臺北高等行政法院判決
101年度訴字第848號101年8月7日辯論終結原 告 南北海運股份有限公司代 表 人 陳開壽（董事長）訴訟代理人 宋重和 律師複 代理人 陳奕霖 律師被 告 國防部聯合後勤司令部採購處代 表 人 徐偉光（處長）住同上訴訟代理人 彭建寧 律師
丁詠純 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國101年3月30日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告所辦理「北竿至高登、亮島間人員往返運輸」採購案（採購案號：GG00001P041，下稱系爭採購案），因不服被告依政府採購法第101條第1項第1款規定，以民國（下同）100年12月27日國聯採招字第1000004841號函（下稱原處分）通知擬將其刊登政府採購公報，經向被告提出異議後，復不服被告以101年1月12日國聯採招字第1010000189號函所為異議處理結果（下稱異議處理結果），原告另向行政院公共工程委員會提出申訴，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告於100年12月27日以原處分告知其認定原告有違反政府採購法第101條第1項第1款之情形，如未提出異議，則依第102條第3項將原告公司名稱刊登政府採購公報等語。
經原告以101年1月9日行政異議狀表示異議後，被告復以異議處理結果駁回原告之異議。原告不服，提出申訴，遭申訴審議判斷駁回。然原處分、異議處理結果及申訴審議判斷皆有認事用法之違誤，且侵害原告之權益，而應予撤銷，爰依行政訴訟法第4條於法定期間內向本院提起行政訴訟，合先敘明。
（二）原告並無政府採購法第101條第1項第1款之情形，被告認事用法顯有違誤：
1.按被告認為原告構成政府採購法第101條第1項第1款之根據，無非係依照法務部調查局臺北市調查處（下稱臺北市調查處）100年11月29日肅字第10043176570號函與福建連江地方法院檢察署100年度偵字第57號緩起訴處分書之內容。
2.然查臺北市調查處100年11月29日肅字第10043176570號函文之內容，除檢送上開緩起訴處分書影本外，僅係以短短兩行文字，就原告可能違反政府採購法第101條第1項第1款、第2款等情請被告依權責處理，並無以證據資料說明原告有何違反上開條文之行為。故此函文充其量僅為行政機關間之公文往來，實難作為認定原告構成政府採購法第101條第1項第1款、第2款之依據。
3.次查福建連江地方法院檢察署100年11月15日100年度偵字第57號緩起訴處分書：
⑴其所述之犯罪事實，係「由王詩如於99年10月至11月間
某日，在陳開壽所經營址設連江縣南竿鄉福沃村90之3號之原告公司辦公室內，自行填寫原告公司參與系爭採購案競標所應備之廠商投標報價單及投標廠商聲明書等文件，並與陳開壽共同決定該公司之投標價格為每航次新臺幣（下同）42,000元，經陳開壽在前揭投標文件上蓋用原告公司之大小章後，隨即將該文件交付與王詩如；……隨後王詩如乃於系爭採購案開標之前一日即99年12月6 日，將前開原告公司及大和航運股份有限公司（下稱大和公司）之投標文件，連同北竿海運行之投標文件，一併遞交至國防部聯合後勤司令部採購處以完成投標手續。而於開標日當日，僅有王詩如代表北竿海運行到場出席開標作業，大和公司及原告公司均未派員參加，經比價及減價程序後，遂由北竿海運行以每航次34,600元標得系爭採購案。」可知原告實無容許他人借用本人名義或證件參加投標之情形，與政府採購法第101 條第1 項第1 款無涉。蓋原告代表人陳開壽係與訴外人王詩如商議由原告出面陪標，以助使王詩如經營之北竿海運行可順利得標，惟陳開壽仍是基於代表人之意思以自己之名義參與投標，並未將原告公司之名義或證件借予他人使用。
⑵且訴外人王詩如所代表之北竿海運行亦有參與系爭採購
案之投標，實無再借用原告名義參加投標之必要與可能。蓋必是不符合投標資格，或基於其他因素本身無法參與投標者，方有借用他人名義或證件以爭取實質得標之必要。政府採購法第101條第1項第1款所欲規範者，即為此無資格者借用有資格者名義投標之行為，而與本件情形不同。況且系爭採購案最後乃由王詩如代表之北竿海運行得標，則北竿海運行自始即係欲以自己名義標得系爭採購案，而無借用原告名義投標並得標之行為與意圖。
⑶福建連江地方法院檢察署100年11月15日100年度偵字第
57號緩起訴處分書所認定，並以之作為緩起訴之事實依據者，為原告涉犯有政府採購法第87條第4項之情形，即以協議之方式，而決定不為價格之競爭，與借用名義予他人者無關，且兩者係無法同時成立之兩行為。故被告以上開緩起訴處分書，作為認定原告構成政府採購法第101條第1項第1款之依據者，顯有違誤。
⑷實則，原告本因系爭採購案招標航線經營之利潤微薄，
而缺乏積極投得標案之意願，係因軍方運輸官數度懇請邀約，原告代表人陳開壽方在與訴外人王詩如商議後決定出面陪標，使系爭採購案不至於因不足法定最低投標數造成流標，並無將原告公司名義借予北竿海運行進行投標之意。
4.綜上所述，被告係空言原告有「容許他人借用本人名義或證件投標」之情形，不僅未具體敘明如何構成「借用」之理由，亦與福建連江地方法院檢察署100年11月15日100年度偵字第57號緩起訴處分書所認定之事實不符，在認事用法上乃有重大錯誤之情，至為明顯。
（三）行政院公共工程委員會之申訴審議判斷書未敘明實體理由，甚為不當：
1.按「訴願決定書，應載明左列事項：……三、主文、事實及理由。其係不受理決定者，得不記載事實。」訴願法第89條第1項第3款定有明文。
2.查本件申訴審議判斷除程序部分外，僅引用福建連江地方法院檢察署100年11月15日100年度偵字第57號緩起訴處分書之部分內容後，即逕認定被告之判斷於法無違，而不見任何實質上之理由，難以使人甘服。況被告就如何由緩起訴處分書之內容，進而認定原告違反政府採購法第101 條第1 項第1 款部分，亦未具體說明，則本件申訴審議判斷僅是將原處分及異議處理結果理由不備之處加以重複，不具任何實質論證。
3.更有甚者，針對原告於申訴中所提出之理由與主張，行政院公共工程委員會竟僅以「無非係屬事後為維護自己利益之片面主張，所持理由，尚難逕採」等語，即全數駁回，實令人難以置信。蓋人民依法提出行政救濟，本質上即為「事後為維護自己之利益所為之主張」，依此邏輯，豈謂任何行政上之救濟與申訴均可不附理由逕行駁回？行政院公共工程委員會身為政府為解決各種工程、政府採購爭議設立之機關，並延攬有各界學者專家擔任委員，理應比一般受理訴願之機關更具有客觀、公正、理性之特質，然卻做出此種具有重大瑕疵之申訴審議判斷，無怪乎訴願制度遭人戲稱為無用之法定程序矣。
（四）故原告實無構成政府採購法第101條第1項第1款之情形，被告不得將原告名稱及相關情形刊登於政府採購公報，原處分、異議處理結果及申訴審議判斷顯然有誤。又原告雖遭福建連江地方法院檢察署100年11月15日100年度偵字第57號緩起訴處分書認定犯有政府採購法第87條第4項之罪，然並未經第一審為有罪判決，故亦不符合政府採購法第101條第1項第6款之要件，並此敘明。
（五）綜上所述，聲明求為判決：
1.申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果）均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告與大和公司、北竿海運行等3家廠商於99年12月7日參與被告系爭採購案投標。因檢附投標標封與報價單上字跡有相似之處，疑有異常相關聯，故被告將相關資料移送臺北市調查處進行偵查。嗣臺北市調查處於100年6月20日以肅字第10043092730號函，回覆本件經約談原告及其他2家廠商及進行相關筆跡鑑定，認有借牌圍標之犯行，並將本件移送檢察署依法偵辦，後經福建連江地方法院檢察署認定訴外人北竿海運行負責人王詩如有意以北竿海運行之名義投標，乃與原告及大和公司共同商議，由北竿海運行主標，而原告與大和公司則分別用較高之單價陪標，以此方式合意使廠商不為價格之競爭，而於100年11月15日作成100年度偵字第57號緩起訴處分。被告於收受臺北市調查處100年11月29日肅字第10043176570號函及檢附之緩起訴處分書後，查證認定原告有政府採購法第101條第1項第1款「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之情事，爰依法於100年12月27日以原處分通知原告，嗣並刊登政府採購公報。原告雖於101年1月9日提出行政異議，經被告以異議處理結果駁回其異議，原告嗣於101年1月18日向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會提起申訴，亦經認定申訴無理由而判斷駁回，原告遂提起本件行政訴訟。
（二）原告起訴主張無非謂，其係由代表人陳開壽於投標文件上蓋用大小章，仍是基於代表人意思以自己名義投標，並無容許他人借用本人名義或證件參加投標之情形云云。惟查，原告與北竿海運行、大和公司共同商議，由北竿海運行主標、原告等用較高單價陪標之行為，合意使廠商不為價格競爭，且原告代表人竟任由同為系爭採購案競爭者之訴外人北竿海運行負責人王詩如代其填寫標價單，已使系爭採購案喪失公平競爭之本旨、違反採購法公開招標程序之目的。被告為此將原告列為拒絕往來廠商，並刊登政府採購公報，以杜絕不良廠商違法，避免再危害其他機關並建立廠商間之 良性競爭環境，該等行政作為於法並無違誤，原告主張，要無可採。
（三）借用人本身具投標資格，但為達法定投標廠商家數以遂得標目的，而借用其他廠商名義或證件參與投標，仍在政府採購法第101 條第1 項第1 款「容許他人借用本人名義或證件投標」之適用範圍：
1.按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。」、「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」政府採購法第101條第1項第1款、第102條第3項分別定有明文。
2.所謂「容許他人借用本人名義或證件參加投標」係指被借用名義或證件之廠商無投標之意思，而明示或默示同意他人使用其名義或證件參加投標，但不為價格之競爭，以達使借用之廠商或其他特定廠商得標之目的；至於該借用之廠商本身是否具備投標資格，則在所不問(最高行政法院94年度判字第286號判決、99年度判字第1092號判決、100年度判字第1808號判決意旨參照)。
3.本院99年度訴字第1753號判決闡釋：「觀之政府採購法第
101 條第1 項第1 款文義，並不以行為人是否具有投標資格為要件，亦不僅適用於不具投標資格之行為人，易言之，借用人本身具投標資格，但為達法定投標廠商家數以遂得標目的，而借用其他廠商名義或證件參與投標，仍在該條款規範之範疇，……。」臺中高等行政法院99年度訴字第196 號判決要旨亦同。
4.由上可知，政府採購法第101條第1項第1款「容許他人借用本人名義或證件參加投標者」，並未有將廠商作有無投標資格之區分，廠商為達法定投標廠商家數以遂得標目的，而借用其他廠商名義或證件參與投標，均有違反政府採購法確保公平、公開之採購程序之立法目的。是以廠商僅須有容許他人借用本人名義或證件參加投標之情形，機關即應依採購法第102條第3項規定，將其情形通知廠商，並經異議及申訴處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報。
5.經查，原告代表人陳開壽確有同意訴外人北竿海運行負責人王詩如使用其名義或證件參加投標，復由王詩如填寫其投標報價單，而不與北竿海運行為價格之競爭，以使北竿海運行得標之行為，且上開與北竿海運行、大和公司就競標價格事先商議之不法行為，已造成形式上雖有多數廠商參加投標，實質上則屬假性競爭，並使政府採購係在求多數廠商透過競爭，由符合資格及最接近核定底價者取得締約機會，藉以形成良性競爭、公平競標環境之目的蕩然無存。縱原告是為達法定投標廠商家數，而容許符合投標資格者之北竿海運行借用其名義，以遂其得標目的，亦因已損及政府採購目的而非法之所許。從而，原告主張本件不符合政府採購法第101條第1項第1款規範要件，實屬無據。
（四）原告與北竿海運行就系爭採購案投標標價共同商議，決定由北竿海運行主標、原告則由訴外人北竿海運行負責人王詩如填具原告公司之投標報價單，並以較高單價陪標，該等行為確屬政府採購法第101條第1項第1款之「容許他人借用本人名義或證件投標」，並已損及政府採購之公平性及公共利益：
1.按政府採購法第101條第1項第1款、第102條第3項規定，所謂「容許他人借用本人名義投標者」，係指被借用名義或證件之廠商無投標之意思，而明示或默示同意他人使用其名義或證件參加投標，但不為價格之競爭，以達使用之廠商或其他特定廠商得標之目的。又該規定不僅指無參與投標資格之人，向有參與投標資格之人借用名義或證件參加投標，尚包含數個有參與投標資格之廠商，事先共同謀議，決定由其中一家廠商為最低投標價格，其他家廠商之投標價格較高，造成形式上有多數廠商參加投標，而實質係屬假性競爭，由出具最低價格之廠商得標，其他家廠商僅為陪標而已，並不在於得標，而達其圍標目的，亦屬該條項規範之對象。故該規定所欲保護者乃參與政府採購廠商間之實質、公平競爭關係，並藉由競爭關係，使政府獲得最好之標案，一旦有消滅競爭關係之情事而有礙公共利益者，即屬違反政府採購法第101條第1項第1款之規定。
2.原告雖主張其係由代表人陳開壽基於代表人意思以自己名義參與投標。惟查，原告之代表人陳開壽與訴外人北竿海運行負責人王詩如、大和公司之前負責人陳尚武於偵查中業已坦承：王詩如因恐參與系爭採購案之投標廠商不足法定最低家數而流標，遂於99年10月至11月間，與原告代表人陳開壽及大和公司之前負責人陳尚武共同商議，由北竿海運行主標，而原告與大和公司則分別以較高單價陪標，以此方式合意使廠商不為價格之競爭；原告代表人陳開壽復任由王詩如於99年10月至11月間之某日，在原告公司辦公室內，自行填寫原告參與系爭採購案競標所應具備之廠商投標報價單及投標廠商聲明書等文件，並與原告代表人陳開壽共同決定原告公司之投標價格為每航次42,000元。
嗣由王詩如於系爭採購案開標前一日即99年12月6日，連同北竿海運行之投標文件，一併遞交予被告完成投標程序，上揭事實亦經原告之代表人陳開壽及王詩如於福建連江地方法院檢察署100年度偵字第57號偵查程序陳述綦詳。
且原告之投標廠商聲明書、投標報價單與北竿海運行之投標廠商聲明書、投標報價單，二者筆跡筆畫特徵均相同，亦有法務部調查局問題文書鑑識實驗室100年3月16日調科貳字第10000108850號鑑定書附卷可證。是以，原告代表人陳開壽僅係出面陪標，以助使王詩如經營之北竿海運行可順利得標，渠等行為已致系爭採購案形式上雖有多數廠商參加投標，而實質上卻因不為價格之競爭，使北竿海運行達其得標目的，並致系爭採購案僅為假性競爭而消滅系爭採購案之公平競爭關係。故原告確有違反政府採購法第101條第1項第1款規定，至臻明確。
（五）原告關於投標報價單之記載及投標文件之寄送，均係委由訴外人北竿海運行負責人王詩如為之，益徵原告並無以自己名義投標之真意，而係容許北竿海運行借用其公司名義進行投標：
1.又標單記載之投標金額多寡、投標文件之完備及遞送為原告是否得參與投標、成為合格廠商，進而決定是否得標之關鍵，正常情形下，絕不可能交由有競業關係之同業代為填寫、寄送。原告如確有以自己名義參與投標之意思，必定會審慎瞭解政府標案之投標條件、使投標合法，且除自行填寫標價單外，並亦將自行參與投、開標程序，以防止其他廠商知悉其標價、喪失得標機會。
2.然，原告竟於99年10月至11月間之某日，委由在系爭採購案中具有同業競爭關係之訴外人北竿海運行負責人王詩如填寫原告公司之投標報價單及投標廠商聲明書等文件，復將投標文件交由王詩如由其將投標文件遞交予被告，則原告顯無以自己名義投標之真意。蓋衡諸常情，倘原告確有參與投標之意思，理當擔心一旦由具有同業競爭關係之北竿海運行負責人王詩如填寫投標單報價，或將投標文件交付王詩如，則王詩如是否因此知悉原告公司之投標價格，進而另行為北竿海運行填具一更具競爭優勢之投標報價，或會故意不為公司資料之完整記載，使原告因無法參與投標、投標資格不符，或報價太高，致喪失得標機會。
3.此外，系爭採購案開標日當日，僅由訴外人王詩如代表北竿海運行到場出席開標作業，原告與大和公司則均未派員參加，倘原告確有投標之意思，當不至於均未派員參與投、開標程序。上情種種足證原告並無以自己名義參與系爭採購案投標之意思，而僅係受北竿海運行負責人王詩如之託，將原告公司名義借用王詩如，以達法定投標家數之要求。原告主張其有投標之真意云云，顯屬臨訟爭辯之詞，委無足採。
（六）原告容許北竿海運行借用其名義投標之行為，並無同時構成政府採購法第87條第4項及第101條第1項第1款規定之情形。被告依政府採購法第101條第1項第1款規定論處原告行為，於法並無違誤：
1.按政府採購法第87條第4項規定：「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新台幣一百萬元以下罰金。」之處罰其所謂「使廠商不為投標或不為價格之競爭」之「廠商」，係本罪行為之客體。如投標之廠商本無投標之意思，僅為陪標而容許他人借用其名義或證件參加投標者，因該廠商並非政府採購法第87條第4項規定之被害客體，自不能以該罪相繩。此有最高法院94年度台上字第1000號刑事判決、95年度台上字第3043號刑事判決可資參照。基此，該條係以自然人為該罪之處罰對象，出借名義或證件之「廠商」，本身既無參與投標或競價之意思，又無使該其他「廠商」不為投標或不為價格競爭決意之可言，自無從以政府採購法第87條第4項規定相繩。
2.原告雖起訴主張原告係涉犯政府採購法第87條第4項，與借用名義予他人者無關云云。惟原告確有訴外人容許北竿海運行負責人王詩如借用其名義參與系爭採購案之行為，又原告非政府採購法第87條第4項所定之犯罪主體，自無從依該規定論處，已如前述。再者，參照政府採購法第101條第1項第1款規定之立法目的，係「對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。」亦與刑事處罰目的不同，是被告非不得適用政府採購法第101條第1項第1款規定，作為刊登政府採購公報之依據。從而，原告再持政府採購法第87條規定，主張本件無同法第101條第1項第1款之適用，自無可取。
（七）綜上所述，原告確有容許訴外人北竿海運行負責人王詩如借用其名義參加系爭採購案投標之不法情事，被告為維護政府採購案件之公平、公開競爭環境，依據政府採購法第101條第1項第1款、第102條第3項規定，通知將原告將其公司名稱及相關情形刊登政府採購公報，於法並無違誤，申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，故原告主張並無理由。
（八）綜上所陳，原告之訴應認為無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、異議處理結果、臺北市調查處100年6月20日肅字第10043092730號函、福建連江地方法院檢察署100年11月15日100年度偵字第57號緩起訴處分書、臺北市調查處100年11月29日肅字第10043176570號函、被告100年12月27日國聯採招字第1000004841號函、原告101年1月4日行政異議狀、法務部調查局問題文書鑑識實驗室100年3月16日調科貳字第10000108850號鑑定書、原告101年2月8日申訴書、被告100年1月10日決標公告等件附於原處分卷及申訴審議判斷卷可稽，為可確認之事實。
五、本件兩造之爭點為：被告依福建連江地方法院檢察署100 年度偵字第57號案緩起訴處分書所載事實及證據資料，認原告有政府採購法第101 條第1 項第1 款所規定事由，乃以原處分擬將其刊登政府採購公報，有無違誤？本院判斷如下：
（一）按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。」、「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」政府採購法第101 條第1 項第
1 款、第102 條第3 項分別定有明文。上開所稱「容許他人借用本人名義投標者」者，係指被借用名義或證件之廠商無投標之意思，而明示或默示同意他人使用其名義或證件參加投標，但不為價格之競爭，以達使用之廠商或其他特定廠商得標之目的。又該規定應不僅指無參與投標資格之人，向有參與投標資格之人借用名義或證件參加投標，尚包含數個有參與投標資格之廠商，事先共同謀議，決定由其中一家廠商為最低投標價格，其他家廠商之投標價格較高，造成形式上有多數廠商參加投標，而實質係屬假性競爭，由出具最低價格之廠商得標，其他家廠商僅為陪標而已，並不在於得標，而達其圍標目的，亦屬該條項規範之對象，故該規定所欲保護者乃參與政府採購廠商間之實質、公平競爭關係，並藉由競爭關係，使政府獲得最好之標案，一旦有消滅競爭關係之情事而有礙公共利益者，即屬違反政府採購法第101 條第1 項第1 款之規定。
（二）經查：王詩如係北竿海運行之負責人，陳尚武係大和公司之負責人，陳開壽係原告公司之負責人，渠等均為從事業務之人。緣被告擬於99年12月7 日辦理系爭採購案之開標作業，王詩如自軍方之承辦運輸官處得悉上情後，乃有意以北竿海運行之名義投標，然因恐參與系爭採購案之投標廠商不足法定最低家數而流標，遂於同年10月至11月間，與大和公司之負責人陳尚武及原告公司之負責人陳開壽共同商議，由王詩如所經營之北竿海運行主標，而大和公司及原告公司則分別用較高之單價陪標，以此方式合意使廠商不為價格之競爭。渠等商議既定，遂基於意圖影響決標價格之犯意聯絡，而共同為以下之行為：1.先由王詩如於99年10月至11月間之某日，在陳開壽所經營址設連江縣南竿鄉福沃村90之3 號之原告公司辦公室內，自行填寫南北海運公司參與系爭採購案競標所應備之廠商投標報價單及投標廠商聲明書等文件，並與陳開壽共同決定該公司之投標價格為每航次42,000元，經陳開壽在前揭投標文件上蓋用原告公司之大小章後，隨即將該等文件交付與王詩如；
2.再由陳尚武自行為大和公司決定一遠高於北竿海運行所擬投標之標價即每航次46,000元，復指示該公司不知情之會計李佳穎依據前開決定意旨，製作大和公司參與系爭採購案競標所應備之廠商投標報價單及投標廠商聲明書等文件，並於製作完竣後，將之密封交付與王詩如，再由王詩如在投標標封上自行填載大和公司之名稱、電話、住址等公司資料。隨後王詩如乃於系爭採購案開標之前一日即99年12月6 日，將前開原告公司及大和公司之投標文件，連同北竿海運行之投標文件，一併遞交至國防部聯合後勤司令部採購處以完成投標手續。而於開標日當日，僅有王詩如代表北竿海運行到場出席開標作業，大和公司及原告公司均未派員參加，經比價及減價程序後，遂由北竿海運行以每航次34,600元標得系爭採購案等情，業經福建連江地方法院檢察署檢察官以100 年度偵字第57號案緩起訴處分確定，此有該案之緩起訴處分書附於原處分卷可稽（見原處分卷之被證2 ），故被告依前開緩起訴處分書所載事實及證據資料，認原告有政府採購法第101 條第1 項第1 款所規定事由，乃以原處分擬將其刊登政府採購公報，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。是原告主張：原告並無政府採購法第101 條第1 項第1 款之情形，被告認事用法顯有違誤云云，不足採信。
（三）原告雖主張：原告代表人陳開壽係與訴外人王詩如商議由原告出面陪標，以助使王詩如經營之北竿海運行可順利得標，惟陳開壽仍是基於代表人之意思以自己之名義參與投標，並未將原告公司之名義或證件借予他人使用云云。惟查：王詩如因恐參與系爭採購案之投標廠商不足法定最低家數而流標，遂於99年10月至11月間，與原告代表人陳開壽及大和公司之前負責人陳尚武共同商議，由北竿海運行主標，而原告與大和公司則分別以較高單價陪標，以此方式合意使廠商不為價格之競爭；又原告代表人陳開壽復任由王詩如於99年10月至11月間之某日，在原告公司辦公室內，自行填寫原告參與系爭採購案競標所應具備之廠商投標報價單及投標廠商聲明書等文件，並與原告代表人陳開壽共同決定原告公司之投標價格為每航次42,000元。嗣由王詩如於系爭採購案開標前一日即99年12月6 日，連同北竿海運行之投標文件，一併遞交予被告完成投標程序等情，業據原告之代表人陳開壽與訴外人北竿海運行負責人王詩如、大和公司之負責人陳尚武於福建連江地方法院檢察署檢察官100 年度偵字第57號案件偵查中坦承不諱，此有該案之緩起訴處分書附於原處分卷可稽（見原處分卷之被證2 ），且原告之投標廠商聲明書、投標報價單與北竿海運行之投標廠商聲明書、投標報價單，二者筆跡筆畫特徵均相同，此有法務部調查局問題文書鑑識實驗室100 年3月16日調科貳字第10000108850 號鑑定書附於原分卷可稽（見原處分卷被證8 ）。次按標單記載之投標金額多寡、投標文件之完備及遞送為原告是否得參與投標、成為合格廠商，進而決定是否得標之關鍵，正常情形下，絕不可能交由有競業關係之同業代為填寫、寄送。原告如確有以自己名義參與投標之意思，必定會審慎瞭解政府標案之投標條件、使投標合法，且除自行填寫標價單外，並亦將自行參與投、開標程序，以防止其他廠商知悉其標價、喪失得標機會。然查：原告竟於99年10月至11月間之某日，委由在系爭採購案中具有同業競爭關係之訴外人北竿海運行負責人王詩如填寫原告公司之投標報價單及投標廠商聲明書等文件，復將投標文件交由王詩如由其將投標文件遞交予被告，足見原告顯無以自己名義投標之真意。蓋衡諸常情，倘原告確有參與投標之意思，理當擔心一旦由具有同業競爭關係之北竿海運行負責人王詩如填寫投標單報價，或將投標文件交付王詩如，則王詩如是否因此知悉原告公司之投標價格，進而另行為北竿海運行填具一更具競爭優勢之投標報價，或會故意不為公司資料之完整記載，使原告因無法參與投標、投標資格不符，或報價太高，致喪失得標機會。再者，系爭採購案開標日當日，僅由訴外人王詩如代表北竿海運行到場出席開標作業，原告與大和公司則均未派員參加，倘原告確有投標之意思，當不至於均未派員參與投、開標程序。綜上，足證原告並無以自己名義參與系爭採購案投標之意思，而僅係受北竿海運行負責人王詩如之託，將原告公司名義借用王詩如，以達法定投標家數之要求。是以，原告代表人陳開壽僅係出面陪標，以助使王詩如經營之北竿海運行可順利得標，渠等行為已致系爭採購案形式上雖有多數廠商參加投標，而實質上卻因不為價格之競爭，使北竿海運行達其得標目的，並致系爭採購案僅為假性競爭而消滅系爭採購案之公平競爭關係，揆諸前揭規定及說明，應認原告確有違反政府採購法第101條第1 項第1 款規定，事證明確。足見原告此部分之主張，不足採信。
（四）原告又主張：政府採購法第101 條第1 項第1 款所欲規範者，即為此無資格者借用有資格者名義投標之行為，惟本件即訴外人王詩如所代表之北竿海運行，亦有參與系爭採購案之投標，實無再借用原告名義參加投標之必要與可能云云。惟按「『機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。』政府採購法第101條第1項第1款定有明文。此一規定所欲保護者乃參與政府採購廠商間之實質競爭關係，所稱『容許他人借用本人名義或證件投標』，係指被借用名義或證件之廠商無投標之意思，而明示或默示同意他人使用其名義或證件參加投標，但不為價格之競爭，以達使借用之廠商或其他特定廠商得標之目的。且該規定效果之適用不以『意圖影響決標價格或獲取不當利益』為要件，自不以成立圍標之刑事處罰為必要，僅須廠商有容許他人借用本人名義參加投標之情形即為已足，其目的係在於藉由競爭關係，使政府獲得最好之標案，故如係容許他人借用本人名義或證件參加投標，即足以消滅競爭關係，而有礙公共利益，即屬違反政府採購法第101 條第1 項第1 款規定，而得將廠商刊登政府採購公報。」最高行政法院100 年度判字第1808號判決意旨可資參照。經查：原告代表人陳開壽確有同意訴外人北竿海運行負責人王詩如使用其名義或證件參加投標，復由王詩如填寫其投標報價單，而不與北竿海運行為價格之競爭，以使北竿海運行得標之行為，業如前述，則上開與北竿海運行、大和公司就競標價格事先商議之不法行為，已造成形式上雖有多數廠商參加投標，實質上則屬假性競爭，並使政府採購係在求多數廠商透過競爭，由符合資格及最接近核定底價者取得締約機會，藉以形成良性競爭、公平競標環境之目的蕩然無存。縱原告是為達法定投標廠商家數，而容許符合投標資格者之北竿海運行借用其名義，以遂其得標目的，亦因已損及政府採購目的而非法之所許，揆諸前揭判決意旨，仍在上開條款所稱借用他人名義參加投標規範之範疇。足見原告此部分之主張，洵非可採。
（五）原告再主張：福建連江地方法院檢察署100 年11月15日10
0 年度偵字第57號緩起訴處分書，認定原告涉犯有政府採購法第87條第4 項之情形，即以協議之方式，而決定不為價格之競爭，與借用名義予他人者無關，且兩者係無法同時成立之兩行為云云。惟按政府採購法第87條第4 項規定：「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新台幣一百萬元以下罰金。」之處罰其所謂「使廠商不為投標或不為價格之競爭」之「廠商」，係本罪行為之客體。如投標之廠商本無投標之意思，僅為陪標而容許他人借用其名義或證件參加投標者，因該廠商並非政府採購法第87條第4 項規定之被害客體，自不能以該罪相繩（最高法院94年度台上字第1000號刑事判決、95年度台上字第3043號刑事判決意旨可資參照）。經查：原告確有訴外人容許北竿海運行負責人王詩如借用其名義參與系爭採購案之行為，業如前述，又因原告非政府採購法第87條第4 項所定之犯罪主體，自無從依該規定論處，另參照政府採購法第101 條第1 項第
1 款規定之立法目的，係「對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境。」亦與刑事處罰目的不同，是被告自得適用政府採購法第101 條第1 項第1 款規定，作為刊登政府採購公報之依據。足見原告此部分之主張，並非可採。
（六）原告另主張：行政院公共工程委員會之申訴審議判斷書未敘明實體理由，甚為不當云云。按「訴願決定書，應載明左列事項：……三、主文、事實及理由。其係不受理決定者，得不記載事實。」訴願法第89條第1 項第3 款定有明文。惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解訴願機關作成訴願決定之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷訴願決定是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故訴願決定關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。經查：行政院公共工程委員會101 年3 月30日訴0000000 號採購申訴審議判斷書，其判斷理由欄五、六業已載明：「……五、查北竿海運行負責人王詩如為以其名義，參與招標機關所辦理系爭採購案之投標作業，因恐參與系爭採購案之投標廠商不足法定最低家數而流標，遂於99年10月至11月間，與大和公司前代表人陳尚武及申訴廠商代表人陳開壽共同商議，由北竿海運行主標，而大和公司及申訴廠商則分別用較高之單價陪標，由北竿海運行負責人王詩如於99年10月至11月間某日，在申訴廠商辦公室內自行填寫申訴廠商參與系爭採購案競標所應備之投標報價單及投標廠商聲明書等文件，並與申訴廠商之代表人陳開壽共同決定申訴廠商之投標價格為每航次42,000元，經陳開壽在前揭投標文件上蓋用申訴廠商之大小章後，隨即將該等文件交付予北竿海運行負責人王詩如；另再由大和公司前代表人陳尚武自行為大和航業公司決定一遠高於北竿海運行所擬投標之標價，即每航次46,000元，復指示大和公司所屬會計李佳穎製作投標報價單等文件密封交與北竿海運行負責人王詩如，由其在投標標封上自行填載大和公司之名稱、電話、住址等公司資料後，於99年12月6 日將前開3 家投標廠商之投標文件一併遞交招標機關以完成投標手續。而於開標日當日，僅有北竿海運行負責人王詩如到場出席開標作業，大和航業公司及申訴廠商均未派員參加，經比價及減價程序後，遂由北竿海運行以每航次34,600元標得系爭採購案。前開犯罪事實，業經福建連江地方法院檢察署檢察官以
100 年度偵字第57號案緩起訴處分確定，此有該案之緩起訴處分書在卷可稽，故招標機關依前開緩起訴處分書所載事實及證據資料，認申訴廠商有政府採購法第101 條第1項第1 款所規定事由，於法尚無違誤。申訴廠商於本申訴案就前開緩起訴處分書所載之事實及證據資料並無不同之陳述，僅以彼有參加投標之真意，而為其並無政府採購法第101 條第1 項第1 款所定事由之辯，無非係屬事後為維護自己利益之片面主張，所持理由，尚難逕採。六、另申訴廠商主張，其未有政府採購法第101 條第1 項第6 款所定事由云云，查招標機關係認申訴廠商有政府採購法第10
1 條第1 項第1 款所定事由，擬將其刊登政府採購公報，申訴廠商就政府採購法第101 條第1 項第6 款所為主張，尚難採以認定招標機關認其有政府採購法第101 條第1 項第1 款所定事由，有何不當。另本案兩造其餘主張及攻防，對本申訴審議判斷並無影響，爰不一一論斷，併與敘明。」等語（見本院卷第24頁、第25頁），足見上開採購申訴審議判斷書，已敘明其實體理由及其法律依據，揆諸前揭說明，可讓原告得以瞭解訴願機關作成訴願決定之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷訴願決定是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，自難認有何不當之情事。足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分及異議處理結果，均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，至原告聲請本院調閱福建連江地方法院檢察署100 年度偵字第57號偵查卷，因原處分係被告依福建連江地方法院檢察署100 年度偵字第57號案緩起訴處分書所載事實及證據資料而作成，故本院認原告此部分聲請，核無必要；又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 21 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 8 月 21 日
書記官 林淑盈