臺北高等行政法院判決
101年度訴字第930號101年11月14日辯論終結原 告 洪永和訴訟代理人 羅豐胤律師
蘇仙宜律師被 告 經濟部代 表 人 施顏祥（部長）訴訟代理人 阮建忠
曲天強林玄忠上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國101年4月13日院臺訴字第1010122538號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以南投縣政府警察局於民國98年9 月14日查獲原告未經許可，僱用劉宏志駕駛挖土機，在南投縣○里鎮○○○段眉溪河川區域內採取國有土石（共計2,808.05立方公尺），違反水利法第78條之1 第3 款規定，乃依同法第92條之2 第7款規定，以100 年10月12日經授水字第10020268350 號處分書（原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）500 萬元。原告不服提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）原告係南投縣○里鎮○○○段0-0 、0-0 、0-00地號土地（下稱系爭土地）之地主，緣於98年6 月間，原告受當地鄰長羅綿吉要求，將系爭土地鄰接經濟部水利署第三河川局（下稱水利署第三河川局）管轄烏溪支流眉溪河川之擋土牆加高，以免風災引起河川暴漲致村莊淹水，原告遂透過羅綿吉聯絡卡大冠實業有限公司負責人劉宏志，以100萬元代價委由劉宏志將系爭土地旁之擋土牆加高，並於同年8 月8 日前數日竣工。嗣因98年8 月8 日「八八水災」使系爭土地旁之眉溪河川區域砂石淤積量大增，遂自98年
8 月11日起，由劉宏志駕駛挖土機，並指揮其員工謝億池補充挖土機之燃料，挖取眉溪河川區域之國有砂石，並堆置至原告所有系爭土地上。案經南投縣政府警察局移送臺灣南投地方法院檢察署（下稱南投地檢署）檢察官偵辦，檢察官認原告及劉宏志涉犯刑法第320 條第1 項竊盜罪，惟念其等確已將系爭土地之擋土牆加高，對於防汛有一定之作用，且其等均坦承犯行，犯後態度良好，遂於99年6月28日為緩起訴處分，緩起訴期間2 年，並命原告及劉宏志向南投地檢署指定之公益團體分別支付25萬元、15萬元，其等接獲通知後於99年10月21日，分別向「南投縣觀護志工協進會」、「中華民國紅十字會臺灣省南投縣支會」支付上開款項，此有臺灣南投地方法院檢察署檢察官98年度偵字第4540號緩起訴處分書可稽。
（二）原告上開行為雖經臺灣南投地方法院檢察署98年偵字第4540號緩起訴處分書認定竊取砂石2808.05 立方公尺，然此因原告受當地鄰長之託，為保護村民居住之安全，自行花費100 萬元加高眉溪河川之擋土牆，待擋土牆加高後，又擔心擋土牆遭土石流沖毀，遂將位於擋土牆旁之土石清除，堆置在原告位於緊鄰河川之土地，並未盜取、販賣，原告實乃因不諳法律規定而誤罹刑章，此乃可獲得緩起訴之原因。
（三）按法務部96年2 月27日法律決字第0960004138號函釋（下稱法務部96年2 月27日函釋）意旨，行為人之違法行為若經檢察官為緩起訴處分時，行為人等同未受刑事處罰，從而行政機關仍得依行政罰法第26條第2 項規定裁處之；該函釋將緩起訴視同不起訴處分之論據，僅謂處遇措施不等同於刑罰，卻未見其不等同之說理及涵攝過程。實則，緩起訴處分與不起訴處分性質並不相同。就立法目的而言，由於近代刑事政策改採教育刑、目的刑等特別預防觀點，並配合我國刑事訴訟制度調整為改良式當事人進行主義，法院負擔增加，故立法者仍在起訴與不起訴外，另制訂緩起訴處分制度，以擴大檢察官對案件之裁量權，以避免過去起訴或不起訴全有全無之弊，檢察官可以針對非重罪之案件，作成緩起訴處分，以適度減輕訟源。另就猶豫期間設計目的而言，緩起訴處分確定後，尚須經過1 至3 年之緩起訴期間，始能發生與不起訴確定相同之一事不再理效力。而在緩起訴期間，受處分人隨時可時因另犯他罪，或未履行檢察官所指示之負擔而遭撤銷緩起訴，而重行偵查程序。倘緩起訴僅係法務部96年2 月27日函釋所稱之一種特殊處遇措施，而非刑罰，則為何行為人未履行其應遵守之事項時，檢察官仍得起訴請求審判，是上開函釋仍以起訴與否來判斷緩起訴之性質。再就附條件之實質刑罰性而言，檢察官為緩起訴處分命被告向公益團體支付一定金額，或向公益團體服勞務等相關處遇措施，實質上與刑法第33條之罰金或同法第44條易服社會勞動並無二異，同樣對行為人人身自由及財產權產生相當程度之剝奪。從而，法務部96年2 月27日函釋之適用範圍應依合法性解釋予以限縮，即僅當該緩起訴處分未附有任何指示或負擔時，該緩起訴處分或可視同不起訴處分；若緩起訴附有任何指示或負擔時，該附條件既與實質刑罰無異，依行政罰法第26條第1 項規定，行政機關不得再重複為行政罰，否則即與一行為不二罰原則有違。
（四）縱使本件緩起訴處分所附條件非屬刑罰之一種，但亦為行政罰鍰之一種，仍有一事不二罰之適用。依司法院釋字第
503 號解釋意旨及臺灣高等法院暨所屬法院96年法律座談會刑事類提案第36號結論，認為捐款行為具行政罰鍰之性質，故行政機關不得再就同一行為課以行政罰鍰。
（五）另按最高行政法院100 年度判字第1848號判決要旨：「就同一行為已受緩起訴處分而附有支付金錢負擔之受罰者，另為行政罰之裁處時，關於該受罰者是否因緩起訴處分所應履行之金錢支付而影響其資力，屬裁處罰鍰時應予審酌之事項，即裁罰機關應就此情狀予以審酌之裁量權已減縮至零，始符行政罰法第18條第1 項之規定意旨。至經具體裁量後，該受罰者之資力是否已因此受影響致應酌減罰鍰額度，則屬個案裁量結果是否妥當或適法之問題，二者有別。」可知緩起訴之附條件處分縱非實質刑罰或行政罰，亦難謂特殊處遇措施不具有裁罰性效果，從而被告裁罰前應衡量原告已按刑事規定受罰之情事，應受責難程度已降低，因而減少行政裁罰罰鍰金額，方符合行政程序法第10條、行政罰法第18條規定，否則即有違反裁量怠惰之違法情事。
（六）原處分書依據「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」（稱裁罰要點）裁罰，惟該要點第5 項第1 款第5 目規定：
「依行政罰法第八條規定，減輕或免除行政處罰之裁量如下：㈠行為人不知法規，經首度查獲而有下列情事之一者，得免除其處罰：⒌於依治理計畫完成堤防之堤後河川區域內，有違反水利法第七十八條第四款至第六款及第七十八條之一各款規定之一，且無毀損堤防安全之虞。」；又同項第2 款第5 目規定：「 ㈡有下列情形之一者，不得減輕處罰，但其屬第一目至第六目任一目規定之違反，屬首度查獲，且情節輕微者，得依附表一減輕其處罰。但不得低於各該款法定最低額之三分之一：違反水利法第七十八條之一第一款或第三款規定。但其屬前款第五目規定之行為，不在此限。」故被告應依上述2 款規定減輕罰鍰。
（七）退步言，縱認被告得依裁要點計算罰鍰數額，原告與訴外人劉宏志共同採取土石合計2808.5立方公尺，被告對原告及訴外人劉宏志均處以最高額500 萬元罰鍰，未審酌上開採取數量非原告一人所為，竟同時對原告及訴外人劉宏志分別處以最高額500 萬元罰鍰，則被告就系爭採取砂石之同一案件，裁罰共計1,000萬元，明顯有違比例原則。
（八）聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告主張：
（一）原告與劉宏志基於意圖為自己不法之所有之犯意聯絡，自98年8 月11日起，由劉宏志駕駛挖土機，挖取第三河川局管轄之烏溪支流眉溪西塔山段河川區域內之國有砂石，並堆置至系爭土地上，計有砂石2,808.05立方公尺，有現場拍攝照片可稽（原處分卷第6 至13頁）、臺灣南投地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書（原處分卷第14至16頁），可知原告確實有於河川區域內未經許可採取土石之行為，其違反水利法第78條之1 第3 款規定已甚明確。
（二）行為如有違反水利法第78條第4 款至第6 款及第78條之1各款規定之一，而要依裁罰要點第5 項第1 款第5 目規定免除行政處罰者，其要件須違規地點為「依治理計畫完成堤防之堤後河川區域內」，且「無毀損堤防安全之虞」之要件。經查，水利署第三河川局製作之眉溪砂石實測圖及現場照片顯示，原告採取土石地點屬第三河川局轄管眉溪河道，且為擋土牆之基腳處，非屬原告所稱「依治理計畫完成堤防之堤後河川區域」內，其主張顯有誤解。另依裁罰要點第5 項第2 款第5 目規定減輕行政處罰者，其要件必須符合該要點附表一、第7 款第8 目「屬不知法規首度查獲無第6 目情形，且採取土石在150 立方公尺以下或堆置土石在330 立方公尺以下者，依第1 目至第3 目及第5目計算之裁罰金額乘以三分之一。」及第9 目「屬不知法規首度查獲無第6 目情形，且採取土石超過150 立方公尺在250 立方公尺以下或堆置土石超過330 立方公尺在500立方公尺以下者，依第1 目至第3 目及第5 目計算之裁罰金額乘以二分之一。」規定（原處分卷第23頁），然本件違法採取土石量為2,808.05立方公尺，顯已逾越上開規定數量甚鉅，故無法給予減輕處分。
（三）水利法明定河川區域內採取土石應經許可始得為之，其係考量河川區域內之土石源自於河川，與河川環境較為相容，亦有穩固水流通路功能，又為避免影響跨河建造物或河防建造物之安全，於河川內縱有採取土石必要，亦須經由許可機制，規範土石採取深度、地點及範圍，堆置或回填時亦同，爰明訂河川區域內採取土石應經許可始得為之。經查，原告自河川區域內採取之土石，所堆置於其私人土地，絕大部分已位於河川區域外（原處分卷第3 頁），原告雖聲稱受當地鄰長之託，出於公益加高擋土牆，仍無解於其後未經許可於河川區域內採取土石之責，且其於擋土牆基腳處挖取土石共計2,808.05立方公尺，數量龐大，將造成擋土牆基礎之保護厚度不足，並可能因洪流而產生基礎淘空之情事，嚴重危及河防安全，原告所稱採取土石係擔心擋土牆遭土石流沖毀，顯為推脫卸責之詞。
（四）按裁處時之行政罰法第26條第2 項規定：「前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」雖未明文緩起訴為不起訴，惟依法務部96年2 月27日法律決字第096004138號書函示略以：「緩起訴者乃附條件的不起訴處分，亦即不起訴的一種... 因此，刑事案件經檢察官為緩起訴處分確定後，宜視同不起訴處分確定，依行政罰法第26條第2 項規定，得依違反行政法上義務規定裁處之。」且為杜爭議，行政罰法於100 年11月23日修正發布之第26條第2 項已明定將緩起訴列入其規範中。另依同法第45條第
3 項規定：「本法中華民國一百年十一月八日修正之第二十六條第三項至第五項規定，於修正施行前違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事法律，經緩起訴處分確定，應受行政罰之處罰而未經裁處者，亦適用之... 」及該條項修正理由可知，於前揭修正條文施行前，一行為同時違反刑事法律及行政法上義務規定，其經檢察官為緩起訴處分確定後，且行政機關已依行政罰法第26條第2 項規定為行政罰之裁處者，基於法安定性之考量，並無新修正行政罰法第26條第3 項罰鍰應扣抵已繳交金額規定之適用。因此，本件經臺灣南投地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書為緩起訴處分確定後，被告爰依行政罰法第26條第2 項規定、水利法第92條之2 第7 款及裁罰要點等規定，以100 年10月12日經授水字第10020268350 號處分書對原告處罰鍰之處分，於法並無不當。
（五）又本件違法採取土石數量計2,808.05立方公尺，依裁罰要點附表一第7 款第1 、2 目規定，採取土石在500 立方公尺以下者，罰100 萬元，每增加100 立方公尺（不足100立方公尺，以100 立方公尺計之）加罰10萬元，本件採取土石數量2,808.05立方公尺，應以2,900 立方公尺計算，罰鍰金額為340 萬元〔計算式為100+（0000－000 ）/100×10＝340)。又行為發生於汛期，依前項金額加罰二分之一〔計算式340/2 ＝170 萬元。〕又依水利法第92條之2第7 款之規定，裁罰金額為340+170= 510萬元，超過最高罰鍰上限500 萬元，故以500 萬元計，應無爭議。
（六）綜上所述，本件依法所作原處分及訴願決定，並無違誤，原告主張為無理由，聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為：
（一）原告主張其依檢察官緩起訴處分指示，業已繳納25萬元予公益團體，依一事不二罰原則，被告不得再科處罰鍰，有無理由？又原告主張倘被告可再科處罰鍰，上開金額應自罰鍰中扣除，有無理由？
（二）原告依裁罰要點第5 項第1 款第5 目及同項第2 款第5 目規定請求減輕其處罰，有無理由？
（三）被告科處原告如原處分所示之罰鍰，有無構成裁量濫用之情事？
五、本院之判斷：
（一）上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，且有原處分、水利署第三河川局現場勘查紀錄、眉溪砂石實測圖、眉溪砂石測量橫斷面實測量圖、南投縣政府警察局刑警大隊蒐證相片、臺灣南投地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書影本等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。又本件違法採取土石數量計2,808.05立方公尺，依裁罰要點附表一即「經濟部水利署違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表」（下稱裁罰基準表）第7 款第1 、2目規定，採取土石在500 立方公尺以下者，罰100 萬元，每增加100 立方公尺（不足100 立方公尺，以100 立方公尺計之）加罰10萬元，本件採取土石數量2,808.05立方公尺，應以2,900 立方公尺計算，罰鍰金額為340 萬元〔計算式為100+（0000－000 ）/100×10＝340 〕。又行為發生於汛期，依前項金額加罰二分之一〔計算式340/2 ＝
170 萬元〕。依水利法第92條之2 第7 款之規定，裁罰金額為340+170= 510萬元，超過最高罰鍰上限500 萬元，故以500 萬元計，是被告原處分依上開裁罰要點及所附裁罰基準表，就原告採取砂石之體積計算出應處罰鍰500 萬元，尚無違誤。
（二）按一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要。且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用，此即一事不二罰原則。然前述行為如經檢察官為不起訴處分或法院為無罪、免訴、不受理或不付審理（少年事件）之裁判確定，行政罰之裁處即無一事二罰之疑慮，此時仍得依違反行政法上義務之規定裁處。因此，95年2 月5 日施行之行政罰法第26條規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。前項行為如經不起訴處分或為無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」由於上述行政罰法第26條第2項僅規定「不起訴處分、無罪、免訴、不受理、不付審理」等情形，，至於檢察官為緩起訴處分應如何處理？是否屬於不起訴處分而為相同之處理？或基於法律明示其一排除其他之法理而無該項之適用？實務及學說上遂產生不同見解，歧異甚大。行政罰法第26條第2 項遂於100 年11月23日修正為：「前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」另增訂第3 、4 、5 項：「第一項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。前項勞務扣抵罰鍰之金額，按最初裁處時之每小時基本工資乘以義務勞務時數核算。依第二項規定所為之裁處，有下列情形之一者，由主管機關依受處罰者之申請或依職權撤銷之，已收繳之罰鍰，無息退還：一、因緩起訴處分確定而為之裁處，其緩起訴處分經撤銷，並經判決有罪確定，且未受免刑或緩刑之宣告。二、因緩刑裁判確定而為之裁處，其緩刑宣告經撤銷確定。」而其立法理由為：「㈠按第一項前段所定『依刑事法律處罰』，係指由法院對違反刑事法律之行為人，依刑事訴訟程序所為之處罰，始足當之。又緩起訴處分之性質，實屬附條件之便宜不起訴處分，檢察官為緩起訴處分時，依刑事訴訟法第二百五十三條之二第一項規定，對被告所為之措施及課予之負擔，係一種特殊之處遇措施，並非刑罰。故一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定，經檢察官為緩起訴處分確定後，行政機關自得依違反行政法上義務規定裁處，此為現行條文第二項之當然解釋。惟因實務上有不同見解，爰於第二項增訂『緩起訴處分確定』之文字，以杜爭議。... ㈣本條係有關刑事罰與行政罰競合之處理規定，涉及行政法上義務規定極多，為兼顧該等行政法立法目的之達成及促進行政效能考量，避免行政制裁緩不濟急，失卻處罰目的，一行為如經緩起訴處分確定，不待緩起訴期間屆滿而未撤銷，行政機關即應依違反行政法上義務規定裁處；亦即本項所定『緩起訴處分確定』，係指當事人已不得聲請再議或交付審判以爭執該緩起訴處分而言（刑事訴訟法第二百五十三條之一第一項後段參照）。同理，為避免行政制裁緩不濟急，失卻處罰目的，對受緩刑宣告部分，亦不待緩刑期滿未經撤銷（刑法第七十六條參照），即應依違反行政法上義務規定裁處。三、第一項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定，且經命向公庫或指定之公益團、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定金額或於一定期間提供義務勞務者（刑事訴訟法第二百五十三條之二第一項第四款及第五款、刑法第七十四條第二項第四款及第五款參照），因行為人受有財產之負擔或為勞務之付出，為符比例原則，故明定其所支付之金額或提供之勞務，得扣抵罰鍰。至義務勞務扣抵罰鍰之折算標準，按最初裁處時之每小時基本工資乘以義務勞務時數核算，以期明確，爰增訂第三項及第四項。四、第一項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定後，如緩起訴處分或緩刑宣告復被撤銷確定，其已依第二項規定所為之裁處，應如何處理，易滋疑義，爰於第五項增訂處理機制，應由主管機關依受處罰者之申請或依職權撤銷原裁處，已收繳之罰鍰，則無息退還。」可知上述法律問題之爭議，因行政罰法第26條之修正已獲解決，而原告所引司法院釋字第503 號解釋係針對違反作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或漏稅行為之方法而處罰種類相同者，如從一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰所為之解釋，核與本件情形不同，自難比附援引。又原告所引臺灣高等法院96年法律座談會第36號提案，係行政罰法第26條第2項修正前之討論意見，隨著上開法律修正業已明確，自難再予援用，是原告上開主張及所引見解，委無足採。綜上所述，本件原告一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定，原告雖獲檢察官緩起訴處分並課予負擔，由於其係一種特殊之處遇措施，並非刑罰，故無違反一事不二罰原則，原告主張其既依檢察官指示繳納25萬元予公益團體，被告不得再處罰鍰云云，並無理由。
（三）又行為人一行為同時受檢察官緩起訴處分及行政機關之裁罰，固然不違反一事不二罰原則，惟行為人依檢察官緩起訴處分指示支付一定金額或於一定期間提供義務勞務者，因已有一定金錢或勞務之付出，為符合比例原則，故於行政罰法第26條第3 項明定其所支付之金額或提供之勞務，得扣抵罰鍰，是立法者不僅肯認於受罰者因緩起訴處分所應履行之金錢支付，屬裁處時依比例原則應予審酌之事項，並直接立法宣示裁量之限界為全額於罰鍰中扣抵。惟上開修正條文於新舊法過渡期間如何適用，行政罰法第26條於100 年11月23日修正公布增訂第3 項為：「第1 項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之。」並同法第45條第3 項並增修規定：「本法中華民國100 年11月8 日修正之第26條第3 項至第5 項規定，於修正施行前違反行政法上義務之行為同時觸犯刑事法律，經緩起訴確定，應受行政罰之處罰而未經裁處者，亦適用之；曾經裁處，因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷，而於修正施行後為裁處者，亦同。」其修正理由說明四載明：「本法修正施行前，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定，其經檢察官為緩起訴確定後，行政機關依第26條第2 項規定裁處行政罰者，因已為裁處，不宜再適用修正條文第26條第3項規定，以免有違法安定性原則。…」足徵若非屬上開第26條第3 項修正施行前未裁處之案件，或曾經裁處，因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷，而於修正施行後為裁處者，依第45條第3 項規定，並無適用第26條第3 項規定之餘地。本件被告以100 年10月12日經授水字第10020268350 號裁處書，處罰鍰500 萬元，非屬上開第26條第3項100 年11月23日修正施行前未裁處之案件，核無上開第26條第3 項規定之適用，因此原告主張應扣除支付公益團體金額25萬元，亦無理由。
（四）至於原告主張其符合處罰要點所規定之減輕事由乙節。按「依行政罰法第八條規定，減輕或免除行政處罰之裁量如下：㈠行為人不知法規，經首度查獲而有下列情事之一者，得免除其處罰：...5. 於依治理計畫完成堤後河川域內，有違反水利法第78條第4 款至第6 款78條之1 各款規定之一，且無毀損堤防安全之虞。」經濟部95年10月25日修正公布之辦理違反水利法案件裁罰要點第5 項第1 款第5目固有明文。惟依水利署第三河川局製作之眉溪砂石實測圖及現場照片顯示，原告採取土石地點屬第三河川局轄管眉溪河道，且為擋土牆之基腳處，非屬原告所稱「依治理計畫完成堤防之堤後河川區域」內，核與上開免除行政罰規定之要件未合。
（五）又前揭處罰要點第5 項第2 款5 目規定：「㈡有下列情形之一者，不得減輕處罰。但其屬第一目至第六目任一目規定之違反，屬首度查獲，且情節輕微者，得依附表一減輕其處罰。但不得低於各該款法定罰鍰最低額之三分之一：⒌違反水利法第七十八條之一第一款或第三款規定。但其屬前款第五目規定之行為，不在此限。」是依上開規定，本件原告違反水利法第78條之1 第3 款之行為，原則上不得減輕處罰，但如屬首度查獲，且情節輕微者，得依該附表一即裁罰基準表減輕其處罰。被告雖認本件違法採取土石量為2,808.05立方公尺，顯已逾越上開裁罰基準表第7款第8 目、第9 目所定之標準，自不符合減輕要件云云。
然其第8 目規定：「屬不知法規首度查獲無第六目情形，且採取土石在一百五十立方公尺以下，堆置土石在三百三十立方公尺以下者，依第一目至第三目及第五目計算之金額乘以三分之一。」另第9 目規定：「屬不知法規首度查獲無第六目情形，且採取土石超過一百五十立方公尺在二百五十立方公尺以下或堆置土石超過三百三十立方公尺在五百立方公以下者，依第一目至第三目及第五目計算之金額乘以二分之一。」均係規定行為人不知法規、首度查獲，且採取或堆置土石在一定數量以下者，減輕其處罰。然裁罰要點第5 項第2 款第5 目之適用，係在首度查獲且情節輕微之情況下，得依裁罰基準表減輕處罰，故行為人係首度查獲且情節輕微，倘其符合裁罰基準表第7 款第8、9目之要件，得依該目處罰減輕之，倘其符合該表其他目之要件，則依其他目之處罰減輕之；非謂行為人採取或堆置土石數量超過裁罰基準表第7 款第8 、9 目之規定，即無裁罰要點第5 項第2 款第5 目之適用，是被告此部分主張，固有誤會。然而，水利法之所以明定河川區域內採取土石應經許可始得為之，其係考量河川區域內之土石源自於河川，與河川環境較為相容，亦有穩固水流通路功能，又為避免影響跨河建造物或河防建造物之安全，於河川內縱有採取土石必要，亦須經由許可機制，規範土石採取深度、地點及範圍，堆置或回填時亦同，爰明訂河川區域內採取土石應經許可始得為之。查原告於擋土牆基腳處挖取土石共計2,808.05立方公尺，體積、數量龐大，將造成擋土牆基礎之保護厚度不足，並可能因洪流而產生基礎淘空之情事，嚴重危及河防安全，情節難謂輕微，核與裁罰要點第5 項第2 款5 目規定要件未合。
（六）原告主張依一事不二罰原則免罰或依裁罰要點規定減輕其處罰，固均無理由。惟按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第201 條定有明文。另「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」為行政訴訟法第4 條第2 項所明定。而依裁量權所為之行政處分，有逾越權限或濫用權力情事者，依同法第201 條規定，行政法院得予撤銷。此之所謂「裁量逾越」或「裁量權濫用」之違法，應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內（最高行政法院92年度判字第1511號判決參照）。又「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」為行政罰法第18條第1 項所明定。行政機關對於行為人違法行為之裁罰擁有一定裁量權，同時負有裁量義務，然其面對大量之裁量案件，有時會制定裁量基準，列明典型的狀況與相應之效果，使主管機關決定時有所依循，以提高行政效率，且避免主管機關對於相同事件恣意為不同裁罰結果。然而此種一般性規則仍係依抽象性之典型案件為適用對象，無法及於所有千變萬化的現實態樣，從而此種裁量基準不應被理解為唯一且絕對之判斷依據，而須留給實際決定者在個案中衡量原先裁量基準未納入考量情事，以實現個案正義。換言之，此裁罰標準仍應解釋為僅供決定機關作決定時之參考依據，而非認以此標準之適用即得取代個案中之裁量（最高行政法院92年度判字第1079號判決參照）。倘主管機關毫無斟酌餘地、機械性地適用裁量基準，反而剝奪實際決定機關之裁量權，自屬違法。本件原告採取砂石之違法行為固堪認定，惟審酌行政罰法第18條第1 項係為「求處罰允當」之立法理由，並參酌行政罰法之主管機關法務部曾以98年12月1 日法律決字第0980049815號函復財政部，就裁處罰鍰時得否減除行為人因緩起訴處分之支付金錢負擔一節，釋示得斟酌行政罰法第18條第1 項規定，於法定罰鍰金額範圍內裁量減輕罰鍰額度等語之見解，應認就同一行為已受緩起訴處分而附有支付金錢負擔之受罰者，另為行政罰之裁處時，關於該受罰者是否因緩起訴處分所應履行之金錢支付而影響其資力，屬裁處罰鍰時應予審酌之事項，即裁罰機關應就此情狀予以審酌之裁量權已減縮至零，始符行政罰法第18條第
1 項之規定意旨（最高行政法院100 年度判字第1848號、
101 年度判字第687 號判決參照）。本件依臺灣南投地檢署檢察官98年度偵字第4540號緩起訴處分書所載，原告應自緩起訴處分確定之日起3 個月內繳納25萬元。而被告就原告本件違反水利法之行為裁處500 萬元，僅依其所制定之裁罰基準表第7 款規定，就客觀上採取土石之體積加以裁處，並未將受罰者有因同一違章行為而受緩起訴處分者，若因緩起訴處分有應履行支付金錢負擔，該支付金錢負擔是否影響該受罰者之資力一節，列入審酌因素。則被告就本件裁罰未慮及原告有否因本件之同一行為受緩起訴處分而支付之金錢負擔致影響其資力，即逕依裁罰基準表所定金額科處罰鍰，依上述規定及說明，其裁量即有怠惰，而構成裁量濫用，自有違法。
（七）再按行政罰法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」其立法理由為：「本條係行政法上共同違法之規定，不採刑法有關教唆犯、幫助犯之概念，此因行政罰之不法內涵及非難評價不若刑罰，且為避免實務不易區分導致行政機關裁罰時徒生困擾之故。所謂『故意共同實施』，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共同完成者而言。又第一項所稱『情節之輕重』，係指實施違反行政法上義務行為其介入之程度及其行為可非難性之高低等因素。」可知行政罰第14條第1 項規定，是針對多數人共同實施行政違法行為之規定模式，並未如刑法區分為共同正犯、教唆犯、幫助犯，而係採取單一正犯概念，即所有參與違法行為之人，均為正犯，而其處罰須「依其情節分別處罰」。此規定主要目的在於宣示「個別責任原則」，共同違反義務之人，各依其情節分別處罰，即共同義務人彼此各自為自己之過錯行為負責，該原則源自法治國憲法上的自主原則，依據自主原則，每個人只為自己的決定負責，因此只為自己所為的過錯行為負責（司法院釋字第638 號解釋許玉秀大法官部分不同意見書參照）。就本件未經許可在河川區域內採取或堆置土石之案情而言，因土石採運費力耗時，且需一定資力，此類案件之參與者通常為多數人，所有參與違法行為之人，諸如土地所有權人、地上權人、承租人、業者公司負責人、會計、駕駛、把風者或集團首謀等，依行政罰法第14條1 項規定均為共同實施違反行政法上義務之行為者，倘裁處機關未審酌行為情節之輕重分別處罰之，一律依該集團所採取或堆置之土石體積裁罰，依本案情形而論，1 人罰500 萬元，2 人共罰1,000 萬元，若本件行為人有10人，豈非總罰鍰數額高達5,000 萬元，非但不符比例原則，且使行為人超越自己的責任而承擔他人的責任，有違個別責任原則，其不合理甚明。本件原告委請訴外人劉宏志駕駛挖土機挖取眉溪河川區域之國有土石，並堆置在系爭土地上，二人均違反水利法第78條之1 第3 款規定，為被告依同法第92條之2 第7 款及裁罰要點第7 點規定，分別科處罰鍰
500 萬元，為兩造所不爭執，且有被告對訴外人劉宏志所為100 年10月12日經授水字第10020268360 號決定書、行政院院字第1010126951號決定書等影本附卷可稽。衡諸上開裁罰要點第7 點及附表一「裁罰基準表」第7 款規定，就行為人「個人」採取或堆置土石之體積，及行為期間是否為汛期、他人有無受損（含死亡、重傷、輕傷及其他財產上損害）、是否累犯或首度查獲等因素，固設有處罰金額之標準；惟性質上多屬多數行為人違犯之此類案件類型，因每位行為人之行為情節輕態樣各有不同，在無設有相關裁處標準之下，被告依現行裁罰要點之標準加以裁罰，對身為土地所有權人之原告科處罰鍰500 萬元，對身為公司負責人兼駕駛之訴外人劉宏志亦科處罰鍰500 萬元。然如上所述，裁罰標準僅供決定機關作決定時之參考依據，而非以此作為唯一且絕對之標準，因此被告單依上開裁罰要點及附件一「裁罰基準表」之規定，就本件遭採取土石之體積計算其裁罰金額，未依行政罰法第18條第1 項、第14條第1 項規定，就個別行為情節之輕重等要素加以審酌（原處分書中看不出為此部分裁量），一律科處相同罰鍰，足徵原處分就上開應裁量事項未經衡酌。依上述規定及說明，其裁量即有怠惰，而構成裁量濫用，亦屬違法。
六、綜上所述，被告就原告違反水利法之行為所為裁罰之裁量有上述違誤。訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。本件業經判斷如上，兩造其餘攻防方法均於本件判斷不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 11 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑法 官 鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 101 年 11 月 28 日
書記官 蕭純純