同條例第55條第3 項及裁罰標準第6 條附表2 第
1 項規定，以100 年12月23日府觀行字第1000143802號違反發展觀光條例案件裁處書，裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並禁止其營業。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告係向柏克萊大飯店股份有限公司（下稱柏克萊大飯店公司）承租其所有套房，共計30間，作為商務辦公室及月租套房使用。而原告登記之營業項目含不動產租賃業，其將套房出租，並未經營觀光飯店，故無違反發展觀光條例可言。另被告每年實施公共安全檢查，原告消防設備經檢驗合格，亦經遵循流程申請，奈何原處分機關程序繁長，始尚未取得旅館業登記證。
（二）全台灣套房眾多，以套房出租他人使用所在多有，諸如新竹市達龍會館、臺北市基泰國際酒店式公寓、高雄市八五大樓有限公司，其等經營方式完全相同，均未遭主管機關處罰。參酌社會經濟活動之發展，套房兼辦公室出租形態，乃合乎時代之脈動與需要，並有助於國人之就業，其營業均依規定繳納稅金，且從未有不正當之色情或違反法令之使用，政府應予正面評價，請勿輕言處罰。
（三）有關違反發展觀光條例第24條第1 項規定，違規者應予裁罰巨額罰鍰，有違憲法上正當法律程序人民財產權之保障，本裁處應適用行政罰法第8 條之規定。
（四）聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）被告於100 年9 月6 日執行聯合查報旅館業稽查時，原告拒絕被告逐層檢查，然依外觀可見現場設有招牌、接待櫃台，並擅貼有未經交通部觀光局核可之國民旅遊卡特約商店標識。另被告稽查時現場有退房客人，原告嗣僅願意開啟301 號房間受檢，其內陳設有服務項目資料、備品及床被單供應、房內電話服務系統等設備。又依櫃檯房號電腦系統顯示房間數有66間，其現狀與99年稽查時有66間房間相同。原告雖表示其向柏克萊大飯店承租30間套房，並提出無用印之租金發票影本為證，然此尚無法證明與營業房間數之關聯性；又登記經營項目雖為不動產租賃業，然無法提出各房間之長期租賃契約，可依客觀事實認定上開66間房間係旅館經營型態，原告實際經營旅館業務。
（二）旅館業管理規則第24條第1 項規定經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。原告經營之博客來商務會館，位於新竹市都市計畫住宅區，其曾於97年5 月14日依「新竹市都市計畫住宅區設置旅館審查作業要點」申請籌設，被告嗣於同年5 月20日以府觀行字第0970049024號函同意籌設在案。惟原告未能於籌設許可期限9 個月內完成後續相關變更及申請作業，其後亦未重新辦理申請，迄今並未依規完成相關合法程序。原告營業處所即為其商業登記位址，現場外牆掛有市招，並設有出入口、櫃檯及接待大廳等。
（三）按發展觀光條例第2 條第8 項所謂旅館業，指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業；另交通部99年12月29日路交字第0990012444號令釋略以：除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。又建築法規中建築物類組之組別B-4 定義：指供不特定人士休息住宿之場所，其使用項目為：旅館、觀光飯店等之客房部等類似場所。經查，被告依現場出入口、櫃檯、電腦房號系統、廣告銷售行為、保險經營業務種類等經營型態，顯與經營旅館業行為相符。
（四）聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經核本件兩造爭點為：原告經營博客來商務會館，究係經營旅館業務或不動產租賃業？倘原告係經營旅館業務，其經營房間數為何？茲分述如下。
五、本院之判斷：
（一）按「本條例所用名詞，定義如下：…八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9 萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」發展觀光條例第2 條第8 款、第24條第1 項、第55條第3 項及第66條第2 項分別定有明文。次按「本規則依發展觀光條例第66條第2 項規定訂定之。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」旅館業管理規則第1 條及第4 條第1 項亦設有規定。又按「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表2 之規定裁罰。」「未領取旅館業登記證而經營旅館業。…房間數51間至100 間，處新臺幣30萬元，並禁止其營業。…」發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第6 條及附表2 第1 項各定有明文。另按「…除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」交通部99年12月29日交路字第0990012444號函可稽參照。
（二）經查，本件被告於100 年9 月6 日執行各機關聯合查報旅館業現場，發現原告未領有旅館業登記證，即在新竹市○○路○段○○○ 號，以博客來商務會館為營利事業名稱對外營業，建築物牆面上有「博客來商務會館」「BerkeleyBusiness Hotel」等招牌字樣，現場有接待櫃檯，經營之房間數有66間等事實，有被告100 年9 月6 日各機關聯合查報旅館業現場紀表稽查紀錄表（下稱聯合查報現場紀錄表）、現場拍攝照片、公共意外責任保險保險單、網路廣告、商業登記公示查詢資料等件附卷可稽，自堪信為真實。是原告未依規定向被告主管機關申請登記，領取旅館業登記證即經營旅館業務，有違發展觀光條例第24條第1 項之規定，堪以認定。而原告經營旅館房間數係66間，被告爰依同條例第55條第3 項、發展觀光條例裁罰標準第6 條規定，裁處原告30萬元，並停止營業，於法並無不合。
（三）原告雖主張其係向柏克萊大飯店公司承租其所有套房，作為商務辦公室及月租套房使用，屬不動產租賃業，並非經營觀光飯店，且其所經營之房間僅有33間云云。惟查：原告營利事業登記證所載之營業項目，雖係不動產租賃，惟其實際營業項目為何，非僅憑形式上商業登記，仍須審究其實際營業內容為斷。依交通部觀光局99年6 月29日觀賓字第0990014797號函：「說明三：另行政院主計處中華民國行業標準分類將旅館及民宿與不動產租售業區別說明如下：旅館及民宿規定於…住宿服務業：『凡從事短期或臨時性住宿服務之行業均屬之，有些場所僅提供住宿服務，有些場所則提供結合住宿、餐飲及休閒設施之複合式服務。不包括：以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租應歸入6811細類【不動產租售業】。』另551 小類－短期住宿服務業及5510細類－短期住宿服務業規定：『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業均屬之，如旅館、旅社、民宿等。主要經濟活動（5510細參考子目）為民宿、汽車旅館、旅社、旅館、賓館、觀光旅館。』」準此，旅館及民宿均係屬住宿服務業，以從事短期或臨時性住宿服務為主，而以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租型態，始歸入不動產租售業。查本件依被告於稽查當日所拍攝之照片顯示，該建築物牆面上有「博客來商務會館」「Berkeley Business Hotel 」等招牌字樣，一樓大廳有接待櫃檯，牆面上貼有未經交通部觀光局核可之國民旅遊卡特約商店標誌，櫃台之電腦內有房號系統，客房外部有房間指示牌、房號，且其提供受檢之30
1 號房間內可見礦泉水、茶杯、盥洗用品、服務項目及備品價格等（被告答辯卷第36至40頁之照片參照）。參以本件稽查人員在現場櫃台取得之廣告資料，其上印有「柏克萊商務大飯店」之廣告文宣，足認原告經營型態顯屬旅館業。原告雖辯稱其向柏克萊大飯店公司承租30間房間，再出租予他人，並非旅館房間有66間云云，並提出統一發票影本乙件為證。惟該統一發票僅係影本，且無營業人之用印（見被告答辯狀及相關卷宗第33頁），容有瑕疵可指；且被告至現場稽查時，因原告拒絕其逐層檢查而無法實際勘查房間使用情形，惟依櫃台電腦所載房號當可呈現客房使用情形，其電腦螢幕顯示房間數總共有66間，此詳載於聯合查報現場紀錄表營業處所情形欄「未合法登記營業房間數：66間」。再參以卷附新光產物保險公共意外責任保險單記載：要保人及被保險人均為博客來商務會館，其經營業務種類為飯店業等情（見被告答辯卷宗第72頁），顯示原告係以經營飯店業投保公共意外險。又倘被告經營不動產租賃，其向柏克萊大飯店公司承租數十間房間，且係供商業之用，雙方理會約定鉅細靡遺之權利義務內容；而其與客戶簽訂中長期租賃契約，亦會約定詳盡之租賃條款，然原告迄未提出相關證據資料，衡情有違常理，原告主張難以採信。況且，縱使原告主張其向柏克萊大飯店公司承租房間乙節屬實，然其實際經營者，係以從事短期或臨時性任宿服務為主之型態，仍無礙於旅館業之認定。足徵原告經營型態顯屬旅館業，核與以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租不動產租售業有間，原告主張其係經營不動產租賃業，與事實不符，自不可採。
（四）原告又主張被告裁處侵害其財產權，應適用行政罰法第8條規定云云。按人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文，惟為增進公共利益所必要者，國家並非不得以法律為合理之限制。發展觀光條例第24條第1 項規定經營旅館業者除應事先依其他法令辦理有關登記外，並應向地方主管機關登記，俾納入輔導管理體系，目的為健全旅館業之管理，為增進公共利益所必要，對違反規定者設有罰鍰等罰責，未逾越比例原則，與憲法保障財產權之意旨並無牴觸。又按行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」是行為人主張依其違規情節得減輕或免除其處罰，其前題係不知法規而犯之。惟查本件原告於97年5 月14日依新竹市都市計畫住宅區設置旅館審查作業要點申請籌設，被告於同年5 月20日以府觀行字第0970049024號函同意籌設在案，惟原告未能於籌設許可期限9 個月內完成後續相關變更及申請作業，其後亦未重新辦理迄今，致未依規定完成相關程序之情，為原告所不否認；又博客來商務會館於99年
5 月間（當時登記負責人為溫○君）亦因違反發展觀光條例，經被告裁處30萬元罰鍰，並禁止營業，嗣提起訴願、行政訴訟，經本院於100 年4 月28日以99年度訴字第2356號判決駁回、最高行政法院於100 年7 月21日以100 年度裁字第1776號裁定駁回確定，有上開判決書附卷可稽。而原告接手經營該商務會館，對於經營旅館應向地方主管機關申請登記，領取登記證後始得營業之規定，應知之甚詳，自難援引行政罰法第8 條規定免除或減輕其處罰，原告此部分主張並無理由。至於原告主張其他業者亦有相同違規事實，卻未見主管機關裁罰乙節，查原告違反發展觀光條例第24條第1 項規定之行為明確，已如前述，自難因主管機關未處罰其他業者，而使自己違法行為變為合法因而免責，其理至明，附此敘明。
六、綜上所述，原告起訴論旨，委無足採，被告以原告未依規定領取旅館業登記證即經營旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1 項規定，乃按同條例第55條第3 項及裁罰標準第6 條附表2 第1 項規定，處原告30萬元罰鍰，並禁止營業，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 11 月 7 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑法 官 鍾啟煌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 11 月 7 日
書記官 蕭純純