臺北高等行政法院判決
101年度訴字第95號101年8月23日辯論終結原 告 張馥敏原 告 張馥蘭共 同訴訟代理人 駱怡雯 律師被 告 國防部代 表 人 高華柱（部長）訴訟代理人 徐克銘律師複 代 理人 陳全正律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國100 年11月17日院臺訴字第1000106194號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係高雄市復興新村（下稱復興新村）原眷戶孟昭鳳之女，孟昭鳳於90年3 月31日死亡。被告於92年間規劃高雄市自強新村等10村（含復興新村）改（遷）建高雄市自治新村改建基地，國防部總政治作戰局依被告89年5 月19日（89）祥祉字第05728 號令授權辦理該村改（遷）建第一階段（認證）說明會，92年11月25日勁勢字第0920014643號公告載明，原眷戶同意改建者，應於92年12月4 （5 ）日起至93年3 月3 （4 ）日止，填具改（遷）申請書，並經法院認證後，將申請書、已完成認證書、居住憑證之相關資料影本等繳交列管軍種（單位），逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。嗣被告以孟昭鳳未依限提出改建申請，經列管單位通知陳述意見，亦未於期限內說明，依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第22條規定，於96年5 月4日以昌易字第0960008186號函註銷孟昭鳳眷舍居住憑證及原眷戶權益，請於96年6 月10日前將眷舍及土地繳回列管單位，逾期未繳還者，將依法向法院聲請裁定後強制執行。原告不服，訴經行政院100 年5 月11日院臺訴字第1000096964號訴願決定，以上開被告函載受處分人孟昭鳳，惟孟昭鳳已於90年3 月31日死亡，被告以孟昭鳳為處分對象，自有未妥，乃將上開被告函文撤銷。案經被告重為處分，以原告係復興新村原眷戶孟昭鳳之女，逾期申辦權益承受，依辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱改建注意事項）第貳之十七規定，於100 年5 月31日以國政眷服字第1000007681號函（下稱原處分）原告，註銷復興新村原眷戶孟昭鳳眷舍居住憑證。
原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠張馥生為孟昭鳳長女，於47年7 月31日將戶籍遷出高雄市鼓
山區自強新村6 號後，即音訊全無。孟昭鳳死亡後，原告為辦理高雄市左營區復興新村332 號房屋權益承受事宜，多次向國防部海軍司令部（95年2 月15日改編前為國防部海軍總司令部，下稱海軍司令部）陳情，經該部以92年3 月19日澄育字第0920000522號函函知原告，可待尋獲張馥生後再進行權益承受申請程序。是原告確係因不可歸責之事由，而無法辦理權益承受事宜。今被告卻無視上開函文，違背事實認定原告未依限申請權益承受，而註銷原告之眷舍居住憑證，原處分顯有矛盾違誤。
㈡原處分以原告為送達對象，敘明依改建注意事項之規定，註
銷原告之上開房屋原眷戶居住憑證，蓋改建注意事項係針對權益承受人而為之規定，被告並於處分書中明白指出註銷貴住戶眷戶居住憑證，顯見被告係以原告為處分相對人。惟原處分逕記載：「依法送達案內權利關係人收訖。」似又認定原告為原處分之權利關係人，可見原處分記載與說明顯有矛盾，違反行政程序法第5 條之明確性原則。
㈢眷改條例及改建注意事項中，皆未規定於原眷戶子女未依程序合法承受權益前，得註銷原眷戶之權益：
⒈按「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔
助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」「前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。」眷改條例第5 條第1 項及第2 項前段定有明文。顯見上開條文並無授權被告得註銷權益承受人之眷舍居住憑證及原眷戶權益。又改建注意事項係被告為執行眷改條例第22條所訂頒之行政規則，卻於改建注意事項第伍之二規定：「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」其未考量原眷戶提送之改（遷）建認證申請書是否有實質變更眷改規劃內容，逕將擴張、限制、變更被告訂頒之申請書格式或內容者，一律視為不同意改建之眷戶，違反眷改條例第22條第1 項之立法意旨，逾越母法規定，亦有違憲法第23條保障人民權利之意旨，應認定無效而不予適用。
⒉原處分援引改建注意事項第貳之十七前段規定，作為註銷
原告眷戶居住憑證之依據，惟眷改條例並無授權被告得註銷權益承受人之眷舍居住憑證及原眷戶之權益，已如前述，是該規定已因違反法律保留原則而無效。被告援引無效之行政規則作為註銷原告之上開房屋原眷戶居住憑證之依據，顯於法有違等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠程序方面：原告須承受孟昭鳳遭註銷原眷戶權益之不利益狀
態，且原告申請承受原眷戶權益，已逾眷改條例第5 條所定之6 個月期間而無法承受，故原告提起本件訴訟無權利保護必要，欠缺合法訴訟要件。
⒈原告提起行政訴訟，須具有實益，若原告之請求法律上已
無從補救或並無實益，即屬欠缺權利保護必要，應以判決駁回之，此為最高行政法院91年度判字第1070號判例、臺北高等行政法院99年度訴字第448 號判決之意旨。次依眷改條例第5 條第2 項規定，原眷戶死亡而其子女欲承受其權利者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6 個月內，向主管機關表示由1 人承受權益，逾期喪失承受之權益。原眷戶孟昭鳳於90年3 月31日過世後，原告遲至91年12月29日始辦理權益承受，已喪失權益，原告提起本件訴訟，無法改變渠等承受原眷戶權益已罹於時效之事實。
⒉再者，眷改條例雖未有概括繼承之明文，惟同法第5 條第
1 項規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」顯見原眷戶之配偶或子女所承受者，係已死亡之原眷戶所享有之權益，該權益既自原眷戶而來，則依附於該權益上之義務、權利、負擔甚至瑕疵，自應一概承受。
⒊上開房屋原眷戶孟昭鳳當初未依期限於93年3 月4 日前提
出改建申請，雖經通知陳述意見亦未據說明，依行為時眷改條例第22條、改建注意事項第伍之二：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」規定可知，孟昭鳳已符合註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之法定要件，原告等自應承受孟昭鳳此一不利益狀態；且此種不利益狀態無法藉由訴訟補救，應得認定原告無權利保護必要。
⒋眷改條例賦予原眷戶之權益，係國家針對特定對象之福利
照顧，非屬人民之基本權；且眷改之目的在加速更新老舊眷村、提高土地經濟效益，是改建注意事項亦應符合眷改條例之立法目的。改建注意事項第貳之十三係針對眷改條例第5 條所設，自應符合眷改條例第5 條之規範要件，故縱有不可抗力事項，解釋上亦應於眷改條例第5 條所訂6個月內以書面說明，始得依改建注意事項第貳之十三規定，於不可抗力事由消滅後3 個月內補辦。原告既逾期陳報不可抗力事由，即不得嗣後再行承受權益，故原告訛稱本案有不可抗力事由云云，並無理由，欠缺權利保護必要。⒌退步言之，縱認有如原告所陳，本件有權益承受人之一張
馥生行蹤不明之情事，惟原告所提皆不足以證明孟昭鳳死亡時具有無法辦理權益承受之不可抗力事項。蓋此等變態事實，應由主張該變態事實者（即原告）負舉證責任，最高行政法院99年度判字第1244號判決可供參照。原告等僅泛言主張不知張馥生所在、派出所亦拒絕原告申請云云，卻未提出實質證據以實其說。且據原告所陳，張馥生於00年結婚後即杳無音訊，至今長達50年期間，原告僅消極沉默而無積極作為，實與常情有違。再者，原告亦未依改建注意事項第貳之六、第貳之十七規定，向警察機關登記協尋，並向法院聲請設置財產管理人之相關證明文件補行辦理，卻於逾越法定期間近一年半後，驟然表示有不可抗力事由，亦與常情不符。
⒍進者，海軍司令部92年3 月19日澄育字第0920000522號函
係要求原告提出原眷戶死亡時為辦理長女張馥生協尋之證據，惟當時原告根本未提出任何佐證，證明當時係因協尋張馥生而無法於法定期限內申辦。縱原告特於101 年1 月
1 日聲請公示催告，亦無法證明於張馥生於孟昭鳳過世時確有無法聯繫之不可抗力事由。
⒎綜上所述，原告縱然提起本件訴訟，亦無法獲得任何補救
，顯見原告欠缺狹義訴之利益，不具備權利保護必要，應判決駁回原告之訴。
㈡實體方面：被告所為之原處分係依法行政，並無任何違法之處。
⒈按眷改條例施行細則及改建注意事項規定，均係辦理國軍
老舊眷村業務細節性、技術性規定，前者為規範授權範圍事項之行政命令，後者為無悖於法律保留原則之行政規則，行政機關據以行政，應予尊重，是為最高行政法院99年度判字第986 號判決及最高行政法院99年度判字第391 號判決所明揭。次按「而此種認定已直接影響上開法規視為已接管及並自指定之日起自負保管責任之法律效果，係屬在法律上具有重要意義事項的認定，其性質應屬確認處分。」為最高行政法院98年度裁字第3384號裁定之意旨，最高行政法院92年度訴字第791 號判決、89年度訴字第1041號判決亦同此旨。
⒉依前開見解可知，改建注意事項之內容符合法律保留原則
，並未逾越母法範疇，屬合法有效之規定，被告依此規定所為之處分，亦屬依法行政。被告慮及原告等未能明瞭已無再申請承受權益之可能，乃向渠等說明確認因原眷戶孟昭鳳並未於被告辦理眷村改建法定說明會後3 個月期限內，提交同意改建認證書而屬不同意改建之眷戶，該當於眷改條例第22條第1 項原眷戶註銷眷舍居住憑證、原眷戶權益之要件，其眷舍居住憑證本應予註銷。孟昭鳳所享有之原眷戶權益於其死亡實即告消滅，被告已無需再為處分創設或消滅任何法律關係。然因本案爭議涉及原眷戶上開眷舍居住憑證，是否該當眷改條例第22條第1 項、第5 條與改建注意事項第貳之十七規定，故被告對此一法律上具要重要意義之事實仍有確認處分之必要，以終局確認系爭眷舍居住憑證確實該當於法定註銷要件之事實，並避免原告未查此情再為權益承受之申請，揆諸前揭判決意旨，自非不得以作成確認處分之方式為之。基此，被告依據合乎法律保留原則之改建注意事項第貳之十七作成本件確認處分，於法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告依改建注意事項第貳之十七之規定註銷原告原眷戶居住憑證及原眷戶權益，是否合法？
五、經查：㈠按行為時眷改條例第2 條第1 項規定：「本條例主管機關為
國防部。」第5 條第1 項及第2 項前段規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。
原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。前項子女人數在二人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起三個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期均喪失承受之權益。」又89年6 月23日訂定發布之改建注意事項第貳之六規定：「原眷戶、配偶或其子女失蹤，應向戶籍所在地之警察機關登記協尋，並依非訟事件法第49條之規定置其財產管理人，如有須失蹤人協同辦理之必要，應由其財產管理人檢附協尋登記資料及最新戶籍謄本代行之。惟協議權人兼為財產管理人時，應依同法第50條規定聲請法院改任管理人。」第貳之十三規定：「因聲請指定監護人、禁治產人、選任或改任財產管理人等法定事由，或應由其他機關配合辦理事項，如需駐外單位認證或海基會驗證，或不可抗力事由致暫無法申辦權益承受者，准於該事由消滅後三個月內檢具相關證明文件補行辦理。」㈡原告起訴必須有利用行政法院為其保護權利之必要性，學說
上稱為權利保護必要，或稱權利保護利益，亦有稱為狹義的訴之利益。權利保護之必要係自客觀之狀態來看訴訟有無進行之法律上利益，應與實體的保護要件即原告之訴在實體上有無理由予以區別。本件被告辯稱原告之眷舍權益業經註銷等語，係就原告之實體上主張為無理由之答辯，卻又辯稱原告之訴欠缺權利保護必要，顯然誤解權利保護必要之意義。
㈢本件原告之被繼承人孟昭鳳係復興新村原眷戶，孟昭鳳於90
年3 月31日死亡，原告未依限於法定期間六個月內，協議由一人向被告辦理權益承受，被告遂依改建注意事項第貳條第十七項之規定，註銷其眷舍居住憑證之事實，有原處分影本附卷可稽，且為兩造所不爭執，固應認為真實。惟原告因孟昭鳳之共同繼承人張馥生於00年間結婚並移民美國，行蹤不明，未能經全部繼承人完成由一人承受權益之協議，遂由原告二人協議由張馥敏任承受眷舍之權益，原告張馥敏並出具切結書，並表明如致他人損害，願負一切法律責任等語，經受理之機關退回，命其補正協議書，有權益承受申請表、協議書、戶籍謄本及切結書影本附卷可稽。原告因而向國防部海軍總司令部陳情由原告張馥敏一人承受權益，經該部於92年3 月19日，以澄育字第0920000522號函覆原告張馥敏：張馥生行蹤不明，倘未經協議即由一人先行承受原眷戶輔助購宅權益，爾後勢必引起爭議，應依改建注意事項第貳之十三規定，俟不可抗力之事由消滅後，三個月內檢具協議書等相關資料辦理權益承受事宜；須檢具當時為辦理張馥生協尋致無法於法定期限內申辦之佐證資料，孟昭鳳所遺輔助購宅權益始可暫時保留；並將於建請國防部指導釋覆後另案函覆等語。嗣又於同年7 月4 日，以澄育字第0920001339號函覆原告張馥蘭：嗣尋獲張馥生，再依改建注意事項第貳之十三之規定，於三個月內完成協議認證，並檢具協議書等相關資料辦理權益承受事宜等語，並於同函轉告知國防部總政治作戰局釋覆之意見：原告之姊張馥生因結婚移民國外，行方不明，在國內設有戶籍者，得向戶籍所在地之警察機關登記協尋；國內已無戶籍者，則應檢附入出境證明，並向其所在國之我方駐外單位請求協尋等語，有該二函影本附於本院卷可稽。足見國防部海軍總司令部於請示國防部後，同意原告於尋獲張馥生後，再依規定辦理權益承受事宜，已足以使原告信賴在渠等協尋共同繼承人張馥生後，仍得承受眷舍之權益。
嗣海軍總司令部在原告未完成協尋張馥生之程序前，依改建注意事項第貳之十七規定，以原告未於法定期間辦理權益承受為由，報請被告註銷其眷舍居住憑證，自屬違反行政程序法第8 條之規定，未保護原告正當合理之信賴。
六、綜上所述，原處分未保護原告正當合理之信賴，而違反誠信原則，自屬違法。從而，被告之所為之處分，尚有違誤；訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。兩造其餘之攻擊防禦方法，均不影響本件判決之認定，爰不逐一論駁，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 8 月 30 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑法 官 鍾啟煒上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 9 月 3 日
書記官 賴淑真