臺北高等行政法院判決
101年度訴字第94號101年4月3日辯論終結原 告 闕河城訴訟代理人 陳鴻基 律師被 告 內政部警政署代 表 人 王卓鈞（署長）住同上訴訟代理人 許淑貞
許耀宗陳信良上列當事人間調任事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國100年11月15日100公審決字第407號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係被告所屬保安警察第二總隊（以下簡稱保二總隊）第二大隊第二中隊警務員，經被告於民國（以下同）100年6月8日以警署人字第0000000000-00號令（下稱原處分），依原告同年5月18日簽具自願降調第九序列職務之切結書，將其調任臺灣警察專科學校區隊長（現職）。原告不服，提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告原係保二總隊第二大隊第二中隊警務員，雖於100年5月18日簽具自願降調第九序列職務切結書，填列請調機關依序為：臺灣警察專科學校、保安警察第三總隊、保安警察第六總隊、保安警察第一總隊、國家公園警察大隊、臺灣保安警察總隊、航空警察局、鐵路警察局。然原告於100年5月23日上午以電話向保二總隊人事室承辦人許雅萍表示要撤回請調臺灣警察專科學校及鐵路警察局等2 志願，並說明因當時原告參加保二總隊在新店安康的幹部季常訓，無法立即回到位在新北市石門核一廠之原單位即保二總隊第二大隊第二中隊辦理撤回，原告即以電話向被告人事室承辦人洪嘉薇表示欲撤回請調臺灣警察專科學校及鐵路警察局等2 志願，經承辦人洪嘉薇表示因保二總隊公文尚未到達被告，可以撤銷。原告另於同日下午當面口頭向保二總隊第二大隊人事室承辦人黨淑琴表示要撤回請調臺灣警察專科學校及警政署鐵路警察局等2 志願。待原告於10
0 年5 月26日幹部季常訓結束後回到第二中隊，即立即向中隊長何德輝表示撤回意顧，何德輝始終以上級交代不可接受原告之撤回申請為由，不理會原告。原告於100 年5月26日以後每日均打數通電話給被告人事室承辦人洪嘉薇，洪嘉薇竟表示保二總隊公文已到被告，因此無法撤銷。最後，被告仍以原處分將原告調任現職。原告不服，提起復審，案經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）決定駁回，為此提起本件行政訴訟。
（二）按依法行政行為，乃支配法治國家立法權與行政權之基本原則，亦為一切行政行為必須遵循之首要原則。再按該原則下之法律優位原則，即任一行政行為不得抵觸現有效之法律，亦即依法律優位原則，不論法規命令抑或行政規則均不得抵觸法律（行政程序法第158條第1項第1款、憲法第172條參照）。復按「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定：一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」行政程序法第159條定有明文。再者，「前項請調案件除巡佐及警員等同一陞遷序列職務人員，由內政部警政署每年度定期辦理外，經權責機關審核合於規定者，一律予以存記，存記以二年為限，逾期註銷。」警察人員陞遷辦法第22條第2項定有明文。查警察人員每年辦理之請調案件，是行政機關首長的人事職權，被告100年5月18日警署人字第10001137391號函文內容，係依法定職權訂定具作業性質的行政規則，屬行政體系內部事項之普通抽象規定，依首揭規定，自亦不得抵觸民法第94條及第95條規定。
（三）再按，非對話而為意思表示者，其意思表示，以通知達到相對人時，發生效力。但撤回之通知，同時或先時到達者，不在此限，民法第95條定有明文。本件原告業於100年5月23日經由保二總隊人事室承辦人許雅萍向被告表示要撤回請調臺灣警察專料學校及鐵路警察局等2志願，依類推適用民法第95條規定，原告撤回之意思表示已先時達到被告，應己生撤回之效力。復審決定僅記載原告於100年5月23日以電話向保二總隊人事室承辦人許雅萍表示要撤回請調臺灣警察專科學校及鐵路警察局等2志願，漏未審酌「原告100年5月23日上午曾透過許雅萍向被告人事室承辦人洪嘉薇表示撤回前開2志願，洪嘉薇亦表示同意撤回，另原告100年5月26日以後，每日多次向洪嘉薇表示要撤回該2志願之意思表示」，顯有事實認定之錯誤。
（四）再者，被告100年5月18日警署人字第10001137391號函文說明三、請調作業應注意事項（六）記載：「凡合於請調規定者，應審慎考量志願後再行填報，請調人員志願請調單位不限，惟各機關經審查符合請調規定並陳報被告後，均不得撤銷。」等語，係表示不得「撤銷」，姑不論其所謂「不得撤銷」是否違反民法意思表示之規定，然本件原告係主張「撤回」請調臺灣警察專科學校及鐵路警察局等2志願，並未主張「撤銷」請調。因此，被告以原告於100年5月18日簽具之自願降調第九序列職務切結書，將原告調任現職，顯屬違法。
（五）末查，復審決定以：「人事承辦既已明確告知復審人撤回請調機關之相關程序，仍須以書面繕打撤回報告，惟復審人並未有後續具體行為，亦難認其有撤回請調機關之真意。」等語，認定原告未以書面繕打撤回報告，原告申請自願調任機關之意思表示仍有效存在。然原告多次向主管即保二總隊第二大隊第二中隊中隊長何德輝提及要撤回請調臺灣警察專科學校及警政署鐵路警察局等2志願，何德輝均以上面交代不能受理，拒絕在原告之書面報告上簽名，原告如何能夠提出書面報告。另保二總隊第二大隊第二中隊副隊長王俊翔亦可證明中隊長何德輝阻擾之情事。另，有關撤回請調機關之意思表示，並未明文規定須以書面為之，則原告以意思表示即可，並不須以書面為之。
（六）證人許雅萍、洪嘉薇就原告是否可以撤回請調臺灣警察專科學校與警政署鐵路警察局二志願之說詞相互矛盾：
1.證人許雅萍於101年3月14日準備程序時證稱：「（法官問：原告是否曾於100年5月23日，曾以電話向妳表示欲撤回請調臺灣警察專科學校與警政署鐵路警察局二志願，當時詳細情形如何？）一、原告曾於上述時間當日下午打電話來人事室向我表示他要撤回警專及鐵路警察局二個志願，我告訴他這個文（即原告所填志願表）已經保二總隊審核過，已發文送到被告，所以無法撤銷。二、被告當時有發文請保二總隊作巡官統調作業，有發文請我們調查有意願統調者須於5月23日前函送被告，被告100年5月18日警署人字第10001137391號函第2頁有說不能撤銷，所以我是跟原告說依函文內容經機關審核報被告後就不得再有撤銷，原告就掛掉電話。」、「（法官問：原告是否曾透過妳向洪嘉薇表示要撤回前二志願，當時詳細情形如何？）一、原告掛掉電話三分鐘後又打電話來表示被告尚未收到保二總隊的那份公文，我跟原告說有可能這個文在被告收發室，尚未分到承辦人手上，但我們很確定文已送到被告。二、我有跟原告說我可以幫他詢問，因當時原告有詢問可否由他帶印章直接向被告承辦人將志願表上要撤銷的二個志願塗掉，我告訴他這不符合程序，但我願意幫他詢問被告承辦人員是否願意用這種方式撤銷，被告承辦人當時為洪嘉薇，她說這不符合程序，一切以被告公文為主。原告再打電話來時我就把這些內容（即洪嘉薇表示這不符合程序，一切以公文為主）轉達給原告，原告就沒有再來電了。」即證人許雅萍之意為不可以撤回。
2.證人洪嘉薇於101年3月14日準備程序時證稱：「（法官問：原告是否於100年5月26日以後，每日多次向妳表示要撤回請調臺灣警察專科學校與警政署鐵路警察局二志願，當時詳細情形如何？）一、原告曾跟我通過二次電話，確切時間我不記得，第一次是跟我說他要撤銷請調志願，我跟他說可以請他們機關把報告轉上來，當時原告給我的感覺是他要回去寫報告，因為原告沒有多說什麼，而且我等原告的報告等很久。原告的第二次電話離第一次電話有一段日子。二、第二次原告又打電話來說他要撤銷請調志願，當時我是念我們請調的公文（即被告100年5月18日警署人字第10001137391號函）說明三不得撤銷的規定。原告當時給我感覺是接受了，因為他就把電話掛了。三、原告第一次打電話來時，保二總隊的文還沒有到被告承辦人手上，第二次時我們已處於核調作業期間（大概是6月多），我在等原告報告的期間，還沒有著手核調作業，而是先做其他機關資料的審核，直到最後的時點，已經沒有時間讓我再拖下去了，我就打電話給許雅萍說原告的報告為何沒有上來？許雅萍說她沒有看到報告。我確定6月多是因那一屆畢業生是在6月18日畢業，前一星期就要密集做統調作業，所以推算是6月初。」、「（原告訴訟代理人問：如果原告第一次報告有上去，原告是否就可以撤回志願？）一、如果被告承辦人有收到原告機關轉上來的報告，我們自然會用公文回覆，同意原告撤銷。原告第一次打給我的時候，我還沒有收到公文，所以他可以撤，而且我等原告的報告等了一段時間，我有刻意在等他的報告。」即證人洪嘉薇之意顯然是指原告可提呈報告撤回。
3.證人許雅萍、洪嘉薇對於原告究竟可否撤回請調志願，竟相互矛盾。
（七）證人何德輝所言顯然不實：證人何德輝於101年3月14日準備程序時證稱：「（原告訴訟代理人問：一般員警報告提出後，如有人事作業上限制，應該會簽到人事室，由人事室表示意見，所以他的報告提出去是否合法，應該也不是由你決定？）因為我沒有看到報告，一般是由原告先提報告送交人事室，再由人事室送給主管批示，可是我沒有看到原告提的報告。」、「（原告訴訟代理人問：所以你的意思是你的組員打了報告要先給人事室，再給你看？）對。」上開何德輝之證述顯然不實，有關人事會簽部分，理當先交由主管核章後，再上呈人事室，再由人事室送給上級。何德輝身為原告之中隊長，且從警多年，豈會不知簽呈之送交流程。因此，本件係因何德輝拒絕簽名，以致原告報告無法順利送出，而無法撤回請調臺灣警察專科學校與警政署鐵路警察局二志願，絕非原告之疏失所造成。再者，證人何德輝證稱：「原告有口頭告知想要撤銷報告，我答覆說因被告公文有規定提出請調的報告送出去就不能再撤銷，原告就沒有提書面的報告給我。所謂的上級就是被告的公文規定，我並沒有跟原告講說上面交代不能受理的情形。」然該次統調作業公文因時間急迫並未轉發至證人何德輝所屬中隊，而僅係以電話通知有意願請調人員下載申請書，以證人何德輝自稱對被告人事慣例（公文載明不得撤銷後仍可撤回）一無所知、長期毫不關心之情形，究竟渠又如何及有何動機得知本次統調作業係「不得撤銷」？
（八）綜上所述，被告以原處分將原告調任現職，顯屬違法。
（九）綜上，聲明求為判決：
1.復審決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告原係保二總隊第八序列警務員，前於100年5 月18日切結自願調任參加「100年第1次第九序列巡官同序列職務統案請調」，請調志願依序為：1.臺灣警察專科學校；2.保安警察第三總隊；3.保安警察第六總隊；4.保安警察第一總隊；5.國家公園警察大隊；6.臺灣保安警察總隊；7.航空警察局；8.鐵路警察局。嗣原告於100 年5 月23日以電話向保二總隊人事室承辦人許雅萍表示撤銷臺灣警察專科學校及鐵路警察局等2 志願，並於100 年5 月26日以電話向被告人事室承辦人洪嘉薇表示撤銷臺灣警察專科學校及鐵路警察局等2 志願，惟未繕打報告撤銷前揭志願，致獲被告以原處分核調臺灣警察專科學校區隊長。原告不服，提起復審，經決定駁回，爰向本院提起行政訴訟。
（二）保二總隊查處情形：
1.保二總隊第二大隊第二中隊中隊長何德輝100年7月22日報告略以：原告於100年5月26日口頭表達想要撤銷100年第1次第九序列巡官同序列職務統案請調案，但並無書面呈現，並告知原告文已到被告，依公文規定是不能撤銷的，另原告所提「上級有交代不可接受原告撤銷報告一事」純屬原告憑空臆測，與事實不符。
2.保二總隊第二大隊辦事員黨淑琴100年7月23日報告略以：原告參加100年第1次第九序列巡官同序列職務統案請調案，名冊於100年5月19日逕報總隊，100年5月24日原告參加總隊學科季常訓時，曾口頭表示要撤銷請調志願中的「臺灣警察專科學校」，是否含鐵路警察局不記得。曾當面告知「如果要撤銷請調應提出書面報告由中隊行文大隊轉報總隊」，當時亦告知可使用大隊電腦繕打報告或自己擬稿請雇員梁如茹繕打，然後傳回中隊處理，但原告考慮後並無行動。
3.保二總隊人事室組員許雅萍100年7月25日報告略以：⑴於100年5月19日收到被告100年5月18日警署人字第1000
1137391號函，函中敘明如有意願並符合資格參加100年第1次第九序列巡官同序列職務統案請調者，應於同年月23日前報署核辦，礙於時間緊迫，個別打電話給各大隊人事承辦人，請先於警政知識聯網下載相關文件轉知同仁，有意願且符合資格者應儘速陳報該總隊簽辦。⑵原告本次統調申請7個單位並切結在案，於100年5月23
日簽奉核准，當日函報被告，收發人員亦於當日下午約14時30分送達被告，原告於100年5月23日下午曾來電詢問，欲撤銷所填請調志願中的臺灣警察專科學校及鐵路警察局等2志願，告知原告公文已函報被告，並告知被告100年5月18日警署人字第10001137391號函文中已敘明：「各機關經審查符合請調規定並陳報署後，均不得撤銷」之規定。原告數分鐘後再來電指稱被告承辦人尚未收到，告知有可能在被告的收發室尚未分送到承辦人，原告又問被告承辦人收到後，可否由他個人至被告辦理撤銷（在欲撤銷的志願塗掉並蓋上私章），告知這不符合程序，但仍代他詢問被告承辦科員洪嘉薇，洪員表示尚未收到該總隊函報公文，至於原告所提意見，不符合程序，一切都以被告函文內容為依據。向原告轉達被告承辦人意見後，原告雖忿忿不平，亦未再來電，以上作為均無違反處理程序。
（三）查警察人員陞遷辦法第24條規定：「警察機關、警察大學人員之自請調地，於核准存記後，得申請變更或撤銷，其經權責機關核布派令後，不聽調遣，再請求註銷者，除特殊原因經查明屬實外，應依警察人員獎懲標準規定懲處。
但經到任新職後，不論任何理由，均不得請求註銷派令。」次查被告為配合中央警察大學99學年度學士班二年制技術系、警佐班第30期第2類畢（結）業生分發，並解決各單位巡官同序列職務人員遷調問題，及兼顧各單位勤、業務推展考量，爰辦理100年度各單位第九序列巡官同序列職務人員第1次統調作業，且遞遺缺提供上揭畢（結）業生分發。又因各警察機關請調人數眾多（計423人）、作業繁瑣、時間急迫（自100年5月24日至同年6月8日，計11個工作天），為避免請調人員反覆變更或撤銷志願影響作業期程，特於被告100年5月18日警署人字第10001137391號函文說明三、請調作業應注意事項（六）明訂：「凡合於請調規定者，應審慎考量志願後再行填報，請調人員志願請調單位不限，惟各機關經審查符合請調規定並陳報被告後，均不得撤銷。」其作業依警察人員陞遷辦法辦理，尚無違反行政法相關原理原則。
（四）查保訓會98年9月15日98公審決字第0246號復審決定書略以：
1.所謂「公法上意思表示」，係指表意人將其欲發生一定法律效果之意思，表示於外部之行為，而其法律效果由公法予以確認者，與民法上之意思表示之概念相類似。惟有關公法上意思表示，諸如意思表示之解釋、拘束效力等問題，於實定法上並無類如民法之意思表示之一般性規定，因此具體問題之解決上，公法上之意思表示，與民法上之意思表示於共通性質內，得類推適用民法之規定與原則，以資補充。
2.民法第86條前段規定：「表意人無欲為其意思表示所拘束之意，而為意思表示者，其意思表示，不因之無效。」第88條第1項前段規定：「意思表示之內容有錯誤，或表意人若知其事情即不為意思表示者，表意人得將其意思表示撤銷之。」第92條第1項前段規定：「因被詐欺或脅迫，而為意思表示者，表意人得撤銷其意思表示。」及第95條第1項規定：「非對話而為意思表示者，其意思表示，以通知達到相對人時，發生效力。但撤回之通知，同時或先時到達者，不在此限。」公法上之意思表示，與民法上之意思表示具共通性質，上開民法有關意思表示效力之規定，於公法上意思表示自得予以類推適用。
（五）原告指稱渠於100年5月23日以電話向保二總隊人事室承辦人許雅萍表示撤銷臺灣警察專科學校及鐵路警察局等2志願，並於100年5月26日以電話向被告人事室承辦人洪嘉薇表示撤銷臺灣警察專科學校及鐵路警察局等2志願，雖未繕打報告撤銷前揭志願，惟意思表示應已到達相對人，應許渠撤銷前揭志願乙節。按民法第95條第1項規定：「非對話而為意思表示者，其意思表示，以通知達到相對人時，發生效力。但撤回之通知，同時或先時到達者，不在此限。」原告申請巡官統調係以書面經機關首長同意後陳報被告，爰撤回請調志願亦應提出有效書面報告經機關首長同意後陳報被告，惟查原告自100年5月24日至同年6月8日巡官統調作業期間，未提出書面報告經機關首長同意後陳報被告核辦；且原告意思表示之相對人應係被告，而非被告或服務機關之個別承辦人（個別承辦人無准駁決定權），被告至100年6月8日發布巡官統調派免令時，原告撤回志願之意思表示（書面報告）尚未到達被告，被告依原告志願核調臺灣警察專科學校區隊長，應無違誤。
（六）另查原告97年、98年、99年、100年均參加巡官統調，其中97年曾有效撤回請調機關，98年獲核調保一總隊，99年獲核調保二總隊，100年獲核調臺灣警察專科學校，難謂其不知撤回請調機關之作業程序（撤回請調志願應依行政程序提出書面報告經機關首長同意後陳報被告核辦）。
（七）又警察人員陞遷辦法第26條規定：「……自請調地者，不以遷調同一職稱職務為限，當事人亦不得指定職稱請調。但為期適才適所，原報機關可加註考核意見及其志願，以供核派參考。」是警察人員得填具志願書申請調地服務，惟不以遷調同一職稱職務為限及不得指定職稱請調，原告所填具請調機關之志願書係供被告參考，被告綜合考量後所為職務調派，應屬被告權責。
（八）綜上，本件原告之訴為無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、被告100年5月18日警署人字第00000000000函、保二總隊100年5月23日保二人一字第1000005769號函附參加100年第1次各警察機關、學校巡官同序列職務統案請調作業人員志願請調單位名冊及降調人員切結書、保二總隊第二大隊第二中隊中隊長何德輝100年7月22日報告、保二總隊第二大隊辦事員黨淑琴100年7月23日報告、保二總隊人事室組員許雅萍100年7月25日報告、保訓會98年9月15日98公審決字第0246號復審決定書、原告人事資料簡歷表、保訓會到會陳述意見紀錄等件附於原處分卷及復審卷可稽，為可確認之事實。
五、本件兩造之爭點為：被告以原處分，依原告同年5 月18日簽具自願降調第九序列職務之切結書，將其調任臺灣警察專科學校區隊長（現職），有無違誤？被告100 年5 月18日警署人字第10001137391 號函，有無違反法律保留原則？原告撤回志願之意思表示，是否已到達被告？本院判斷如下：
（一）按「警察官、職分立，官受保障，職得調任……。」、「警察人員之陞遷，不適用公務人員陞遷法之規定；其實施範圍、辦理方式、限制條件及其他相關事項之辦法，由內政部定之。」警察人員人事條例第4 條及第20條第4 項分別定有明文。次按「……自請調地者，不以遷調同一職稱職務為限，當事人亦不得指定職稱請調。但為期適才適所，原報機關可加註考核意見及其志願，以供核派參考。」為警察人員陞遷辦法第26條所明定。揆諸前揭規定，可知警察人員得填具志願書申請調地服務，惟不以遷調同一職稱職務為限及不得指定職稱請調。
（二）次按公務人員申請調任，屬公務人員公法上之意思表示，並應適用公法上意思表示之相關法理。所謂「公法上之意思表示」，係指表意人將其欲發生一定法律效果之意思，表示於外部之行為，且該行為應依公法加以規範者，與民法上意思表示之概念類似。有關公法上意思表示，諸如意思表示之解釋、拘束效力等問題，並無類似民法一般性規定，因此公法上意思表示之相關問題，在性質類似範圍內自得類推適用民法之規定。再按民法第95條第1 項規定：
「非對話而為意思表示者，其意思表示，以通知達到相對人時，發生效力。但撤回之通知，同時或先時到達者，不在此限。」是公務人員自請調任之表示屬公法上之意思表示，應得類推適用上開民法有關意思表示之規定。又民法第86條前段規定：「表意人無欲為其意思表示所拘束之意，而為意思表示者，其意思表示，不因之無效。」第88條第1 項前段規定：「意思表示之內容有錯誤，或表意人若知其事情即不為意思表示者，表意人得將其意思表示撤銷之。」第92條第1 項前段規定：「因被詐欺或脅迫，而為意思表示者，表意人得撤銷其意思表示。」及第95條第1項規定：「非對話而為意思表示者，其意思表示，以通知達到相對人時，發生效力。但撤回之通知，同時或先時到達者，不在此限。」公法上之意思表示，與民法上之意思表示具共通性質，上開民法有關意思表示效力之規定，於公法上意思表示自得予以類推適用。
（三）經查：被告辦理100 年第1 次各警察機關、學校巡官同序列（第九序列）職務人員統調作業，係以100 年5 月18日警署人字第10001137391 號函，通知現任第八序列以上職務人員符合自請調地規定者，得填具切結書及志願彙報被告，參與該次統調作業。原告依此，填具自願降調第九序列職務之切結書及擬請調機關之志願順序，由原服務機關彙整報送被告。次查：原告於100 年5 月23日以電話向保二總隊人事承辦人許雅萍，表示要撤回請調臺灣警察專科學校與被告所屬鐵路警察局2 志願，經承辦人許雅萍告知公文已於當日簽陳，並經收發人員函報至被告，且依被告
100 年5 月18日警署人字第10001137391 號函說明三、（六）規定，各機關經審查符合請調規定並陳報被告後，均不得撤回。原告再問承辦人許雅萍可否由自己至被告辦理撤回，經承辦人許雅萍向被告人事承辦人請示結果，雖公文尚未分送到被告人事承辦人，惟原告所提議之程序，並不符合被告作業程序，一切須以被告上開100 年5 月18日函內容為依據，承辦人許雅萍轉達被告人事承辦人意見後，原告亦未再來電。又查：原告於100 年5 月24日口頭向保二總隊第二大隊人事承辦人黨淑琴表示，欲撤回請調臺灣警察專科學校與被告所屬鐵路警察局2 志願，經承辦人黨淑琴當面告知如欲撤回請調，應提出書面報告由保二總隊第二中隊行文大隊轉報總隊，亦告知可使用被告所屬保二總隊第二大隊電腦繕打報告或擬稿請雇員繕打，再轉回該中隊處理，惟原告考慮後並無行動。此有保二總隊100年5 月23日保二人一字第1000005769號函、該總隊同日送文簿、100 年7 月25日保二總隊人事承辦人許雅萍書立之報告及100 年7 月23日保二總隊第二大隊人事承辦人黨淑琴書立之報告等影本附於原處分卷可稽（見原處分卷第8頁至第10頁、第15頁至第16頁）。綜上，原告雖分別以電話向被告所屬保二總隊人事承辦人許雅萍及口頭向被告所屬保二總隊第二大隊人事承辦人黨淑琴表示，欲撤回請調臺灣警察專科學校與被告所屬鐵路警察局2 志願，惟依前揭民法第95條第1 項規定，非對話為意思表示者，其意思表示以通知達到相對人發生效力。而本件有權為系爭調派者為被告，被告所屬保二總隊及該總隊第二大隊人事承辦人均非相對人。又人事承辦人既已明確告知原告撤回請調機關之相關程序，仍須以書面繕打撤回報告，惟原告並未有後續具體作為，亦難認其有撤回請調機關之真意。原告既未提出於被告所屬保二總隊志願請調單位名冊公文送達被告前，曾書面撤回自願請調機關之確實證明，是其申請自願調任機關之意思表示自仍有效存在。再依被告派員於
100 年10月24日保障事件審查會100 年第39次會議陳述意見時陳明，原告自97年開始，每年均參加各警察機關、學校巡官同序列職務人員統調作業，且97年曾有效撤回請調機關，此有保訓會到會陳述意見紀錄附於復審卷可參（見復審卷第20頁），亦難謂原告不知撤回請調機關之作業程序。又依上開警察人員陞遷辦法相關規定，原告所填具請調機關之志願書係供被告參考，被告綜合考量後，乃以原處分將原告調任為臺灣警察專科學校區隊長。揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
（四）原告雖主張：被告100 年5 月18日警署人字第1000113739
1 號函文內容，係依法定職權訂定具作業性質的行政規則，不得牴觸民法第94條及第95條規定云云。惟按「警察機關、警察大學人員之自請調地，於核准存記後，得申請變更或撤銷，其經權責機關核布派令後，不聽調遣，再請求註銷者，除特殊原因經查明屬實外，應依警察人員獎懲標準規定懲處。但經到任新職後，不論任何理由，均不得請求註銷派令。」警察人員陞遷辦法第24條定有明文。經查：被告為配合中央警察大學99學年度學士班二年制技術系、警佐班第30期第2 類畢（結）業生分發，並解決各單位巡官同序列職務人員遷調問題，及兼顧各單位勤、業務推展考量，爰辦理100 年度各單位第九序列巡官同序列職務人員第1 次統調作業，且遞遺缺提供上揭畢（結）業生分發。又因各警察機關請調人數眾多（計423 人）、作業繁瑣、時間急迫（自100 年5 月24日至同年6 月8 日，計11個工作天），為避免請調人員反覆變更或撤銷志願影響作業期程，特於被告100 年5 月18日警署人字第1000113739
1 號函文說明三、請調作業應注意事項（六）明訂：「凡合於請調規定者，應審慎考量志願後再行填報，請調人員志願請調單位不限，惟各機關經審查符合請調規定並陳報被告後，均不得撤銷。」足見上開請調作業規定，係被告依上開警察人員陞遷辦法第24條規定辦理；且該請調作業規定僅係被告就100 年度各單位第九序列巡官同序列職務人員第1 次統調作業，所定之作業程序、評審原則、及考評項目等技術性及細節性之事項加以規定，作為所屬機關統調作業之參考，僅係行政規則，為法律必要之補充，未對人民權利之行使增加法律所無之限制，亦未逾越母法之限度，並無違法律保留原則，亦難認有牴觸民法第94條及第95條規定之情事。足見原告此部分之主張，不足採信。
（五）原告又主張：原告於100 年5 月23日以電話向保二總隊人事室承辦人許雅萍表示撤銷臺灣警察專科學校及鐵路警察局等2 志願，並於100 年5 月26日以電話向被告人事室承辦人洪嘉薇表示撤銷臺灣警察專科學校及鐵路警察局等2志願，雖未繕打報告撤銷前揭志願，惟意思表示應已到達相對人，應許原告撤銷前揭志願云云。經查：保二總隊第二大隊辦事員黨淑琴100 年7 月23日書立之報告略以：「……三、100 年5 月24日闕河城參加總隊學科季常訓時，……曾口頭向職表示要撤銷請調志願中的『臺灣警察專科學校』……，是否含鐵路警察局不記得。職曾當面告知「如果要撤銷請調應提出書面報告由中隊行文大隊轉報總隊」，當時亦告知可使用大隊電腦繕打報告或自己擬稿請雇員梁如茹繕打，然後傳回中隊處理，但原告考慮後並無行動。」等語，此有該報告附原處分卷可參（見原處分卷第15頁）及保二總隊人事室組員許雅萍100 年7 月25日書立報告略以：「……二、闕員本次統調申請7 個單位並切結在案，職於100 年5 月23日簽奉核准，並於當日函報署收發人員亦於當日下午約14時30分送達警政署……，闕員於23日下午曾來電詢問，他欲撤銷請調志願中的臺灣警察專科學校及鐵路警察局二志願，職告知公文已函報警政署，並告知署函文中敘明各機關經審查符合請調規定並陳報署後，均不得撤銷之規定。闕員三分鐘後再來電指稱署承辦人尚未收到，職回答有告知有可能在署的收發室尚未分送到承辦人，闕員又問署承辦人收到後，可否由他個人至署辦理撤銷（在欲撤銷的志願塗掉並蓋上私章），職回答這不符合程序，但仍代他詢問署承辦科員洪嘉薇，洪員說，她尚未收到本總隊函報公文，至於闕員所提意見，不符合程序，一切都以署函文內容為依據。三、職向闕員轉達署承辦人意見後，原告雖忿忿不平，亦未再來電。」等語，此有該報告附於原處分卷可參（見原處分卷第16頁），並據證人許雅萍於本院101 年3 月14日準備程序時到庭證稱：「（問：原告是否曾於100 年5 月23日，曾以電話向妳表示欲撤回請調臺灣警察專科學校與警政署鐵路警察局二志願，當時詳細情形如何？）答：原告曾於上述時間當日下午打電話來人事室向我表示他要撤回警專及鐵路警察局二個志願，我告訴他這個文（即原告所填志願表）已經保二總隊審核過，已發文送到被告，所以無法撤銷。被告當時有發文請保二總隊做巡官統調作業，有發文請我們調查有意願統調者須於5 月23日前函送被告，被告100 年5 月18日警署人字第10001137391 號函第2 頁第㈥項有說不能撤銷，所以我跟原告說依函文內容經機關審核報被告後就不得再有撤銷，原告就掛掉電話。」及「（問：原告是否曾透過妳向洪嘉薇表示要撤回前二志願，當時詳細情形如何？）答：原告掛掉電話三分鐘後又打電話來表示被告尚未收到保二的那份公文，我跟原告說有可能這個文在被告收發室，尚未分到承辦人手上，但我們很確定文已送到被告。我有跟原告說我可以幫他詢問，因當時原告有詢問可否由他帶印章直接向被告承辦人將志願表上要撤銷的二個志願塗掉？我告訴他這不符合程序，但我願意幫他詢問被告承辦人員是否願意用這種方式撤銷，被告承辦人當時為洪嘉薇，她說這不符合程序，一切以被告公文為主。原告再打電話來時我就把這些內容（即洪嘉薇表示這不符合程序，一切以公文為主）轉達給原告，原告就沒有再來電了。」等語，此有本院101 年3 月14日準備程序筆錄附於本院卷可參（見本院卷第45頁）及證人洪嘉藢於本院101 年
3 月14日準備程序時到庭證稱：「（問：原告是否於100年5 月26日以後，每日多次向妳表示要撤回請調臺灣警察專科學校與警政署鐵路警察局二志願，當時詳細情形如何？）答：原告曾跟我通過二次電話，確切時間我不記得，第一次是跟我說他要撤銷請調志願，我跟他說可以請他們機關把報告轉上來，當時原告給我的感覺是他要回去寫報告，因為原告沒有多說什麼，而且我等原告的報告等很久。原告的第二次電話離第一次電話有一段日子。第二次原告又打電話來說他要撤銷請調志願，當時我是唸我們請調的公文（即被告100 年5 月18日警署人字第10001137391號函）說明三第㈥項不得撤銷的規定。原告當時給我感覺是他接受了，因為他就把電話掛了。原告第一次打電話來時，保二總隊的文還沒有到被告承辦人手上，第二次時我們已處於核調作業期間（大概是6 月多），我在等原告報告的期間，還沒有著手核調作業，而是先做其他機關資料的審核，直到最後的時點，已經沒有時間讓我再拖下去了，我就打電話給許雅萍說原告的報告為何沒有上來？許雅萍說她沒有看到報告。我確定6 月多是因那一屆畢業生是在6 月18日畢業，前一星期就要密集作統調作業，所以推算是6 月初。」等語，此有本院101 年3 月14日準備程序筆錄附於本院卷可參（見本院卷第46頁、第47頁）。綜上可知，原告雖分別以電話向保二總隊人事承辦人許雅萍及口頭向保二總隊第二大隊人事承辦人黨淑琴，另以口頭或電話向被告之人事承辦人員洪嘉薇表示，欲撤回請調臺灣警察專科學校與被告所屬鐵路警察局2 志願，然按民法第95條第1 項規定：「非對話而為意思表示者，其意思表示，以通知達到相對人時，發生效力。但撤回之通知，同時或先時到達者，不在此限。」查：原告申請巡官統調之志願表既係以書面經機關首長同意後陳報被告，爰撤回請調志願亦應提出有效書面報告經機關首長同意後陳報被告；且原告97年、98年、99年、100 年均參加巡官統調，其中97年曾有效撤回請調機關，98年獲核調保一總隊，99年獲核調保二總隊，100 年獲核調臺灣警察專科學校，難謂其不知撤回請調機關之作業程序（撤回請調志願應依行政程序提出書面報告經機關首長同意後陳報被告核辦），業據被告以答辯狀陳明在卷（見本院卷第31頁）。次查：原告自100 年5 月24日至同年6 月8 日巡官統調作業期間，未提出書面報告經機關首長同意後陳報被告核辦；且原告意思表示之相對人應係被告，而非被告或服務機關之個別承辦人（個別承辦人無准駁決定權），惟被告至100 年6 月
8 日發布巡官統調派免令時，原告撤回志願之意思表示（書面報告）乃尚未到達被告，則被告依原告志願核調臺灣警察專科學校區隊長，於法並無不合。足見原告此部分之主張，不足採信。
（六）原告再主張：原告多次向主管即保二總隊第二大隊第二中隊中隊長何德輝提及要撤回請調臺灣警察專科學校及警政署鐵路警察局等2 志願，何德輝均以上面交代不能受理，拒絕在原告之書面報告上簽名，原告如何能夠提出書面報告云云。惟查：保二總隊第二大隊第二中隊中隊長何德輝於100 年7 月22日書立之報告略以：「……5 月26日闕員有口頭表達，想要撤銷100 年巡官統調案，職告知闕員，報告已經送達警政署，依公文規定是不能撤銷的。關於闕員所提（上級有交代不可接受闕員撤銷報告一事。）純屬該員憑空臆測，與事實不符；且闕員事後並無提書面撤銷報告，職並無阻隢闕員寫撤銷報告事實，……」此有該報告附於原處分卷可參，並據證人保二總隊第二大隊第二中隊中隊長何德輝於本院101 年3 月14日準備程序時到庭證稱：「（問：原告是否多次向你表示要撤回請調臺灣警察專科學校及警政署鐵路警察局二志願，你是否曾回答『上面交代不能受理』，且拒絕在原告之書面報告上簽名，當時詳細情形如何？）答：原告有口頭告知想要撤銷報告，我答覆說因被告公文有規定提出請調的報告送出去就不能再撤銷，原告就沒有提書面的報告給我。所謂的上級就是被告的公文規定，我並沒有跟原告講說上面交代不能受理的情形。我也沒有拒絕簽名，原告並沒有提書面報告要我簽名。」等語，此有本院101 年3 月14日準備程序筆錄附於本院卷可參（見本院卷第48頁、第49頁）及證人保二總隊第二大隊第二中隊中副隊長王俊翔於本院101 年3 月14日準備程序時到庭證稱：「（問：原告是否多次向何德輝表示要撤回請調臺灣警察專科學校與警政署鐵路警察局二志願，何德輝是否曾回答『上面交代不能受理』，且拒絕在原告之書面報告上簽名，當時詳細情形如何？）答：我沒有聽說，也不知道。」等語，此有本院101 年3 月14日準備程序筆錄附於本院卷可參（見本院卷第50頁）。綜上，並無原告所稱上級有交代不可接受原告撤銷請調志願一事，亦難認原告之主管即保二總隊第二大隊第二中隊中隊長何德輝有阻隢原告填寫撤回請調志願書面報告之情事。足見原告此部分之主張，顯與事實不符，洵非可採。
（七）原告另主張：被告以原告於100 年5 月18日簽具之自願降調第九序列職務切結書，將原告調任現職，顯屬違法云云惟按警察人員陞遷辦法第26條規定：「……自請調地者，不以遷調同一職稱職務為限，當事人亦不得指定職稱請調。但為期適才適所，原報機關可加註考核意見及其志願，以供核派參考。」是警察人員得填具志願書申請調地服務，惟不以遷調同一職稱職務為限及不得指定職稱請調，原告所填具請調機關之志願書係供被告參考，被告綜合考量後所為職務調派，即以原處分將原告調任為臺灣警察專科學校區隊長，應屬被告權責，自難認原處分有違法情形。足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 4 月 17 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 4 月 17 日
書記官 林淑盈