臺北高等行政法院判決
101年度訴字第959號101年10月4日辯論終結原 告 桃園航勤股份有限公司代 表 人 林正峰（董事長）訴訟代理人 陳金泉 律師
葛百鈴 律師（兼送達代收人）李瑞敏 律師被 告 交通部民用航空局代 表 人 沈啟（局長）訴訟代理人 張天欽 律師
張雨新 律師上列當事人間民用航空法事件，原告不服交通部中華民國101 年
4 月27日交訴字第1010002109號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人尹承蓬於訴訟進行中變更為沈啟，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告之作業人員，於民國100 年11月9 日13時45分許在桃園國際機場執行中華航空股份有限公司（下稱中華航空公司）
018 班次（B-18206 ，B747-400）地勤作業，不慎碰觸該班次飛機蒙皮造成凹痕事件，中華航空公司為飛航安全考量，乃更換航空器（B-18201 ）載運旅客。案經桃園國際機場股份有限公司（下稱桃園機場公司）調查，事故原因為原告之作業人員於操作前腹艙裝載作業時，因擔心墜落風險而調整活動式駕駛台往前，分心未保持安全間距致駕駛台前防撞橡圈擠壓飛機機身，造成凹痕。嗣被告以100 年11月24日站務場字第1000035454號函請原告陳述意見，經原告陳述意見後，被告仍認原告違反航空站地勤業管理規則第16條規定，爰依民用航空法第112 條之3 第1 項規定，裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期於101 年4 月30日前完成改善及提送改善辦理情形之處分。原告不服，提起訴願經遭駁回，原告仍未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告訴稱：⑴航空站地勤業管理規則第16條規定立法目的應係在要求地勤
業者平日做好裝備定期檢驗並製作維護保養紀錄，其目的並非在處罰裝備臨時性故障，被告所為原處分違反行政程序法第10條規定。
①民用航空法第75條之1 規定「航空站地勤業、中外籍民用
航空運輸業兼營航空站地勤業或自辦航空站地勤業務者之營業項目、籌設申請與設立許可、許可證之申請、登記、註銷與換發、資本額、增減營業項目、公司登記事項之變更、證照費收取及營運管理等事項之規則，由交通部定之」。
②航空站地勤業管理規則係依據民用航空法第75條之1 規定
制定，其中第16條規定「航空站地勤業之人員及裝備於機坪活動時，應注意地面作業安全，並接受航空站管制及遵守有關機坪管理規定。」由此可知航空站地勤業管理規則第16條規定立法目的上僅係在要求地勤業之人員應接受航空站管制及遵守有關機坪管理規定，而非要求地勤業者本身。
③而本件係作業人潘○○於100 年11月9 日駕駛腹艙升降車
（即被告所稱平臺車）執行中華航空公司018 班次裝載作業，作業人員依規定停妥靠接後，為安全將腹艙升降車之操控平台微調，以縮小與航機間之距離（故絕非腹艙升降車不遵守規定造成擦撞航機），造成蒙皮長0.74in、寬0.75in、深0.074in 凹陷，其位置非一般作業車輛所接觸之不為且痕跡甚微不易察覺。潘○○為維護飛航安全，遵守原告一向秉持之誠實申告原則，於第一時間主動告知中華航空公司機下人員，經該公司考量有備用飛機情況下，決定更換航機。故此為地勤作業人員操作行為所致，而非地勤業者本身有所過失，應非航空站地勤業管理規則第16條規定立法處罰之範圍。
④從而，被告應具體舉證或說明就本件原告究竟有何營運管
理之疏失。反面言之，單由原告所屬員工潘○○在第一時間即告知中華航空公司此一件事，即足以證明原告對員工之教育訓練相當落實，絕無任何營運管理疏失或不周全之處。
⑤則按行政程序法第10條規定，行政機關行使裁量權時，不
得逾越法定之裁量範圍並應符合法規授權之目的。被告所為原處分明顯背離民用航空法第75條之1 制定航空站地勤業管理規則第16條規定之授權立法目的，原處分有違行政程序法第10條規定。
⑵地勤作業人員偶爾之作業上疏忽並非航空站地勤業管理規則第16條規定處罰之範圍。
①桃園機場公司為維護桃園國際機場停機坪作業秩序與正常
運作，制定「停機坪安全與管理規定」明確規範航機相關作業，其中第8 條「違規管理及罰則」亦就人員違規情況區別當事人與所屬單位。此觀諸鄰近香港等國際機場類似意外事件處理係就疏失人員採扣點方式處置，以警惕人員，即可明瞭更證明地勤作業人員疏失違規與公司違規之責任應有所區隔，而不得做一視同仁之認定。
②況前上揭相關規定均未明訂意外事件之等級、地勤業人員
個人違規處罰標準及地勤業營運管理之範疇，倘機坪意外事件係公司管理面或系統面疏失，當由原告負責，惟若屬作業人員個人疏失，因無民用航空法第111 條航空人員類似法規「因技術上錯誤致重大意外事件」處罰鍰之規定，故此等地勤作業人員疏失應非屬公司管理面或系統面疏失，自不得處罰公司，始符合行政法規範及相關法令。
③本案主要爭議在於被告究竟應如何看待機坪意外事件，原
告以為人為疏失是無法避免的，這是一個科學事實，是一個或然率高低的問題，其道理就如同所有意外事故一樣，應該以事件發生頻率之高低及情節之輕重，來判斷經營效率之良窳。原告所屬地勤作業人員每天工作中都必需接觸各家航空公司的飛機，使用之裝備機件有時難免會突發性故障，舉例而言，如負責洗碗之工讀生每天要洗1,000 個碗，某日在洗碗過程中不小心打破1 個碗就認為該工讀生有疏失而遭雇主解僱處分或須負起賠償責任，豈謂事理之平？查以統計來說，洗1 個碗不應該破，洗10個、100 個碗，或許極度小心還不會破半個，但洗到1,000 個碗至少會破1 個，已經必然性矣。即以高科技的資訊產品來說，其良率亦不能達100%，96% 以上之良率即算是極高良率。
而原告代理航班量每天約250 班次飛機，營運量佔桃園國際機場70% ，每架航機各型車輛靠機作業平均超過10次，一天即達到千次以上，故若僅以單一次地勤作業人員疏失即謂原告營運管理有不周全之處，對原告而言不甚公平，且亦不符合航空站地勤業管理規則之立法目的。被告誤解上揭航空站地勤業管理規則之立法目的，恣意擴張解釋航空站地勤業管理規則第17條規定，原處分顯非適法。
⑶原處分違反行政程序法第6 條規定。
按行政程序法第6 條「行政行為，非有正當理由，不得有差別待遇。」民用航空法之目的為保障飛航安全，雖對航空器意外事件有定義，惟未明訂意外事件之等級、與航空業相關作業人員個人違規處罰標準，對於機坪地面安全，相關作業員重要性不低於航空人員。何以民用航空法僅明定航空人員之違規情事及處分，對於其他地勤作業人員之違規情事卻只處罰業者，二者顯有矛盾，原處分顯有違行政程序法第6 條規定。
⑷原處分違反比例原則，亦與行政罰法第18條第1 項規定意旨相牴觸。
①查被告於其網頁上公告飛安監理強制執行資訊，就航空公
司或相關人員違反民用航空法之相關處分，倘航空公司或相關人員主動提報減輕條件，被告絕大多數僅處以警告，縱有罰鍰處分，然如未重大違規均為裁罰10萬元以下之罰鍰。而本件原告於意外事件發生第一時間即向桃園機場公司航務處主動通報，何以被告未減輕處分而仍處以最高30萬元罰鍰，原處分顯違反比例原則。
②且被告業於101 年9 月4 日庭訊時當時業已自承對於違反
民用航空法或航空站地勤業管理規則並無制訂裁罰基準表，由此可見被告決定裁罰金額之多寡，全憑一己之喜惡認定，而有恣意裁量之違法。
③另據日前報載，一架從桃園飛往日本釧路的復興航空運輸
股份有限公司（下稱復興航空公司）班機，右襟翼後緣外側竟夾帶一條白色抹布，從臺灣一路飛到日本都沒被機組員發現。經被告調查後，發現維修人員維護襟翼時，帶工具和抹布替襟翼軌道上潤滑劑，完工卻忘了帶走，抹布掉在襟翼卡榫上牢牢卡住，直到班機落地都沒被甩掉。飛機起降時須配合襟翼收放，以增加升力或降低阻力。被告指此明顯是人為疏失，所幸抹布材質軟，不影響襟翼收放，雖不影響飛安，但會造成乘客擔憂；由於復興航空公司主動通報，可減免處分。
④事實上因整個機場中的停機坪是非常繁忙且危險之區域，
不論天氣好壞，飛機、車輛及人員都必需持續運作，因此地面地勤作業亦同屬飛安之一環。本件被告並不爭執係由原告所屬員工潘○○在第一時間即主動告知華航公司機下人員關於造成蒙皮凹痕一事，縱航空站地勤業管理規則或民用航空法第112 條之3 規定未有主動提報減輕條件，被告亦應審酌原告主動提報之作為，而裁處最少額度之罰鍰金額為是，但被告作法卻相反，反科處原告最高30萬元罰鍰，被告所為處分明顯違反比例原則。
⑤行政罰法第18條第1 項規定，裁處罰鍰，應審酌違反行政
法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益……。意即罰鍰裁處應僅能就該次違反行政法上義務所生影響或應受責難程度加以審酌，而不應納入其他與該次違反行政法上義務無關之事項。故由上述各規定可知，被告在決定本件罰鍰金額所應審酌之因素，亦僅能專以本次機坪意外事件究竟造成何種影響作為判斷？而不應如被告主張以原告於其他時間發生其他機坪意外事件，作為裁處本件罰鍰金額之考量因素。
⑸原處分違反平等原則。
①謹按被告訂定有「民用航空器所有人使用人航空人員製造
廠維修及民用航空人員訓練機構違反民用航空相關法規量罰標準表」。另內政部警政署航空警察局101 年4 月17日亦頒布有「處理違反民用航空法事件統一裁罰基準」，為建立執行公平性、減少爭議及訴願之行政成本，就違反民用航空法第112 條、第119 條制定第1 次違規、1 年內第
2 次違規、第3 次違規甚至第4 、5 、6 次違規制訂裁罰基準，及減輕處罰。被告同為民用航空法之執行機關，何以本件認定原告違反民用航空法，卻無法準用前述量罰標準表，以違規次數作為裁處罰鍰之參考標準，同一法律規定下實應有相同裁罰標準可資適用為是，原處分實有違平等原則。
②依桃園機場公司101 年1 月30日新聞稿內容：「長榮航空
股份有限公司（下稱長榮航空公司）BR712 班機（B747-400型機，原預定10:10 時由本機場飛往浦東）於今（30）日09:30 時進入C4停機位預備進行離場相關作業，於A 空橋接靠完畢、機長甫上機而旅客尚未登機前，該空橋發生位移並擦撞航機，致該機左前艙門受損無法執行任務，需回廠檢修。該班機之旅客由長榮航空另行安排班機運送。並已於11:30 離場。本事件發生之原因究係人員操作不當抑或空橋機件故障，正由本公司會同空橋維護、操作單位及長榮航空公司進行調查。」上揭長榮航空公司班機空橋接靠事件，被告調查結果為何？如調查結果為地勤人員操作不當，被告所為處分為何？敬請鈞院命被告說明。蓋對照本件，當日原告所屬作業人員潘○○已於第一時間立即告知中華航空公司機下人員，可見原告有主動申報之行為，但被告卻仍科處原告最高30萬元罰鍰，如被告就長榮航空公司班機事件調查結果同為地勤人員操作不當但卻未為任何處分者，顯見被告裁罰標準不一，原處分顯違反平等原則。
③原告於桃園國際機場肩負大量國內外班機地勤接靠作業。
舉例而言，一般單走道小型飛機飛抵桃園國際機場時，原告需派出至少11輛車執行地勤接靠作業，包含起落架、電源車（如飛機坐艙內燈源）、冷氣車、氣源車（提供高壓氣流協助飛機渦輪發動）、清廁車（清理廁所污水、穢物）、飲水車、空橋車2 部、行李裝卸車2 部、侍應品車（如飛機坐艙內提供乘客使用之毛毯、椅套、報章雜誌等），若為雙走道大型飛機，則除上述11部車外，需再增加1部行李裝卸車及侍應品車，合計13部車。以1 架小型飛機而言計有11個接觸點，原告每日約執行250 架次，平均每日與飛機計有2,750 個接觸點，一年約10萬個接觸點。可見原告執行地勤接靠作業機率之頻繁，上述接靠作業之頻繁性，中華民國臺灣飛行安全基金會出版之飛行安全季刊更清楚記載全球每年平均有近27,000件停機坪意外事件發生，每千次飛機離場即可能發生一次停機坪意外事件，每年全球航空公司機坪意外事件之損失成本超過50億元。因機場中的停機坪是非常繁忙且危險之區域，不論天氣好壞，飛機、車輛及人員都必需持續運作。而大部分航空公司對地面損傷意外的問題看法與重視程度都是片面的。飛安基金會的分析指出，事件發生率最高的是飛機和地面裝備的碰撞事件，約佔所有機坪事件的80% 以上。因此停機坪區域上之接靠作業，本身就存在有一定程度之危險性，需仰賴航空公司與地勤業者之配合，並非地勤業者一方單獨之責任，依國際空運協會標準地勤代理協議，地勤業者於執行地勤接靠作業如造成航空公司損失，3,000 美金以下地勤業者無需賠償，且賠償額度最高以150 萬美金為上限。
④經原告向同為地勤業者之香港機場怡中地勤公司詢問，關
於香港機場主管機關對於發生機坪意外事件之罰則標準，香港怡中地勤公司答覆表示：「當機坪意外事件發生後，香港機場主管機關僅要求怡中地勤公司提出調查報告與預防矯正措施，並不會加諸任何罰金。機場當局會針對意外事件情況對肇事員工予以記點處分，一年內若超過10點記錄則暫停機坪操作證7 日，若隔年再犯，則延長為14日。
」⑤由上述國際規定及國外機場作法上，因均體認到地勤業者
每日執行地勤接靠作業上之頻繁性，碰撞事故絕對難以避免發生，故以不處罰地勤業者而係對地勤作業人員採取記點、或減免地勤業者賠償金額為原則。國際作法上於我國實務上有相當程度之參考價值，是原告認為我國航空站地勤業管理規則第17條規定，並不能包含地勤作業人員操作上所造成之裝備臨時性故障情形。
⑹本件與原告人力是否充足無涉。
①被告主張依原告100 年11月14日臨時董事會會議紀錄，自
承因原告長期以來人力不足，導致標準作業程序難以要求，訓練無法落實，顯見原告營運管理有重大缺失云云。惟查，被告依民用航空法第112 條之3 第1 項及航空站地勤業管理規則第17條規定處罰原告最高30萬元罰鍰，乃係認為原告未善盡裝備妥善保養之責，與原告人力是否充足無關，被告竟又主張係因原告人力不足而造成本次事件，其主張顯然前後矛盾，不足採信。
②況且，當日駕駛腹艙升降車之員工潘○○，該工作為其例
行性工作，且平時休假正常，而本次機坪事件之發生其個人操作疏失當所致，潘○○並非臨時性代班人員，豈有被告所稱因原告人力不足造成本次機坪事件發生之情事？被告主張實不足採信。
③至於該臨時董事會會議紀錄，原告僅係通盤討論關於人力
不足一事如何解決之途徑，並非針對本件個案予以討論，被告身為原告董事會成員之一，理應清楚知悉此次臨時董事會開會討論之緣由，實不應給予鈞院錯誤之訊息。
⑺本件無行政罰法第7 條規定之適用。
被告主張依行政罰法第7 條規定，受僱人或從業人員之故意過失，推定為該等組織之故意過失，顯見原告有過失責任云云。惟查，行政罰法第7 條規定僅係採推定主義，惟原告對於人員嚴格要求訓練，應無任何營運管理之過失，本件並無行政罰法第7 條規定之適用。
⑻原告另就被告主張原告發生多起地安事件回應，事實上有部
分事件，被告根本未予裁罰，顯見原告並無被告所稱營運管理上有重大疏失。且由原告整理之內容可知，99年10月8 日桃園國際機場原告操作員李○○駕駛電源車倒車撞擊後方中華航空公司人員致死亡，家屬求償1,800 多萬元，惟被告並未處置，相對本件地安事件並未有任何人員傷亡，被告竟裁罰原告最高30萬元罰鍰，顯見被告裁罰考量因素標準不一，全憑己意恣意裁量，原處分明顯違法。
⑼行政機關縱享有判斷餘地，然仍不得悖離法律規定之立法目的。
①被告主張航空站地勤業管理規則第16條規定中被告對此享
有相當程度之判斷餘地，原處分並無違反行政程序法第10條規定云云。
②惟查，行政法院見解上固肯認行政機關對於不確定法律概
念享有判斷餘地，然航空站地勤業管理規則第16條規定係依據民用航空法第75條之1 規定制定。由此可知航空站地勤業管理規則第16條規定立法目的上僅係在要求地勤業之人員應接受航空站管制及遵守有關機坪管理規定，而非要求地勤業者本身。此部分法律解釋已相當明確，而非不確定法律概念，被告並無判斷餘地之問題。
③退萬步言，縱如被告主張航空站地勤業管理規則第16條規
定對此享有相當程度之判斷餘地，惟行政機關對於判斷餘地之判斷，法院亦非完全無審查權，司法院釋字第382 號及第462 號解釋均認為行政法院可審查行政機關所為判斷是否違法或顯然不當之情形。
④則承前所述，航空站地勤業管理規則第16條規定立法目的
上僅係在要求地勤業之人員應接受航空站管制及遵守有關機坪管理規定，而非要求地勤業者本身。被告卻背離法律規定之立法目的將之解釋處罰對象包括地勤業者，足見被告所為判斷背離法律規定之立法目的，行政法院對此享有審查權，而得據此認定原處分違法。
⑽綜上，原處分及訴願決定顯有違誤。因而聲明：「訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔」。
四、被告抗辯：⑴原告所屬作業人員未注意地面作業安全，原告有營運管理上
之過失，違反航空站地勤業管理規則第16條規定，被告依法裁罰，符合該法本旨，並無逾越裁量問題：
①原處分裁罰原告係出於原告違反航空站地勤業管理規則第
16條營運管理過失，並不是處罰裝備臨時性故障，原告所認之地勤業者裝備保養維持義務，屬航空站地勤業管理規則第17條之範疇，容先陳明。
②航空站地勤業管理規則為民用航空法第75條之1 所授權，用以規範航空地勤業者之營運管理事項：
⒈查，民用航空法第六章明定「民用航空事業之管理」，
包括對民用航空運輸業、普通航空業、航空貨物承攬業、航空貨物集散站經營業及航空站地勤業等事業之管理；同法第75條之1 授權交通部制定關於地勤業者之營業項目、籌設申請與設立許可、許可證之申請、登記、註銷與換發、資本額、增減營業項目、公司登記事項之變更、證照費收取及營運管理等事項之規則。
⒉由上可知航空站地勤業管理規則係要求地勤業者之營運
管理責任，以善盡監督其所屬人員、裝備於機坪內活動時，注意地面作業之安全。換言之，航空站地勤業管理規則本身並無單就地勤業者與其所屬人員之作業活動為不同規範，而係將作業人員視為地勤業者之營運管理內容。
⒊原告僅從條文字句辯稱航空站地勤業管理規則第16條僅
規範地勤人員，而非要求地勤業者本身之說，並無可採。
③從航空站地勤業管理規則第16條之立法理由，益見其規範對象為地勤業者本身，並非針對地勤業所屬人員。
⒈立法理由已明定是約束地勤業者而非所屬人員：
A.88年修正航空站地勤業管理規則總說明第5 點載明：「增訂航空站地勤業之管理規定。（修正條文第14條至第18條）」；該次航空站地勤業管理規則修正所新增之第16條，其立法說明上載：「航空站器停靠於機坪時，除旅客上、下機外，另有行李、貨物、餐點裝卸等各項作業需同時在短時間內進行，為維護地面作業安全，明定業者應接受航空站管制及遵守機坪相關管理規定。」
B.立法總說明及第16條之立法理由均明文「地勤業」及「業者」二字，可得知該條是規範業者本身之營運管理責任，原告所認是在要求地勤業所屬人員之見解，諒有誤會。
C.如原告所辯航空站地勤業管理規則是規範地勤業人員本身而非地勤業者，則不啻地勤業人員之作業疏失，有監督、管理權限之地勤業者均無須負責？足見原告說法並無理由。
⒉地勤人員於地面上作業活動屬地勤業者營運管理事項：
A.航空站地勤業之作業人員係受僱於航空站地勤業，於機坪內從事航空器拖曳、導引、行李、貨物、餐點裝卸、機艙清潔、空橋操作及其有關勞務之人員，該等人員非如航空人員一般，需高度專業技術，應經學、術科檢定合格並由民航局發給檢定證後，方得執行業務（民用航空法第25條參照）。
B.航空站地勤業之作業人員係由業者自行依其需要僱用、教育、訓練、監督及管理並代表該業者執行業務，該作業人員執行業務因故意或過失違反行政規定時，應由航空地勤業者負行政責任。
⒊退言之，按行政罰法第7 條第2 項規定，縱如原告所言
為實，其所屬作業人員之過失，也是原告之責任，原告卸責之說，並不可採。
④原告公司董事會議亦承認原告有營運管理上之問題：
⒈謹再檢附原告100 年11月14日召開之臨時董事會議專案
報告，其上載明因原告作業人力不足，導致訓練無法落實，紀律無法貫徹，有結構性之管理問題。可知被告所言原告營運管理狀況確實出現重大缺失，即屬有據。⒉本件原處分裁罰理由是出於原告疏於約束管理所屬地勤
人員，被告據以裁罰符合航空站地勤業管理規則第16條之規定，並無悖於民用航空法授權之意旨，更無原告所指違反行政程序法第10條規定情事，原告所訴難謂有理由。
⑵原告所屬作業人員未注意地面作業安全事證明確，原告不能以此為偶發人為事件為由，藉詞飾免責任：
①原告不否認有地勤人員之作業上疏忽。然原告主張不能以
單一地勤作業人員之人為疏失即謂原告營運管理有所不周予以處罰。
②惟，被告所據以裁罰原告之依據及理由，為原告怠於約束
所屬作業人員之機坪作業活動，有營運管理之過失。換言之，本件被告裁罰係以營運管理失當出發，而非「人」的操作疏失，二者應有區別，原告自不應將之混為一談，更不能以簡單洗碗工讀生打破碗良率之高低意圖混淆，意圖脫免地勤業者高注意程度之機場營運管理及飛安風險。
③原告訴稱不能以作業人員偶爾疏失裁罰原告；其後復又指
陳被告不能以其所屬作業人員使用之裝備機件有時難免發生突發性故障，恣意擴張解釋航空站地勤業管理規則第17條規定裁罰原告。顯然原告並未辯明被告裁罰原告之依據而將航空站地勤業管理規則第16條與第17條相互混淆，謹再陳明。
⑶原告屬地安事件之違規累犯，不能主張原處分有違反差別待遇規定：
①本件裁罰與平等原則無涉：
⒈所謂平等原則乃指對於事物本質相同者作相同之規定，
事物本質不同者作不同之規定而言，而非不論事物本質之齊頭式平等；再者，違規之行為人不得主張平等原則，此乃行政法上之基本原則。
⒉本件事故所生原因，肇因於原告未盡營運管理義務，因
該地勤設備之人員訓練、機具之管理、保養及維護責任，均為原告所必須負責，原告自不得以法規僅約束地勤業者而不及於作業人員，主張原處分有違反平等原則之規定。
⒊原告所提101 年1 月30日長榮航空公司班機空橋擦撞事
件，被告於該事件完成調查後，已發函請長榮航勤股份有限公司及其他所有空橋操作單位依空橋操作手冊對空橋操作人員實施教育訓練，並督導要求作業人員確實依照手冊及相關標準作業程序作業，以避免類似情形再發生，原告主張被告就該事件未為任何調查或處置，而對其有不公平之情事，顯屬誤解。
⒋相較於原告短時間內多次之違規紀錄，被告也不是在原
告發生地安事件，馬上以罰鍰處罰原告，而是綜合考量原告之違規情節重輕、違規紀錄及所生影響等因素才裁罰，故原告主張被告對其有不公平之事，諒屬卸責之說，容無可採。
②再者，本案事故（100 年11月9 日）發生前，原告自99年
8 月起至100 年10月14日止共發生7 起地安事件，原告之作業人員係受僱為原告執行業務，相關機坪作業之人員是否經充足訓練並具備作業知識，以維護機坪作業安全，顯是繫於原告之教育、訓練、監督及管理是否落實之管理制度上問題，各該事件簡敘如下：
⒈99年8 月13日於臺東豐年機場發生車輛倒車撞及後方人
員致受傷；⒉99年10月8 日於桃園國際機場發生電源車倒車撞及後方
人員致死；⒊99年12月22日於桃園國際機場發生貨櫃碰撞中華航空公
司502 班次引擎；⒋100 年7 月16日於桃園國際機場發生貨盤碰撞中華航空
公司6411班次貨機引擎；⒌100 年8 月15日於桃園國際機場發生盤櫃由盤車滑落擦
撞中華航空公司008 班次飛機引擎；⒍100 年10月6 日於桃園國際機場發生拖車撞及中國東方
航空股份有限公司2088班次飛機拖桿；⒎100 年10月14日於桃園國際機場發生滾帶車碰撞日本航空株式會社805 班次飛機機腹。
③因原告連續發生地安事件，被告自發生上開地安事件第4
件時（即100 年7 月16日地安事件），已依民用航空法對原告處以警告及限期完成改善並提報改善辦理情形之處分。嗣後第6 件地安事件，亦僅裁罰8 萬元。然，原告又接二連三出現地安事件，顯示對被告之警告置若罔聞，原告既是屢次違規，對法規範之敵對、輕率態度顯而易見。原告連續發生地安違規事件，並非如原告所述係作業人員個人疏失，而確為公司管理面或系統面之營運管理疏失所致。
④又，原處分上事實欄二亦載明：「貴公司於本(100) 年7
月16日、8 月15日、10月6 日、10月14日及11月9 日連續發生地安事件，經本局警告及罰鍰處分仍未見改善。」，亦已將裁罰最重罰度之理由為說明，又原告亦未如期提送改善計畫，經考量原告對法規範之敵對意志，而有嚴肅予以責難之必要性。
⑷原處分裁罰並無違反比例原則，亦無與行政罰法第18條規定相牴觸之問題：
①行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行
政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，……。」是以，本條乃在規範違反行政法上義務行為應予處罰確立之前提下，裁處機關於法定罰鍰額度範圍內量處時應審酌之因素，以求處罰允當（行政罰法第18條立法理由第1 點參照）。
②原告短期內連續發生多起地安事件，足以顯示原告營運管
理上出現重大缺失，原告並對被告之警告置若罔聞，亦未如期提送改善計畫，應受責難程度及影響我國機場營運形象甚大，被告並非不由分說，恣意裁罰，即無違反比例原則之問題。
③況且，本案造成中華航空公司飛機艙門蒙皮損害而無法執
行飛行任務，連帶使旅客必須更換飛機，延誤旅客行程、機場調度失序及影響我國機場營運形象，被告並非不由分說，恣意裁罰，即無違反比例原則之問題。
④又，原處分依民用航空法第112 條之3 第1 項規定處罰，
也僅是認為原告尚未達該條所定情節重大之程度，故綜合考量原告違規情節，也僅略施罰鍰薄懲及限期改善處分，藉以矯正原告輕率看待地安責任之態度，無違反比例原則問題。
⑤原告主張原處分僅能審酌本次之事件造成之影響，而不應
納入其他與本案無關之事項，如原告之說法成立，則民用航空法第112 條之3 第1 項之法條明定6 萬元以上至30萬以下罰鍰，又何須規範此罰鍰最低額與最高額？足見原告詭辯之詞，萬無可採。
⑥再者，原告過去地安事件紀錄，可以審酌原告對地勤安全
之態度、人員訓練程度、未來改善可能，被告以之作為系爭事故裁罰額考量之因素，並非不當連結，原告過去地安事件紀錄，自得作為裁罰之參考。
⑦至原告所指航空公司或相關人員違反民用航空法之主動提
報違規減輕裁罰乙節，經查原告所舉案例，係符合民用航空法（如第112 條之1 或第114 條）所明定對於未發覺之違規，主動提出得視其情節輕重，減輕或免除其處罰之規定，與本案違規情節、法條依據均有不同。本件原處分之裁罰依據既無相同之明文，原告對被告之警告處分既未重視又連續違規，應受責難程度高，原告徒以本件事故曾主動通報，即指摘原處分裁罰違反比例原則，並無理由。
⑸被告依原告違失情節裁罰原告，亦無違反平等原則：
①民用航空法第119 條之4 規定：「本法所定之罰鍰及其他
種類之行政罰，除本法另有規定外，由民航局處罰之。」，而被告是否就民用航空法第112 條之3 訂定行政裁罰之裁量基準，係屬被告行政權限內部之決定事項，具體個案之行政裁罰，由被告區分個案情節輕重處分，亦非法所不許，原告自不得率爾指摘被告就此有違反公平原則。
②原告既是屢次違規，對法規範之敵對、輕率態度顯而易見
，自難以主張平等原則之適用，前已敘及；原告為脫免裁罰處分之金額，竟主張原處分未比照被告及航空警察局所訂之量罰標準表而有違反平等原則，實屬原告卸責之詞，並不足採。詳言之：
⒈被告所定民用航空器所有人、使用人、航空人員、製造
廠維修廠及民用航空人員訓練機構違反民用航空相關法規量罰標準表，係就行為人違反民用航空法第111 條、第112 條及第114 條第1 項之減輕或免除處罰規定，與本件裁罰無涉。
⒉航空警察局所定之裁罰基準，係該局為執行民用航空法
（第112 條之2 、第112 條之4 及第119 條之3 ）之裁罰所定之裁罰基準，與本件無關。
⒊本件被告考量原告違失情節，依民用航空法第112 條之
3 裁罰原告，在本件裁罰前原告之違規案件，已予以警告處分，亦已兼顧比例原則與平等原則，並審酌前揭行政罰法第18條所定之裁罰因素，並無任何違法之處。
⑹原告就地安事件之高注意程度，不能輕言以統計學上難以避免來主張免責：
①機場地勤安全涉及旅客性命、國家形象，其注意義務及應
遵守之安全規則，與洗碗工、汽車停車不能相比，原告主張「設備勤務甚多，出勤10萬次，出一次事乃統計學上之必然，無法防範」來免責，並無可採。
②地勤安全守則是朝「10萬次勤務均零事故」之方向前進，
若完全遵守安全規則，仍有事故發生，則應該是不可抗力，相關人員、公司即無過失可言，若10萬次勤務而有一次事故發生，但卻是有人員、公司未遵守安全規則之結果，則該事故不是不能防範，相關人員、公司即有過失，尚不能以地勤作業有「接靠作業之頻繁性」來當成是免責之理由。
⑺至原告所指香港等國際機場對類似事件之處理係就疏失人員
採扣點方式處置乙節，此為日後立法上之問題，與本件因原告違反民用航空法、航空站地勤業管理規則之規定應負行政責任，分屬不同層次之範疇。被告就原告違規情事依法裁處，洵屬有據，不容原告援用非我國法例為規避責任之藉口。
⑻綜上，原告所屬作業人員未注意地面作業安全，原告有營運
管理上之過失，違反航空站地勤業管理規則第16條規定，被告依民用航空法第112 條之3 第1 項規定，處原告30萬元罰鍰並限期於101 年4 月30日前完成改善並提送改善辦理情形之處分，符合該法本旨，無違法或不當。因而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：⑴按民用航空法第75條之1 ：「航空站地勤業、中外籍民用航
空運輸業申請兼營航空站地勤業或自辦航空站地勤業務之營業項目、籌設申請與設立許可、許可證之申請、登記、註銷與換發、資本額、增減營業項目、公司登記事項之變更、證照費收取及營運管理等事項之規則，由交通部定之。」、第
112 條之3 第1 項：「航空站地勤業、中外籍民用航空運輸業兼營航空站地勤業或自辦航空站地勤業務者，有違反依第75條之1 所定規則有關營運管理事項之規定者，得予以警告或處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並命其限期改善，屆期未改善者，得按次處罰；情節重大者，民航局得報請交通部核准後，停止其營業之一部或全部或廢止其許可。」；航空站地勤業管理規則第1 條：「本規則依民用航空法第75條之1 規定訂定之。」、第16條：「航空站地勤之人員及裝備於機坪內活動時，應注意地面作業安全，並接受航空站管制及遵守有關機坪管理規定。」、第17條：「航空站地勤業之裝備應定期妥善維護，保持清潔，並製作維護保養紀錄。
其主要裝備之型式與數量如有變更，應列冊報請航空站備查。」，足見航空站地勤業（如原告）之營運管理事項是民用航空法第75條之1 所規範之範圍，而航空站地勤業管理規則是依據民用航空法第75條之1 所定；而違反依第75條之1 所定規則有關營運管理事項之規定者，應依同法第112 條之3第1 項予以處罰。至於，所違反者是航空站地勤業管理規則第16條或第17條均屬民用航空法第75條之1 所規範之範圍，自無待言。
⑵查原告之作業人員，於事實欄所述時、地執行中華航空公司
018 班次地勤作業，不慎碰觸該班次飛機蒙皮造成凹痕之情形，有桃園機場公司航務處調查報告及現場照片影本附卷可稽，此一事實洵堪認定。被告是以原告違反航空站地勤業管理規則第16條之規定，認係違反民用航空法第75條之1 所定規則有關營運管理事項之規定，而依同法第112 條之3 第1項予以處罰。兩造之爭點為：①本件為原告之作業人員個人造成之疏失，被告以原告為處罰對象，是否於法有據？②被告以原告於多次連續發生地安事件，處原告30萬元最高罰鍰，是否適法？有無違反行政罰法第18條、比例原則及平等原則，或裁量濫用之情形？⑶關於航空站地勤業管理規則第16條之規範真意。
①雖航空站地勤業管理規則第16條以「航空站地勤之人員及
裝備」於機坪內活動時為規範對象，但本項規則是以「航空站地勤業管理」為對象，故上開規則第16條之文義雖以航空站地勤之人員及裝備為敘述，但其本旨仍屬航空站地勤業之管理事項，因此原告質疑「原告之作業人員個人造成之疏失，被告以原告為處罰對象」者，自無可採。
②至於，原告稱「第16條規定立法目的應係在要求地勤業者
平日做好裝備定期檢驗並製作維護保養紀錄，其目的並非在處罰裝備臨時性故障」、「地勤作業人員偶爾之作業上疏忽並非航空站地勤業管理規則第16條規定處罰之範圍」者，並無可採之理由如下：
1.查第16條之規範目的是透過航空站地勤之人員及裝備於機坪內活動時之注意義務（應注意地面作業安全），並接受相關管理（航空站管制及遵守有關機坪管理），裨益落實航空站地勤業之內部管理機制（透過對人的管理以落實地面作業之安全）；而第17條才是航空站地勤業之裝備應定期妥善維護之貫徹，二者規範目的顯然不同，原告容有誤解，自無可採。
2.本案的狀況是「作業不慎碰觸該飛機蒙皮造成凹痕」，這並非是裝備臨時性故障，這樣的飛機蒙皮造成凹痕是否影響飛安是專業判斷的問題，但現實上最後導致航空公司另換班機飛行，這樣的作業不慎已經發生影響飛安之結果，自非原告所稱地勤作業人員偶爾之作業上疏忽。航空站地勤業管理規則第16條是為貫徹地面作業安全而規範，要求機坪內活動時之注意義務，要符合航空站相關管制，也要遵守有關機坪管理之相關規定，原告之作業人員未能注意地面作業安全，而在操作前腹艙裝載作業時，因擔心墜落風險而調整活動式駕駛台往前，分心未保持安全間距致駕駛台前防撞橡圈擠壓飛機機身，造成飛機蒙皮凹痕，自屬第16條之規範範疇，原告所稱自無足憑。
③上開情節，被告以原告違反航空站地勤業管理規則第16條
之規定，認係違反民用航空法第75條之1 所定規則有關營運管理事項之規定，依同法第112 條之3 第1 項予以處罰；在規範適用的形式邏輯判斷上，應無疑義。並未逾越法定之裁量範圍，也符合法規授權之目的，自無違行政程序法第10條之規定。
④又原告質疑「民用航空法僅明定航空人員之違規情事及處
分，對於地勤作業人員之違規情事卻只處罰業者，二者顯有矛盾，有違行政程序法第6 條（不得有差別待遇）之規定」乙節，按航空人員之違規（民用航空法第111 條、第
112 條）直接關係到飛航安全，有些規範除要求航空公司外，更應直接要求航空人員（航空人員指航空器駕駛員、飛航機械員、地面機械員、飛航管制員、維修員及航空器簽派人員，參見民用航空法第2 條），此非地勤業者可以透過作業人員之管理可以貫徹地勤業務者不同。既然航空公司與航空站之地勤業是不同的範疇，有不同之規範設計，自無違差別待遇，亦無違平等原則。
⑷本案處罰（裁罰最重罰度）是否有據？
①無論原告究竟違反航空站地勤業管理規則第16條或第17條
，均屬民用航空法第75條之1 所規範（航空站地勤業管理規則）之範圍，如四、被告抗辯：之⑶、之②所示，本案事故（100 年11月9 日）發生前，原告自99年8 月起至10
0 年10月14日止共發生7 起地安事件（連同本案，100 年
7 月16日、8 月15日、10月6 日、10月14日及11月9 日，更是連續發生多次地安事件），足見原告之教育訓練、監督管理，確實有未盡落實之處。原告質疑「這些地安事件中，有些是第17條例如裝備的問題，而不是第16條，及本件之處分應單純以本件事故來認定，而非參以其他不相關之事件，推論本件原告在營運管理上有疏失」者（參本卷
p.127 ），自無足採；況本案情節並非作業人員偶爾之疏忽，而是原告的管理不當或無法落實監督所致，再連續而密集的多次違規下，被告裁罰最重罰度當屬有據，核無裁罰濫用之情形。
②既然原告過去地安事件頻繁，且未依限提送改善計畫，違
規情節當屬重大，況原告亦於100 年11月14日第11屆第10次臨時董事會專案報告資料，揭露「桃勤長期以來人力不足，導致標準作業程序難以要求，訓練無法落實，甚至紀律無法貫徹，此實為結構性問題」等情（參見訴願卷p.21
5 ）可見這是原告內部管理的問題，被告又以100 年11月24日站務場字第1000035454號函請原告陳述意見，故原處分已審酌原告違反行政法上義務行為之次數及程度，及其應受責難程度，與各項違規所生影響，自無違反行政罰法第7 條、第18條之情形。
③另內政部警政署航空警察局101 年4 月17日雖頒布有「處
理違反民用航空法事件統一裁罰基準」，惟係該局為執行民用航空法第112 條之2 、第112 條之4 及第119 條之3之裁罰所定之裁罰基準，本件係依民用航空法第112 條之
3 第1 項來裁罰，自無該裁罰基準之適用。又被告訂定之「民用航空器所有人使用人航空人員製造廠維修廠及民用航空人員訓練機構違反民用航空相關法規量罰標準表」，乃就民用航空器「所有人、使用人、航空人員、製造廠維修廠」及「民用航空人員訓練機構」違反民用航空第111條、第112 條及第114 條第1 項之減輕或免除處罰規定，本件原告並非前揭人員、廠商或訓練機構，且本件係適用民用航空法第112 條之3 第1 項，亦無該量罰標準表之適用，原告以不同的處罰規定所研訂之裁罰基準，來論述原處分之不當，自無所據。本件有關之違反航空站地勤業管理規則（違反民用航空法第75條之1 ，依同法第112 條之
3 第1 項來裁罰），被告雖未訂立相關之裁罰基準，但只要裁量並無不合理或不持平，亦無違行政罰法第7 條、第18條或比例原則，也無裁罰濫用之情形，自屬裁罰妥適，故原告質疑「其他有裁罰基準，而本件相關裁處無裁罰基準」而有違平等原則者，亦無足採。
六、綜上，原告確有違反航空站地勤業管理規則第16條之違規情事，原處分裁處最高額度罰鍰30元並限期改善，尚無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 101 年 10 月 18 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳鴻斌法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 10 月 18 日
書記官 鄭聚恩