臺北高等行政法院判決
101年度訴字第948號102年11月7日辯論終結原 告 偉盟工業股份有限公司代 表 人 林淵泉（董事長）訴訟代理人 陳適庸 律師
黃泰鋒 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳（縣長）訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師上列當事人間促進民間參與公共建設法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國101 年4 月13日促0000000 號促進民間參與公共建設申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告辦理之「徵求民間機構參與新竹縣『鼓勵民間機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置B.O.O.計畫』」案（下稱：系爭促參案），系爭促參案之招商公告文件第5 章第6 款有關申請人之資格條件載明，申請人應於提送申請文件前完（成）環境影響評估工作，並檢附環境影響說明書或評估書之主管機關審查結論。原告為此於民國92年2 月27日向被告提出「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置工程」環境影響說明書送審，經召開環境影響評估審查委員會審議後，於92年4 月7 日認可作成「有條件通過環境影響評估審查」之結論（下稱：
有條件通過環評審查結論），被告並於92年4 月8 日以府授環綜字第0920038414號公告「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」審查結論。系爭促參案招商結果，經被告成立之甄審委員會評審後，以92年7 月16日府授環業字第0920078526號函評定原告為系爭促參案最優申請人。嗣因利害關係人不服前揭環境影響說明書審查結論之公告，循序提起訴願、行政訴訟，原告並以獨立參加人身分參加訴訟，經本院98年度訴更一字第95號判決撤銷訴願決定及原處分，並獲最高行政法院於100 年6 月23日以100 年度判字第1040號判決駁回兩造上訴而告確定。被告認有條件通過環評審查結論之前揭公告既經撤銷，原告即不符合系爭促參案申請人資格條件，遂以100 年10月11日府環業字第1000108593號函（下稱：原處分）撤銷原告被評定為系爭促參案最優申請人之行政處分，原告不服，提出異議，被告100年11月21日府環業字第1000151006號函所為異議處理結果仍維持原處分之決定，原告仍不服，提起申訴，經行政院公共工程委員會於101 年4 月13日作成促0000000 號促進民間參與公共建設申訴審議判斷決定駁回申訴（下稱：申訴審議判斷），原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本院98年度訴更一字第95號確定判決所撤銷之行政處分為環境影響說明書之審查結論公告，與系爭促參案之招商公告第5 章第6 款要求檢附之「環境影響說明書或評估書之主管機關審查結論」，兩者應屬不同；況且被告評定原告為最優申請人乃屬另一行政處分，並非上開確定判決既判力所及，不因上開確定判決而當然失效或得撤銷。
（二）依行政程序法第111 條規定及我國實務見解，行政處分有明顯重大之瑕疵，始可認屬無效之行政處分，被告作成評定原告為最優申請人之行政處分，既具有形式及實質上確定力，兩造並已簽訂BOO 契約，且經中華民國仲裁協會99年仲聲信字第107 號仲裁判斷書認定兩造間之系爭BOO 契約關係有效存在，自不因環境影響評估審查結論及公告事後遭撤銷而成為無效之行政處分，依被告於準備程序中之陳述，亦同採「非無效說」之見解。
（三）被告先後於92年3 月11日辦理現場勘查、召開初審會議、第2 次審查會議後，92年4 月7 日認可作成有條件通過環評審查結論，92年4 月8 日公告審查結論，原告於92年5月15日將系爭促參案投標文件送交被告，被告於92年6 月27日評定原告為最優申請人之時，原告確實符合系爭促參案之招商文件第5 章第6 款關於「於提送申請文件前完成環境評估影響工作，並檢附環境影響說明書或評估書之主管機關審查結論。」所規定之要件，自屬具備申請人資格，因此被告評定原告為最優申請人並非違法之行政處分，被告主張該行政處分違法而予撤銷，自屬無據。
（四）被告係就原告提出之環境影響說明書於92年3 月11日辦理現場勘查，召開環境影響評估審查委員會初審會議、第2次審查會議，進行實質審查，且被告對於原告負責人另向臺灣新竹地方法院檢察署以101 年度偵字第528 號使公務員登載不實罪，提出刑事告訴，該案件經檢察官以不起訴處分書認定略以：原告在環境影響說明書中並非有意省略或塗銷某特定土地之地籍資料，亦即並無故意提供內容錯誤或不完全資訊之情事，被告就原告提出之環境影響說明書應依職權為實質審查等語。可知原告所提環境影響說明書乃經被告判斷內容為真實後，方就審查結論進行公告，原告並無向被告提供不正確資料或不為完全陳述之情事，被告亦不可能受原告提出環境影響說明書之影響而作成審查結論，且最高行政法院100 年度判字第1040號判決理由所載原告錯誤之情形，亦不足使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分，自不該當行政程序法第119 條第2 款之要件。故縱最高行政法院100 年度判字第1040號判決認定原告提出之環境影響說明書對於斷層、地籍圖、地下水及簡易自來水、保育動物及區域排水各項目提供錯誤之事實或不完全之資訊，並撤銷有條件通過環評審查結論之公告，依行政程序法第117 條第2 款有關信賴保護原則之規定，被告自不得撤銷原告獲評定為最優申請人之行政處分，被告仍得經由原告補正正確資料再重新公告，原告已於10
0 年11月29日檢附環境影響說明書補充說明，請求被告重新舉行環評審查會，被告迄未通知原告補正其他事項，復未告知後續審查結論，卻直接撤銷原告被評定為最優申請人之行政處分，欲使兩造簽訂之BOO 契約無法執行，不僅對廢棄物處理之公益產生重大危害，更造成原告莫大損失，與行政程序法第7 條、第8 條規定有違。況縱認被告所稱：「檢附環境影響說明書之主管機關審查結論」為其評定最優申請人之條件為真正，被告亦有以不正當行為阻該條件成就之情形，參酌行政程序法第4 條、第8 條及第14
9 條準用民法規定之意旨，本件應類推適用民法第101 條規定，視為該條件業已成就。
（五）縱認被告評定原告為最優申請人之行政處分屬違法行政處分，惟被告係為解決其縣內垃圾焚化灰渣及一般事業廢棄物處理問題，而辦理系爭招商案公告招標，原告經獲評定為最優申請人，已與被告簽訂BOO 契約，並支出鉅額成本，倘由被告任意撤銷原告獲評定為最優申請人之行政處分，不僅當地垃圾廢棄物等問題無法獲得解決，影響社會大眾民生問題，且該行政處分撤銷後，如造成原告相關權益受損，原告勢必提出求償，損失乃由社會大眾共同負擔，故被告撤銷評定原告為最優申請人之行政處分，實對公益有重大危害，且最高行政法院撤銷環評公告之判決理由所列原告提出之環境影響說明書提供錯誤之事實或不完全之資訊共5 點，均非嚴重影響環評審查結論之重要事項，尚可經原告補正後重新公告，並無行政程序法第119 條第2款之情形。
（六）被告一直未依最高行政法院100年度判字第1040號意旨儘速就前案環境影響評估為適法之處理，違反環境影響評估法第7 條第1 項、第2 項、第13條第2 項、第3 項及第13條之1 所為規定，直到102 年10月11日始發函命原告於4個月內補正，卻急著以撤銷原告被評定為系爭促參案最優申請人之處分，益證原處分並非適法，
（七）本件為撤銷訴訟，訴訟標的範圍僅限於被告所為原處分、異議處理結果及申訴審議判斷是否應予撤銷，至於被告作成原處分對於兩造簽訂BOO 契約效力之影響，非屬本件應審理之範圍，且依兩造所簽訂BOO 契約第13章約定，因該契約所生之任何爭議，僅得以仲裁方式解決，附此敘明。
（八）為此聲明請求：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告則辯稱：
（一）被告92年4 月8 日所公告之有條件通過環評審查結論，即為系爭促參案招商文件第5 章第6 款要求檢附之環境影響說明書主管機關審查結論。兩者皆指系爭開發行為環評主管機關所為審查結論之行政處分，原告執「公告」（處分之形式）非「公告之處分」（處分之內容），顯屬誤會。
（二）作成有條件通過環評審查結論之行政處分及訴願決定既經本院98年度訴更一字第95號、最高行政法院100 年度判字第1040號判決撤銷確定，該行政處分依行政程序法第118條前段之規定，應溯及既往失其效力，是原告於92年5 月15日遞交系爭促參案申請文件時，即應視為尚未完成環境影響評估工作，且未檢附合法有效之環境影響說明書主管機關審查結論，不符招商文件第5 章第6 款之申請人資格條件，自亦不具備最優申請人資格，原評定原告為最優申請人之行政處分形成違法狀態，此狀況不會因環評審查是否進行後續審查及審查結果而影響，縱原告事後通過環評，符合其他法令規範並經相關主管機關許可，仍得為系爭開發行為之開發（僅非為系爭促參案之BOO 契約），不受原處分之影響。被告爰於行政訴訟程序中追補原處分理由，主張依行政程序法第117 條、促進民間參與公共建設法第43條、或類推適用政府採購法第50條第2 項之規定，撤銷原告前經評定為最優申請人之處分。
（三）最高行政法院100 年度判字第1040號判決理由六、已詳載環評審查委員係基於原告提出之環境影響說明書就斷層、地籍圖、地下水、保育動物及區域排水各項目所提供錯誤之事實或不完全之資訊，而作成該環評審查結論，足認原告提出環境影響說明書之上開瑕疵對認定該環評審查結論之公告是否違法而應予撤銷，關係重大，此外，並敘明原告於環境影響說明書首頁最重要之「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」為不實之記載，其有致審查委員陷於錯誤之意圖，應足認定等語。依行政程序法第117 條第
2 款、第119 條第2 款之規定，並無信賴值得保護之情形。
（四）況被告是否有實質審查權與原告得否主張信賴保護乃屬二事，臺灣新竹地方法院檢察署101 年度偵字第528 號不起訴處分書僅係就原告所提環境影響說明書內附件地籍圖將建地資料塗銷，是否構成刑法第214 條使公務員登載不實罪為論斷，並不因此變更原告對足以影響該環評審查結論之重要事項提供不正確資料或為不完全陳述之事實。信賴值得保護之一方一定要是資訊不完整之一方，原告在享有資訊完整之優勢情狀下，仍就足以影響該環評審查結論之重要事項有意提供不正確資料或為不完全陳述之事實，其本身對於被告將來作成之環境影響審查評估可能無法即時通過甚至無法通過，應早有預料，本件具體個案中原告之資訊已完整，則國家公部門之作為不應再是一個信賴基礎，否則將形成信賴保護之濫用。
（五）本院99年度訴字第1179號判決認為，環評審查結論經判決撤銷確定後，國科會以該審查結論為基礎所為之開發許可，即因此而違法，國科會自得適用行政程序法相關規定將之廢棄；高雄高等行政法院100 年度訴更二字第36號判決認為，環評審查完成前，不得先核發開發興建旅館之建造執照，所核發之建造執照，依環境影響評估法第14條第1項規定，應屬無效。可見環評審查結論經行政法院撤銷確定後，以之為基礎之其他處分效力，目前現行實務見解多認屬違法得予廢棄甚至無效，故本件被告撤銷原告經審核評定最優申請人之處分與前開判決所持理據若合符節，應屬適法等語。
（六）至於本件被告撤銷原告獲評定為最優申請人之行政處分，對兩造所簽訂之系爭促參案投資契約效力之影響，實務（本院94年度訴字第752 號判決）與學說尚有不同之見解，多數仍採無效說，行政院公共工程委員會101 年1 月30日工程促字第10000480070 號函亦採此意見，足見被告作成原處分仍有實益。
（七）為此聲明請求：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有原處分、被告100 年11月21日府環業字第1000151006號函、申訴審議判斷書、本院98年度訴更一字第95號判決書、最高行政法院100 年度判字第1040號判決書均影本（詳見本院卷宗第23～24頁、第26～73頁、第78～87頁），及系爭促參案招商文件第5 章申請人資格條件規定影本（詳見原處分卷第119 頁）在卷可佐，堪認為真正。
五、本件兩造爭點為：被告以本院98年度訴更一字第95號、最高行政法院100 年度判字第1040號確定判決已撤銷上開有條件通過環評審查結論之公告，認原告不具系爭促參案申請人資格條件，進而以原處分撤銷原告被評定為系爭促參案最優申請人之行政處分，是否適法？本院判斷如下：
（一）本院98年度訴更一字第95號、最高行政法院100 年度判字第1040號確定判決所撤銷之行政處分，為被告以92年4 月
8 日府授環綜字第0920038414號公告方式對外通知之「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書審查結論：有條件通過環評審查」（即包含公告之形式外觀及所表彰之審查結論內容）：
１、按環境影響評估法第6 條第1 項規定：「（第1 項）開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」、第7 條第1 項、第2項復規定：「（第1項 ）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2 項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。」準此，主管機關就環境影響說明書作成審查結論時不僅應通知目的事業主管機關及開發單位，並應依法為公告。公告乃主管機關將其單方作成之審查結論，使之對外發生法律效果的通知方式之一，徒具公告之外觀形式尚非行政處分，必須附有表彰行政處分內容之公告，始能完整成為對外生效之行政處分。
２、且觀諸本院98年度訴更一字第95號確定判決理由乃以：該環評審查結論係出於原告提出環境影響說明書所提供錯誤之事實及不完全之資訊而作成、該環評審查結論所附部分條件不具明確性，違反行政程序法第5 條，以及原告依委員41項審查意見修正後，未按該環評審查結論所附條件經由所有委員確認，程序顯有瑕疵（詳見該判決書理由欄㈢、㈣），認所公告之環評審查結論存有諸多瑕疵，並非適法為其判決依據，而非認公告行為本身有何瑕疵。
３、綜上可見，本院98年度訴更一字第95號確定判決所撤銷之原處分即係於92年4 月8 日以府授環綜字第0920038414號公告方式對外通知之「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」審查結論（即包含公告之形式外觀及所表彰之審查結論內容）。是原告主張系爭促參案招商公告第5 章第6 款要求檢附之「環境影響說明書之主管機關審查結論」，與前開確定判決所撤銷之環評審查結論之公告不同等語，即非可採。
（二）「經主辦機關評估得由民間參與政府規劃之公共建設，主辦機關應將該建設之興建、營運規劃內容及申請人之資格條件等相關事項，公告徵求民間參與。前項申請人應於公告期限屆滿前，向主辦機關申購相關規劃資料。」、「依前條規定參與公共建設之申請人，應於公告所定期限屆滿前，備妥資格文件、相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他公告規定資料，向主辦機關提出申請。」、「主辦機關為審核申請案件，應設甄審委員會，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提出之資料，依公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之。前項甄審標準，應於公告徵求民間參與之時一併公告；評審期限，依個案決定之，並應通知申請人。第一項甄審委員會之組織及評審辦法，由主管機關定之。甄審委員會委員應有二分之一以上為專家、學者，甄審過程應公開為之。」促進民間參與公共建設法第42條、第43條、第44條分別定有明文。又按系爭促參案招商文件第五章申請人資格條件，共詳列8 款資格條件，其中第
6 款明載：「於提送申請文件前完（成）環境影響評估工作，並檢附環境影響說明書或評估書之主管機關審查結論。」，又第七章申請文件內容7.1.6 設場用地資料第6 點復列載：「環保主管機關之環境影響評估審查認可文件及審查結論。」，第八章甄審及評決作業8.2 甄審作業流程規定：「甄審作業分二階段進行。第一階段為資格預審，主要由甄審會就申請人所提資料文件及招商文件所規定應檢附之資料進行審查，選出合格申請人。第二階段為綜合評審，由甄審會就資格預審所選出之合格申請人，依據其所遞送之投資計畫書及相關文件評選出最優申請人。」8.
3.3 不合格申請人規定第1 點並明定：「未按招商文件各項規定辦理者，或有下列情形之一者，得視為不合格申請人，申請人不得異議。１. 不符合第五章所規定之資格條件。……。」（詳見原處分卷宗第119 頁、第124 頁、第
128 頁、第129 頁）基此，原告參與系爭促參案，除應於提出申請前完成環境影響評估工作外，並應於申請時檢附環境影響說明書之主管機關審查結論，始符第一階段被評定為合格申請人之門檻條件，否則即應視為不合格申請人，喪失參與後續第二階段綜合評審流程之資格，自不得被評定為最優申請人。
（三）按行政訴訟法第213 條規定：「訴訟標的於確定終局判決中經裁判者，有確定力。」故訴訟標的於確定終局判決中經裁判，該確定終局判決中有關訴訟標的之判斷，即成為規範當事人間法律關係之基準，嗣後同一事項於訴訟中再起爭執時，當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷（改制前行政法院72年判字第336 號判例、最高行政法院95年2 月份庭長法官聯席會議決議（一）參照）。又按行政訴訟法第47條明定：「判決對於行政法院依第41條及第42條規定，裁定命其參加或許其參加而未為參加者，亦有效力。」是獨立參加人亦不得為與其已參加之確定判決意旨為相反之主張。查被告於92年4 月8 日以府授環綜字第0920038414號公告「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」審查結論。因利害關係人不服該公告，循序提起訴願、行政訴訟，原告並以獨立參加人身分參加該訴訟，經本院98年度訴更一字第95號判決撤銷訴願決定及原處分後，兩造均提出上訴，最高行政法院於100 年6月23日以100 年度判字第1040號判決略以「……（二）經查，上訴人偉盟公司提出之環說書提供錯誤之事實或不完全之資訊有：1.系爭場址地質構造不穩定區，上訴人偉盟公司漏未記載『鄰近範圍內之主要地質構造則包括石門斷層、軟橋斷層、大平地斷層、楠湖背斜及馬武督斷層…』。2.上訴人偉盟公司提出之地籍圖將該等建地之資料塗銷，造成人煙罕至之假象，審查委員雖曾質疑上訴人偉盟公司所稱『幾乎不見人為建築』等陳述，竟答稱最近之敏感點為福興村，距離尚有約500m。但事實上，該建築距離系爭場址僅約50m ，並受系爭場址三面包圍。3.上訴人偉盟公司提出之環說書未以專業及科學方法證明地下水流向，致系爭開發行為對地下水水質及水量之影響不明。4. 上訴人偉盟公司於『環境敏感區位及特定目的區位限制調查表』中第9 項開發區位欄『是否有保育類野生動物或珍貴稀有之植物、動物？』圈選『否』，另於『表10-1預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表』中生態類別陸域項目內採行減輕或避免對策欄記載『據調查計畫場址內並無保育類之動、植物…』，與實情不符。5.依卷附之上訴人新竹縣政府92年8 月13日府建水字第0920084611 號函略謂：『…本案基地座跨越區域排水設施範圍及灌溉排水區域…』等語，足見本基地位於區域排水設施範圍。詎上訴人偉盟公司於上開『環境敏感區位及特定目的區位限制調查表』中第16項開發區位欄『是否位經河川行水區域、地下水管制區、洪水平○○○區○○道治理計畫用地或排水設施範圍？』圈選『否』，與實情不符。6.綜上，本件環評審查委員審查系爭開發行為對環境有否重大影響之虞，應否續行第二階段環評，既係出於上訴人偉盟公司提出之環說書所提供之錯誤之事實或不完全之資訊，則所作成有條件通過環評審查之結論，而非應續行第二階段環評之結論，法院自得予以審查，核認該審查結論於法不合等由，業經原判決詳述其認定事實所憑之證據，及得心證之理由，核與證據及論理法則均無違，核無不合。查原判決已敘明環評審查委員係依上訴人偉盟公司所提供之錯誤之事實或不完全之資訊，審查系爭開發行為對環境有否重大影響之虞，應否續行第二階段環評，足認此項瑕疵對認定原處分是否違法而應予撤銷，關係重大。故上訴人新竹縣政府上訴意旨以：原判決僅認定上訴人偉盟公司提出之環說書提供錯誤之事實或不完全之資訊，惟未審認該等『錯誤之事實或不完全之資訊』瑕疵是否重大，及何以致原處分應予撤銷，已屬判決不備理由乙節，依上開說明，自無足取。（三）上訴人偉盟公司上訴意旨雖以：關於石門、軟橋、太平、馬武督等斷層及楠湖背斜、上訴人偉盟公司於環評說明書第6-22頁圖6-5 區域地質圖上均清晰可辨，並無提供錯誤或不完全之資訊；又環境影響說明書格式及應附圖件係依據『開發行為環境影響評估作業準則』附件
5 辦理，經查其並未規定需檢附地籍圖或其範圍，故環說報告第4-4 頁僅提供基地為主之地籍圖，並無違法規之規定，且環說報告書其他圖面（如第4-6 頁圖4-2 計畫場址位置圖）均將周邊土地圖面納入，亦可看出周邊住戶之零星散居及聚集狀況，並無刻意隱瞞或篡改圖面之情事；另本案就有無保育類動植物，已確實執行調查並紀錄於報告內文6-41頁及附錄D ，絕無故意欺瞞之意，原判決均未明查，即認定上訴人偉盟公司就計畫場址有關斷層說明、計畫場址附近有無建物、計畫場址地下水流向研判圖、計畫場址內有無保育類之動植物等部分，有提供錯誤之事實或不完全之資訊供環評審查委員審查，與事實不符，顯有判決認定事實不依證據之違法等語。惟查上訴人偉盟公司於卷附之『環境敏感區位及特定目的區位限制調查表』中第17項開發區位欄『是否位經地質構造不穩定區（斷層、地震災害）或海岸侵蝕區？』雖圈選『是』，然於相關證明資料、文件欄註記『經現場勘查及地質鑽探資料核對，僅知大平地斷層穿越基地西側，並未經其他地質構造不穩定區』，與實情不符。又上訴人偉盟公司於95年6 月提出之計畫場址地籍圖（環說書第4-4 頁），顯示系爭場址附近似無建地，無人居住，亦與事實不符。以及上訴人偉盟公司於上開『環境敏感區位及特定目的區位限制調查表』中第9 項開發區位欄『是否有保育類野生動物或珍貴稀有之植物、動物？』圈選『否』，另於『表10-1預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表』中生態類別陸域項目內採行減輕或避免對策欄記載『據調查計畫場址內並無保育類之動、植物…』。另上訴人偉盟公司於上開『環境敏感區位及特定目的區位限制調查表』中第16項開發區位欄『是否位經河川行水區域、地下水管制區、洪水平○○○區○○道治理計畫用地或排水設施範圍？』圈選『否』，均與實情不符等情，已詳如前述，是上訴人偉盟公司於環說書前後記載不符，已屬甚明，且於環說書首頁之最重要之『環境敏感區位及特定目的區位限制調查表』為不實之記載，其有致審查委員陷於錯誤之意圖，應足認定，從而縱上訴人偉盟公司於環說書本文內之部分說明與上述調查表不同，亦難謂其所提供之事實或資料無不實或無矛盾之情事，故上訴人偉盟公司上述上訴意旨，難認有理。……。」（詳見本院卷宗第84頁～第85頁反面）為由，駁回兩造之上訴而告確定。是前開確定判決之確定力，業已確認「環評審查委員係依上訴人偉盟公司所提供之錯誤之事實或不完全之資訊，審查系爭開發行為對環境有否重大影響之虞，應否續行第二階段環評，足認此項瑕疵對認定原處分是否違法而應予撤銷，關係重大。」、「是上訴人偉盟公司於環說書前後記載不符，已屬甚明，且於環說書首頁之最重要之『環境敏感區位及特定目的區位限制調查表』為不實之記載，其有致審查委員陷於錯誤之意圖，應足認定。」、「上訴人新竹縣政府公告有條件通過環評審查結論之行政處分存有諸多瑕疵，顯非適法，訴願決定未予糾正，亦有違誤，訴願決定及原處分均應撤銷。」揆諸前揭規定及說明，原告自不得再為與該確定判決意旨相反之主張，本院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。是原告仍一再主張：被告就原告提出之環境影響說明書先後辦理現場勘查，召開環境影響評估審查委員會審查會議，進行實質審查，方作成有條件通過環評審查結論，並為公告，原告並無向被告提供不正確資料或不為完全陳述之情事，且被告亦不可能受原告提出環境影響說明書影響而作成審查結論，縱有影響，程度亦非重大等語，自非可採。
（四）按違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力，行政程序法第118條前段規定甚明。被告於92年4 月8 日以府授環綜字第0920038414號公告「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」審查結論，既遭撤銷確定，自應溯及失其效力，是原告向被告提出環境影響說明書為許可開發之申請，應仍停留在被告審查階段，縱因原告事後補正資料，日後獲環評審查委員會重行審核通過，原告重新完成環境影響評估工作及取得環境影響說明書經主管機關作成審查結論之時點，亦無法溯及至原告向被告提送申請招商文件時（即92年5 月15日）視為已經補正，顯然不符招商文件第五章第6 款所載：「於提送申請文件前完（成）環境影響評估工作，並檢附環境影響說明書或評估書之主管機關審查結論。」之申請人資格條件，依前揭規定及說明，於甄審委員會進行第一階段資格預審時，原告即為不合格申請人，其不能取得參與後續第二階段綜合評審之資格，自無從被評定為最優申請人甚明。被告誤信原告為合格申請人，進而容許原告進入第二階段綜合評審流程，並作成評定原告為最優申請人之行政處分，該行政處分顯已違反前揭條文及招商公告有關申請人資格條件之甄審標準。上開認定既與被告事後是否依環境影響評估法相關規定通知原告補正其他資料、有無續行環境影響說明書之審查流程等情，不生影響，前已敘明，難認被告如何以上開不正當行為阻止原告取得申請人資格條件，是原告主張本件應類推適用民法第101 條規定，視為該條件已成就云云，於法無據。
（五）又按「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」、「（第1 項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」、「（第1 項）開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。（第2項）前項環境影響說明書應記載下列事項：
一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」、「（第1 項）開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。（第2 項）主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。」、「（第1 項）環境影響說明書或評估書初稿經主管機關受理後，於審查時認有應補正情形者，主管機關應詳列補正所需資料，通知開發單位限期補正。開發單位未於期限內補正或補正未符主管機關規定者，主管機關應函請目的事業主管機關駁回開發行為許可之申請，並副知開發單位。」環境影響評估法第1 條、第3 條第1 項、第6 條、第7 條第1 項、第2 項、第13-1條第1項明文規定。再按「本細則依環境影響評估法第31條規定訂定之。」、「（第1 項）開發單位依本法第7 條、第13條及第18條提出環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書時，應提供包含預測與可行方案之完整資料。（第
2 項）主管機關於審查之必要範圍內，認為開發單位所提供之資料不夠完整時，得定相當期間命開發單位提供相關資料或報告，或以書面通知其到場備詢。」環境影響評估法施行細則第1 條、第28條第1 項、第2 項亦有明定。準此，開發單位為取得開發行為之許可，檢具環境影響說明書送請主管機關審查時，其環境影響說明書必須就開發行為可能影響範圍之環境現況為正確之記載，並提供預測開發行為可能引發環境影響及環境保護對策、替代方案之完整資料，以供主管機關正確審查系爭開發行為對環境有無重大影響之虞，應否續行第二階段環境影響評估，倘開發單位於環境影響說明書內提供錯誤之事實或不完全之資訊，則主管機關將不足以作成正確之判斷。縱主管機關於審查之必要範圍內，如認開發單位所提供之資料不夠完整時，得限期命開發單位補正提供相關資料或報告，惟開發單位並不得因此卸免其上述應提出正確且完整之環境影響說明書供主管機關審核之協力義務。
（六）被告誤信原告提供之環境影響說明書為正確完整之資料，致作成有條件通過環境影響評估審查之結論，並依法公告，原告進而檢附有條件通過環評審查結論向被告申請參與系爭促參案，被告不知原告所檢附之環評審查結論有前揭違法瑕疵，日後將遭撤銷而失效，誤信被告已具備申請人資格條件，復進而作成評定原告為系爭促參案最優申請人之授益行政處分，嗣前揭公告之環境影響說明書審查結論，果遭撤銷確定，依法即溯及失其效力，原告自始即為不合格申請人，是被告作成評定原告為系爭促參案最優申請人之授益行政處分存有違法瑕疵，被告基於依法行政原則及公益之維護，自得依行政程序法第117 條前段所規定：
「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；……。」以原處分予以撤銷。
六、原告雖主張：原告提出之環境影響說明書乃經被告實質審查，被告以原處分撤銷原告之最優申請人資格，違反信賴保護原則等語。惟按行政程序法第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第
119 條第2 款則規定「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰……。（第2 款）二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。……。」查原告提出之環境影響說明書記載前揭確定判決所指之錯誤事實或不完全資訊等情，原告可經由善意、詳細之調查行為及嚴謹之製作程序予以排除控管，其捨此不為，率然提出載有多處錯誤事實及不完全資訊之環境影響說明書送審，致環評審查委員依上開不正確之資料審查後，公告有條件通過環境影響評估審查結論之違法處分，原告復將上開依其提供錯誤事實或不完全資訊所取得之不正確環評審查結論，作為系爭促參案之申請人資格文件向被告提出，自屬對於重要事項向被告提供不正確之資料，且原告對於其所取得環評審查結論存有上開違法瑕疵，實於其提出申請參與系爭招商案時，已然明知或可得而知，原告猶檢附自知不正確之環境影響說明書主管機關審查結論，向被告提出申請參與系爭招商案，致被告誤以該審查結論合法有效，據以認定原告為合格申請人，進而作成評定原告為最優申請人之行政處分，依上開條文規定，原告之信賴即無值得保護之情事。是認原告主張：被告任意撤銷原告被評定為最優申請人之行政處分，嚴重妨害法律安定性，違反信賴保護原則等語，無足憑採。
七、又原告主張：被告作成撤銷原告最優申請人之原處分，不僅新竹縣當地垃圾廢棄物等問題無法獲得解決，影響社會大眾民生問題，且如造成原告相關權益受損，原告勢必提出求償，損失乃由社會大眾共同負擔，實對公益有重大危害云云。
惟系爭促參案於招商文件第五章詳列申請人資格條件，其目的在於確保申請人具有履約能力，其中第6 款要求申請人應於提送申請文件前完成環境影響評估工作，並檢附環境影響說明書或評估書之主管機關審查結論，乃因系爭招商案徵求民間參與之建設、營運行為，對環境有不良影響之虞，開發單位必須先依法完成環境影響評估之審查後，始得申請許可開發行為，為確保申請人具備此特定之履約能力，該款遂以檢附環境影響說明書或評估書之主管機關審查結論為申請人資格條件，凡未檢附者，逕依招商文件第八章8.3.3 視為不合格申請人。因此，被告撤銷原告最優申請人之行政處分，同時具有避免最優申請人不具備取得許可開發行為之履約能力、預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，以及維護適法處分之公益考量，縱認原告有信賴利益可言，衡以原告個人為與被告簽訂系爭BOO 契約所支出之成本，顯未大於撤銷原處分所欲維護無法以金錢衡量之公益。況詳究原告遭被告以原處分撤銷獲評定為最優申請人，乃肇因於環評審查委員會原作成有條件通過環評審查之結論，係基於原告提出之環境影響說明書有記載錯誤事實或不完全資訊之重大瑕疵，致遭行政法院判認屬違法行政處分而予撤銷，從而，新竹縣當地垃圾廢棄物等問題之所以無法順利履約獲得解決，原告本身實有可歸責之重大因素，非得僅自被告作成原處分之外觀而完全歸咎於被告。
八、按行政處分存有瑕疵，並非當然構成違法應予撤銷之事由，仍應視其情節是否足以影響原處分之正確性而定，且須區別該瑕疵情形是否已於事後予以補正，若經事後之補正已可滿足法規之目的性要求，性質上即屬可補正之事項，本於程序經濟原則，自無不許其補正之理，此參照行政程序法第114條第1 項規定之旨趣可明。是關於行政機關得否於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分理由及其法律依據之爭議，我國目前實務上多係採取「有條件肯定說」之見解，亦即行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」之前提下，得允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由及其法律依據（最高行政法院94年度判字第481 號、95年度判字第2159號、96年度判字第354 號、100 年度判字第122 號、第383 號、第1811號、第1886號、101 年度判字第414 號、102 年度判字第95號判決及99年度裁字第3568號、100 年度裁字第2010號、101 年度裁字第1753號裁定意旨參照）。本件被告於原處分中說明欄已載明：「查本案招商公告文件第5 章申請人資格條件中第6 款載明環境影響說明書之審查結論公告為本案申請人之資格條件之一，今依據最高行政法院100 年度判字第1040號判決業已撤銷本案環境影響說明書之審查結論之公告，故貴公司即不符合本案之申請人資格條件亦即失去最優申請人資格。」雖未記載係依行政程序法第117 條而作成原處分，惟被告既已於本件訴訟程序中，補充引用上開條文（詳見本院卷宗第269 ～272 頁），經核該條文於原處分作成時即已存在，不因該條文之補充而改變原處分之本質與結果，且原告就此已為充分之攻擊防禦，無礙於原告之程序權保障，揆諸前揭說明，本院自得准許被告追補上開法條。
九、末查，中華民國仲裁協會99年仲聲信字第107 號判斷書作成「確認兩造於民國九十二年九月十六日所簽訂『新竹縣政府鼓勵民間機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場投資契約』之契約關係存在」之判斷，其理由略以：系爭契約所涉土地開發許可仍在審查中，尚未核發，致原告未能開工興建而逾越完工期限，乃不可歸責於原告之事由所致，不能認為原告以構成系爭契約第11.1.2.2第2 款所約定完工逾期之重大違約事由，被告所為終止系爭契約之表示，不生終止之效力。至於系爭環境影響評估審查結論經判決撤銷確定於被告表示終止系爭契約之後一年有餘，顯與兩造提付仲裁之契約終止爭議無關；且原告是否不服撤銷最優申請人資格之行政處分而提起訴願，及訴願、行政訴訟結果如何，均尚未確定，無從據以認定系爭契約失效等語（詳見本院卷宗第253 頁反面～第254 頁反面），顯未就本件行政訴訟之訴訟標的為實體審酌及認定，因認該仲裁判斷對本件不生任何拘束力，附此說明。
十、綜上所述，原告主張各節，均非可採，原處分認事用法，並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，俱無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十一、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘主張、攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。
十二、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 21 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 張國勳法 官 黃桂興
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 11 月 21 日
書記官 鄭聚恩