臺北高等行政法院判決
102年度簡上字第19號上 訴 人 內政部代 表 人 李鴻源（部長）訴訟代理人 陳淑芬律師
陳曉祺律師被 上訴 人 劉明柱訴訟代理人 鄭仁壽律師
朱陳筠律師上列當事人間建築師法事件，上訴人對於中華民國101 年12月11日臺灣臺北地方法院101 年度簡字第125 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、春虹建設股份有限公司（下稱「春虹建設公司」）於民國87年委託被上訴人向桃園縣政府申請坐落於桃園縣○○市○○段○○○號土地，興建地下2 層、地上12層建築物（下稱「系爭建物」），被上訴人係（89桃縣工建使字第平0921 號使用執照，下稱「系爭建物使用執照」）監造人，被上訴人於使用執照卷內具結本案已按原核准設計圖說施工完成無誤，惟因認實際現場之建築物冷氣平台並未施作，與其簽證負責之使用執照竣工圖說確實不符，被上訴人未本於受委託辦理建築物監造應盡監督營造業依照設計圖說施工之職責，而違反建築師法第18條第1 款規定，致使建築物現場與使用執照竣工圖不符，造成本件建案與住戶衍生爭議，經桃園縣建築師懲戒委員會（下稱「桃園縣懲戒委員會」）以100 年12月23日府工建字第1000538949號函檢送100 年11月7 日100桃建懲字第001 號決議書決議被上訴人記申誡1 次（下稱「原處分」，原審誤載為98年2 月23日98桃建懲字第001 號審議決議書）。被上訴人不服，向內政部建築師懲戒覆審委員會（下稱「內政部懲戒覆審委員會」）提起覆審，經該委員會以（101 ）建台懲字第103 號決議書決議變更原處分，被上訴人改處以警告1 次處分（下稱「覆審決定」）。被上訴人仍不服，提起行政訴訟，經原審法院以101 年度簡字第12
5 號行政訴訟判決將覆審決定及原處分撤銷（下稱「原審判決」），上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：有關本件申誡處分之同一事項，前經桃園縣政府98桃建懲字第001 號決議書處以申誡一次處分（下稱「桃園縣政府98年決議書」），後經內政部懲戒覆審委員會以（98）建台懲字第086 號決議書變更處分，處以不予懲戒處分（下稱「內政部懲戒覆審委員會98年決議書」）。觀諸桃園縣政府98年決議書、內政部懲戒覆審委員會98年決議書、原處分及覆審決定皆係就伊對系爭建物冷氣平台未施作是否構成違反建築師法應受懲戒事項，而將伊移付懲戒，前後行政處分之「當事人同一、法律關係同一、請求同一」，顯係同一事件，是在內政部懲戒覆審委員會98年決議書未經撤銷之前，上訴人不得就同一事項再為其他處分，否則即違反行政處分之實質存續力。又即使內政部懲戒覆審委員會98年決議書並未就建築師法第18條規定為判斷，惟伊並未違反建築師法第18條之規定，原處分之作成顯然於法無據。縱認伊有未監督營造業者依設計圖施工，致違反建築師法第18條規定之情形，惟系爭建物使用執照發照日期為87年間，堪認上開違規行為已於87年間終了，依行政罰法第45條所規定行政罰之裁罰權時效，係自行政罰法施行之日起算3 年即至98年2 月5 日，是100 年12月23日作成之原處分及101 年6 月29日作成之覆審決定，均已逾行政罰法第27條3 年裁罰時效之規定等語。並聲明：覆審決定及原處分均撤銷。
三、上訴人則以：被上訴人係因未本於受委託辦理建築物監造應盡監督營造業依照設計圖說施工之職責，致使建築物現場與使用執照竣工圖不符，經桃園縣懲戒委員會以被上訴人違反建築師法第18條第1 款規定，依同法第46條第4 款之規定，處以「申誡1 次」處分，並非以違反建築師法第17條之規定予以懲戒，其違反之法條及要件均與桃園縣政府98年決議書及內政部懲戒覆審委員會98年決議書之情形不同，且依內政部建築師懲戒覆審委員會組織規程第13條「本會不對外行文，其決議事項以內政部名義行之」之規定，有關桃園縣政府函詢內政部懲戒覆審委員會上開決議書所為之決議是否考量該府所提被上訴人未按圖施工監造不實，違反建築師法第18條規定部分一案，經伊以98年12月8 日內授營建管字第0980811906號函加以函覆（下稱「98年12月8 日函」），並無疑義，且內政部懲戒覆審委員會第71次會議決議亦採相同見解。又依據行政罰法第1 條之立法理由、伊98年11月16日台內營字第0980200314號函（下稱「98年11月16日函」）之內容及伊98年6 月16日召開「研商建築師法第17條、第18條及第46條與行政罰法第27條、第45條競合問題一案會議」討論後函請法務部表示意見之回函說明，內政部懲戒覆審委員會98年決議書係就被上訴人違反建築師法第17條規定進行覆審決議，且被上訴人未本於受委託辦理建築物監造應盡監督營造業依照設計圖說施工之職責，致使建築物現場與使用執照竣工圖不符，難謂未違反建築師法第18條第1 款規定，另依建築師法第46條規定所為之懲戒屬懲戒罰，不適用行政罰法第27條第1 項及第45條之規定，伊98年11月16日函已有明釋在案，是本件訴訟核無理由等語，資為抗辯。並聲明：被上訴人之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依行政罰法第
1 條之立法理由說明，對於專門職業及技術人員之「懲戒」，不應當然將其排除於行政罰法適用範圍之外，毋寧仍應視此等特定身分之對象有無違反行政法上義務，以及對其所為之懲戒處分是否具有裁罰性，而非全然認係僅是違反內部紀律之特別規定，是本件建築師之申誡、警告處分，既係以被上訴人違反行為時建築師法第18條第1 款所課予建築師之義務為論據，而非以被上訴人違反建築師公會章程之規定等內部紀律規定為由，並因被上訴人違反上開行政法上義務之情節，科以「申誡」、「警告」此種裁罰性之處分，是應認此種建築師申誡、警告處分雖名為「懲戒」，惟仍屬行政罰法所規範之範疇。又在行政罰法施行前，倘有違反行政法上義務應受處罰之行為，迨該法施行後始予裁處者，即有行政罰法第27條第1 項所定3 年裁處權時效之適用，亦即應自該法施行之日即95年2 月5 日起算3 年內行使裁處權，否則即不得再予裁處。又被上訴人擔任系爭建物之監造人，因認未監督營造業者依設計圖說施工，致違反建築師法第18條第1 款規定之行為，若以系爭建物使用執照發照日期為89年7 月14日據以推算，堪認上開違規行為至遲應在89年間即已終了，依前開行政罰法第45條第1 項、第2 項規定，被上訴人違反建築師法上義務應受處罰之行為，迨行政罰法施行後始予裁處者，應自該法施行之日即95年2 月5 日起算3 年內行使裁處權，惟桃園縣懲戒委員會遲至100 年11月7 日始對被上訴人處以申誡1 次之處分，內政部懲戒覆審委員會亦遲在101年6 月29日作成原處分變更、處以被上訴人警告1 次處分之覆審決定，均已逾越上開裁處權時效，核有違誤，至臻明確等語，因將覆審決定及原處分均撤銷。
五、上訴人上訴意旨略以：依最高行政法院101 年度判字第982號判決、本院101 年度訴字第552 號判決及101 年度訴字第
395 號判決之見解，皆認為專業人士之懲戒罰與行政秩序罰性質不同，且依行政罰法第1 條之立法理由可知，行政罰法原則上僅適用於行政秩序罰，不包含懲戒罰在內。又據伊98年11月16日函之內容可知，建築師法第46條規定所為之懲戒係屬懲戒罰，不適用行政罰法第27條第1 項及第45條之規定，且考量建築執照之申請至竣工，常有超過3 年以上之情形，如依行政罰法第27條規定行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅，當不利於整飭及維護建築師之專業紀律，以維護公共安全與民眾對建築工程品質之信賴，是上開函釋前經伊98年6 月16日召開「研商建築師法第17條、第18條及第46條與行政罰法第27條、第45條競合問題一案會議」討論後，並函請法務部表示意見，依據法務部回函說明，亦與法務部為「關於建築師法第17條與行政罰法第27條競合問題一案」，以96 年6月21日法律字第0960015313號函釋認定尚無不合，故依據前開立法理由、實務見解及法務部之函釋，建築師懲戒案件應無行政罰法第27條及第45條之適用，惟原審判決逕自認定本件懲戒罰有行政罰之性質，認定原處分已逾越裁處權時效，適用法律顯有違誤。另建築師為建築物之設計人、監造人，有其持續性之專業責任，由於我國係採建築師簽證負責、而主管機關僅予抽查之制度，且建築物之使用年限長達數十年，其違法情事常需歷時多年後、或損害結果發生後方能得知，此為建築師懲戒之特殊性，若適用或類推適用行政罰法第27條裁處權時效為3 年之規定，恐將導致多數違法情事無法予以懲戒之情況。縱因建築師法未就建築師懲戒之裁處權時效為特別規定，有類推適用其他法律之必要，惟建築師懲戒之特殊性與一般行政罰或醫師、會計師、律師等專業人士之懲戒罰皆明顯不同，於此情況下應不得類推適用行政罰法第27條之規定，是仍應依伊98年11月16日函闡釋原則，執行建築師懲戒事務，如為建築師權益之保障，亦應在兼顧維護公共安全之條件下，由伊就建築師懲戒之特殊性，於建築師法訂定懲戒裁處權時效規定，以符需求，是原審判決確有違背法令之情事等語。
六、本院判斷如下：㈠按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。
」「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：……四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」為94年2 月5 日制定公布95年2 月5 日施行之行政罰法第1 條、第2 條所明定。其立法理由依序載明：「一、對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。以往由於政府行政事務繁雜，為達行政目的，採用不同之處罰方法或手段，致行政法規所定之行政罰種類繁多，名稱互異，處罰形式不一，且實務上裁罰時之法律適用與理論見解分歧，常生困擾，不但影響行政效能，且關係人民權益至鉅。二、本法之立法目的，乃在於制定共通適用於各類行政罰之統一性、綜合性法典，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩。為明確其適用範圍，爰於首條明定，限於違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，始有本法之適用。依本條規定，本法所稱之行政罰，係指行政秩序罰而言，不包括『行政刑罰』及『執行罰』在內。至『懲戒罰』與『行政罰』之性質有別，懲戒罰著重於某一職業內部秩序之維護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。另懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序罰性質，而屬本法第2 條之範疇，應由其立法目的、淵源等分別考量。又公務員之懲戒與行政罰法規範之性質不同，無法比擬適用，自不待言。三、又本法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定，為期明確，爰於本條但書明定本法與其他法律之適用關係。另本法所規範行政罰之裁處，性質上為行政處分之一種，有關裁罰之程序或相關事項，依行政程序法第3 條第1 項規定，除本法就行政程序事項另有特別規定外，仍應適用行政程序法有關規定，故該法有規定者，除有必要外，本法不再重複規定。」「一、為因應我國目前實務上需要，使各種法律有效達成行政目的，並基於維護公益之考量，本法之適用，除因違反行政法上義務應受罰鍰或沒入之裁處外，亦將行政機關所為之不利處分中具有裁罰性者視為行政罰，由於其名稱種類有一百餘種之多，爰概稱為『其他種類行政罰』，並參酌司法院釋字第394 號等解釋使用『裁罰性行政處分』之用語，將其適用本法應具備『裁罰性』及『不利處分』之要件予以明定，以界定本法之適用範疇。二、本法所稱『其他種類行政罰』之界定，攸關有無本法之適用，為期明確，除將其適用本法所須具備之要件，即『裁罰性』及『不利處分』直接明定外，並檢視現行各種法律中具有代表性且常用之裁罰性不利處分之名稱，依其性質分為限制或禁止行為之處分、剝奪或消滅資格、權利之處分、影響名譽之處分及警告性處分四種類型，分四款列舉之，並於每款就各類型之裁罰性不利處分為例示及概括規定，以利適用。三、本法所稱『其他種類行政罰』，僅限於本條各款所定『裁罰性之不利處分』，並以『違反行政法上之義務』而應受『裁罰性』之『不利處分』為要件，如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無本法之適用。此外，行政機關對違法授益行政處分之撤銷及合法授益行政處分之廢止，是否屬本法所規範之『裁罰性之不利處分』，而有本法規定之適用，應視其撤銷或廢止之原因及適用之法規而定，未可一概而論。例如證券交易法第59條第1 項規定：『證券商自受領證券業務特許證照，或其分支機構經許可並登記後，於3 個月內未開始營業，或雖已開業而自行停止營業連續3 個月以上時，主管機關得撤銷其特許或許可。』之『撤銷』，即不屬本法所規範的裁罰性之不利處分。又依稅捐稽徵法第24條規定所為限制納稅義務人之財產不得移轉或設定他項權利、限制其減資或註銷登記及限制出境之處分，及依海洋污染防治法第35條規定所為限制船舶及相關船員離境之處分，均屬保全措施，不具裁罰性，亦非屬『裁罰性之不利處分』，無本法規定之適用」。準此，可知行政罰法之立法目的，乃在於制定共通適用各類「行政罰」之統一性、綜合性法律，而屬各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定。其所稱之「行政罰」，係指「行政秩序罰」而言，不包括「行政刑罰」及「執行罰」在內，申言之，限於違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，始有行政罰法之適用。又所稱「其他種類行政罰」，僅限於行政罰法第2 條各款所定「裁罰性之不利處分」－即限制或禁止行為之處分；剝奪或消滅資格、權利之處分；影響名譽之處分及警告性處分。惟不論係受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰，均以「違反行政法上義務」為前提。至「懲戒罰」與「行政罰」之性質固屬有別，「懲戒罰」著重於某一職業內部秩序之維護，是「行政罰法」之規定雖非全然適用於「懲戒罰」，惟如從處罰之組織、程序、要件及種類予以實質觀察，倘該「懲戒罰」非違反行政法上義務，純係因違反內部紀律所為之制裁者，應屬「懲戒罰」；如其內容及目的係因違反行政法上義務所為之制裁者，則屬「行政罰」，尚非能僅以其名稱定為「懲戒」，即認其屬「懲戒罰」，而排除行政罰法之適用（最高行政法院100 年度判字第557 號、101 年度判字第1094號判決意旨參照）。
㈡次按「建築師受委託辦理建築物監造時，應遵守左列各款之
規定：一、監督營造業依照前條設計之圖說施工。……」「建築師之懲戒處分如下：一、警告。二、申誡。三、停止執行業務2 個月以上2 年以下。四、撤銷或廢止開業證書。」「建築師違反本法者，依左列規定懲戒之：……四、違反第17條或第18條規定情事之一者，應予申誡或停止執行業務或廢止開業證書。」行為時建築師法第18條、第45條第1 項、第46條第4 款分別定有明文。準此，如非僅以建築師單純違反建築師公會章程等內部紀律規定為由，而係對於建築師違反前揭建築師法第18條第1 款所課予之監督義務，經由主管機關依同法第47條、第49條所設置之建築師懲戒委員會及內政部建築師懲戒覆審委員會依同法第45條第1 項、第46條第
4 款所為之「懲戒」，核屬行政罰法第2 條規定「違反行政法上義務」所為之「裁罰性不利處分」無疑，揆諸前揭規定及說明，雖名為「懲戒處分」，惟實屬行政罰，仍為行政罰法之規範範疇，而有該法之適用。
㈢再按行為時行政罰法第27條規定：「（第1 項）行政罰之裁
處權，因三年期間之經過而消滅。（第2 項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。（第3 項）前條第2 項之情形，第1 項期間自不起訴處分或無罪、免訴、不受理、不付審理之裁判確定日起算。（第4 項）行政罰之裁處因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而須另為裁處者，第1 項期間自原裁處被撤銷確定之日起算。」第45條規定：「（第1 項）本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2 項、第20條及第22條規定外，均適用之。（第2 項）前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」其立法理由載明：「一、法律不溯及既往，乃法律適用之基本原則，如認其事項有溯及適用之必要者，即應以法律明白規定，方有所依據，本條即本此原則而設。二、本法施行前違反行政法上義務之行為，於本法施行後裁處者，第1 項明定可適用本法裁處之，但相較於本法施行前，對行為人不利之第15條、第16條、第18條第2 項、第20條及第22條則予排除適用。三、本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處者，於本法施行後裁處時，其裁處權時效，除非個別行政法律另有規定，依其規定外，均自本法施行之日起算。至於有關時效期間之規定，自仍適用本法」等語。可知行政罰法公布施行（95年2 月5 日）後，因違反行政法上義務應受處罰者，其裁處權時效，依該法第27條規定；惟行政罰法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於該法施行後裁處者，依同法第45條第2 項規定，其裁處權之時效，則自行政罰法施行之日即95年2 月5 日起算3 年。
㈣本件被上訴人擔任系爭建物之監造人，因被認未監督營造業
者依設計圖說施工，致違反建築師法第18條第1 款之規定，經桃園縣懲戒委員會以原處分決議被上訴人申誡1 次，被上訴人不服，提起覆審，經內政部懲戒覆審委員會以覆審決定變更原處分，改處被上訴人警告1 次處分。是桃園縣懲戒委員會及內政部懲戒覆審委員會係以被上訴人違反建築師法第18條第1 款所課予建築師之監督義務為論據，而非以被上訴人違反建築師公會章程之規定等內部紀律為由，並以被上訴人違反上開行政法上義務之情節，科以「申誡」、「警告」等裁罰性處分，依上揭規定及說明，本件「申誡」、「警告」處分雖名為「懲戒」，惟仍屬行政罰。且系爭建物使用執照發照日期為89年7 月14日，被上訴人係系爭建物之監造人，據此推算，堪認上開違規行為至遲應在89年間即已終了，依前開行政罰法第45條第1 項、第2 項規定，被上訴人違反建築師法上義務應受處罰之行為，迨行政罰法施行後始予裁處者，應自該法施行之日即95年2 月5 日起算3 年內行使裁處權，惟桃園縣懲戒委員會遲至100 年11月7 日始對被上訴人處以申誡1 次之處分，內政部懲戒覆審委員會亦遲於101年6 月29日作成原處分變更、處以被上訴人警告1 次處分之覆審決定，均已逾越行政罰之裁處權時效等情，業經原審敘明其判斷之依據甚詳，徵諸上揭規定及說明，原審判決於本件應適用之法律所持之見解，核無違誤，上訴意旨仍執前詞，主張本件建築師懲戒係屬「懲戒罰」性質，應不得適用或類推適用行政罰法第27條所定3 年裁處權時效之規定，否則將難以達成對建築師懲戒之目的，並指摘原審判決適用法律顯有違誤及確有違背法令之情事，核屬上訴人個人主觀之歧異見解，而就原審認定事實、取捨證據之職權行使指摘其為不當，尚難憑採。其上訴為無理由，應予駁回。
㈤至於上訴人所舉最高行政法院101 年度判字第982 號判決及
本院101 年度訴字第552 號判決，均係針對醫師違反行政法上義務以外之業務上不正當行為所為之懲戒罰，與刑罰間有無一行為不二罰原則之適用所為之闡釋，另舉本院101 年度訴字第395 號判決，則係針對技師受停業懲戒處分，與其所屬公司法人受停權處分間，有無違反一事不二罰原則所為之闡釋，均與本件係針對被上訴人違反建築師法第18條第1 款所課予之監督義務所為之裁罰性不利處分，而有行政罰法裁罰權時效規定之適用一節，迥不相侔，自不得據以比附援引，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236 條之2第3 項、第255 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 3 月 19 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕銘富
法 官 黃桂興法 官 張國勳上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 102 年 3 月 19 日
書記官 陳可欣