臺北高等行政法院判決
101年度訴字第969號101年12月12日辯論終結原 告 焦仁和訴訟代理人 王寶輝律師複 代理人 鄭淑燕律師被 告 金融監督管理委員會代 表 人 陳裕璋（主任委員）訴訟代理人 吳姝叡律師
楊智全律師上列當事人間保險法事件，原告不服行政院中華民國101 年5 月17日院臺訴字第1010131436號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於停止原告於一年內執行國寶人壽監察人職務部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠被告原名為行政院金融監督管理委員會，依民國（下同）10
0 年6 月29日修正公布之「金融監督管理委員會組織法」及行政院100 年10月31日院授研綜字第1002261392號令，於10
1 年7 月1 日更名為「金融監督管理委員會」，其權利主體同一，合先敘明。
㈡按「分別提起之數宗訴訟係基於同一或同種類之事實上或法
律上之原因者，行政法院得命合併辯論。」行政訴訟法第12
7 條第1 項定有明文。本院101 年度訴字第969 號保險法及
101 年度訴字第1016號、第1186號解除職務事件，係基於同種類之事實上及法律上之原因而分別提起之數宗訴訟，爰予命合併辯論並分別判決之，合先敘明。
二、事實概要：㈠國寶人壽保險股份有限公司（下稱國寶人壽）95年度自有資
本與風險資本之比率（下稱資本適足率）低於200 ％，違反保險法第143 條之4 第1 項規定，且未於97年3 月31日之承諾期限前辦理達法定資本適足應增資金額，經被告依保險法第149 條第1 項、保險業資本適足性管理辦法第6 條規定，以97年4 月17日金管保一字第09700054452 號裁處書（下稱前處分）限制國寶人壽不得投資私募有價證券、結構債、未上市未上櫃公司股票、投資不動產及辦理保險法第146 條之
3 第1 項第2 款及第3 款規定之放款；並命該公司於2 個月內辦理增資事宜，逾期將再依保險法相關規定辦理。
㈡國寶人壽之母公司福座開發股份有限公司（下稱福座公司）
積欠國寶人壽租賃保證金新臺幣（下同）4.5 億元，乃提供位於臺北市北投區土地（下稱北投土地）設定抵押權予國寶人壽。被告前以96年6 月12日金管保一字第09602901170 號函限國寶人壽於3 個月內收回前揭債權，然福座公司僅於97年間陸續還款1 億元，被告遂以98年10月2 日金管保財字第09802905852 號裁處書裁處國寶人壽罰鍰60萬元。國寶人壽即於98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會決議通過，與第三人恒輝不動產開發股份有限公司（下稱恒輝公司）簽訂清償協議，約定轉讓對福座公司之債權予恒輝公司，以取得恒輝公司所有苗栗縣頭份鎮房地1 批計487 戶（下稱苗栗不動產），作為對福座公司上開債權之收回（下稱系爭交易），於98年12月11日完成簽約及辦理所有權移轉登記，並提報被告。被告先於98年12月15日約談國寶人壽前副總經理蔡良嘉，並以98年12月18日金管保財字第09800427940 號函通知國寶人壽應速撤回北投土地原設定抵押權塗銷之申請作業，並於適法性疑慮尚未解除及被告未同意前，不得以非現金收回債權方式處理系爭租賃保證金債權。被告復又以99年6 月4日金管保財字第09902505120 號函通知國寶人壽上開會議有相關董事未依公司法第178 條規定利益迴避之瑕疵。
㈢國寶人壽嗣於99年6 月24日第6 屆第23次臨時董事會再行通
過同一議案，以補正前次會議董事未利益迴避之瑕疵。被告又於99年8 月27日以金管保財字第09902509571 號函國寶人壽，就該公司上開以取得不動產作為收回租賃保證金債權一事，限期於文到6 個月內將所取得該批房地處分變現，若逾期未能完成，或處分所得扣除國寶人壽取得不動產後所投入相關成本及費用後之金額不足以抵償該債權，將依保險法相關規定處理。但國寶人壽仍未能依限完成該批不動產處分變現，是被告認系爭交易乃屬交易金額超過1 億元之不動產投資，且交易當時國寶人壽之業主權益為負數，有違保險法第
147 條之7 第1 項授權規定之「保險業對同一人同一關係人或同一關係企業之放款及其他交易管理辦法」（下稱管理辦法）第4 條第1 項第2 款規定，且亦違反前處分對於國寶人壽不得投資不動產之限制，乃以100 年11月11日金管保財字第10002517631 號函（下稱原處分）依保險法第168 條第4項（裁處書漏載第7 款）規定處國寶人壽罰鍰90萬元，並依保險法第149 條第2 項第2 款規定，解除獨立董事黃磊之職務及停止原告於1 年內執行監察人職務，依同法條項第3 款規定命國寶人壽解除行為時總經理賴宜銘職務及負責本案之法令遵循主管副總經理蔡良嘉職務。另限期國寶人壽於文到
6 個月內完成所取得該批不動產之處分變現，其處分所得扣除取得該批不動產後投入相關成本及費用並需足以抵償案關債權金額。原告就原處分上開停止原告一年內執行國寶人壽監察人職務部分不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於停止原告於一年內執行國寶人壽監察人職務部分，並主張如下：
㈠原告於列席系爭2 次董事會時，已一再發言督促國寶人壽應
依主管機關之指示並遵守法令規定，已忠實執行職務，並已盡善良管理人注意義務。
1.原告於收受被告98年5 月5 日金管保一字第09800406923號函後，即於同年月14日行使監察權，專函國寶人壽，督促國寶人壽公司依法令及主管機關要求儘速解決，並促其檢附被告惠覆，有原告98年5 月14日書函可稽。國寶人壽即自98年5 月15日至98年5 月25日進行查核，而於98年6月2 日提出「福座開發股份有限公司租賃存出保證金案」查核報告，有該公司國寶稽字第098201號查核報告可查。
國寶人壽在該查核報告中不僅詳列「福座開發四億伍仟萬元租賃存出保證金作業時序說明一覽表」說明其經過，其中敘及收回1 億元外，就未收回之3.5 億元正積極追索之情形，則原告已忠實執行監察人職務並已盡善良管理人之注意。
2.原告於國寶人壽公司98年12月10日第6 屆第18次（臨時）董事會議事錄記載，對於法務長蔡良嘉提案、補充說明，及原告之重要發言：「有關主管機關之相關規定應確實遵循辦理。」在原告於董事會審議時並無表決權，但已督促董事會應注意主管機之相關規定應遵循之意見，原告於執行監察人之業務顯未犧牲國寶人壽公司之利益。
3.原告於100 年12月13日提出國寶人壽公司99年6 月24日第
6 屆第23次臨時董事會議事錄之記載，該次董事會乃就被告以99年6 月4 日金管保財字第09902505120 號函認國寶人壽98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會違反公司法第
178 條規定所為程序瑕疵之決議而審議決議國寶人壽與恆輝公司間代物清償協議而召開。在該次董事會中，原告針對國寶人壽蔡良嘉法務長提案說明，一再就回復原狀及以代物清償方式「會不會影響當時回覆金管會時所作的承諾書」，並提出「就結果而言，錢拿到了就應該無回復原狀問題。就公司來說，就是拿到錢，錢拿到的話，不管過程怎麼樣？」，並提出「沒有完成程序，到去年12月的情形還是有瑕疵，即使對我們將來收到現金，或是跟恆輝公司把房子賣掉，還是有瑕疵，到時候要認定你們當時那個情況有問題」。
4.原告係於事後始得知，國寶人壽執行董事，於98年12月10日第6 屆第18次董事會決議系爭交易行為之翌日即將苗栗不動產所有權辦理移轉登記，而被告約談國寶人壽前副總經理蔡良嘉時已知其事實，猶未告知原告，此事既均未告知原告，原告顯無法督促國寶人壽董事會不得執行上開決議，自無違反善良管理人之注意義務及忠實執行職務之理。
㈡國寶人壽鑑於福座公司積欠3.5 億元之租賃保證金已無力清
償之確定事實，為收回可能成為呆帳影響公司財務及營運，系爭交易行為於客觀上應屬一種較佳可能之選擇。而系爭交易行為並未違反管理辦法第3 條第2 款及同辦法第4 條第2款規定之限制，尤未違反被告前處分裁處國寶人壽不得投資不動產業務之限制，觀之管理辦法第3 條第2 款、同辦法第
4 條第2 款規定意旨。此再觀之被告對於國寶人壽系爭二次臨時董事會決議系爭交易行為，被告不僅未否准，抑且於99年8 月27日函國寶人壽，就以系爭叫易行為取得苗栗不動產一事，限期於文到6 個月內處分變現，均足令國寶人壽信賴被告實質上未否准以代物清償方式收回租賃保證金抵債具有適法性及正當性。而原告於列席系爭二次臨時董事會中，亦就被告所稱尚有疑慮之代物清償協議，具體提出應遵行法令行事，則原告已忠實執行監察權之行使，並已盡善良管理人之注意。
四、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：㈠系爭交易行為顯係規避被告禁止國寶人壽投資不動產之處分，然實質上係屬取得不動產所有權而為投資之行為：
1.苗栗不動產係屬集合式住宅建物，就其性質及數量而言，應非作為國寶人壽自用之目的而持有該不動產。
2.依國寶人壽98年12月10日之第6 屆第18次臨時董事會之董事發言記錄可知，國寶人壽已規劃出租該苗栗不動產，而長期持有該不動產，顯見國寶人壽係規劃長期持有該苗栗不動產，且計畫出租該不動產，且利用租金收入來作為其獲取收入，而出租不動產之行為，依一般經驗法則及通常事理，亦認係屬投資，故國寶人壽捨就抵押物拍賣取得現金以受償租賃保證金債權之方式，卻以系爭交易行為取得苗栗不動產方式，洵足認定係為投資用之目的。
3.國寶人壽明知前處分已遭被告裁處不得投資不動產確定在案，且知悉依據保險法第146 條之2 第1 項規定，苗栗不動產短期內不可能全數出售變現，國寶人壽將長期持有該不動產，因該不動產並非自用，即會被認定為投資用。再由國寶人壽就該苗栗不動產之規劃管理可知，益證國寶人壽取得苗栗不動產前即已規畫作為投資目的使用。然國寶人壽卻故意規避前處分，以系爭交易行為取得其苗栗不動產，形式上雖載明為清償協議，然實質上卻是拿租賃保證金債權換取苗栗不動產，核其行為實屬不動產投資行為，誠屬規避被告禁止投資不動產之脫法行為。
㈡被告並無事後同意或有任何視為同意系爭交易行為之情事。
1.國寶人壽98年12月10日之第6 屆第18次臨時董事會，其中討論系爭交易行為時，相關董事未依公司法第178 條規定利益迴避，而參與該議案之討論及議決，於議決程序上即有違法，依「先程序、後實體」原則，該議案之決議程序即有違法，被告即無續為審查實體議決內容適法之必要，故發函請求國寶人壽補正程序，並未進行實質審理，並非已認可其於董事會決議以取得苗栗不動產之方式，解決系爭交易行為。
2.系爭交易行為業因苗栗不動產移轉登記完成而告確定，除有法定或意定事由，契約當事人不得任意解除契約，而被告亦無任何法源依據得逕予撤銷，故被告縱使撤銷國寶人壽98年12月10日第6 屆第18次臨時股東會決議，仍無法改變國寶人壽取得苗栗不動產之既定事實，況且被告仍在要求國寶人壽提供資料瞭解案情之過程，殆無遽然撤銷其董事會決議。被告於99年8 月27日函，要求國寶人壽限期於文到6 個月內，將苗栗不動產全部處分變現，並非被告認可國寶人壽與恒輝公司之清償協議。
㈢國寶人壽處理系爭交易行為過程明顯有諸多缺失及違反保險
法令之情事，原告擔任國寶人壽監察人，卻未忠實執行業務及善盡善良管理人之注意義務。被告97年6 月3 日金管保一字第09702085182 號函，通知國寶人壽及其監察人，即原告就國寶人壽提供福座公司4.5 億元未依限全數收回乙案，請監察人依公司法第218 條查察全案之適當性，並請注意公司法第224 條規定之責任；而國寶人壽於97年7 月14日以國寶法字第097145號函，向被告函報4.5 億元之租賃保證金之改善情形，國寶人壽並以副本予原告，故原告知悉被告對國寶人壽處理系爭交易行為之重視，且建請其調查適法性。嗣後，國寶人壽又於97年12月29日以國寶法字第097277號函，向被告函報4.5 億元租賃保證金改善方案，被告收受前函，經研議後於98年3 月24日以金管保一字第09802503080 號函回覆國寶人壽，並以副本知會原告，於該函文已明確表示國寶人壽提議之改善方案中，提供不動產抵償債務或抵押物讓售均有違反被告處分之疑義。原告早已知悉被告已認定系爭交易行為有違前處分之虞，而本件系爭交易行為即採債權換取不動產之方式為之，已明顯違反被告98年3 月24日函之意見，原告身為監察人，既已明知竟容任國寶人壽董事通過系爭交易行為，於會議中未為任何反對意見及事後阻止董事之違法行為。原告依法有行使監察人職務之作為義務，卻消極不作為，顯難謂原告有忠實執行其監察人職務及善盡善良管理人之注意義務。
㈣國寶人壽違反前處分，違法投資苗栗不動產，及違反管理辦
法第4 條第1 項第2 款規定事證明確，被告自得爰依保險法第149 條第2 項規定為一定之行政處分，而原告於國寶人壽辦理系爭交易行為，明顯未忠實執行其職務，亦未善盡善良管理人之注意義務，致使國寶人壽違反保險法令、公司法及被告函令，且違法狀態迄今仍繼續存在，是被告自得依保險法第149 條第2 項第2 款規定，裁處原告停止執行其監察人職務一年之決定，於法有據，並無違誤。
㈤保險法第149 條第2 項規定，關於停止、解除保險業董事、
監察人或為其他必要之處置之行政處分性質係屬「管制性之不利處分」，非屬行政罰法所指之行政罰。
1.保險法第149 條第2 項之規定係參照銀行法之相關規定，立法機關之所以賦予主管機關得以停止或解除其所監管金融業之董事、監察人或經理人職務之權限，即以公權力介入私人間之民事委任關係，無非係銀行業、保險業、證券商等相關金融機構都是特許行業，金融秩序穩定與否，攸關整體國家經濟與人民權益，因此，特別授權相關主管機關得以停止或解除該業者之董事、監察人或經理人職務之權限。
2.保險法第149 條第2 項之規定係針對保險業為之，而非針對保險業之董事、監察人、經理人或職員，而主管機關得為處分之前提要件係以保險業不遵守主管機關依保險法第
149 條第1 項之處分時，主管機關得按情節輕重為保險法第149 條第2 項之各項處分方式，目的在督促保險業確實遵守主管機關之處分，落實保險業永續健全經營及保障保戶等行政目的所為之行政管制措施，綜合斟酌法條文義與結構、立法意旨、人權保障、行政效率、社會通念等實質因素作判斷。
3.國寶人壽違反前處分，故依保險法第149 條第2 項規定，被告自得視情節為該項所定之處分，包括解除或停止監察人職務，而原告於擔任國寶人壽監察人期間，本應盡其公司法賦與監察人職責，確實督促國寶人壽遵守被告之處分，原告未積極執行其監察人職務，故被告審酌原告相關情節，依保險法第149 條第2 項規定，通知國寶人壽停止原告於國寶人壽執行監察人職務一年，並自原處分送達國寶人壽時生效起算，核屬有據，亦未違反比例原則。又被告對原告為停止職務處分，僅要考慮原告之違反職務情狀，至於其他董事、監察人之違反職務情狀為何，不生任何影響，故被告有無對國寶人壽其他董事、監察人為解除或停止職務之處分，與被告停止原告監察人職務並無任何相牽連關係，亦與有無違反比例原則無涉，更與本件原處分適法性與否無關。
4.保險業該當保險法第149 條第2 項之情形者，除保險業應受相當之處分外，對於保險業之負責人使保險業違反主管行政處分之責任亦應追究處分，否則難收管理之效。國寶人壽違反被告限制其投資不動產之行政處分，除就國寶人壽違反處分行為應為必要之處分外，因保險業本身為法人或其他團體組織，公司營運及相關法律行為係由其負責人所為，是對於公司負責人違反職務行為亦應為相關管制處分，方能落實保險法第137 條之1 之立法目的。本件原告身為國寶人壽監察人，卻未善盡其職務，而任由國寶人壽違反被告限制不得投資不動產處分行為，基於落實健全保險業發展及良好經營之行政目的，對於未善盡監察人職務之原告為停止執行職務之處分，方足以警惕原告應恪盡監察人監督職務。
五、本院判斷如下：㈠按「保險業違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予糾正或命其限期改善外，並得視情況為下列處分：
一、限制其營業或資金運用範圍。二、命其停售保險商品或限制其保險商品之開辦。三、命其增資。四、命其解除經理人或職員之職務。」「保險業不遵行前項處分，主管機關應依情節，分別為下列處分：一、撤銷法定會議之決議。二、解除董（理）事、監察人（監事）職務或停止其於一定期間內執行職務。三、其他必要之處置。」為保險法第149 條第
1 項及第2 項所明定。是保險業者有礙健全經營之虞時，經主管機關限制其資金運用範圍後，保險業仍不遵者，主管機關得為必要之處置。但主管機關於選擇達成行政目的之手段，如何可認係「必要」，不容任意率斷，必也所作成之行政處分符合比例原則。亦即、遵循行政程序法第7 條所宣示：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」之原則，除行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。
㈡揆諸保險法第149 條第2 項立法目的，無非授權主管機關於
保險業者不遵其處分時，可透過撤銷會議決議，或解除、停止具決策權限者之職務等方式，解銷或阻止保險業者權力核心意志之運作，以有效迅速處理違法保險業者繼續遂行不遵處分之違法行為，維護保險市場秩序，確保保戶之權益；其手段介入私法自治之深，僅次於同條第4 項之兼管、接管、停業即解散處分。其中，第2 款解除董（理）事、監察人（監事）職務或停止其於一定期間內執行職務及第3 款其他必要之處置（依文義、體系及目的解釋，當可肯認主管機關可依本款命保險業者自行解除就保險業違法行為具有實質影響力者之職務，而為必要之處置），雖可能涉及個人職業自由之限制，然參諸司法院釋字第510 號、釋字第584 號解釋理由書意旨，該等處分目的既在維護保險市場秩序，確保保戶權益，當係為維護公眾利益，而以法律限制個人職業自由，授權主管機關對保險業之管制性不利處分，而非對保險業負責人個人所為之裁罰性處分﹔另最高行政法院101 年判字第
165 號、101 年度判字第499 號判決亦認證券交易法第66條第2 款：「證券商違反本法或依本法所發布之命令者除依本法處罰外，主管機關並得視情節之輕重，命令該證券商解除其董事、監察人或經理人職務。」規定中命證券商解除董監事、經理人之處分，係為實現健全證券交易秩序之目的，乃定性為管制性不利處分，資可參照；此外，保險法之主管機關即被告於本案中明確將基於保險法第149 條第2 項所為之處分定性為對保險業之管制性不利處分，亦當應予以尊重。
㈢第按，「管制性不利處分」之功能，在於行政秩序之回復與
維持，矯正被破壞的公益狀態，其目的在於「將來」行政秩序的回復或維持。故而，其發動雖不以行為人主觀上具有違反行政法上義務之故意過失為要件，但對象卻非毫無限制，原則上，為防止危害所採取之管制性不利處分，僅能對負有「秩序行政責任者」為之。蓋管制性不利處分乃干預行政權作用，係針對侵擾安全及秩序者而為，目的在於排除對於行政秩序妨害人所導致之危險，因此，干預行政作用自須針對就危險之產生應負責任之妨害人而為。而秩序行政之妨害，依其引起危險的方式界分，若危險係由人的行為導致，稱為「行為責任」﹔如因物之性質或狀態所致，則為「狀態責任」。行為責任之承擔者，不須具備主觀有責要件，危險狀態可以由有意或無意之人所引發，亦可能非由人的行為所導致，就秩序行政權之目的而言，均須加以排除，以回復行政和諧秩序，不因行為人或應對危險責任之人，是否具有可非難性而有不同。此對照所謂「行政罰」，係針對行為人「過去」違反行政法上行為的措施，以「制裁」為主要目的，有顯然之不同，有嚴格界分之必要。以保險法確保保險市場秩序維持之觀點，管制性不利處分屬於「秩序行政權」領域，其目的在於維持或回復行政秩序，與行政罰用以制裁義務違反者過去違反行政法上義務之行為，迥不相謀。承前所述，保險法第149 條第2 項各款處分其實係對保險業之管制性不利處分，與行政罰不同，而保險業負責人苟違反保險法而應受行政罰，本另有該法第五章第五節罰則之相關規定予以規範，主管機關如認保險業違反保險法第149 條第1 項情事，而保險業負責人行為復同時該當於罰則節中應予處罰之構成要件，即應援引罰則節之規定予以裁罰，非可將之與同法第14
9 條第2 項管制性不利處分予以混淆，逕援引管制性處分規定作為非難保險業負責人過去行為之依據。同時，以同法第
149 條第2 項為管制性處分時，如係涉及解銷保險業負責人個人權限者，雖不以該個人具有主觀違反保險法之故意過失為要件，仍當以該個人就保險業違反主管機關第149 條第1項處分之行為負有行為責任為要件。再者，該處分既係管制性處分，並非行政罰，僅因保險市場秩序此一公益目的，而例外容許其限制個人之職業自由，而對個人形成侵益處分，故而其作成必須確可排除因保險業違反第149 條第1 項處分而對保險市場秩序所產生之危險者為限，否則即難認為合於行政目的而為必要。申言之，保險法第149 條第2 項既為管制性處分，且有各款所示內容可供主管機關選擇，依首揭所示比例原則，主管機關為達管制目的而作成該等處分，自應裁量最適合於行政目的之要求者，而非任意為之，且該管制如又限制個人職業自由者，並應注意不得逾越必要範圍，而與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，並非將「公益」一詞無限上綱。主管機關行使上開裁量權限之際，如未充分斟酌前揭事項甚或以無關之因素為考量，即屬裁量濫用，依行政訴訟法第201 條規定，法院應撤銷其處分，合先敘明。
㈣如事實欄所載事實，為兩造所不爭執，並有前處分、被告96
年6 月12日金管保一字第09602901170 號函、被告98年10月
2 日金管保財字第09802905852 號裁處書、國寶人壽公司98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會議事錄，國寶人壽公司98年12月14日國寶法字第098322號函及所附租賃保證金清償協議案評估報告、被告98年12月18日金管保財字第09800427
940 號函、國寶人壽99年6 月24日第6 屆第23次（臨時）董事會議事錄、原處分及訴願決定等件影本附卷可稽，堪信為實。原告不服原處分關於停止國寶人壽監察人職務一年部分，核兩造爭執重點在於：⑴國寶人壽以讓與對福座公司租賃保證金債權3.5 億元予恒輝公司而取得該公司苗栗不動產所有權，系爭交易是否屬投資不動產行為，而有違被告之前處分﹖⑵如國寶人壽確有違前處分，原處分依保險法第149 條第2 項作成停止原告於一年內執行國寶人壽監察人職務之管制處分，是否能達成其管制目的﹖茲分論如下。
㈤系爭交易是否屬投資不動產行為，而有違前處分：
1.國寶人壽95年度資本適足率低於200 ％，經被告以前處分限制國寶人壽不得投資私募有價證券、結構債、未上市未上櫃公司股票、不動產，核其限制之意旨，無非著眼於上開投資標的或估價不易、或變現不易，或風險極高，應絕對要求未達資本適足率標準之保險公司不可投資，避免損失，以保有相當流動現金，保障保戶權益。
2.系爭交易約定由恒輝公司以苗栗不動產代償福座公司積欠國寶人壽之債務，核屬國寶人壽、恒輝公司及福座公司三面關係。國寶人壽與恒輝公司間相互移轉對福座公司現金債權及苗栗不動產所有權，互為對價，就不動產所有權移轉而言，該二者間關係顯然應定性為買賣﹔恒輝公司與福座公司間則原無何基礎法律關係（是否有經濟事實上關係不得而知），不過係國寶人壽對福座公司此一無專屬性之現金債權移轉予恒輝公司時，僅應通知福座公司而已﹔至於福座公司藉第三人恒輝公司苗栗不動產所有權之移轉清償對國寶人壽之債務，就福座公司與國寶人壽間債務而言，固屬民法第319 條所謂「代物清償」，因此終結二者間之債務關係，但此顯非國寶人壽取得苗栗不動產之「基礎」法律關係，原告以此角度判斷國寶人壽取得系爭不動產之原因為代物清償，自有所誤。
3.國寶人壽以現金債權作為取得苗栗不動產之對價，而該不動產產又屬集合式住宅建物，計487 戶，就性質及數量而言，國寶人壽當非作為自用而持有。且依國寶人壽公司98年12月10日第6 屆第18次（臨時）董事會議事錄影本所示（見原處分不可閱覽卷第35頁），董事洪秀惠君表示，標的物之地理位置有相當的優勢能為公司帶來收益，未來會有關租賃及銷售之詳細規劃等語，監察人黃銘豐表示未來針對不動產銷售時，依實際市價應可使公司獲利更多等語以觀，堪認國寶人壽以租金債權買受苗栗不動產，其目的即在投資獲利。而以苗栗不動產於86年8 月27日建築完成後，長達10餘年無法完全出售，以及國寶人壽買受後被告一再限期賣出，國寶人壽始終無法將之脫手變現等節而論，更可判斷國寶人壽此舉乃一變現不易，風險極高之投資行為。投資前原可向福座公司請求現金債權，並行使對北投土地之抵押權以獲清償，足為保戶權益保障，投資後因不動產無法轉換為相當現金，資金積壓，對於國寶人壽之資產狀況無異雪上加霜，形成保險市場秩序之相當危害，資可確認係屬前處分所禁制之投資不動產行為。
㈥原處分關於停止原告國寶人壽監察人職務一年部分是否能達成保險法第149 條第2 項管制性行政處分之目的：
1.原處分依保險法第149 條第2 項作成部分，大別可分為二類，一為依第2 項第3 款所為之：「限期國寶人壽於文到
6 個月內完成所取得該批不動產之處分變現，其處分所得扣除取得該批不動產後投入相關成本及費用並需足以抵償案關債權金額」；另一則為依第2 項第2 款、第3 款分別所為之「解除獨立董事黃磊之職務及停止原告於1 年內執行職務」（第2 款），以及「命國寶人壽解除行為時總經理賴宜銘職務及負責本案之法令遵循主管副總經理蔡良嘉職務」（第3 款）。以本條項為被告作成管制性不利處分之依據而論，前者應係基於「狀態責任」觀點而為，後者則係基於「行為責任」觀點作成。亦即，就狀態責任部分，原處分指出國寶人壽違反前處分而投資不動產，致資金積壓所產生保險市場秩序危險，必須透過限期處分不動產變現以排除；而就行為責任部分，原處分則認為國寶人壽違反前處分所引發之危險應由原告、獨立董事黃磊、總經理賴宜銘及副總經理蔡良嘉等人負責，並認透過撤銷上開人等於國寶人壽之職務，即可排除其等所導致之危險。
2.就原處分對狀態責任之處置而言，國寶人壽因所投資之不動產無法變現所導致資金積壓所可能引起之危險，如國寶人壽及時將不動產變現且所得相當於所轉讓之現金債權，固可將因國寶人壽投資苗栗不動產之風險解除。然國寶人壽是否能如期將苗栗不動產變現且金額相當於前揭債權額度，關乎市場需求，非國寶人壽所能掌控。被告竟限期為之，又無違反之明確法效表示，是其性質應定性為個案具體之行政指導；另搭配原處分其他關於解除特定人特定職務之諭示，並應將之解讀原處分係藉國寶人壽特定人特定職務之撤換以督促國寶人壽儘速將苗栗不動產變現，亦即，援引第149 條第2 項為原處分所擬達到之行政目的即在於儘速排除國寶人壽投資不動產之風險。
3.惟就原處分對行為責任之處置而論，則顯然無法排除國寶人壽因違反前處分對保險市場秩序所生之危險。蓋：
⑴本案緣起於福座公司積欠國寶人壽公司4.5 億元，乃提
供北投土地設定抵押權予國寶人壽。被告自國寶人壽95年度資本適足率不足，即監控國寶人壽回收上開債權情形，以96年6 月12日金管保一字第09602901170 號函限國寶人壽於3 個月內收回前揭債權，因福座公司僅於97年間陸續還款1 億元，被告再以98年10月2 日金管保財字第09802905852 號裁處書裁處國寶人壽罰鍰60萬元。
經國寶人壽98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會決議通過系爭交易，提報被告。被告先於98年12月15日約談蔡良嘉，再以98年12月18日金管保財字第09800427940號函通知國寶人壽速撤回北投土地原設定抵押權塗銷之申請作業，並於適法性疑慮尚未解除及被告未同意前，不得以非現金收回債權方式處理系爭租賃保證金債權；嗣又以99年6 月4 日金管保財字第09902505120 號函通知國寶人壽上開會議有相關董事未依公司法第178 條規定利益迴避之瑕疵，應速補正。國寶人壽旋於99年6 月24日第6 屆第23次臨時董事會再行通過同一議案，以補正前次會議董事未利益迴避之瑕疵。被告又於99年8 月27日以金管保財字第09902509571 號函國寶人壽限期將苗栗不動產變現，但國寶人壽未能依限完成，始有原處分之作成。可見被告對國寶人壽系爭債權回收情形其實係密切監控，期間自96年起至100 年10月原處分作成長達4 年以上。且國寶人壽98年12月10日臨時董事會決議通過系爭交易後，被告始終未明白表態認係投資不動產行為，有違前處分，甚且於第316 次委員會議中就國寶人壽系爭交易之定性，仍有疑慮，乃「擬先函示該公司限期6 個月內處分該批房地，若該公司無法於期限內將該批房地處分變現，或處分淨所得小於該債權之本息，則可認定該公司取得該批房地有長期持有意圖，或取得該批不動產以收回該項債權之作法明顯不當，屆時再對該公司處分。」（見被告第316 次委員會議討論案（十）（保險局提）附件「國寶人壽未依營運改善計畫第一階段辦理，擬予處分案背景說明及研析意見」第4 頁，附原處分不可閱覽卷第178 頁），遲至上開決議作成2年後始以「事後先見之明」認定系爭交易而為不動產投資，有違前處分，進而依保險法第149 條第2 項為管制性處分，實在有失該條項賦予主管機關「有效迅速」處理違法保險業者繼續遂行不遵同法第149 條第1 項處分之違法行為之立法目的。
⑵徵諸卷附國寶人壽決定系爭交易之過程，係由國寶人壽
附總經理蔡良嘉於98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會中以中華徵信不動產估價聯合事務所對苗栗不動產之估價為據（以98年11月30日為估價基準日），提出系爭交易之議案，經出席董事鮑正綱（董事長）、許舒博（副董事長）、蔡宏岳、洪秀惠、陳麗華、張智凱及賴宜銘（兼總經理）（以上董事均為福座公司之法人代表）、獨立董事黃磊出席，及監察人原告、黃銘豐列席討論後決議。上開董事全數並於99年2 月2 日出具承諾書表示一致同意系爭交易，嗣經被告通知國寶人壽上開臨時會決議有相關董事未利益迴避情事，國寶人壽又於99年
6 月24日第6 屆第23次臨時董事會再行通過同一議案。當時出席董事為許舒博、洪秀惠、張智凱、賴宜銘及獨立董事黃磊，監察人原告列席；而董事鮑正綱、蔡宏岳、陳麗華及監察人黃銘豐則請假，議案經出席及列席者討論後，因出席董事除黃磊外，均屬福座公司法人董事而須迴避，故經全體出席人員討論後由獨立董事黃磊表示同意等節，此有國寶人壽98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會議事錄、99年6 月24日第6 屆第23次臨時董事會議事錄、承諾書及國寶人壽董監事名單等件影本可憑（見原處分卷第34頁、第35頁、第54頁至第56頁、第
201 頁、第205 頁）。是就形式上觀察，國寶人壽系爭交易決議之作成及施行係董事群體決策之結果，並非原告、獨立董事黃磊、總經理賴宜銘或副總經理蔡良嘉任何一人獨自作成。
⑶是以，就系爭交易之內部決策及外部管控作形式上觀察
，將系爭交易對保險市場秩序所生危險之行為責任僅歸咎於原告、獨立董事黃磊、總經理賴宜銘或副總經理蔡良嘉所引起，已有失公允。而再就實質面觀察，逕指「僅」上開人等應負危害保險市場秩序行政責任，亦有偏頗。分析如下：
①被告指上開人等應負行為責任，著眼點在於渠等未盡
「善良管理人注意義務」。然則，渠等受國寶人壽委任或聘雇，所謂善良管理人注意義務係針對渠等與國寶人壽間之關係而論，與渠等是否應負行政上之行為責任判斷基準不同。被告指渠等應負破壞行政秩序上行為責任，卻援引善良管理人注意義務之概念來論述其責任內容，顯然有誤，合先指明。
②被告之所以以原告及獨立董事黃磊為本案行為責任人
，或係基於認定國寶人壽之內控應由渠等行使，但原告任令國寶人壽作成系爭交易之決議並執行，未為「實質有效之阻止」行為；而獨立董事黃磊不僅未阻止系爭交易案之決議，甚至於99年6 月24日第6 屆第23次臨時董事會中「獨自」形成決議。至於總經理賴宜銘、副總經理蔡良嘉為系爭交易案之實質執行者，若渠等「拒不提案復拒不執行」系爭交易案之決議，則，固非全然無據。但︰
Ⅰ因系爭交易而得脫免被告就系爭債務取償監控之利
益者乃為福座公司，而國寶人壽除獨立董事外，其他所有董事均為福座公司法人代表。以作成系爭交易決議時之席次而論，董事為7 席，獨立董事僅1席。職是，當時國寶人壽之決策核心顯然為有共同利益之福座公司法人代表董事所把持，而系爭交易決議之通過，則為福座公司法人代表之一致意見，主導決策會議者復為董事長及副董事長，此由國寶人壽98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會議發言逐字記錄、99年6 月24日第6 屆第23次臨時董事會逐字記錄等件影本（見原處分不可閱覽卷第41頁至第51頁、第58頁至第65頁）所載出席及列席者之發言內容，即可探知。茲列舉數端︰在98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會議中，除原告及獨立董事黃磊外，並無任何質疑系爭交易案合法性及應待被告核示再為辦理之意見。總經理賴宜銘僅一句發言記錄︰「那兩件都處理的話是7% 左 右（指解決放款逾放比的問題）。」（見原處分不可閱覽卷第47頁），與系爭交易無關。董事洪秀惠、監察人黃銘豐均直言贊同（（見原處分不可閱覽卷第44頁、第45頁及第47頁），董事長鮑正綱最後發言時，並稱︰「……我們要感謝各位董事及監察人，尤其我們副董事長（許舒博）幫我們開拓了一條血路……」（見原處分不可閱覽卷第51頁）。另在99年6 月24日第6 屆第23次臨時董事會中，原告及副董事長許舒博、獨立董事黃磊對於被告所稱前次決議董事未利益迴避如何因應之問題多有討論，原告並一再就回復原狀以及代物清償方式會不會影響前回覆被告時所作之承諾書等疑義，向董事會提出疑問。最後因副董事長許舒博表示︰「其他人不能表示意見，那黃董事表示同意了。」（見原處分不可閱覽卷第65頁），系爭交易因此而補正程序瑕疵定案議決。
以上足徵原告、獨立董事黃磊及總經理賴宜銘等其實並非系爭交易案之決策核心。
Ⅱ原告於前揭會議中雖僅均表示應遵循法令之意見，
而未為實質且有效阻止系爭交易案決議或執行之行為。但論其實際，國寶人壽因資本適足率不足，受被告長期監控，一般公司自律（即監察人）之作用大部分移由他律（即被告）行使之。而被告就國寶人壽對福座公司債權之取償，於原處分作成前，就系爭交易案從未明示認定為投資不動產，或認定違反前處分，甚至對於是否為投資不動產之認定，採取「如國寶人壽如期變現，則非投資不動產，反之，則屬之」之態度（見被告第316 次委員會議討論案（十）（保險局提）附件「國寶人壽未依營運改善計畫第一階段辦理，擬予處分案背景說明及研析意見」第4 頁，附原處分不可閱覽卷第178 頁），則如何要求監察人「及時」認定系爭交易案為違法，並為阻止之行為？再者，國寶人壽前後二次關於系爭交易案之決議，另一監察人黃銘豐於第1 次會議中，明白表態支持，僅因第2 次會議則缺席，然竟因此全然豁免系爭交易案之行為責任，逕將所有公司內控之責全數委由原告，似乏適當之論據。
Ⅲ獨立董事黃磊固然於國寶人壽98年12月10日第6 屆
第18次臨時董事會議、99年6 月24日第6 屆第23次臨時董事會中均未就系爭交易案為反對意見，甚且於後者會議中因其他董事均利益迴避表決，而獨自作成決議。但如前所述，獨立董事黃磊並非國寶人壽決策核心，徵諸前述會議中實際狀況，也不過係副董事長聲稱「黃董事表示同意了」以致決議通過。是僅因最後一次決議由獨立董事黃磊作成，即排除決策機關（董事會）其他董事之責任，令其獨力承擔決策交易之責任，其判斷基準不無疑義。
Ⅳ賴宜銘為國寶人壽之總經理，蔡良嘉為副總經理（
兼法務長）對於系爭交易案之決策及執行過程，當然知之甚詳。但以渠等職務而言，本也不過係執行董事或執行業務股東之決定，或股東會或董事會之決議（公司法第33條規定參照），僅因遵循董事會決議而未拒絕執行系爭交易案，即排除決策機關（董事會）責任（除獨立董事外），而指總經理、副總經理因執行行為而應負本案行為責任，恐有過當。
⑷承上，原處分僅以原告、獨立董事黃磊、總經理賴宜銘
和及副總經理蔡良嘉為本案行為責任人，而未論及其他決策核心，已不無偏頗。更重要的是，原處分關於解除、停止及命國寶人壽解除特定人特定職務部分，既係依保險法第149 條第2 項所為之管制性行政處分，則其處分除須針對行為責任人為之外，並必須能達其行政目的，以本案而言，即係能及時排除國寶人壽違反前處分作成系爭交易案所引起之保險市場秩序危險，而就以下幾點觀察，原處分此部分顯然無法達成其管制目的。
①自國寶人壽董事會作成系爭交易案之決議迄原處分作
成將近2 年，被告並未在第一時間依保險法第149 條第2 項第1 款規定撤銷其董事會決議，明示其違反前處分以阻止其後續，迨苗栗不動產權移轉、北投不動產抵押權塗銷等可能所想像之風險全數實現後，再為國寶人壽內部特定職務人員之調整，顯然就危險之排除已無實益。
②即令認系爭交易案所導致之危險仍然存在，管制後續
決策、執行及監督者有其必要，原處分作成時其管制之對象也多不在其位，其中，賴宜銘已非總經理（轉任總稽核）、獨立董事黃磊則於99年12月9 日卸任，原處分再對之為原職務之解除，其實對處分作成時國寶人壽人事狀態毫無改變，對於回復保險市場秩序秩序，或被告前述行政指導國寶人壽限期變現苗栗不動產，究竟有何實益，殊難索解。
③進一步而言，前揭國寶人壽董事會之決策顯然由福座
公司法人代表所掌控，可想見執行機關亦當聽命於決策機關，迄99年12月9 日前權力結構並無明顯變化，同年月10日董監事改選後，成威投資股份有限公司法人代表佔有3 席董事，福座公司仍有佔3 席，而賴宜銘自當日起也已無董事身分。從而，被告不就系爭交易作成時即為決策者，且原處分作成時仍為國寶人壽權力核心為管制，以督促渠等遵照被告處分限時變現苗栗不動產；反而對原告、黃磊及賴宜銘此等系爭交易案作成時本即非政策領導者，而原處分作成時又多已不在其位者為管制處分，希藉此排除渠等對國寶人壽之影響力，其實對於國寶人壽於原處分作成後之決策或執行機關，毫無實質意義，如何期待原處分對國寶人壽發揮督促之作用，而令其確實遵守主管機關之處分？④至於被告論稱賴宜銘、黃磊雖已不在其位，但原處分
命國寶人壽解除總經理職務，以及解除黃磊董事職務，依「保險業負責任應具備資格條件準則」第3 條第11款規定，賴宜銘與黃磊5 年內均不得充任保險業負責人，對保險市場之秩序有正面影響云云，似乎對保險法第149 條第2 項之管制目的有所誤會，對於保險市場秩序之概念也失之空泛。蓋保險法第149 條第2項之所以授權被告可以公權力介入保險業自治事項，甚且可以侵入個人職業自由，在於保險業不遵被告依保險法第149 條第1 項所為處分，已產生特定嚴重之危害，有緊急處理之必要，始授權被告例外可為撤銷會議決議等「必要」處分，是此處分之管制效果必須絕對與保險業者違反第149 條第1 項處分所生之危害相對應，非得任意以空泛之保險市場秩序之詞，即援引而為限制個人職業自由之依據。本件國寶人壽違反前處分所生危險，當然係投資不動產風險所可能之資本流失，影響保戶權益，故而，被告依保險法第149條第2 項所為之管制處分，當係係必須及時排除國寶人壽系爭交易案所引起風險者為限。然以被告所述原處分將產生賴宜銘、黃磊5 年內不得擔任保險業負責人之效力以觀，實難認與排除上開風險有何相對應性。
⑸由上述分析可知，原處分不僅關於停止原告於一年內執
行國寶人壽監察人職務部分顯然無法排除國寶人壽因違反前處分對保險市場秩序所生之危險，其他關於解除或停止特定職務之命令也難認有何回復秩序之可能，至少，顯非最適切達成其管制之行政目的之手段。被告如擬援引保險法第149 條第2 項作為國寶人壽違反第149 條第1項 處分之管制手法，除須及時外，並應採取最有效之撤銷決議手段，或解除為系爭交易決議案之權力決策核心職務，而非於事過境遷後，對於不在其位或無決策權限者加以管制。揆諸首揭說明，原處分關於停止原告執行職務1 年、解除黃磊獨立董事職務、以及命國寶人壽解除賴宜銘職務部分，確實有違行政程序法關於行政行為採取應依比例原則之規範。
⑹實則，被告之所以選擇解除或停止原告、黃磊、焦仁和
及蔡良嘉職務作為原處分內容，細究其內部文件，可知被告「真意」在於「對渠等過去行為之懲處」，而非「對未來行政秩序之管制」，此由被告議決原處分之會議名稱為「研商『國寶人壽以取得不動產作為債權收回之交易懲處案』」即可得知（見原處分不可閱覽卷第203頁）。另由被告答辯狀所稱「受解除（停止）職務處分者，於一定期限內，不得再任同一職務，如此方足以警惕及落實任職保險業之董事、監察人、經理人或職員必須恪遵保險法令及主管機關之管理監督行政行為，以增強對保險業之管理，防止違規與不法情事之發生，保障保護權益及維護保險交易市場秩序」等語以觀，亦可知被告解除國寶人壽特定人員特定職務之行為，其目的在於制裁原告、獨立董事黃磊、總經理賴宜銘和及副總經理蔡良嘉過往「未克盡善良管理人注意義務」「未恪遵法令」之行為，課以惡報，藉以昭示其他保險業者，其實即為典型之行政罰作用，而與為回復因系爭交易所破壞秩序所為之管制處分無關。被告如認原告等行為就保險市場秩序造成危害，且該當於保險法罰則之構成要件，當應援引各該法條予以處罰，不能因詳究其渠等是否違章難度較高，而竟以管制處分之名目遂行其限制個人職業自由之實。
㈦綜上，原處分之作成雖援引保險法第149 條第2 項第2 款規
定作為命停止原告執行國寶人壽監察人職務之依據，亦表示此係管制處分，實際上其真意在對原告過往行為為行政罰，以致其行使裁量權時，既未充分斟酌行為責任之歸屬及管制手段之效能，又混淆以行政罰上之因素為考量，甚至以民法契約關係中善良管理人注意理論作為責任依據，顯然有裁量濫用之違法，訴願決定未審及於此，逕予維持，亦有不法。
原告訴請撤銷原處分關於停止原告執行國寶人壽監察人職務1年部分，為有理由，應予准許。
㈧兩造其餘攻擊防禦方法，與本案勝敗無涉，爰不另贅述。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 1 月 9 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 1 月 9 日
書記官 徐子嵐