臺北高等行政法院判決
101年度訴字第9號101年5月17日辯論終結原 告 傑笙育樂事業有限公司代 表 人 陳富金（董事）住高雄市○○區○○路○○○ 巷○○號被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳保基（主任委員）訴訟代理人 陳重光
錢彥菖上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院中華民國100年10月26日院臺訴字第1000101272號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件起訴時被告之代表人原為陳武雄，嗣於本件訴訟程序進行中變更為陳保基，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：㈠緣原告為於高雄縣大社鄉（現改制為高雄市○○區○○○○
段○○○○○號等11筆土地籌設傑笙遊樂園，前經訴外人前臺灣省政府農林廳水土保持局（以下簡稱前省府水保局，臺灣省政府功能業務與組織調整後，改隸為行政院農業委員會水土保持局）於82年10月13日以82水土利字第25553號函（以下簡稱前省府水保局82年10月13日函）核定水土保持計畫書，並經訴外人前臺灣省政府交通處旅遊事業管理局（以下簡稱前省府旅遊局，臺灣省政府功能業務與組織調整後，裁併入交通部觀光局，改制為交通部觀光局霧峰辦公室，90年8月1日裁撤）於86年3月20日以86旅1字第3350號函（以下簡稱前省府旅遊局86年3月20日函）同意其開發事業計畫。
㈡嗣訴外人交通部觀光局以傑笙遊樂園之開發事業計畫已逾觀
光遊樂業管理規則第14條應向當地建築主管機關申領建築執照依法興建之規定期限，於100年3月31日以觀旅字第10050000732號函（以下簡稱交通部觀光局100年3月31日函）廢止前省府旅遊局86年3月20日函之開發事業計畫許可，原告不服，提起訴願，遭訴願決定機關交通部於100年7月15日以交訴字第1000039934號訴願決定駁回在案。㈢另被告於100年5月12日以農授水保字第1001811023號函（以
下簡稱被告100年5月12日函，即原處分），略以「因水土保持計畫係配合目的事業所為之水土保持處理與維護，且依水土保持法第14條之1第2項授權訂定之水土保持計畫審核及監督辦法第31條第1項第5款規定，經目的事業主管機關廢止其開發或利用之許可者，主管機關得廢止原核定水土保持計畫。本案既經目的事業主管機關交通部觀光局100年3月31日函廢止原告籌設傑笙遊樂園開發事業計畫之核准，則配合該目的事業所核定之水土保持計畫即無理由單獨存在。」等語，廢止前省府水保局82年10月13日函核定之水土保持計畫。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告自82年起耗費無數金錢及人力，於82年5月28日正式向
前高雄縣政府申請核准開發「傑笙遊樂園」，經台灣省政府風景區開發督導協調小組第十三次委員會議討論同意列第一期第二階段擬輔導合法化之遊樂區，並提報82年8月2日省府首長會談第1050次會議奉主席裁示：應積極輔導使其納入正規經營，並加以管理。高雄縣政府於82年8月24日以八二府建觀字第144047號函完成初審後，轉請台灣省政府復審，台灣省政府復審後於85年5月22日以旅一字第6486號函報請內政部審查，經內政部於86年2月22日以台(86)內營字第8672265號函同意原告之申請，合先敘明。
㈡被告廢止「傑笙遊樂園」水土保持計畫之理由為：「上開水
土保持計畫係前台灣省政府農林廳水土保持局於82年依山坡地保育利用條例予以核定，然依被告85年8月29日農林字第0000000A號函意旨，應優先適用其後訂定之水土保持法，且因水土保持計畫係配合目的事業所為之水土保持處理與維護，依水土保持法第14條之l第2項所授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法第31條第l項第5款規定，開發許可經目的事業主管機關廢止者，主管機關得廢止原核定之水土保持計畫。而『傑笙遊樂園』之開發許可既經目的事業主管機關交通部觀光旅遊局廢止在案，則本件之水土保持計畫即無單獨存在之理由。」等語。
㈢然上開「傑笙遊樂園」之開發許可，雖經交通部觀光局100
年3月31日函廢止，但原告不服該廢止處分，已於100年5月16日向交通部提起訴願在案，迄今仍在訴願審查決定之階段，尚未確定。系爭「水土保持計畫書」既係附隨於該開發許可之存在，則於該開發許可之行政救濟程序未經完結確定被廢止之前，被告實無理由先行廢止水土保持計畫書。
㈣又依前高雄縣政府90年6月15日府建管字第92026號開會通知
單，就原告為辦理「傑笙遊樂園」之開發，而申請山坡地許可開發雜項執照之第二次審查會議紀錄，第三項關於水保審查部分，當時高雄縣政府農業局之意見為「該案水土保持計畫已於82年10月13日水土保持局核准，因當時尚未頒布水土保持技術規範，又該計畫未辦理施工，是否依照原核准水土保持計畫辦理，如依原核准計畫辦理，農業局無該計畫資料，致無法依照水土保持法相關規定辦理，俟農業局請示行政院農業委員水土保持局解釋函後再行辦理。」，有會議紀錄可稽。嗣高雄縣政府於90年7月13日以90府農保字第9000116426號函請行政院農業委員水土保持局就原告於申請雜項執照時所提出之水土保持計畫，經水土保持局於82年10月13日以（82）水土利字第2553號函核准在案，然其中部分水土保持計畫如滯洪池、擋土牆等工程尚未辦理，是否仍同意原告依照原准予計畫執行，表示意見，有函文可稽。足見82年核准原告提出之水土保持計畫當時水土保持法尚未訂定，後來訂定水土保持法，並頒布水土保持技術規範，乃發生是否仍依原來核准之水土保持計畫執行？應如何執行？等問題，於原告申請山坡地開發許可雜項執照時，高雄縣政府農業局因不知如何辦理，致整個案件停頓延宕，此實不可歸責於原告。
㈤且「傑笙遊樂園」開發案，既經核准就地合法，但前高雄縣
政府稅捐稽徵處卻又以土地所有人陳錦鳳、陳吳秀蘭非依法令變更為非農業用地，供「傑笙遊樂園」使用為由，處罰陳錦鳳、陳吳秀蘭罰鍰，致原告無資金可繼續開發，此亦不可歸貴於原告，茲說明如下：
⒈原告之實際經營人係陳錦鳳、陳吳秀蘭夫妻二人，代表人陳
富金則係其二人之女，所有資金均係陳錦鳳、陳吳秀蘭負責籌措，陳富金僅係掛名負責人，並不負責經營成敗，「傑笙遊樂園」所坐落之高雄縣○○鄉○○○段44、45、46、46-1、48、48-1、48-2、70-1、70-17、70-18、70-19、70-20、70-21、70-2、70-3、70-7、70-8、70-10、70-12、70-15、70-16、71、76地號等23筆土地即係陳錦鳳，同段70-9、70-11、70-22、70-23、70-24、70-25、70-26、70-27、70-28、70-29、70-30、70-31、70-32、70-33、70-34、70-35、70-36、70-37、70-38、70-39、70-40地號等21筆土地即係陳吳秀蘭所有。
⒉詎於原告取得內政部之開發許可後，高雄縣政府稅捐稽徵處
竟於87年6月22日及23日，分別以陳錦鳳、陳其秀蘭自75年起至85年間所取得之上開23筆土地係農業用地，經依法免徵土地增值稅在案，卻於完成移轉登記後，非依法令變更為非農業用地，供「傑笙遊樂園」使用，而不繼續耕作，經稅捐處會同農林、地政機關會勘屬實為由，處罰陳錦鳳3億1,162萬,868元、陳吳秀蘭405,856元，此有高雄縣政府稅捐稽徵處87年6月22日八七高縣稅法字第70561號處分書、87年6月23日八七高縣稅法字第64283號處分書可稽。
⒊然實際上當時上開土地因原告資金不足尚末開發，本無違規
使用可言，此由後來交通部觀光局於89年2月25日以觀霧甲八十九字第33號函同意原告開發期限自88年7月21日起延展1年，並請高雄縣政府督促原告辦妥開發建築等申辦作業，及由高雄縣政府自89年至95年間受理原告申請雜項執照之辦理，高雄縣政府多次退件請原告補正資料，而原告迄今仍未能完成補正等情，即可證明。前高雄縣稅捐稽徵處所稱會同農林、地政機關會勘結果，陳錦鳳、陳吳秀蘭取得農地後便未依農業使用屬實云云，顯屬無稽不實。
⒋何況，上開土地既經內政部同意核准設置「傑笙遊樂園」，
則縱使果真上開土地有非做農業使用之情形，亦與「非依法令變更為非農業用地使用」之情形有間。否則，基於政府行政一體性，豈有一面由內政部核准原告在上開土地上設置「傑笙遊樂園」，而一面由高雄縣稅捐稽徵處處罰土地所有人陳錦鳳、陳吳秀蘭違規未作農業使用之自相矛盾之理？⒌但非常不幸，上開高雄縣稅捐稽徵處對陳錦鳳、陳吳秀蘭之
處罰，經陳錦鳳、陳吳秀蘭提起行政救濟，竟然遭到行政法院判決敗訴定讞，真是無語問蒼天。陳錦鳳、陳吳秀蘭面對此一天外飛來之橫禍，頓時財務狀況陷入危機，無力再繼續出資供應原告之開發，原告之困窘實係政府內部不同行政機關間相互矛盾之行為所造成，豈能完全歸咎於原告，而行政機關卻狀若無事般站在一邊冷眼旁觀，不思如何解決，逕行對原告撤照？㈥綜上所述，「傑笙遊樂園」之開發，原告之所以無法順利進
行，係因政府內部行政作為相互矛盾，一面核准就地合法開發許可，一面卻又以土地違章使用為由處罰鍰，而水土保持計畫更是因法令變動，連高雄縣政府農業局都不知如何辦理，這些情況沒有一項是可歸責於原告，如今卻先廢止開發許可，再以開發許可已經廢止而廢止水土保持計畫，顯然違法，被告有違反比例原則及行政一體之違法；並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠按75年1月10日修正公布，87年1月7日刪除之山坡地保育利
用條例第30條第1項規定：「於山坡地開發建築、興建水庫、道路、探礦、採礦、採取或堆積土、石、經營遊憩用地、設置墳墓、處理垃圾等廢棄物及其他開挖整地者，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定並監督實施；其計畫內容，審核程序及實施之檢查，由各該目的事業主管機關定之。」；次按水土保持法第12條第1項第4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、…四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」；同法第14條之1規定：「主管機關依第12條規定審核水土保持計畫或水土保持規劃書，應收取審查費；其費額，由中央主管機關定之。依第12條規定擬具之水土保持計畫、水土保持規劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定之。」；又同法第14條之1第2項授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第5款規定：
「有下列情形之一，主管機關得廢止原核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書：一、…五、經目的事業主管機關廢止其開發或利用之許可者。…」，另依被告85年8月29日（85）農林字第0000000A號函釋，略以依水土保持法第1條第2項規定意旨，水土保持法不僅為水土保持之特別規定，在立法體制上居於特別法之地位，且與山坡地保育利用條例相較之下，其亦為後法。因此，在水土保持法公布後，凡涉及水土保持處理與維護，水土保持法應優先適用，水土保持法未規定者，始適用山坡地保育利用條例之規定。
㈡原告申請籌設傑笙遊樂園之水土保持計畫書，前經前省府水
保局依75年1月10日修正公布之山坡保育利用條例第30條第1項規定，以前省府水保局82年10月13日函核定，並經前省府旅遊局86年3月20日函同意其開發事業計畫。
㈢嗣水土保持法於83年5月27日制定公布，有關原告設置傑笙
遊樂園，其水土保持計畫後續之監督管理，依上開被告85年8月29日（85）農林字第0000000A號函釋，自應依水土保持法及該法第14條之1第2項授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法辦理。而水土保持計畫係為配合目的事業開發利用計畫為之水土保持處理與維謢，惟原告籌設傑笙遊樂園之開發事業計畫，已逾觀光遊樂業管理規則第14條應向當地建築主管機關申領建築執照依法興建之規定期限，經目的事業主管機關交通部觀光局100年3月31日函予以廢止，有上開前省府水保局82年10月13日函、前省府旅遊局86年3月20日函及交通部觀光局100年3月31日函等影本附卷可稽。故被告以配合該目的事業所核定之水土保持計畫即失所附麗，而無單獨存在之理由，乃依水土保持法第14條之1第2項授權訂定之水土保持計畫審核及監督辦法第31條第1項第5款規定，廢止前省府水保局82年10月13日函核定傑笙遊樂園水土保持計畫書，揆諸首揭規定，依法並無不合。
㈣至原告訴稱「傑笙遊樂園」之開發許可，雖經交通部觀光局
100年3月31日函廢止，原告於100年5月16日向交通部提起訴願，迄今仍在訴願審查階段，並稱於該開發許可之行政救濟未經完結確定被廢止前，被告無理由先行廢止水土保持計畫書云云。訴願法第93條第1項規定：「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。」，故被告依交通部觀光局100年3月31日函，以被告100年5月12日函廢止前省府水保局82年10月13日函核定之水土保持計畫並無不當。
且原告所稱向交通部提起訴願部分，交通部業於100年7月15日以交訴字第1000039934號作成訴願駁回之決定（以下簡稱交通部100年7月15日訴願決定）在案。
㈤又原告訴稱前向高雄縣政府（99年12月25日改制為高雄市政
府）申請山坡地開發許可雜項執照時，高雄縣政府農業局因不知如何辦理云云，及傑笙遊樂園實際經營人之土地因未依法令變更為非農業用地而供傑笙遊樂園使用，裁處罰鍰云云，核與原告籌設傑笙遊樂園之開發事業計畫許可經予廢止，致配合該開發事業計畫所核定之水土保持計畫無所附麗，而得廢止原核定之水土保持計畫無涉，所訴尚難執為免予廢止水土保持計畫之論據；並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造之爭點厥為被告以100年5月12日函廢止前省府水保局82年10月13日函核定之水土保持計畫，有無違誤？本院之判斷如下：
㈠按「於山坡地開發建築、興建水庫、道路、探礦、採礦、採
取或堆積土、石、經營遊憩用地、設置墳墓、處理垃圾等廢棄物及其他開挖整地者，應先擬具水土保持計畫，送請各該目的事業主管機關會同主管機關核定並監督實施；其計畫內容，審核程序及實施之檢查，由各該目的事業主管機關定之。」，75年1月10日修正公布施行而於87年1月7日刪除之山坡地保育利用條例第30條第1項定有明文。次按「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、．．．
四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「主管機關依第12條規定審核水土保持計畫或水土保持規劃書，應收取審查費；其費額，由中央主管機關定之。依第12條規定擬具之水土保持計畫、水土保持規劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定之。」，復分別為水土保持法第12條第1項第4款、第14條之1所規定。
㈡又水土保持法第14條之1第2項授權訂定之水土保持計畫審核
監督辦法第31條第1項第5款明文規定：「有下列情形之一，主管機關得廢止原核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書：一、．．．五、經目的事業主管機關廢止其開發或利用之許可者。．．．」。究之上開條文，係規範於水土保持計畫或簡易水土保持申報書經核定後，如有經目的事業主管機關廢止其開發或利用之許可之情形，其既時移境遷而與當時核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之審查基礎迥異，即無令其繼續存在之必要，故許水土保持主管機關於此情形得廢止原核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書。
㈢本件原告申請籌設傑笙遊樂園之水土保持計畫書，原經前省
府水保局依75年1月10日修正公布之山坡保育利用條例第30條第1項規定，以82年10月13日函核定，並經前省府旅遊局以86年3月20日函同意其開發事業計畫在案。迨至100年間，目的事業主管機關交通部觀光局以原告籌設傑笙遊樂園之開發事業計畫，已逾觀光遊樂業管理規則第14條應向當地建築主管機關申領建築執照依法興建之規定期限，而以100年3月31日函予以廢止；被告乃以配合系爭目的事業所核定之水土保持計畫因失所附麗，即無理由單獨存在為由，依水土保持法第14條之1第2項授權訂定之水土保持計畫審核及監督辦法第31條第1項第5款規定，以100年5月12日函（即原處分）廢止前省府水保局82年10月13日函核定之水土保持計畫。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並主張如事實欄所載。經查：
⑴原告雖對交通部觀光局100年3月31日廢止系爭開發事業計畫
許可一事提起訴願，然業遭訴願決定機關交通部以100年7月15日訴願決定駁回其訴願（原處分卷附件16參照），因未對之不服提起行政訴訟，而告確定在案等情固不爭執，惟以「傑笙遊樂園」之開發，之所以無法順利進行，係因政府內部行政作為相互矛盾，一方面核准就地合法開發許可，一方面卻以土地違章使用為由科處罰鍰，加上水土保持計畫因法令變動，致高雄縣政府農業局都不知如何辦理，乃不可歸責於原告之事由，竟先廢止系爭開發許可，被告再以此為由廢止水土保持計畫，所為除違反比例原則，亦有行政一體之違法，自應予撤銷原處分云云資為主張。
⑵第以在行政爭訟法制之設計上，針對撤銷訴訟或課予義務訴
訟，係以每一個單獨對外發生法律效果之行政處分作為審查對象。然在審查特定行政處分之合法性時，若該行政處分係以某一個前行政處分作為基礎，而前一行政處分已發生形式上之羈束力，其「形式羈束力」存在之外觀，會提高該處分合法之蓋然率，是以，法院在進行審查時，必須非常慎重，必須有堅強之法律上理由確認其確屬違法，方可排斥其對後一行政處分所生之規制作用。
⑶經查水土保持計畫係為配合目的事業開發利用，就水土保持
處理與維謢等項所擬定之計畫，自以原目的事業之開發事業計畫為前提要件，亦即，水土保持計畫係配合目的事業計畫辦理。本件原告籌設傑笙遊樂園之開發事業計畫，既已遭交通部觀光局以100年3月31日函予以廢止，其附隨之水土保持計畫自無單獨存在之必要，堪以確定。則被告以本件業經目的事業主管機關交通部觀光局廢止其開發許可（即廢止開發事業計畫），既與原核定水土保持計畫之審查基礎迥異，即無令水土保持計畫繼續存在之必要，遂以原處分（即100年5月12日函）廢止該計畫，徵之水土保持法第14條之1第2項授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項第5款規定及首開法理說明，洵無不合。
⑷且本件被告原處分（即100年5月12日函）係以交通部觀光局
之行政處分（即100年3月31日函）作為基礎，經查交通部觀光局100年3月31日函雖經原告提起訴願，惟遭訴願決定機關交通部以100年7月15日訴願決定予以駁回，因原告未對之不服而告確定在案，非惟有上開函、訴願決定書等影本在卷可稽，復為原告所不爭，自堪認前一行政處分（即交通部觀光局100年3月31日函）已發生形式上及實質之羈束力無訛。原告所稱遊樂事業在南部很難經營，申請雜項執照歷經千辛萬苦，系爭水土保持計畫若予保留，欲重新經營時較省事等語，即便屬實，亦無從排斥本件前一行政處分（即交通部觀光局100年3月31日函）對後一行政處分（即被告100年5月12日函）所生之規制作用，殊難認其所提本件訴訟為有理由，自應予駁回。
綜上所述，本件被告所為原處分（即100年5月12日函），揆諸首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 5 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 張 國 勳法 官 林 育 如上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 101 年 5 月 31 日
書記官 劉 育 伶