臺北高等行政法院判決
101年度訴字第884號101年9月13日辯論終結原 告 中華聯網寬頻股份有限公司代 表 人 陳金龍（董事長）原 告 中華聯合電信股份有限公司代 表 人 陳金龍（董事長）原 告 中華聯合股份有限公司代 表 人 杜秋麗（董事長）共 同訴訟代理人 顏維劭律師
陳維鈞律師黃雪鳳律師被 告 公平交易委員會代 表 人 吳秀明（主任委員）訴訟代理人 陳世芳
劉栖榮施雅靜上列當事人間公平交易法事件，原告不服行政院中華民國101 年
4 月20日院臺訴字第1010128429號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告依據檢舉調查結果，以原告於招募加盟過程中，未於締結加盟經營關係前，以書面或電子文件向交易相對人充分且完整揭露「商標權權利內容與有效期限」、「加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫」、「所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址」等重要交易資訊，為足以影響連鎖加盟交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，依同法第41條第1 項前段規定，以100 年12月15日公處字第100251號處分書，命原告等自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處原告中華聯網寬頻股份有限公司（下稱中華聯網寬頻公司）及中華聯合股份有限公司（下稱中華聯合公司）罰鍰各新臺幣（下同）20萬元，中華聯合電信股份有限公司（下稱中華聯合電信公司）罰鍰10萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告與加盟店簽訂「Yes 5TV 」加盟合約之時期均不相同，被告一概適用100 年6 月7 日修正發布「行政院公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範說明」（下稱加盟規範說明）之規定，作為原告招募加盟商有無違反公平交易法第24條規定之虞之認定基準，適用法規顯有錯誤：
1、被告為確保加盟事業之公平競爭及維護連鎖加盟之交易秩序，於88年6 月2 日制訂「公平交易委員會對於加盟業主資訊揭露之規範」，並於94年2 月24日修正其名稱為「行政院公平交易委員會對於加盟業主資訊揭露案件之處理原則」（下稱加盟處理原則），又於98年1 月8 日修正發布上開處理原則全文6 點，嗣再於100 年6 月7 日修訂為「行政院公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範說明」，此有上開規範說明之修正沿革可稽。
2、經查，被告於原處分已載明「本會為確保加盟事業之公平競爭及連鎖加盟之交易秩序，訂有『行政院公平交易委員會對於加盟業主資訊揭露案件之處理原則』，並於100 年
6 月7 日修訂為『行政院公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範說明』。按司法院釋字第287 解釋略以，行政機關行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日有其適用；是本案應適用前開加盟規範說明」等語，是加盟業主就加盟合約之資訊揭露，在加盟規範說明於100 年6 月7 日發布生效前，仍應適用行為時之「行政院公平交易委員會對於加盟業主資訊揭露案件之處理原則」。
3、惟原告與加盟店簽訂「Yes 5TV 」合約之加盟業主，於99年1 月至12月4 日為中華聯網寬頻公司，99年12月5 日至
100 年2 月28日為中華聯合電信公司，100 年3 月1 日起為中華聯合公司，此乃被告認定原告均為本件行為主體所確定之事實。故被告既認定原告於100 年6 月7 日以前與加盟商簽訂之加盟合約是否已揭露應揭露之重要資訊，自應以加盟處理原則為判斷基準。惟被告未予區分，逕以10
0 年6 月7 日修正之「加盟規範說明」，作為原告先前與加盟商所簽訂之「Yes 5TV 」加盟合約有無隱匿重要資訊而有違反公平交易法第24條規定之虞之認定基準，顯有適用法規錯誤之違法。
（二）被告以加盟規範說明作為認定原告有違反公平交易法第24條規定之顯失公平行為之判斷基礎，違反行政程序法第9條規定之利益衡平原則：
1、按98年1 月8 日修正加盟處理原則」第1 點規定：「為確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，特訂定本處理原則。」；第6 點規定：「加盟業主於招募加盟交易過程中，違反本規範第4 點及第5 點規定，涉有隱匿或遲延揭露重要交易資訊之情事，對交易相對人顯失公平，足以影響連鎖加盟之交易秩序者，將有違反公平交易法第24條規定之虞。」是加盟業主於招募加盟商過程中，如違反上開處理原則，涉有隱匿重要交易資訊之情事時，始有必要進一步認定加盟業主所為是否構成公平交易法第24條規定之違反。
2、按94年2 月24日修正「行政院公平交易委員會對於公平交易法第二十四條案件之處理原則」（下稱第24條處理原則）第7 點規定：「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為三種類型：……（三）濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：……。2.資訊未透明化所造成之顯失公平行為。」是加盟業主若已將加盟之重要資訊予以公開透明化，即不該當上開資訊未透明化之顯失公平行為，而未違反公平交易法第24條之規定。
3、經查，原告招募「Yes 5TV 」加盟商之資訊揭露，在加盟規範說明於100 年6 月7 日發布生效前，仍應適用行為時之加盟處理原則，已如前述。次查，原告於招募加盟所發放之廣告宣傳文件已載明加盟之重要資訊，並於各地辦事處亦皆張貼加盟重要資訊之海報等。而加盟商於簽訂加盟合約前，得參與原告舉辦之連鎖加盟說明會聽取簡報；其如尚有任何問題，亦得直接洽詢原告公司。又依原處分卷存之民眾陳情函提及原告正在尋找加盟店，預訂加盟店數量為全國二千家等語，亦可證原告當初招募加盟商時即已揭露於原告營業區域設置加盟商之預訂計畫。抑且，原告業已將「商標權權利內容與有效期限」、「加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫」、「所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址」等資訊公布於公司網站，成為唾手可得之公開資訊。
4、被告業已自承原告並無隱匿資訊之情事，以及被告訂定之加盟規範說明目的，係為使加盟業主將加盟資訊透明化，防止加盟業主利用加盟店之資訊不對等或其他交易上相對弱勢之地位，所造成之顯失公平行為，以確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募過程中，隱匿重要資訊，影響連鎖加盟之交易秩序等情。故原告於100 年6 月7 日前招募加盟商過程中，不僅未隱匿上開資訊，且已將上開資訊公開透明化，使一般民眾或交易相對人隨手可得「Ye
s 5TV 」之相關資訊，並無使交易相對人陷於難以獲取加盟重要資訊之弱勢地位而顯失公平之虞，依上開行為時加盟處理原則及第24條處理原則之規定，原告顯無基於資訊優勢之一方，利用交易相對人之資訊不對等，未揭露所掌握之重要資訊，即與交易相對人締結加盟契約，而有公平交易法第24條規定之顯失公平行為。被告遽認原告均有違反公平交易法第24條規定之顯失公平行為，於法自有未洽。
5、再者，原告所銷售之「Yes 5TV 」影音服務，係屬網路電視（IPTV），包括頻道播送、隨選視訊及互動服務等播放形式。又我國IPTV服務市場第一家連網電視平台系統業者地壹創媒於90年1 月即已成立，而原告中華聯網寬頻公司則於91年設立，此後尚有台灣互動電視、壹傳媒電視廣播等業者陸續設立，用戶均逐年增加，其中地壹創媒於101年預計可達30萬至50萬用戶。由此可知我國之IPTV服務市場已發展多年，並非尚處於導入期，故推廣銷售「Yes 5T
V 」服務應無高度風險。被告未詳予瞭解IPTV服務之市場狀況，即認加盟店於推廣「Yes 5TV 」服務時實具有高度危險性，亦有不當。揆諸上開說明，加盟店推廣銷售「Ye
s 5TV 」服務並無高度風險，又原告於100 年6 月7 日前招募加盟商過程中，不僅未隱匿重要資訊，且已將相關重要資訊公開透明化，並未該當資訊未透明化之顯失公平行為，自未違反公平交易法第24條之規定。被告疏未慮及上開有利於原告之情形，僅憑原告未以書面提供商標權權利內容等資訊，即認原告有利用交易相對人之資訊不對等，而與其締約之顯失公平行為，遽為不利於原告之處分，亦已違反行政程序法第9條所定之利益衡平原則。
（三）本件就被告裁處原告未揭露商標權利內容及有效期間部分，依100 年6 月7 日修正前開加盟規範說明第3 點第3 款如「……加盟業主與交易相對人締結加盟經營關係10日前或個案認定之合理期間，以書面提供加盟重要資訊予交易相對人者，得認未隱匿重要資訊，不構成公平交易法第24條之違反。前項加盟重要資訊，例示如下……：（三）商標權、專利權及著作權等，其權利內容、有效期限、授權使用範圍與各項限制條件。……」觀之該條文文義，尚且無法直接推知得出加盟業主必需負擔完全揭露該八款加盟重要資訊之義務而缺一不可，否則加盟業主即該當公平交易法第24條之顯失公平或欺罔行為之結論。被告依據該加盟規範對原告作成裁罰性之不利處分，論理過程尚顯速斷。依此，被告作成原處分之前，在調查程序進行中有經約談原告等各家公司高層說明，經作成陳述記錄在案，其中第2 頁即已經記錄：原告公司或總代理在招募加盟商時，會先向有意願加盟者說明加盟資訊，加盟商會再至原告公司了解相關資訊，原告公司會再次向其說明加盟合約書、加盟商辦法等相關內容，確定加盟意願後再行簽訂合約……等語。基此原告公司在招募加盟前會透過各體系通路舉辦說明會，並會提供書面的簡報檔案以供有意願加盟者甄酌參考，其中即有論及加盟事業發展規劃三階段（拓展通路→開發用戶→媒體購物）等經營方案或預定計畫，以及加盟體系數目分布等資訊。觀諸原處分所援引被告制定之加盟規範說明第3 點第1 及第2 項規定文義，尚無法推知該書面必需是加盟合約書面一部分的資料文件。原處分事實理由尚指稱，原告公司並未於締約前揭露商標權等權利內容及有效期限云云。按在私法自治、契約自由之下，只要不違反法律的強制或禁止規定，人民本得自由締結法律所無明文規定的契約內容及類型。在法律並未明文規定加盟等類似法律關係締結前必需先向經濟部智慧財產局申請取得商標權利的前提之下，被告以原告招募加盟締約前未揭露商標權利內容及有效期限等為理由處罰原告，即屬對人民權利行使增加法律所無規定之限制，違反法律保留原則。
（四）被告復稱，加盟規範說明其法律性質僅係為求適用法律一致之細節性、技術性及解釋性之行政規則，係涵攝補充公平法第24條的適用要件。惟倘如此，仍應符合法律規定本身的要件限制，被告於原處分認定原告等與加盟商簽定加盟契約，有資訊相對優勢之一方當事人濫用其契約地位而顯失公平之情形，惟原告等並未濫用重要資訊優勢地位為不公平競爭行為，加盟關係締結並無顯失公平情事，不適用公平交易法第24條。被告不應該以未獲法律授權而自行制定的行政命令裁處原告罰鍰並勒令原告停止招募加盟等行為，被告此舉顯然已違反行政罰法之處罰法定原則。
（五）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）公平交易法第24條規定所稱「足以影響交易秩序」，應考量是否足以影響整體交易秩序或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，只要該行為客觀上顯失公平，足以影響交易秩序之可能性即可；而「顯失公平」則係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，而具有相對市場力或資訊優勢地位之事業，利用交易相對人資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，即為常見類型之一。
（二）原告等為足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為：
1、被告鑒於公平交易法第24條為一概括性規定，為使其適用具體化明確化，乃訂定並迭次修正第24條處理原則；此外被告為確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，復參酌美國、日本、法國、加拿大、墨西哥及澳洲等外國立法例，訂定並迭次修正之加盟規範說明；揆諸司法院釋字第407 號解釋理由書意旨，上開處理原則與規範說明均為解釋性行政規則，以為公平交易法之主管機關即被告行使職權、認定事實、適用法律之準據。
2、依第24條處理原則第5 點（判斷足以影響交易秩序應考量事項）、第7 點（判斷顯失公平應考量事項）規定：「（第1 項）本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。（第2 項）判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為三種類型：……（三）濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為：具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：……2.資訊未透明化所造成之顯失公平行為。」可知，事業與個別廠商之交易行為非必然即屬單一個別非經常性之糾紛，蓋事業與不同交易相對人間之交易行為本有個別差異性存在，而其若有復為相同或類似行為致有影響「將來潛在多數受害人」之效果，應認合致「足以影響交易秩序」之要件，此時被告基於公共利益之考量，並非不得依公平交易法第24條規定介入規範之。且公平交易法第24條規定之適用，亦不以產生實害為前提，只要該行為實施後，在客觀上構成顯失公平為已足。因此倘具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事資訊未透明化所造成之顯失公平行為，因高度傷害商業倫理及效能競爭之方式從事交易，應認合致「足以影響交易秩序」之要件，而依公平交易法第24條規定處理之。
3、依加盟規範說明第2 點規定，本規範說明所稱「（一）加盟業主，指在加盟經營關係中提供商標或經營技術等授權，協助或指導加盟店經營，並收取加盟店支付對價之事業。」「（三）加盟經營關係，指加盟業主透過契約之方式，將商標或經營技術等授權加盟店使用，並協助或指導加盟店之經營，而加盟店對此支付一定對價之繼續性關係。但不包括單純以相當或低於批發價購買商品或服務（以下簡稱商品）再為轉售或出租等情形。」足知，加盟業主較諸加盟店係具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業；因此，被告於行為時加盟規範說明第3 點明訂「加盟業主與交易相對人締結加盟經營關係10日前或個案認定之合理期間，以書面提供加盟重要資訊予交易相對人者，得認未隱匿重要資訊，不構成公平交易法第24條之違反。……（三）商標……權利內容、有效期限……。（五）加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫。（六）所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址……。」俾加盟業主將加盟資訊透明化，防止加盟業主利用加盟店之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，所造成之顯失公平行為，以確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序。又加盟經營關係並非單一個別非經常性之關係，倘若加盟業主有復為相同或類似行為致有影響「將來潛在多數受害人」之效果，應認合致「足以影響交易秩序」之要件，而有公平交易法第24條規定之適用，核上開規定，與公平交易法第24條、第24條處理原則等相關規定並無違背，亦未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違。
（三）原告訴稱加盟規範說明僅屬解釋性行政規則，並無直接對外規制效力，縱欠缺該規範說明中例示性之項目，仍應以具體情事判斷有無顯失公平、影響交易秩序之欺罔，不得逕認有違公平交易法第24條規定：
1、按行政程序法第159 條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定：
一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」上開所謂解釋性行政規則，係指主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據（司法院釋字第407 號解釋參照）；是故行政規則係由行政機關本於職權自行決定而訂定之，無須立法者另行授權，其本質上並不具直接對外發生法規範之效力，不得作為限制人民基本權利之直接依據。……四、末按行政罰法第4 條規定：『違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。』乃為處罰法定原則之明文規定。其所稱『法律』者，包括立法院三讀通過、總統公布之形式意義法律以及依據法律授權訂定之法規命律，不包括行政規則在內；其所稱『明文規定』者，則包括處罰之構成要件及法律效果。準此，行政機關不得僅依行政規則據以作成行政罰，惟倘其行政罰之裁處已有法律或法規命令為依據，另就認定事實或行使裁量權所需而輔以解釋性行政規則或裁量基準為判斷者，則無不可。」（法務部97年
8 月22日法律決字第0970029771號函釋參照；被證1） 。次按司法院釋字第548 號解釋理由書明揭：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407 號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」
2、被告為確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，特依據公平交易法第24條訂定加盟規範說明，其屬性為行政程序法第159 條第2 項第2 款所謂解釋性行政規則。
換言之，加盟規範說明之訂定係被告於法定權限範圍內，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越公平交易法為維護交易秩序與確保公平競爭等規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔。故原告等違反加盟規範說明揭露資訊之規定，雖不直接發生違反法律效果，惟經由法律適用過程，將個案具體事實涵攝至上位階法律（公平交易法第24條）之構成要件，仍可得出違反法律效果之結果，最高行政法院98年裁字第1362號裁定亦採相同見解。
（四）原告訴稱點閱其官方網站即可得知Yes5Tv之加盟營業據點及展店計畫等重要資訊，且上開資訊於加盟商簽約時即已放置網站上，一般民眾皆可自行上網查詢相關資訊，被告認定原告就各地縣（市）加盟體系數目、地址及營業區域經營方案計畫之資訊並未以書面資料或電子文件揭露等事實不符乙節：
1、查原告於100 年9 月1 日至被告處所之陳述紀錄中記載，已依規範說明就加盟重要資訊逐一揭露予加盟商，揭露項目與方式載於原告提供之係「Yes5TV加盟事業之資訊揭露方式對照表」，該對照表第5 點，有關加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫，係揭露於「加盟店展店流程」文件中，惟查前揭文件內容，並無揭露任何縣（市）加盟體系數目、地址及營業區域經營方案計畫之資訊。且查原告之陳述書及所提供之相關事證（如加盟商合約書、加盟商辦法及最新版本之5 家加盟商合約書影本等）亦未依前揭加盟規範說明第3 點第2 項第3 款、第5 款及第6 款規定，於締結加盟經營關係10日前或合理期間，以書面完整揭露加盟重要資訊。
2、按加盟規範說明第3 點第2 項第6 款規範加盟業主應於締結加盟經營關係前，向交易相對人提供充分且完整揭露「所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址」之資訊，其目的係為使有意加盟者於締結加盟關係前，能預先透過實地訪視原有加盟店及瞭解，以進行風險評估，藉以選擇合適之加盟體系，並合理評估是否締結加盟關係。又原告加盟事業所從事「Yes 5TV 」線上多媒體影音服務之推廣與銷售，係屬數位匯流下的新型態服務內容，相關產品與服務尚屬產品導入期，非屬成熟型商品與服務，加盟店於推廣該服務時實具有高度風險性。加盟業主與交易相對人間存有高度訊息不對稱性，故加盟店於簽約前，倘無法取得加盟店之營業地址，無法預先透過實地訪視原有加盟店，以進行風險評估，仍有陷於錯誤而與其締結加盟契約之風險。
3、被告於調查程序中，已充分給予原告就加盟重要資訊之揭露方式提出答辯說明，惟原告未曾表示或提出其於官方網站載明加盟營業據點及展店計畫等重要資訊之事證資料，故原告今主張其官方網站即可得知Yes5Tv之加盟營業據點及展店計畫等重要資訊，或為原告於被處分後，在官網上新增建置之改正措施，爰上開原告主張，尚不能做為質疑原處分之合法性證據。
（五）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之事實經過，有被告100 年12月15日公處字第100251號處分書、行政院101 年4 月20日院臺訴字第1010128429號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。
原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以原告就加盟重要資訊均已公開，並未隱匿重要資訊，應無公平交易法第24條之適用；被告適用本件事實後公布之加盟規範說明，作為認定原告招募加盟商有無違反公平交易法第24條規定之虞之基準，適用法規顯有錯誤；且加盟規範說明性質為解釋性行政規則，被告以之裁處原告罰鍰並勒令原告停止招募加盟，有違處罰法定原則云云，據為主張，故本件應審酌者厥為：被告適用加盟規範說明，有無違誤？原告是否已充分完整揭露招募加盟過程之重要交易資訊？原告有無違反公平交易法第24條之行為？原處分是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處5 萬元以上2 千5 百萬元以下罰鍰。」公平交易法第24條、第41條第1 項前段定有明文規定。
（二）經查，有關本件加盟店簽訂「Yes 5TV 」合約之加盟業主，於99年1 月至同年12月4 日為原告中華聯網寬頻公司；99年12月5 日至100 年2 月28日為原告中華聯合電信公司；100 年3 月1 日起為原告中華聯合公司，3 家公司各於前開時期實際提供及經營加盟業務，且其間以簽訂「Yes5TV 」加盟事業經營權讓渡契約書之方式，將「Yes 5TV」加盟事業之經營及「Yes 5TV 」商標權轉讓他方，並由他方承受既有加盟店及用戶之權利義務關係等情，有相關銷售推廣合作合約書、加盟商合約書、加盟事業經營權讓渡契約書附於原處分卷可憑，且為兩造所不爭執，是被告據此認定原告均屬本案之行為主體，應受公平交易法規範，尚無不合。
（三）「Yes 5TV 」係為用戶提供IP整合性服務，即同一用戶可利用電視機之機上盒，透過USB 碟在電腦上及手機上收視5TV 所提供之影片、頻道節目等各項電信加值服務（三網合一）等情，已據原告中華聯網公司總經理陳金龍陳明，有陳述紀錄可稽，故以原告提供服務性質以觀，加盟業主智慧財產權取得之真實狀況及合法性，影響其服務提供之範圍及獲利程度，自屬有意加盟者作成加盟決定之重要資訊。而依「Yes 5TV 」加盟商辦法規定，加盟商須支付加盟金，由原告提供相關設備供加盟商向用戶推廣使用，而加盟商於參加教育訓練後，即可為原告服務商品進行推廣介紹，原告並依加盟商開發用戶之情形，發放加盟商開發獎金等情，此有該「Yes 5TV 」加盟商辦法在卷可憑，故可知同區域之不同加盟商，就用戶開發會有競爭之情形，是原告就加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫，以及所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址等資訊，實屬加盟商評估是否加盟或選擇加盟區域之重要參考因素，故被告認原告未依加盟規範說明第3點第2 項第3 款、第5 款及第6 款規定，於締結加盟經營關係10日前或合理期間，以書面完整揭露商標權等權利內容及有效期限，未以書面資料或電子文件揭露加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫、所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址，而有利用交易相對人之資訊不對等，未揭露其所掌握之重要資訊，即與交易相對人締結加盟契約，已該當公平交易法第24條所稱之顯失公平行為，且原告持續以此相對優勢地位與不特定交易相對人進行締約之行為，已足以影響交易秩序，是被告以原處分認定原告違反公平交易法第24條，洵非無據。
（四）原告雖主張被告適用加盟規範說明之規定，適用法令顯有不當云云，惟查：
1、按司法院釋字第548 號解釋理由書明揭：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407 號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159 條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」本件被告鑒於公平交易法第24條為一對於不公平競爭行為之概括規範，為使其適用具體化明確化，乃訂定並迭次修正公平交易委員會對於公平交易法第二十四條案件之處理原則（下稱第24條案件處理原則）；此外被告為確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序，復參酌美國、日本、法國、加拿大、墨西哥及澳洲等外國立法例，修正訂定加盟規範說明（即修正前之加盟處理原則），期間並邀請經濟部、學者專家、相關產業團體及加盟業主表示意見及召開公聽會，揆諸前揭司法院大法官解釋理由書意旨，上開處理原則或規範說明，其性質均為解釋性之行政規則，以為公平交易法之主管機關即被告作為行使職權、認定事實、適用法律之準據，是其訂定尚難認於法有違。
2、次按，「鑒於公平交易法第24條（以下簡稱本條）為一概括性規定，為使其適用具體化明確化，特訂定本處理原則。」「（第1 項）為釐清本條與民法、消費者保護法等其他法律相關規定之區隔，應以『足以影響交易秩序』之要件，作為篩選是否適用公平交易法或本條之準據，即於系爭行為對於市場交易秩序足生影響時，本會始依本條規定受理該案件；倘未合致『足以影響交易秩序』之要件，則應請其依民法、消費者保護法或其他法律請求救濟。（第
2 項）為確定本條之適用範圍，應以『足以影響交易秩序』之要件為前提，先檢視『限制競爭』之規範（獨占、結合、聯合行為及垂直限制競爭），再行檢視『不公平競爭』規範（如商業仿冒、不實廣告、營業誹謗）是否未窮盡系爭行為之不法內涵，而容有適用本條之餘地。是以本條與公平交易法其他條文適用之區隔，應只有『補充原則』關係之適用，即本條僅能適用於公平交易法其他條文規定所未涵蓋之行為，若公平交易法之其他條文規定對於某違法行為已涵蓋殆盡，即該個別規定已充分評價該行為之不法性，或該個別規定已窮盡規範該行為之不法內涵，則該行為僅有個別條文規定的問題，而無由再就本條加以補充規範之餘地。反之，如該個別條文規定評價該違法行為後仍具剩餘的不法內涵，始有以本條加以補充規範之餘地。（第3 項）關於『維護消費者權益』方面，則應檢視系爭事業是否係以其相對優勢地位，利用『欺罔』或『顯失公平』之銷售手段，使消費者權益遭受損害，而合致『足以影響交易秩序』之要件，以為是否適用本條規定之判斷準據。」「（第1 項）本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。（第2 項）判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為3 種類型：（一）不符合商業競爭倫理之不公平競爭行為：……（二）以不符合社會倫理手段從事交易之行為：……( 三) 濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為：具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：……2.資訊未透明化所造成之顯失公平行為。」第24條案件處理原則第1 點、第2 點、第5 點及第
7 點第3 款第2 目亦有明文。本件就原告有無以市場資訊優勢地位而從事不公平交易之爭議，因原告已以同一交易方式向不特定對象招募加盟，總計原告中華聯網寬頻公司自99年1 月至同年12月4 日計招募927 位加盟店；原告中華聯合電信公司自99年12月5 日至100 年2 月28日計招募
137 位加盟店；原告中華聯合公司自100 年3 月1 日迄今計招募538 位加盟店，總計招募1,602 位加盟店等情，已據原告中華聯合公司於其100 年9 月1 日陳述書（原處分乙1 卷第338 頁）陳明，並有Yes 5TV 加盟件數與收視戶數統計附卷可參（原處分乙2 卷第655 頁），足見本件爭議因影響多數交易相對人而有影響整體交易秩序之虞，故已非單一交易之契約爭議，是被告依據加盟規範說明，進行調查以便確認原告是否有不公平交易行為且足以影響交易秩序之情形，核其程序亦無違誤。
3、又原告主張被告就本件於加盟規範說明修正公布前之事實，逕為適用100 年6 月7 日之加盟規範說明，顯有違法一節，經查：
⑴按「本會為維護連鎖加盟之交易秩序、確保加盟事業之公
平競爭，爰彙整及分析加盟業主可能涉及公平交易法之行為態樣，研訂本規範說明，俾利加盟業主遵循辦理之。」「本規範說明之名詞定義如下：（一）加盟業主，指在加盟經營關係中提供商標或經營技術等授權，協助或指導加盟店經營，並收取加盟店支付對價之事業。（二）加盟店，指在加盟經營關係中，使用加盟業主提供之商標或經營技術等，並接受加盟業主協助或指導，對加盟業主支付一定對價之他事業。（三）加盟經營關係，指加盟業主透過契約之方式，將商標或經營技術等授權加盟店使用，並協助或指導加盟店之經營，而加盟店對此支付一定對價之繼續性關係。但不包括單純以相當或低於批發價購買商品或服務（以下簡稱商品）再為轉售或出租等情形。（四）支付一定對價，指加盟店為締結加盟經營關係，所支付予加盟業主或其受任人之加盟金、權利金、教育訓練費、購買商品、資本設備等相關費用。」「加盟業主與交易相對人締結加盟經營關係十日前或個案認定之合理期間，以書面提供加盟重要資訊予交易相對人者，得認未隱匿重要資訊，不構成公平交易法第24條之違反。前項加盟重要資訊，例示如下：（一）開始營運前之費用：如加盟金、教育訓練費、購買商品、資本設備等相關費用，包括其項目、金額或預估總額。（二）加盟營運過程中之費用：如權利金之計收方式，及經營指導、購買商品或原物料等定期應支付之費用，包括其項目、預估金額。（三）商標權、專利權及著作權等，其權利內容、有效期限、授權使用範圍與各項限制條件。（四）經營協助及訓練指導之內容與方式。（五）加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫。（六）所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料。本款之營業地址，得以電子文件為之。（七）加盟契約存續期間，對於加盟經營關係之限制：1.商品、原物料、資本設備及裝潢工程等供應條件相關事項（如指定之規格、供應商或承攬施工者名單）。2.商品或原物料之訂購項目及數量。3.其他加盟經營關係之限制事項。（八）加盟契約變更、終止及解除之條件及處理方式。」「加盟業主倘有未符合前二項規定，且足以影響交易秩序者，將有違反公平交易法第24條規定之虞。」100 年6 月7 日修正並更名為行政院公平交易委員會對於加盟業主經營行為之規範說明（下稱加盟經營規範說明）第1 點第2 項、第2 點、第3 點、第4 點第3 項定有明文。
⑵原告雖主張前開加盟規範說明係於100 年6 月7 日始修正
發布，然本件被告裁處之事實發生於000 年0 月0 日前，應無適用云云，惟按行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，應自法規生效之日起有其適用。（司法院釋字第28
7 號解釋理由書參照），是系爭加盟規範說明雖係發布於
100 年6 月7 日，然其實係解釋公平交易法第24條意旨之用，並非於法條以外另設其他規定，是公平交易法第24條既於本件原告行為時即已公布施行，自不因被告所採用法條解釋公布在後，即認有適用法律時點之爭議。且98年1月8 日修正之加盟處理原則，其第4 點就有關加盟業主應向交易相對人提供說明資料之事項中，其中第4 項「加盟業主授權加盟店使用之智慧財產權，包括商標權、專利權及著作權等，其申請審查或取得之時點、權利內容、有效期限及加盟店使用之範圍與各項限制條件。」第6 項「加盟業主對加盟店與其他加盟店或自營店之間營業區域之經營方案」第7 項「加盟店營業區域所在市、縣（市）內加盟業主所有加盟店之事業名稱及營業地址，及加盟業主上一會計年度全國及該加盟店營業區域所在市、縣（市）加盟店及終止加盟契約數目之統計資料。」，與被告所援引系爭加盟規範說明第3 點第2 項第3 款「商標權、專利權及著作權等，其權利內容、有效期限、授權使用範圍與各項限制條件。」第4 款「經營協助及訓練指導之內容與方式。」第6 款「所有縣（市）同一加盟體系之數目、營業地址及上一年度解除、終止契約比率之統計資料。本款之營業地址，得以電子文件為之。」，其內容並無重大差異，而該等內容之訂定，實乃因濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易，本屬顯失公平之行為類型之一，故被告就加盟事業經評估整體市場的情況及經濟分析後，訂定前開加盟規範說明，就關於必要資訊揭露方式作成之解釋性之行政規則，以具體化公平交易法第24條之構成要件，核其內容，亦無逸脫公平交易法第24條規範意旨，故原告主張被告違法適用該加盟規範說明，應非可採。
⑶又原告主張在私法自治及契約自由之原則，只要不違反法
律強制或禁止規定，本得自由締結法無明文之契約內容及類型，被告以原告未揭露商標權利內容及有效期限為理由，處罰原告，對人民權利行使增加法律所無規定之限制，違反法律保留原則云云，惟查，公平交易法之制定，係為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，故其立法係為維持社會秩序，增進公共利益所必要，尚非得以契約自由原則而排除其適用。而被告就加盟市場所為之分析，認加盟業主較諸加盟店係具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，因此無論係行為時加盟資訊揭露案件處理原則第4 點或裁處時之前開加盟經營規範說明，均規定應揭露之事項或資訊，俾加盟業主將加盟資訊透明化，防止加盟業主利用加盟店之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，所造成之顯失公平行為，並確保加盟事業之公平競爭，避免加盟業主於招募加盟過程中，隱匿重要交易資訊，影響連鎖加盟之交易秩序。況加盟經營關係並非單一個別或暫時性之關係，倘若加盟業主有重復為相同或類似行為致有影響將來潛在多數交易對象之效果時，即可認合致足以影響交易秩序之要件，此乃公平交易法第24條立法所欲達成之規範目的，故系爭加盟經營規範說明，明訂加盟業主倘有未依規定揭露資訊，且足以影響交易秩序者，將有違反公平交易法第24條規定之法律效果，應屬被告依職權對公平交易法第24條法律條文中不確定概念所作之合理詮釋，核與公平交易法第24條、第24條案件處理原則等相關規定並無違背，亦未對人民權利之行使增加法律所無之限制，於法律保留原則無違，自得予以援用。
（五）至於原告主張其已揭露相關之加盟資訊，被告不應為裁罰性處分云云，經查：
1、依原告加盟合約第3 點第4 項規定：「商標及技術之授權使用：……乙方（即加盟店）得經甲方（即加盟業主）同意下，在其加盟事業範圍內使用甲方之服務標章、商標、或甲方所提供之其他經營知識、技術或資料」，是項規定授予加盟店得使用原告服務標章及商標之權利，然原告合約前開規定雖已揭露授權使用範圍與各項限制條件，惟並未揭露其權利內容及有效期限，原告雖主張相關Yes5TV圖權之商標，已於99年8 月27日提出申請，並於100 年10月19日核准審定，並提出經濟部智慧財產局商標核准審定書及商標註冊費繳費單為證，惟原告早於99年1 月即已開始經營加盟業務，就攸關推廣品牌之商標權尚未取得之情形，竟未事先對加盟店揭露，難認已就加盟交易資訊為適法揭露，是被告認定原告有不公平交易行為，且影響交易秩序，尚非無由。
2、且查，原告主張加盟營業據點及展店計畫等資料，在加盟商於簽約時，已放置於該公司網站上，並無被告所稱未以書面或電子文件揭露之事實一節，依原告中華聯合公司副總經理杜秋麗於100 年9 月1 日至被告處所之陳述紀錄中記載，該公司就加盟重要資訊已揭露予加盟商，其揭露項目與方式載於「Yes5TV加盟事業之資訊揭露方式對照表」（參本院卷第89-90 頁），而依該對照表第5 點，就有關加盟店所在營業區域設置同一加盟體系之經營方案或預定計畫，係揭露於原告所稱「加盟店展店流程」（參本院卷第91-92 頁）文件中，惟查前揭文件內容，並無揭露任何縣（市）加盟體系數目、地址及營業區域經營方案計畫之資訊，另參諸原告加盟商合約書、加盟商辦法亦無相關說明，而被告調查時，原告亦未能提出其等已於其他書面或網站載明加盟營業據點及展店計畫等重要資訊之事證資料以供調查，是原告於訴訟中主張已依法揭露此部分重要交易資訊於其官方網站云云，尚難憑採。
3、承上，加盟業主於締結加盟經營關係前，應向交易相對人提供前述重要資訊，其目的乃為使有意加盟者於締結前，能有足夠資訊進行風險評估，藉以選擇合適之加盟體系，本件原告就前述加盟交易之重要資訊未予提供，而因其與交易相對人間就資訊取得有具有高度不對稱性，故原告以此資訊上極不對等之方式從事交易，難認非屬顯失公平之行為，已違反一般商業倫理及效能競爭，且已影響競爭秩序，故被告綜合前情，依公平交易法第24條構成要件之解釋，及本案事實認定及證據評價，再將認定之事實涵攝於構成要件，進而以原告合致公平交易法第24條之構成要件而作成原處分，經核並無不合，原告主張被告違法對原告為裁罰性處分云云，應非可採。
六、綜上所述，原告主張均非可採，被告認原告違反公平交易法第24條之規定，依同法第41條第1 項前段規定，以原處分命原告自處分書送達之次日起，立即停止該等違法行為，並處原告中華聯網寬頻公司及中華聯合公司罰鍰各20萬元，原告中華聯合電信公司罰鍰10萬元，其認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘聲明陳述與攻擊防禦方法，核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 4 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 劉穎怡
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 10 月 4 日
書記官 林苑珍