臺北高等行政法院判決
101年度訴字第993號101年10月2日辯論終結原 告 遠東航空股份有限公司代表人 即重 整 人 張綱維
樺壹租賃股份有限公司代表人：張綱維富理門管理顧問股份有限公司代表人：蔡慧玲訴訟代理人 黃宋丞 律師
林昇豪 律師被 告 交通部民用航空局代 表 人 沈啟（局長）訴訟代理人 楊山池 律師上列當事人間民用航空法事件，原告不服交通部中華民國101年4月27日交訴字第1011300147號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：本件被告代表人原為尹承蓬，訴訟進行中變更為沈啟，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體部分：
一、事實概要：被告於民國（下同）100年10月14日派員至原告公司進行實地檢查時，發現原告100年10月份之營運準備金為新臺幣（下同）負144,567,431元，與復航計畫所定之1億5,000萬元相較，尚不足294,567,431元，被告乃以100年10月17日空運計字第1000032155號函請原告於文到10日內完成營運準備金不足之改善，惟原告並未依限完成改善，被告爰依民用航空法第112條第1項第6款規定，以101年1月12日空運計字第1010001714號函附裁處書（下稱原處分），裁處原告60萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告以原告未於收受被告100年10月17日空運計字第1000032155號函後10日內，補足營運準備金至1億5,000萬元為由，依民用航空法第112條第1項第6款規定，於101年1月12日以原處分裁處原告罰鍰60萬元。原告不服原處分，於101年1月30日繳納罰鍰60萬元後，提起訴願，經交通部訴願審議委員會於101年4月27日以交訴字第1011300147號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
（二）原處分據以為處罰依據之標準容有錯誤，應予撤銷：
1.被告稱原告未依復航計畫所訂之營運準備金標準備妥足額之營運準備金1億5,000萬元云云，係以原告復航計畫書所載之營運準備金現流公式：「前月現金及約當現金期末餘額加減本月預估現金及約當現金淨增減金額後，再減掉次月預估營業活動淨現金流出之金額及次月預估清償重整債權款項之總金額後，應大於新台幣壹億伍仟萬元整」為據，然查，被告之計算標準，實與上開公式有所出入：
⑴上開公式所列之1億5,000萬元之標準，並無任何論理依
據，蓋此數值並非依據原告復航計畫內所列之預估收支為據，並透過一明確可知之計算標準，所得之數據值，而係被告口頭要求所訂。是以該數值之訂定，實係由被告恣意為之，並要求原告載入復航計畫內。原告於提出復航計畫時，並無能力與被告就此數值為不同意見，更無討論空間。從而被告現強行解釋計算公式，並以此數值為裁罰基礎，實難認公平合理與法有據。
⑵所謂「營業活動淨現金流出」應指「營業活動中所有淨
現金流入減除現金流出後，依其正數(負數)而為所謂之營業活動淨現金流入(出)」。蓋來自營業活動的現金流量金額，是企業在不依賴外部籌資的情況下，由營業產生的現金流量足以償還借款、維持企業的營運能力，支付股利及進行新投資之成度的重要指標。當與其他資訊併同使用時，有關歷史性營業活動現金流量特定組成部分的資訊，有助於預測未來營業活動的現金流量。是以營業活動的現金流量基本上來自於企業產生主要收入的活動，因此，營業活動的現金流量是指列入損益計算的交易及其它事項的現金流入與流出。此有原告之財報簽證會計師德昌聯合會計師事務所林建邦會計師100年12月15日出具之會計師意見書附卷可參。
⑶次查，原告於復航計畫書內之「復航營運準備金」，其
目的應在透過現流公式之計算，確保最低現金準備部位不得少於1億5,000萬元，因應未來營業所需，避免發生資金缺口，以達成復航之目的。因此，於計算「次月預估營業活動淨現金流出之金額」時，應解為係「次月預估營業活動營業現金流出之金額」減「次月預估營業活動營業現金流入之金額」，較能符合主管機關核定復航計畫書時，要求規定應維持不得少於1億5,000萬元「復航營運準備金」之規範目的。且依財務會計準則公報第17號「現金流量表」第10點第1項後段規定：「營業活動之現金流量，係指列入損益計算之交易及其他事項所產生之現金流入與流出。」因此，所謂營業活動之現金流量，應係指現金流入與現金流出之「淨額」而言。此有國立中正大學法學院教授王志誠於100年12月15日出具之關於原告復航計畫書第9.2.4條所規定「營運資金需求」之相關法律問題報告在卷足憑。
2.然查，被告於計算「次月預估營業活動淨現金流出之金額」之方式，係指「次月預估營業活動營業現金流出之金額」，而不計入「次月預估營業活動營業現金流入之金額」，似謂原告縱次月有營業活動現金支出，亦無任何營業活動現金收入，此一計算基礎實與現實不符，且與前揭2專家意見有所扞格。是以被告據以為處罰標準之計算公式既已非妥適，則執此計算方式而為之原處分即罰鍰60萬元亦應失所附麗，從而原處分實應撤銷，不宜予以維持。
3.另查，訴願決定另稱此計算方式如係「次月預估營業活動現金流出之金額」減「次月預估營業活動現金流入之金額」，則復航計畫書內之名稱應係「次月預估營業活動現金淨金額」，而非「次月預估營業活動淨現金流出之金額」云云。然此一「現金淨金額」或「淨現金流出之金額」之爭議，實無實益。概如上所述，會計上凡稱「淨」者，基本上皆係指流入與流出之金額相扣減。是以無論是「次月預估營業活動現金『淨』金額」或「次月預估營業活動『淨』現金流出之金額」，自皆應將現金流入與現金流出之金額計算於內，訴願決定以名稱做為區別，實僅為文字排列矣，二者實際所指意義並無二致，皆應自現金流出金額中扣除現金流入部分。從而訴願機關以此為由，駁回原告之訴願，要非妥適。
4.再查，訴願決定又稱原告早期皆以被告所主張之計算方式計算營運準備金，直至資金不足方主張計算公式錯誤云云。然計算公式本即同一，僅原告於復航之初，為求儘速復航，在評估尚能勉強達成被告錯誤計算而大幅提高的標準下，暫不欲與被告爭執矣，非謂被告得據此恣意曲解會計基本原則，更非原告認知無誤。是以訴願決定以此為由，駁回原告之訴願，實有未洽。
（三）被告辯稱原告之營運準備金係因應2個月緩衝期並以每月固定支出約7,000萬元至8,000萬元云云，並無依據：
1.經查，被告並未解釋為何原告需假設有2個月的時間完全沒有任何營收，此「2個月」之標準係依何理論而得。
2.再者，假設原告真有2個月無飛航任何航班致無任何收入，則原告之固定成本，亦不可能高達7,000萬元至8,000萬元。蓋一固定成本之金額係依正常營運有執行正常飛航任務之情況下所算得之數字，在無執行任何航班飛航時，原告必將減少管銷費用等固定成本，故以每月7,000萬元至8,000萬元計算，實不合理。
（四）如採被告對營運準備金計算公式之解釋，則設算基礎與計算公式顯存有矛盾之處，故被告之解釋方式實不足採：
1.按營運準備金計算公式為「前月現金及約當現金期末餘額加減本月預估現金及約當現金淨增減金額後，再減掉次月預估營業活動淨現金流出之金額及次月預估清償重整債權款項之總金額後，應大於新臺幣壹億伍仟萬元整」，原告主張所稱次月預估營業活動「淨」現金流出之金額，應以次月預估營業活動收入扣除支出後之金額為準，而被告則認為不得將次月預估營業活動收入計入，而僅計次月預估營業活動支出。
2.然查，如依被告所採用之標準，不得計入次月營業活動之現金流入，似謂原告持續2個月有營業活動即飛航航班，但卻無任何營業收入。然實際上我國從無任何航空公司於2個月持續有飛航航班之情況下，卻無任何收入之情事發生，是以被告此一假設背離現實甚鉅。
3.退萬步言，被告設算1億元之基礎，是以原告2個月內無任何營業活動，故以固定成本計算，然計算公式卻是假設原告2個月內都有營業活動，故需扣除次月預估營業活動淨現金流出，如被告說法可採，則營運準備金數額之設算與計算公式內容反而相互矛盾，實難自圓其說，顯見被告說法實不可採，計算公式應計入次月預估營業活動之現金流入，方為合理。
4.綜上，被告先稱營運準備金1億5,000萬元中之l億元，係假設原告2個月無營業活動之情況下，每月7,000萬元至8,000萬元之固定成本估算而得，復稱營運準備金計算公式內所稱「次月預估營業活動淨現金流出之金額」，應不得算入次月預估營業活動之現金流入。除假設背離現實且無理論依據外，更有計算標準與計算公式一個預期無營業活動，另一卻要算入營業活動且有營業活動又不能有收入之矛盾與不合理之處。從而被告之設算依據、計算標準、對計算公式解釋，皆不可採，據此處以原告60萬元罰鍰之原處分要非妥適，不宜予以維持。
（五）原處分之作成，有違行政程序法第7條規定，應予撤銷：
1.按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文。
2.經查，原告因疑為前經營階層淘空公司資產致財務困窘，於98年4月30日經臺灣臺北地方法院以98年度整抗字第1號裁定，准予重整。而航空公司之經營與日常業務費用之資金需求極鉅，原即屬資本密集，且重整中公司引資困難本為常態，以原告現況言，甚僅由個人獨資，更需細算成本支出，經營更顯艱困。被告既係原告之主管機關，自應從旁加以輔導，協助原告早日渡過重整難關。然被告非但未善盡職責，反在原告經濟捉襟見肘之情況下，為逼迫無增資義務之投資人增資，而處原告罰鍰60萬元，實有落井下石之嫌。且被告既已認為原告營運準備金不足，復裁處原告罰鍰60萬，使營業準備金不足之數額更鉅，實難認採取之方法有助於目的之達成，與行政程序法第7條規定有所扞格，從而被告作成原處分，難認於法有據，自當撤銷。
（六）被告以「監督、兼顧社會大眾利益」為名，實為擠壓原告生存空間，並使社會大眾權益受損，難認合理：
被告稱伊係基於職權，監督原告履行復航計畫云云，惟查，原告雖幸經臺灣臺北地方法院准予重整，卻因所提出復航計畫，屢為被告退回修正，遲遲無法復航營運，原告為求生計而勉力在無任何營收下，仍然持續以向投資人借款方式支付每月成本，以求復航，故在被告明示營運準備金應有之數值後，雖未能得知數值設算標準，但為順利復航，僅得被迫接受。詎料被告不但逕自排除原告參與分配松山-虹橋、松山-金浦等黃金航線之機會，又一再錯解復航計畫營運準備金之計算標準，形同一方面不給予重點航線而僅核准次級航線致原告獲利能力受限而每月營收難有突破性成長，另一方面又以錯誤之公式及自訂之數值，強力要求原告不斷借貸，甚以罰鍰為手段，使資金不若正常公司充裕之重整中公司經營更顯困難，手段與目的顯然失衡；現竟又推稱此一作為係為兼顧社會大眾之利益。實則對重整中公司罰鍰60萬元要如何兼顧社會大眾之利益？被告此一論述顯欠缺合理性，益彰原處分極不妥當，實不應予以維持。
（七）原處分之作成，有違行政程序法第6條規定，應予撤銷：
1.按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6條定有明文。
2.經查，以原告月營收約2.5億元即需備有1.5億營運準備金之比例，檢視國內其他航空公司，則中華航空股份有限公司（下稱華航公司）每月之營運準備金至少應達64億元【計算方式：（資產負債表中「營業收入合計」欄/3個月）x（1.5/2.5）】、長榮航空股份有限公司（下稱長榮航空公司）應達51億元、復興航空股份有限公司（下稱復興航空公司）應達4.2億元。然依上開3航空公司之財務報表所示之數字，套入被告之公式計算後【計算方式：資產負債表中「現金與約當現金」欄+（損益表中「營業淨利」欄/3個月）-（損益表中「營業成本合計」欄+「營業費用合計」欄）/3個月】，上開3航空公司之營運準備金各約僅有華航公司30億、長榮航空公司32億、復興航空公司0.7億；分別不足華航公司34億、長榮航空公司19億、復興航空公司3.5億，皆與標準相去甚遠。但被告卻從未以同樣之標準要求上開3航空公司，或以此為由處以罰鍰。易言之，被告對於正常營運之航空公司並未課以同樣之標準，反要重整中公司即原告符合此一計算公式，顯對重整中公司之標準更苛，有為更不利之處分之虞。故被告以此自行創設之嚴苛標準，對原告處以罰鍰，實係差別待遇，有違行政程序法第6條之規定，從而原處分之作成，難認於法有據，自當撤銷。
（八）綜上，原告係重整中公司，資金調度上本已不如一般正常之航空公司，而被告自己訂定數值，並錯解公式，以比正常航空公司嚴苛不只數倍之基礎，對原告作成不公平合理且手段與目的失衡之原處分，處以罰鍰60萬元，實難認於法有據，應予撤銷。
（九）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）被告於100年10月14日派員至原告公司進行實地檢查時，發現原告100年10月份之營運準備金為負144,567,431元，與原告所提出經被告審查通過之復航計畫書所定之1億5,000萬元相較，差額達294,567,431元，被告乃以100年10月17日空運計字第1000032155號函請原告於文到10日內完成營運準備金不足之改善，惟原告並未依限完成改善，被告爰依民用航空法第112條第1項第6款規定，以原處分裁處原告60萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，惟遭訴願機關交通部為訴願駁回決定，遂向本院提起本件訴訟。
（二）按民用航空法第57條：「民航局得派員檢查民用航空運輸業各項人員、設備，並督導其業務，民用航空運輸業者不得拒絕、規避或妨礙；如有缺失，應通知民用航空運輸業者限期改善。」第112條第1項第6款：「航空器所有人、使用人、民用航空運輸業、普通航空業、航空貨運承攬業、航空站地勤業、空廚業、航空貨物集散站經營業、飛行場、製造廠或民用航空人員訓練機構有下列情事之一者，處新臺幣六十萬元以上三百萬元以下罰鍰；情節重大者，民航局得報請交通部核准後，停止其營業之一部或全部或廢止其許可：……六、其他依本法應接受檢查或限期改善事項而規避、妨礙或拒絕檢查或屆期未改善者。」
（三）原告於公司重整期間為申請恢復營運提出99年12月7 日復航計畫書（第八版），其中就營運資金需求，考量本期與下一期之營運現金流量，重新調整復航營運準備金之現流公式為：前月現金及約當現金期末餘額加減本月預估現金及約當現金淨增減金額，再減掉次月預估營業活動淨現金流出之金額及次月預估清償重整債權款項之總金額後，應大於1 億5,000 萬元。上開復航計畫書經被告於99年12月15日陳報交通部建請原則同意其復航計畫，並於100 年1月6 日獲交通部核復准依被告所議辦理。被告後續亦依民用航空法相關法規規定及復航計畫書規範項目對原告進行復航前各項總檢查，其中，原告於100 年4 月7 日函財字第1000149 號函報已完成增資驗資報告、消費者履約保證帳戶及營運準備金計算等項目，其中被告所提之營運準備金之計算式，並未含次月營運活動現金流入金額，爰經被告書面審查後，乃進行實地檢查確認原告完成各項工作，後於100 年4 月13日原則同意原告恢復營運，原告遂於10
0 年4 月18日復航臺北- 金門航線。
（四）詎被告於100年10月14日派員至原告公司進行實地檢查時，發現原告10月份之營運準備金為負144,567,431元，與復航計畫所定之1億5,000萬元相較，不足294,567,431元，經被告發文原告限期改善，原告並未依限完成改善，被告乃援引首揭法律規定，為本件原處分。惟原告不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件訴訟，本件原告起訴理由略以：1.所謂「營業活動淨現金流出」應指「營業活動中所有淨現金流入減除現金流出後，依其正數（負數）而為所謂之營業活動現金流入（出）」，亦即計算「次月預估營業活動淨現金流出之金額」時，應解為係「次月預估營業活動現金流出之金額」減「次月預估營業活動現金流入之金額」，較能符合主管機關核定復航計畫書時，要求規定應維持不得少於1億5,000萬元「復航營運準備金」之規範目的；2.且依財務會計準則公報第17號「現金流量表」第10點第1項後段規定：「營業活動之現金流量，係指列入損益計算之交易及其他事項所產生之現金流入與流出。」因此，所謂營業活動之現金流量，應係指現金流入與現金流出之「淨額」而言。從而本件之爭點在於被告所依據原告復航計畫書所載之營運準備金現流公式：「前月現金及約當現金期末餘額加減本月預估現金及約當現金淨增減金額後，再減掉次月預估營業活動淨現金流出之金額及次月預估清償重整債權款項之總金額後，應大於新台幣壹億伍仟萬元整」，其中再減掉「次月預估營業活動淨現金流出之金額」是否應解釋為係「次月預估營業活動現金流出之金額」減「次月預估營業活動現金流入之金額」，而非單純只計現金流出金額而不計現金流入金額。查：
1.依原告99年12月7日復航計畫書（第八版）第9.2.4條營運資金需求：「……考量本期與下一期之營運現流，重新調整復航營運準備金之現流公式如下，並以此作為每月5日前應挹注資金之依據。前月現金及約當現金期末餘額加減本月預估現金及約當現金淨增減金額，再減掉次月預估營業活動淨現金流出之金額及次月預估清償重整債權款項之總金額後，應大於新臺幣1億5仟萬元整，其不足部分，承諾應於每月5日前全數挹注完畢。……」，現流公式中所稱「次月預估營業活動淨現金流出之金額」，應係指「次月預估營業活動現金流出」之淨金額，由原告復航計畫書所附現金流量表以觀，「營業活動現金流入」及「營業活動現金流出」係分別列項，其下各有子項，則「營業活動現金淨流出」即係「營業活動現金流出」項下各子項依其正負數加總後之淨金額；若以原告所稱「次月預估營業活動現金流出之金額」減「次月預估營業活動現金流入之金額」之計算方式，其名稱應為「次月預估營業活動現金淨金額」，而非「次月預估營業活動淨現金流出之金額」。
2.另財務會計準則公報第17號「現金流量表」第10點後段：「營業活動之現金流量，係指列入損益計算之交易及其他事項所產生之現金流入與流出。」之定義，以前揭現金流量表，即係將該表所列各主項（即期初結存、營業活動現金流入、營業活動現金淨流出、融資活動現金流量等項）加減後之淨值，方為本期結存，與上述計算原理相同，原告以此指摘被告計算式錯誤，顯係誤解。
3.況且，被告於99年10月6日召開會議審查原告所提復航計畫書內容，其中有關營運準備金部分，當時即考慮在悲觀情境下，至少應有2個月的緩衝期，因此在計算營運準備金時，只減掉次月預估營業活動現金流出部分，而未計算次月預估現金流入部分，亦即在原告出現完全沒有收入之狀況，仍可有2個月緩衝時間足堪因應。如此，亦合於復航計畫書在資金需求考量本期與下一期2期之營運現金流量之本旨。又復航計畫書係經多次審查會修正，對於營運準備金之計算，審查意見始終未包含次月之營運收入，而原告所提之復航計畫及其營運、財務推估之相關檔案所預估之營運準備金金額，亦皆未將次月之營收納入計算；另原告於復航後即按未納入次月營收之計算方式預估該月期初之營運準備金金額，於每月10日前提報被告，有原告100年5月10日企字第1000254號函、100年6月10日企字第1000355號函、100年7月11日企字第1000420號函、100年8月10日企字第1000517號函暨其附件附卷可稽，原告並在復航前提請被告進行總檢查之現金流量預估表中，即以未計次月營業活動現金流入方式計算營運準備金，被告並據以核准其復航，直至其資金已不符規定時，始於100年9月13日陳報營運及財務資料時，將次月營運活動收入納入營運準備金計算，但經被告於100年9月29日去函要求修正，原告次月即提報未含次月營運活動收入之營運準備金計算金額，由此足徵原告關於復航計畫核准時，雙方認知之計算方式應無疑義，原告於資金已不符規定時，始主張不同之計算方式，並不可採。
（五）至原告所謂，被告為原告之主管機關，自應從旁協助加以輔導，以使原告早日渡過重整難關，然被告未善盡職責，反在原告經濟捉襟見肘之情況下，處原告60萬元罰鍰，使原告營運準備金更為不足，顯然與行政程序法第7條規定有所扞格。惟查：
1.被告在原告提出復航計畫書後，經多次審議確認，其中除應顧及原告公司之經營外，亦應兼顧社會大眾之權益，亦即在此公、私兼顧之情況下完成審查，原告亦依復航計畫，順利復飛，洵證被告已盡機關協助之能事。
2.又在依法行政及行政裁量下，被告對於原告本件初次檢查未符規定，並在限期改善期間內未限期完成改善，乃依首揭法律規定處最輕之罰鍰60萬元處分，顯然已考量原告初次違章，而未處以重罰，顯合於比例原則。
3.況且，復航計畫書為原告所擬定，並經多次審議後通過，被告本於職權監督其履行，以兼顧社會大眾之利益，亦為被告職責之所在，故本件被告採取罰鍰處分督促其履行復航計畫之內容，在手段、目的上，並無顯然失衡之處。
（六）原告略稱：本件營運準備金1億5,000萬元之標準，並無任何論理依據，且被告強行解釋計算公式，並以此數值為裁罰基礎，實難認與法有據。但查：
1.原告前於97年2月發生支票跳票事件，並於同年5月12日因財務危機以及現金短缺，無預警停飛，嚴重影響市場秩序，並損及公共利益，包括滯留國外旅客(1,200人以上)之疏運、消費者未使用機票之權益處理(1億5,000萬元以上)及停飛航線(共11條)協調其他業者飛航等等，在在影響公共利益，因此，原告經聲請重整後，在申請復航審查階段，被告即針對財務面，為兼顧消費者保護以及原告之業務部分擬訂應具備適當之營運準備金。其金額之訂定略以：考量原告為重整公司，無法與一般正常公司相比，依據自由現金流量概念，依原告所列每月固定支出約7,000萬元至8,000萬元估算，為因應2個月緩衝時間，因此依會計師估算，依營運準備金公式計算，尚須大於l億元；又依原告以每月營業額之20％估算為散客之購票款，故依原告就100年預估平均每月客運營收計算，要求原告提撥至少5,000萬元以上設立專款專用帳戶，作為履約保證金，以確保消費者權益。以上二者合計為1億5,000萬元，即為本件被告要求原告備有系爭營運準備金之緣由，並非憑空杜撰。
2.原告於復航計畫審查會議中，非但未對營運準備金之金額表示異議，甚且重申「公司計劃預備之現金非常充裕，平均現金水位將維持在5、6億元」，故原告稱營運準備金係被告毫無論理下強予要求，應屬誤會。
3.原告在復航計畫審查通過後，即函被告表示上揭履約保證金5,000 萬元已存入專戶，並檢附營運準備金計算表，由此益證，原告每月應保留營運準備金之金額及其計算公式乃經原告同意並提出經被告審查通過，核無原告所謂被告強行解釋計算公式之事實。
（七）原告又稱，同為航空業者，如依與原告營收標準相較，華航公司、長榮航空公司以及復興航空公司之營運準備金各約30億元、32億元、0.7億元，分別不足34億元、19億元及3.5億元，被告並未予以處罰，實有差別待遇之失。但按：1.營運準備金之訂定並非以營收為依據已如前述；2.又相較於其他航空公司並無應備有多少營運準備金之要求，故無所謂上列航空公司之現金未達營運準備金之金額而予以處分之依據。本件之所以規定原告應備有營運準備金之理由已如前述，故原告以此質疑被告就原告與上列航空公司之財務審核作差別待遇，亦屬對法令之誤解。
（八）至原告所謂被告在原告重整中，非但排除原告參與分配松山虹橋、松山金浦等航線之機會，且對重整中之公司處以罰鍰，益彰本件原處分極不妥當。惟查：
1.對於航線之分配，被告均依相關法令規定為之，並無所謂不公平之處，況且，如原告對於被告以上航線分配之行政裁量，有所不服，自得循行政救濟程序為之，尚不得執此作為不服本件原處分之理由。
2.再者，本件被告依法作成原處分，原在維持法律秩序，並未欠缺合理性，又本件被告採最低罰鍰60萬元處分(按民用航空法第112條第1項第6款規定之罰鍰金額為60萬元以上300萬元以下)，亦顯然已將原告處於重整階段，且初次違章之狀況納入考量，而依合於比例之原則作成原處分，並無不妥，亦無違背法令之失。
3.另原告目前處於重整階段，如有資金不夠充裕乙節，是屬原告聲請准予重整所必須預期，並且設法予以解決之問題，如何可以作為不履行復航計畫之理由。況且，復航計畫之執行，關係公共利益甚大，是以本件被告依法行政而為原處分，並未欠缺合理性，更遑論不合法令規定。
（九）原告前開補充理由旨在於指摘復航計畫書所定之營運準備金並不合理，且無論理上之依據。但查：
1.復航計畫書為原告提出予被告審核，故就內容是否合理，以及可否遵循，原告應於審查會中表示意見，但原告於審查會議中並無異議，且亦同意履行，又倘若對於被告就復航計畫之審核有所異議，原告自應依行政救濟程序循序表示意見，現既已通過審查並核准復航，反責被告當時百般強求，始無奈配合，顯有違誠信。況查，原告於99年12月22日重整計畫經法院確定，而復航計畫則在100年l月20日經被告報交通部同意辦理，顯然被告已盡協助原告之能事。
2.被告為原處分，係因原告未確實履行復航計畫之內容，而依法處分，故本件爭點在於原告有無依復航計畫執行其內容，並非在討論復航計畫之審核是否有瑕疵，故原告以復航計畫所訂定之營運準備金無論理依據以及被告曲解計算公式作為起訴主張，顯無理由。
（十）綜上，本件被告依復航計畫書之計算公式，計算原告之營運準備金之實際金額，並通知原告其營運準備金不足，限期應予改善，但原告未依限完成營運準備金不足之改善，被告依法所為原處分，並無違誤。
（）綜上所陳，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分、原告100年10月12日企字第1000702號函、被告100年10月17日空運計字第1000032155號函、原告99年12月7日企字第0990360號函附復航計畫書（第八版）、被告100年8月29日空運計字第1000026602號函、被告100年9月5日空運計字第1000027457號函、被告100年9月29日空運計字第1000030148號函、原告100年10月28日企字第1000772號函、原告100年4月7日財字第1000149號函附營運準備金計算表、被告100年4月13日空運計字第10000112713號函、被告99年10月12日空運計字第0990031804號函附99年10月6日「遠東航空股份有限公司復航營運計畫書審查會議」會議紀錄、原告100年5月10日企字第1000254號函附100年4月營運及財務相關報表、原告100年6月10日企字第1000355號函附100年5月營運及財務相關報表、原告100年7月11日企字第1000420號函附100年6月營運及財務相關報表、原告100年8月10日企字第1000517號函附100年7月營運及財務相關報表、原告100年9月13日企字第1000602號函附100年8月營運及財務相關報表、原告100年10月11日企字第1000696號函附100年9月營運及財務相關報表、德昌聯合會計師事務所林建邦會計師100年12月15日原告復航計畫中財務計畫部分營運資金需求計算公式珠有關淨現金流量定義會計師意見書、國立中正大學法學院教授王志誠100年12月15日關於原告復航計畫書第9.2.4條所規定「營運資金需求」之相關法律問題報告、臺灣臺北地方法院98年度整抗字第1號民事裁定、華航公司資產負債表、長榮航空公司資產負債表、復興航空公司資產負債表等件附於原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、本件兩造之爭點為：原告有無違反民用航空法第112 條第1項第6 款規定之情形？原處分是否適法？原處分有無違反行政程序法第7 條規定？本院判斷如下：
（一）按民用航空法第56條: 「民用航空運輸業應將左列表報按期送請民航局核轉交通部備查︰一、有關營運者。二、有關財務者。三、有關航務者。四、有關機務者。五、股本百分之三以上股票持有者。民航局於必要時，並得檢查其營運財務狀況及其他有關文件。」、第57條：「民航局得派員檢查民用航空運輸業各項人員、設備，並督導其業務，民用航空運輸業者不得拒絕、規避或妨礙；如有缺失，應通知民用航空運輸業者限期改善。」、第112 條第1 項第6 款：「航空器所有人、使用人、民用航空運輸業、普通航空業、航空貨運承攬業、航空站地勤業、空廚業、航空貨物集散站經營業、飛行場、製造廠或民用航空人員訓練機構有下列情事之一者，處新臺幣六十萬元以上三百萬元以下罰鍰：……六、其他依本法應接受檢查或限期改善事項而規避、妨礙或拒絕檢查或屆期未改善者。」
（二）經查：本件原告於公司重整期間為申請恢復營運提出99年12月7 日復航計畫書（第八版），其中就營運資金需求，考量本期與下一期之營運現金流量，重新調整復航營運準備金之現流公式為：前月現金及約當現金期末餘額加減本月預估現金及約當現金淨增減金額，再減掉次月預估營業活動淨現金流出之金額及次月預估清償重整債權款項之總金額後，應大於1 億5,000 萬元，此有原告99年12月7 日企字第0990360 號函附復航計畫書（第八版）9.2.4 營運資金需金附於本院卷可參（見本院卷第78頁）。上開復航計畫書經被告於99年12月15日陳報交通部建請原則同意其復航計畫，並於100 年1 月6 日獲交通部核復准依被告所議辦理。被告後續亦依民用航空法相關法規規定及復航計畫書規範項目對原告進行復航前各項總檢查，其中，原告於100 年4 月7 日函財字第1000149 號函（見本院卷第80頁）報已完成增資驗資報告、消費者履約保證帳戶及營運準備金計算等項目，其中被告所提之營運準備金之計算式，並未含次月營運活動現金流入金額，爰經被告書面審查後，乃進行實地檢查確認原告完成各項工作，後於100 年
4 月13日空運計字第10000112713 號函（見本院卷第83頁）原則同意原告恢復營運，原告遂於100 年4 月18日復航臺北- 金門航線。次查：被告於100 年10月14日派員至原告公司進行實地檢查時，發現原告10月份之營運準備金為負144,567,431 元，與復航計畫所定之1 億5,000 萬元相較，尚不足294,567,431 元，被告乃以100 年10月17日空運計字第1000032155號函（見本院卷第63頁至第64頁）請原告於文到10日內完成營運準備金不足之改善，惟原告並未依限完成改善，被告爰依民用航空法第112 條第1 項第
6 款規定，以原處分裁處原告60萬元罰鍰，此有原處分附於本院卷可參（見本院卷第65頁至第67頁），足見原處分揆諸前揭規定，並無違誤。
（三）原告雖主張：所謂「營業活動淨現金流出」應指「營業活動中所有淨現金流入減除現金流出後，依其正數（負數）而為所謂之營業活動現金流入（出）」，亦即計算「次月預估營業活動淨現金流出之金額」時，應解為係「次月預估營業活動現金流出之金額」減「次月預估營業活動現金流入之金額」，較能符合主管機關核定復航計畫書時，要求規定應維持不得少於1 億5,000 萬元「復航營運準備金」之規範目的；又依財務會計準則公報第17號「現金流量表」第10點第1 項後段規定：「營業活動之現金流量，係指列入損益計算之交易及其他事項所產生之現金流入與流出。」因此，所謂營業活動之現金流量，應係指現金流入與現金流出之「淨額」而言云云。惟查：
1.依原告99年12月7日復航計畫書（第八版）第9.2.4條營運資金需求：「……考量本期與下一期之營運現流，重新調整復航營運準備金之現流公式如下，並以此作為每月5 日前應挹注資金之依據。前月現金及約當現金期末餘額加減本月預估現金及約當現金淨增減金額，再減掉次月預估營業活動淨現金流出之金額及次月預估清償重整債權款項之總金額後，應大於新臺幣1 億5 仟萬元整，其不足部分，承諾應於每月5 日前全數挹注完畢。……」，現流公式中所稱「次月預估營業活動淨現金流出之金額」，應係指「次月預估營業活動現金流出」之淨金額，由原告復航計畫書所附現金流量表以觀，「營業活動現金流入」及「營業活動現金流出」係分別列項，其下各有子項，則「營業活動現金淨流出」即係「營業活動現金流出」項下各子項依其正負數加總後之淨金額；若以原告所稱「次月預估營業活動現金流出之金額」減「次月預估營業活動現金流入之金額」之計算方式，其名稱應為「次月預估營業活動現金淨金額」，而非「次月預估營業活動淨現金流出之金額」。
2.又依財務會計準則公報第17號「現金流量表」第10點後段：「營業活動之現金流量，係指列入損益計算之交易及其他事項所產生之現金流入與流出。」之定義，以前揭現金流量表，即係將該表所列各主項（即期初結存、營業活動現金流入、營業活動現金淨流出、融資活動現金流量等項）加減後之淨值，方為本期結存，與上述計算原理相同。
3.另被告於99年10月6 日召開會議（見本院卷第85頁至第94頁）已審查原告所提復航計畫書內容，其中有關營運準備金部分，當時即考慮在悲觀情境下，至少應有2 個月的緩衝期，因此在計算營運準備金時，只減掉次月預估營業活動現金流出部分，而未計算次月預估現金流入部分，亦即在原告出現完全沒有收入之狀況，仍可有2 個月緩衝時間足堪因應。如此，亦合於復航計畫書在資金需求考量本期與下一期2 期之營運現金流量之本旨。又復航計畫書係經多次審查會修正，對於營運準備金之計算，審查意見始終未包含次月之營運收入，而原告所提之復航計畫及其營運、財務推估之相關檔案所預估之營運準備金金額，亦皆未將次月之營收納入計算；另原告於復航後即按未納入次月營收之計算方式預估該月期初之營運準備金金額，於每月10日前提報被告，此有原告100 年5 月10日企字第100025
4 號函、100 年6 月10日企字第1000355 號函、100 年7月11日企字第1000420 號函、100 年8 月10日企字第1000
517 號函暨其附件附於本院卷可稽（見本院卷第95頁至第
102 頁），原告並在復航前提請被告進行總檢查之現金流量預估表中，即以未計次月營業活動現金流入方式計算營運準備金，被告並據以核准其復航，直至其資金已不符規定時，始於100 年9 月13日陳報營運及財務資料時，將次月營運活動收入納入營運準備金計算（見本院卷第103 頁至第104 頁），但經被告於100 年9 月29日去函要求修正（見本院卷第105 頁至第106 頁），原告次月即以100 年10月11日企字第1000696 號函提報未含次月營運活動收入之營運準備金計算金額（見本院卷第107 頁至第108 頁），由此足徵原告關於復航計畫核准時，雙方認知之計算方式應無疑義，原告於資金已不符規定時，始主張不同之計算方式。足見原告此部分之主張，不足採信。
（四）原告又主張：原處分據以為處罰依據之標準容有錯誤，應予撤銷：又本件營運準備金1 億5,000 萬元之標準，並無任何論理依據，且被告強行解釋計算公式，並以此數值為裁罰基礎，實難認與法有據云云。惟查：
1.原告前於97年2月發生支票跳票事件，並於同年5月12日因財務危機以及現金短缺，無預警停飛，嚴重影響市場秩序，並損及公共利益，包括滯留國外旅客(1,200人以上)之疏運、消費者未使用機票之權益處理(1億5,000萬元以上)及停飛航線( 共11條) 協調其他業者飛航等情形，均影響公共利益。因此，原告經聲請重整後，在申請復航審查階段，被告即針對財務面，為兼顧消費者保護以及原告之業務部分擬訂應具備適當之營運準備金。其金額之訂定略以：考量原告為重整公司，無法與一般正常公司相比，依據自由現金流量概念，依原告所列每月固定支出約7,000 萬元至8,000 萬元估算，為因應2 個月緩衝時間，因此依會計師估算，依營運準備金公式計算，尚須大於l 億元（被告99年10月12日空運計字第0990031804號函附99年10月6日「遠東航空股份有限公司復航營運計畫書審查會議」會議紀錄六、（二）、11. 可參，見本院卷第88頁）；又依原告以每月營業額之20％估算為散客之購票款，故依原告就100 年預估平均每月客運營收計算，要求原告提撥至少5,000 萬元以上設立專款專用帳戶，作為履約保證金，以確保消費者權益。以上二者合計為1 億5,000 萬元，即為本件被告要求原告備有本件營運準備金之緣由。
2.原告於復航計畫審查會議中，非但未對營運準備金之金額表示異議，甚且重申「公司計劃預備之現金非常充裕，平均現金水位將維持在5 、6 億元」（被告99年10月12日空運計字第0990031804號函附99年10月6 日「遠東航空股份有限公司復航營運計畫書審查會議」會議紀錄六、（十一）、11. 見本院卷第94頁），故本件營運準備金1 億5,00
0 萬元之標準，係以上述之計算公式為之，並非毫無任何論理依據。
3.原告在復航計畫審查通過後，即函被告表示上揭履約保證金5,000 萬元已存入專戶，並檢附營運準備金計算表，此有原告100 年4 月7 日財字第1000149 號函附營運準備金計算表附於本院卷可參（見本院卷第80頁至第82頁），由此益證，原告每月應保留營運準備金之金額及其計算公式乃經原告同意並提出經被告審查通過，核無原告所稱被告強行解釋計算公式之情形。
4.綜上，可知復航計畫書為原告提出予被告審核，故就內容是否合理，以及可否遵循，原告應於審查會中表示意見，但原告於審查會議中並無異議，且亦同意履行，又倘若對於被告就復航計畫之審核有所異議，原告自應依行政救濟程序循序表示意見，現原告所提之復航計畫既經被告已通過審查並核准復航，原告即應確實履行復航計畫之內容。又本件被告為原處分，係因原告未確實履行復航計畫之內容，而依法裁處罰鍰60萬元，故本件爭點在於原告有無確實履行復航計畫之內容，而非復航計畫之審核有無違誤，故原告上開主張：復航計畫所訂定之營運準備金無論理依據以及被告曲解計算公式云云，實與本件之爭點無涉。足見原告此部分之主張，並非可採。
（五）原告再主張：原處分之作成，有違行政程序法第7 條規定，應予撤銷云云。惟查：
1.按行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。復按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1 項有明文規定。其立法理由在於「第一項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。」又按「行政訴訟法第201 條規定：
『行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。』，同法第4 條第2 項規定：『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。』行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使部分，除非行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，而以違法論者外，原則上尊重之而作有限司法審查，審查其是否逾越權限或濫用權力；至其餘部分仍應作全面司法審查。濫用權力者，乃當法律構成要件該當時，行政機關行使其裁量權之目的，與法律授予裁量權之目的不符，雖其採取或選擇的方式，並未超出法律規定的法律效果的處理方式外，因與法律授予裁量權之目的不符，即構成違法。諸如：法律授予行政機關於法律構成要件該當時，應審酌具體個案之違規情節、所生影響、所得利益及受處罰者的資力等因素，在上下限的金額內，決定一適當之金額裁罰之。」最高行政法院93年判字第968 號判決意旨參照。
2.被告在原告提出復航計畫書後，經多次審議確認，其中除應顧及原告公司之經營外，亦應兼顧社會大眾之權益，亦即在此公、私兼顧之情況下完成審查，原告亦依復航計畫，順利復飛，洵證被告已盡主管機關協助之能事。再者，復航計畫書為原告所擬定，並經多次審議後通過，被告本於職權監督其履行，以兼顧社會大眾之利益，亦為被告職責之所在，故本件被告採取罰鍰處分督促其履行復航計畫之內容，在手段、目的上，並無顯然失衡之處。
3.又在依法行政及行政裁量下，被告對於原告本件初次檢查未符規定，並在限期改善期間內，仍未限期完成改善，乃依首揭法律規定處最輕之罰鍰60萬元處分，顯然已考量原告初次違章，而處以最輕之罰鍰，而此等行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，衡諸原告所受損害及違法情節，尚屬相當，揆諸前揭說明，難謂有違比例原則。足見原告此部分之主張，洵非可採。
（六）原告復主張：原處分之作成，有違行政程序法第6 條規定，應予撤銷云云。惟查：營運準備金之訂定並非以營收為依據，且被告要求原告應備有營運準備金之理由，均業如前述，又相較於其他航空公司並無應備有多少營運準備金之要求，故無原告所指稱：如依與原告營收標準相較，華航公司、長榮航空公司以及復興航空公司之營運準備金各約30億元、32億元、0.7 億元，分別不足34億元、19億元及3.5 億元，而有上列航空公司之現金未達營運準備金之金額而予以處分依據之情事。故原告以此質疑被告就原告與上列航空公司之財務審核作差別待遇，係屬對法令之誤解。足見原告此部分之主張，洵非可採。
（七）原告末主張：被告在原告重整中，非但排除原告參與分配松山虹橋、松山金浦等航線之機會，且對重整中之公司處以罰鍰，益彰本件原處分極不妥當；又被告以「監督、兼顧社會大眾利益」為名，實為擠壓原告生存空間，並使社會大眾權益受損，難認合理云云。惟查：
1.對於航線之分配，被告均依相關法令規定為之，並無所謂不公平之處，況且，如原告對於被告以上航線分配之行政裁量，有所不服，自得循行政救濟程序為之，尚不得執此作為不服本件原處分之理由。
2.本件被告依法作成原處分，原在維持法律秩序，又本件被告採最低罰鍰60萬元處分( 按民用航空法第112 條第1 項第6 款規定之罰鍰金額為60萬元以上300 萬元以下) ，顯然已將原告處於重整階段，且初次違章之狀況納入考量，足見原處分並無違誤。
3.原告於99年12月22日重整計畫經法院確定，而復航計畫則在100 年l 月20日經被告報交通部同意辦理，顯然被告已盡協助原告之能事。又原告目前處於重整階段，如有資金不夠充裕乙節，是屬原告聲請准予重整所必須預期，並且設法予以解決之問題，並不得以此作為不履行復航計畫之理由。況且，復航計畫之履行，關係公共利益甚大，故本件被告依法所為原處分，並無違法。足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 10 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 陳鴻斌法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 10 月 15 日
書記官 林淑盈