臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第961號原 告 鄭秀枝訴訟代理人 葉秀美 律師被 告 臺北市古亭地政事務所代 表 人 林健智（主任）住同上訴訟代理人 陳台生上列當事人間土地鑑界事件，原告不服台北市政府中華民國101年4月25日府訴字第10109057800號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言（行政程序法第92條第1 項、訴願法第
3 條第1 項參照）。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例。又原告之訴，若起訴不備其他要件，且其情形無從補正者，行政法院應逕以裁定駁回之，為行政訴訟法第107 條第1 項第10款所明定。
次按「人民相互間因土地界址發生糾紛，乃不動產所有權之爭執，係屬民事訴訟範圍。本件被告官署就原告與曹某之土地界址歷次所為之測丈鑑定結果如何，究竟是否可資依據，該受理民事訴訟之法院有權斟酌取捨，核與中央或地方官署本於行政權力所為之違法或不當處分致損害人民權益之情形，顯有不同，自不容視被告官署此項測丈鑑定行為為行政處分而對之提起訴願。」（改制前行政法院51年判字第89號判例參照）。是以地政機關就人民相互間因土地界址發生糾紛所為之測量性質上為一鑑定行為，其於完成鑑定後發給複丈成果圖，無非鑑定人員表示土地界址所在之專業上意見，供為參據而已，必經採為裁判或行政處分之依據，始生依鑑定內容變動之法律上效果，是鑑定後所為之複丈成果圖本身並未對外直接發生法律效果，僅係事實之說明，並非行政處分（最高行政法院95年度裁字第2720號裁定、97年度裁字第5102號、100 年度裁字第953 號裁定參照）。
二、緣原告對於被告就其所有台北市○○區○○段○○段○、○○地號土地，於民國99年12月22日收件中正㈠土地○○號及
100 年7 月18日收件中正㈠土地171 號鑑界結果有異議，乃申請再鑑界。被告依地籍測量實施規則第221 條及臺北市各地政事務所暨土地開發總隊辦理土地再鑑界申請案件作業要點規定，以100 年9 月14日北市古地二字第10031342100 號函請台北市政府地政處（於100 年12月20日更名為臺北市政府地政局）派員辦理再鑑界作業。經台北市政府地政處土地開發總隊於100 年11月15日辦理再鑑界作業完竣，台北市政府地政處復以同年12月16日北市地發字第10031571000 號函檢送再鑑界之土地複丈成果圖予被告。被告乃以100 年12月23日北市古地測字第10031857300 號函通知原告得申請核發上開再鑑界之土地複丈成果圖，原告於101 年1 月16日以書面申請核發，經被告以101 年1 月18日北市古地測字第10130088400 號函（下稱101 年1 月18日函）檢送土地再鑑界成果圖予原告。原告不服該函，於101 年2 月20日經由被告向台北市政府提起訴願，遭訴願決定不受理，遂提起本件訴訟。
三、原告主張：㈠緣原告所有位於○○區○○段○○段○○、○○地號土地南
方比鄰○○地號土地，東與○○地號土地相接，三地原以二道寬約10公分之公牆為界，於二道公牆交接處釘有一界樁，以作為劃分三地範圍之依據，當時○地號土地及2814地號土地上之建物面積係屬相同，且為以共同公牆相連之房屋，皆為57.03 平方公尺。嗣後○地號土地上之建物拆除，然並未拆除公牆。原告所有之土地範圍應為歷年地籍測量變遷圖（如附圖，見本院卷第20頁）中A-B-C-D 之範圍，惟於83年進行重測時，作成83年6 月6 日收件中正㈠字第116 號成果圖，所測地界將○地號南方西側之樁點由界牆內緣向北推移35公分之位置，明顯將○地號土地誤劃予○○地號土地，即歷年地籍測量變化圖上之D-E-X-Y 範圍；至88年重新測量界址變更，作成88年5 月10日收件中正㈠字第93號成果圖，即歷年地籍測量變遷圖上之D-E-K-C 範圍。於88年8 月21日收件中正㈠字第197 號、98年11月13日中正㈠土字35 7號成果圖測量範圍復變更為歷年地籍測量變遷圖上之D-E- F-C範圍。
至99年12月22日收件中正㈠土字第359 號成果圖地界測量結果為歷年地籍變更圖上之H-E-F-C 範圍。最近一次測量係
100 年7 月18日收件中正㈠土字第171 號成果圖，範圍則為L-E-F-C ，復經臺北市政府地政處土地開發總隊複丈、再鑑界，作成文號100 年9 月16日北市地籍字第10032643700 號土地複丈成果圖，範圍仍為L-E-F-C 。前開重測結果圖與原先地界之位置、形狀皆不相同，並縮減原告所有○○地號土地之面積，影響原告權益甚鉅。
㈡被告以101 年1 月18日函檢送地籍圖為被告單方所為之公法
上行為，且對象亦屬具體而可得特定，又系爭地籍圖之作成，實非僅為地政單位登記之用，實際上如遇有地界紛爭時，往往需援用地籍圖以為劃分地界之依據，故系爭地籍圖及具有實質上之外部效力，土地所有權人亦因而受其拘束，應認地籍圖之作成具有行政處分之性質。原告所提訴願，經臺北市政府以101 年4 月25日作成府訴字第10109057 800號訴願書，作成不受理之決定，略謂：按再鑑界複丈申請人對再鑑界結果如有異議，應向司法機關訴請處理，為地籍測量實施規則第22 1條第1 項第3 款所明定，被告101 年1 月18日函係就原告申請再鑑界土地複丈案件，檢附再鑑界土地複丈成果圖予原告敘明鑑定之界址數量、種類及相對位置等結果，該再鑑界結果尚無確定私權關係效力等語。原告爰於法定期限2 個月內對訴願決定提起行政訴訟，自屬合法。
㈢按土地法第46-2條第1 項規定：「重新實施地籍測量時，土
地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、5 參照舊地籍圖。四、地方習慣。」第46-3條規定：「重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」茲據前開規定，重新實施地及測量時，應優先依據原設立之界標，於所有權人未設立界標亦未到場指界，始重新測量，系爭之○、○○及○○地號土地原即設有界標，於重新測量時未依據該仍存有之界標定其地界，逕自測量並繪製成果圖即與上開規定有違。再者，於83年重新測量前之地界依據，係藉由中心樁測量劃分地界，後於重新測量及申請複丈時，乃改用圖解法以補助點之測量方式劃分地界，亦造成原告所有之○地號土地緊鄰○○地號土地之一部遭誤劃入○○地號土地，查圖解法係利用平板儀及比例尺，將地籍圖上宗界之界址、位置、型狀垂直投影於土地上，或將宗界之界址、位置、型狀繪製於地籍圖上，採圖解法複丈之成果精準度較低，複丈成果容易受到圖解地籍圖的保存方式、圖資精度及測量人員研6 判觀點不一致等因素影響，造成同一筆土地有多種不同之複丈成果，易引起界址糾紛。道路中心樁係道路中心交點及起迄點所設立之樁，經測量確定樁位標後豎立混凝土樁以供都市計畫區內指定建築線及公共設施分割測量之依據。
㈣茲據前開土地法第46-2條第1 項規定，於實施地界測量時，
應先依據土地所有權人設立之界標，或現場之指界，如於測量期日未設立界標或指界，始依據鄰地界址、使用人指界、舊地籍圖及地方習慣之順序劃定地界，然本件被告於實際測量時，並未依據前開規定劃定地界，其處分之作成即已違反土地法第46-2條之規定，在處分程序上即具有瑕疵，又原先之地籍測量係使用之中心樁測量方式，後改採圖解法以補助點測量，惟圖解法測量先天上即存有精準度較低，複丈成果容易受到圖解地籍圖的保存方式、圖資精度及測量人員研判觀點不一致等缺點，被告改採此種測量方法，實有不當，依據此種測量方法所為之測量成果圖及複丈結果亦非正確，實體上存有瑕疵，而得撤銷等情。爰此提起本件行政訴訟，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠本案地號土地係於66年間實施地籍圖重測，經依土地法第46
之2 條規定通知土地所有權人到場指界，除該宗土地西及北側土地界址位置為不包括道路，另東及南側土地界址為牆壁中，據此以實施重測，並依土地法第46之3 條規定公告地籍測量之結果期滿無異議確定，遂辦理標示變更登記。系爭鑑界及再鑑界複丈皆以公告後之地籍圖辦理。至99年及100 年辦理土地鑑界時，現場因○○段三小段○地號與○○地號土地上建物已重新建築，致○地號土地東及南側重測時之舊牆已不存在，另系爭地段土地皆已辦竣圖解地籍圖數值化，辦理該土地鑑界係以上開圖解地籍圖數值化之成果為依據，並以全測站經緯儀施作測量作業，其精準度已提升，又本案再鑑界結果經臺北市政府地政局土地開發總隊實地複丈，檢測原測量結果皆無誤。
㈡關於土地鑑界之性質，依最高行政法院100 年度裁字第953
號及97年度裁字第5102號裁判意旨，係屬地政機關基於職權提供土地測量技術之服務，將人民土地所有權之地籍圖面積範圍客觀完整正確還原於現場，無增減人民私權之效力。原告對鑑界結果不服依地籍測量實施規則第221 條第1 項第2款規定提出再鑑界申請，被告已依法定程序踐行，並無不當，原告對再鑑界結果仍有異議，應依上開規則第221 條第1項第3 款規定，向司法機關訴請處理；另依最高行政法院51年度226 號判例意旨地政事務所之測量工作，不能視為行政機關之處分，既無行政處分之存在，自不得以訴願方式請求救濟；又按訴願法第77條規定，非行政處分者應為不受理之決定；是以本案測量成果非對原告所為之行政處分，原告提起行政訴訟顯與上開規定不合。
㈢綜上所述，本件原告之訴程序與法不合且為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實有99年12月22日收件中正㈠土地○○ 號申請書、10
0 年7 月18日收件中正㈠土地171 號申請書、100 年9 月14日北市古地二字第10031342100 號函台北市政府地政處100年12月16日北市地發字第10031571000 號函（含再鑑界之土地複丈成果圖）、100 年12月23日北市古地測字第10031857
300 號函、原告之101 年1 月16日申請書、被告101 年1 月18日函、訴願決定書等件在卷可稽，堪以憑認。本件爭執之重點在於：系爭被告101 年1 月18日函是否是否為行政處分？原告是否有訴請變更地籍線之請求權依據？
六、關於系爭被告101 年1 月18日函是否為行政處分？查系爭被告101 年1 月18日函內容如下：「有關臺端以報告書請寄送本所100 年7 月18日收件中正㈠土字第148 號案之土地再鑑界成果圖一案，茲檢送上開土地再鑑界成果圖1 份，請查照。說明：依臺端101 年1 月16日報告書辦理。」（本院卷第19頁），即明系爭函係依101 年1 月16日原告之報告書辦理，而原告報告書略謂：「本人請貴所寄其100.7.8收件中正㈠土字第148 號土地再鑑界成果圖寄給本人至感。
」等語，亦有原告報告書在卷可憑（本院卷第119 頁）。則系爭101 年1 月18日函係被告受理原告報告書函後，即以系爭函檢送土地再鑑界成果圖予原告，系爭函自不發生原告所稱測量方法所為之測量成果圖及複丈結果不正確，「縮減所有○地號土地之面積，影響原告權益」之法律效果，系爭函顯不發生具體的法律效果，不能謂其為行政處分。揆諸首揭規定，原告提起撤銷訴訟不備要件而不能補正，應以裁定駁回其訴。
七、原告是否有訴請變更地籍線之請求權依據？㈠按地籍測量實施規則第221 條規定：「（第1 項）鑑界複丈
，應依下列規定辦理：．．．二、申請人對於鑑界結果有異議時，得再填具土地複丈申請書敘明理由，向登記機關繳納土地複丈費申請再鑑界，原登記機關應即送請直轄市或縣（市）主管機關派員辦理後，將再鑑界結果送交原登記機關，通知申請人及關係人。三、申請人對於再鑑界結果仍有異議者，應向司法機關訴請處理，登記機關不得受理其第三次鑑界之申請。」次按最高行政法院（改制前行政法院）51年判字第226 號判例：「原告所有土地，與陳某所有土地因經界發生爭執，經陳某申請被告所屬之麻豆地政事務所派員測量，此項測量結果，原無確定私權關係之效力，原告對之既有爭執，自可訴由普通法院審理裁判。而被告官署所屬麻豆地政事務所所為之測量工作，尤不能視為被告官署之處分，既無行政處分之存在，原告自不得以行政爭訟方式，請求救濟。」又「‧‧‧土地複丈成果圖核其性質要屬鑑定行為之一種，為地政機關就系爭土地界址何在所為之專業上意見，初無發生權義內容變動之法律上效果，僅係事實之說明，並非行政處分。另系爭函文附記對鑑界結果有異議，可依地籍測量實施規則第22 1條第1 項第2 款規定申請再鑑界之條款，性質上屬觀念通知，並非行政處分。‧‧‧」有最高行政法院10
0 年度裁字第953 號裁判可參。再按地政機關依人民之申請所為之鑑定界址，其複丈之成果，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其反映於地籍圖，並無增減人民私權之效力，人民如對複丈成果有所異議，應由有爭執之土地所有權人依法提起民事訴訟請求解決，亦有最高行政法院97年度裁字第5102號裁定足資參照㈡再按土地法第46-2條第1 項規定：「重新實施地籍測量時，
土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、5 參照舊地籍圖。四、地方習慣。土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2 項規定處理之。」第46-3條規定：「重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」同法第59條第2 項規定：「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」㈢查原告以系爭○、○○及○○地號土地原即設有界標，於重
新測量時未依據該仍存有之界標定其地界，逕自測量及繪製成果圖，與原先地界之位置、形狀皆不相同，即有違土地法第46條之2 、第46條之3 規定；原先地籍測量係使用中心樁測量方式，後改採圖解法以補助點測量，惟圖解法測量先天上即存有精準度較低，複丈成果容易受到圖解地籍圖的保存方式、圖資精度及測量人員研判觀點不一致等缺點，被告改採此種測量方式，縮減其所有系爭○地號土地面積，實有不當等語，循序就被告101 年1 月18日函提起行政訴訟，惟被告101 年1 月18日函不發生任何法律上之效果，自非行政處分，原告誤被告該函為行政處分，循序提起本件行政訴訟為不合法，已如前述。即便原告之真意，係以被告複丈鑑界、再鑑界，未依照法令規定進行作業而測量錯誤，致界址產生變動，重測結果有所違法，然揆諸上開說明，被告就本件土地所為之鑑界、再鑑界等複丈成果，核僅係鑑定性質之事實行為，並未因此對原告發生任何法律效果，非屬行政處分；原告如對其土地鑑界、再鑑界所為之土地複丈成果圖仍有爭議，應由原告訴請民事法院裁判，至原告如認系爭界址有使用其他方式測量鑑定之必要，亦應於上開民事訴訟程序向法院提出聲請，由該法院決定，方為正辦。故原告就純係鑑定性質之複丈行政行為，提起行政訴訟法第4 條撤銷訴訟，不備起訴要件。
㈣再退步言之，縱認原告對土地鑑界、再鑑界所為之土地複丈
成果圖有爭議，主張本件測量違反土地法第46條之2 之規定，且原先地籍圖測量係使用中心樁測量方式，現改採圖解法以補助點測量，有所不當，導致複丈成果非正確，起訴目的如其訴願書所載在求依照中心樁測量方式之結果作為基準、「更○○○區○○段○ ○段○、○-1地號地籍線。」等語，其訴訟類型並非行政訴訟法第4 條撤銷訴訟，而屬行政訴訟法第5 條課予義務訴訟。則按行政訴訟法第5 條規定「（第
1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」即課予義務訴訟必須先經訴願程序後方得向本院訴請該機關應為行政處分或特定內容之行政處分。而條文中所稱「依法申請之案件」，係指人民依法有權請求行政機關作成准駁之行政處分而言，對於非行政處分或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及上述撤銷訴訟或課予義務訴訟。揆諸前揭規定，地政機關依人民之申請所為之鑑定界址，其複丈之成果，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力，人民如對複丈成果有所異議，應依地籍測量實施規則第221 條第3 款規定，由有爭執之土地所有權人，依法提起民事訴訟請求解決，是原告認系爭土地與鄰地之界址，因地政機關地籍重測之成果不正確，而有所爭議，自應由其提起土地經界之訴訟，訴請民事法院裁判，方屬正辦，自不得以系爭土地之重測結果，與83年前土地複丈成果不同，而訴請撤銷系爭複丈成果圖，變更地籍線。而上開各該規定，並未授予人民申請變更地籍線之權利，即非人民得依法申請，原告提起課予義務訴訟自屬不備要件（最高行政法院101 年度裁字第639 號裁定、102 年度裁字第605 號裁定參照），其訴仍不合法。另原告就系爭○地號與○○地號土地之界址，是否與地籍圖上經界線位置相吻和，提起民事確認不動產界線訴訟，經遭判決駁回確定（案號：臺灣臺北地方法院89年度北簡字第10321 號判決、90年度簡上字第96號判決），及同院92年度聲再字第32號民事裁定駁回其再審之聲請，亦經本院依職權調卷查明，併予敘明。
八、從而，原告提起本件訴訟不備起訴要件，顯非合法。揆諸首揭規定及前述說明，自應予駁回。則其實體上之主張及陳述，自無庸予以審酌，併此敘明。
九、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 16 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 102 年 7 月 16 日
書記官 蔡 逸 萱