臺北高等行政法院判決
102年度簡上字第108號上 訴 人 桃園縣政府地方稅務局代 表 人 林延文（局長）住同上被 上訴 人 宋宇航上列當事人間牌照稅事件，上訴人對於中華民國102 年5 月24日臺灣桃園地方法院101 年度簡字第20號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣桃園地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、上訴人查得被上訴人之自用小客車（車號：0000-00 ，下稱系爭車輛）未繳納民國100 年使用牌照稅，於100 年9 月28日停放在桃園縣中壢市○○路收費停車格，爰依使用牌照稅法第28條第1 項規定，處以100 年使用牌照稅應納稅額1 倍之罰鍰，計新臺幣（下同）11,230元。被上訴人不服，申請復查，未獲變更，提起訴願，亦遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院以101 年度簡字第20號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分（含復查決定）後，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：系爭車輛之車主為被上訴人，被上訴人不爭執兒子於100 年9 月28日下午2 時57分有駕駛系爭車輛而使用停放在公用停車格之事實，但停車單被風吹走，後來被罰，始知漏繳停車費。上訴人寄存送達地址為桃園縣平鎮市○○路○○○段○○○號，惟96年起被上訴人即將通訊地址改到桃園縣楊梅市○○路○○○巷○○○號，上訴人可依其他方式送達。本案在裁處前，被上訴人沒有針對牌照稅的事由向主管機關陳述實際居所不是戶籍地。且上訴人是先處罰後，再予被上訴人陳述意見。又上訴人透過桃園縣政府交通局（下稱交通局）之停車資訊來處罰，尚有疑慮。被上訴人並非不繳納牌照稅，上訴人寄到被上訴人未實際居住之戶籍地，致未收到繳納通知，而遭裁罰等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定、復查決定及原處分。
三、上訴人則以：㈠為加強查緝違反使用牌照稅法之交通工具，防杜取巧逃漏稅捐，維護租稅公平，上訴人依據稅捐稽徵法第30條、行政程序法第19條第2 項規定，行文交通局請其提供路邊收費停車格資料電子檔，與上訴人車輛檢查檔交查，舉發違規使用道路車輛。本案即由上訴人依桃園縣政府100年10月11日函送同年5 月1 日至9 月30日路邊收費停車資料，查得被上訴人未於繳納期限繳納100 年使用牌照稅，仍於
100 年9 月28日停放在中壢市○○路收費停車格。上訴人為使用牌照稅主管稽徵機關，為執行使用牌照稅稽徵業務而蒐集與運用課稅資料，係屬執行法定職務必要範圍內，與個人資料保護法第15條第1 款、第16條第1 款相符，未違反該法立法意旨，亦未違反正當法律或行政程序。㈡交通局提供予上訴人停車資料之格式為縣市代號、停車單號、道路名稱、停車日期、車號、廠牌名稱、顏色、車別名稱、停車時間及停車格號碼等，僅涉及「物」（車）之表徵及特定時間位於特定地點之事實狀態，無從直接或間接辨別個人，與電腦處理個人資料保護法第3 條第1 款之個人資料意涵不同，不生適用電腦處理個人資料保護法之問題（法務部99年10月13日法律決字第0999037247號函釋意旨參照），即便認屬個人資料，仍有同法第8 條但書如屬「法令明文規定」「或為增進公共利益」者，得為特定目的外利用（依稅捐稽徵法第30條規定，係屬法律明文規定；參照司法院釋字第211 號、第28
1 號、第317 號、第327 號、第345 號、第356 號、第621號解釋，均認防止逃漏稅捐，確保稅收，維持課稅公平，係屬增進公共利益事項）。縱仍認交通局或上訴人有違反電腦處理個人資料保護法規定之虞，違反該法所生之法律效果，係公務機關應否負民事或刑事責任之問題。至於原處分是否違法，應依行政程序法之規定，就事實認定或適用法規有無錯誤而判斷。如原處分所根據之事實及適用之法規並無錯誤，被上訴人違章屬實，尚難僅以公務機關未依電腦處理個人資料保護法保護個人資料而構成被上訴人受罰之原處分撤銷事由。㈢本案係違反行政法上義務而受處罰，依行政程序法第102 條但書規定，應優先適用行政罰法。使用牌照稅違章之裁處，係運用使用牌照稅違規車輛查核系統，將路邊收費停車檔與全國車檢檔交查產出查獲檔，每年裁處均超過15,000件，自屬行政罰法第42條第3 款「大量作成同種類裁處」無疑，得不給予陳述意見之機會。㈣況本案裁處根據之事實客觀明白足以確認，不因被上訴人意見之陳述而動搖該事實之存在，事先請被上訴人就該事實陳述意見，並無任何實益，亦符合行政罰法第42條第6 款及其立法意旨。退一步言，縱認本案不予優先適用行政罰法，依行政程序法第102 條但書規定，亦可優先適用同法第103 條，核本案情形與同法第
103 條第1 款、第5 款及第7 款規定亦無不符。再退萬步言，若仍認本案無適用行政程序法第103 條及行政罰法第42條餘地，上訴人亦已依行政程序法第114 條規定，於訴願程序終結前補正給予被上訴人陳述意見，且稅單寄送時，有告知法律效果，雖在裁罰後才有陳述意見機會，但被上訴人所有系爭車輛有使用是事實上客觀明白得以確定。㈤上訴人會因被上訴人沒有在期限內繳納使用牌照稅，以平信寄送車籍地，上訴人不會裁罰，另外會查詢戶籍地，不管是否與車籍地相同，會再次以掛號寄送稅單，之後沒再繳納才移送執行。裁罰1 倍是因上訴人發現沒繳納使用牌照稅而被上訴人仍在使用，且被上訴人未針對牌照稅向主管機關變更實際居所地不在原先戶籍地，故寄存送達於被上訴人車籍地及戶籍地為合法等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審撤銷訴願決定及原處分（含復查決定），係以：㈠就裁罰前未給予被上訴人陳述意見權利之程序違法部分：⒈「事前陳述意見」係最基本的正當法律程序要求，行政機關若僅單純通知當事人陳述意見，不告知受處分人可能涉犯的法令構成要件及效果，受處分人亦不知基於不自證己罪權，其有拒絕配合自證處罰之權利，如此的事前陳述意見權形同虛設，更非憲法層次「正當法律程序」「正當行政程序」的保障目的。程序上行政機關有義務通知當事人，與（裁罰）決定有關之「顯著性事實」及「法規依據」，否則當事人無從知悉如何「陳述意見」，以及可否預見有如何之不利益處分或裁罰將至。唯有當事人能針對「事實意見」及「法律意見」自由決定是否表達，才符合正當法律程序原則的保障。行政程序法第104 條第1 項第2 款亦有明白規定（通知事實及「法規依據」），行政機關更不能假藉行政效率之便而規避此程序上之義務。據此，即使個別行政法規於形式上定有事前陳述意見之外觀，惟其實質內容或實務操作結果，未足保障憲法上賦予人民陳述意見之實質意義，該法律仍難逃違反憲法上正當法律程序的指摘。因而行政程序法第103 條、行政罰法第42條但書的例外事由，即均有違反正當法律程序之虞，行政機關於適用該等例外事由時，自應秉持「例外從嚴解釋」之態度，法院檢驗此等例外事由的實務操作，更應嚴格以對，以確保人民事前陳述的正當法律程序不致破壞。⒉上訴人主張本案同時符合行政罰法第42條第3 款、第6 款之例外毋庸給予事前陳述意見之事由。其中第3 款所謂「大量作成同種類之裁處」（行政程序法第103 條第1 款亦同），上訴人指出，使用牌照稅違章之裁處，係運用使用牌照稅違規車輛查核系統，將路邊收費停車檔與全國車檢檔交查產出查獲檔，「每年裁處均超過15,000件」，自屬所謂「大量作成同種類裁處」無疑等語。惟如以行政效率凌駕於聽審權，勢必形同「淡化人民的個別性角色」，將處罰的主體淪為「制式的客體地位」之嫌，遑論所謂「大量作成同種類之處分」應係指事前即符合要件的制式處分，至事後針對各別法違章行為的處罰，殊難想像有屬大量、制式、齊一化的觸法理由。上訴人以無法授權，制度性侵害隱私之手段當作合理化其「大量作成同種類裁處」的理由，進而正當化毋庸事前陳述意見的例外事由，實無理由。⒊至於主張本案屬行政罰法第42條但書第6 款「裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認者」（與行政程序法第103 條第5 款相同），又顯然是一個向行政效率傾斜的例外事由。所謂「客觀上明白」係以人民或行政機關之立場觀之？又即令「事實」明確，但與事實無法切割分離的法律要件或法律效果，是否即明白足以確認？又事實明確何以就能剝奪當事人對於法律部分之陳述機會？尤其是否排除當事人陳述意見之權利，純屬行政機關之裁量權限，人民難以預見其裁量拒絕陳述意見之標準。從而適用此例外事由應採例外解釋從嚴之態度，嚴格限縮其適用範圍，所謂「客觀上明白足以確認者」，應係已達一望即知，且當事人對於事實及法律部分均毫無爭執之程度。尤以行政機關認定事實「客觀上明白足以確認」，如係以當事人曾於查獲或發現違規事實時已有陳述，亦應判斷當事人於陳述時，是否足以獲知其所違犯法規之要件與效果，以及該行為如有涉犯刑事處罰之虞時，在不違背協力義務之下，是否足以知悉其有拒絕陳述之權利。否則本條款例外事由，即有因侵害事前陳述意見之正當法律程序原則，難逃違憲指摘之嫌。系爭車輛固然於外觀上看似有在滯納期滿後使用公共水陸道路之客觀事實，惟被上訴人辯稱係因繳款書未合法送達，其無故意違規不繳稅之責任；而車輛出現在公共道路上，未必即屬車主（納稅義務人）之責任，例如車輛係遭竊或為他人侵占使用等客觀上非車主所能掌控之使用行為，為兼顧行政效率，行政機關非不能先以書面通知有查獲違規使用公共道路之情，告知此等行為之法律效果，並限一定期間內給予人民陳述意見，其後據以裁罰，始符憲法上保障正當行政程序，本件以「客觀上明白足以確認」而於裁罰前未事先給予被上訴人陳述機會，即有侵害被上訴人之事前陳述權，有悖憲法上保障之正當法律與正當行政程序原則。且違法情節明顯重大，如得以「事後的陳述意見」作為補正事由，無異於架空行政罰法第42條本文及行政程序法第102 條所架構基於憲法正當行政程序保障之事前陳述權。⒋上訴人援用行政程序法第103 條第7 款規定，作為排除給予被上訴人事前陳述意見之依據。原審以為本款顯然誤解「處分前陳述意見」與「救濟程序中之陳述意見」，縱二者原則上是由同一機關提供之制度，但各自目的迥然不同。在「訴願先行程序」中的意見陳述，根本無法發揮「預防處分錯誤（或提高處分正確性）」之功能。再者，以現行法規提起行政訴訟之案件粗略統計，至少應有70% 之案件，依法均須踐行「訴願先行程序」。
行政實務果真貫徹本款例外規定，法院幾乎可以宣告：「陳述意見程序」作為人民遭受不利處分之「最低限度保障」的意旨，也終告死寂。如此對於強調正當行政程序原則之司法院釋字第709 號解釋，豈非最大諷刺。因而本條款絕不能作為例外剝奪事前陳述意見權利的法定藉口。㈡就無法律依據取得被上訴人停車資訊之程序違法部分：⒈個人駕駛車輛於公共道路上，尤其屬自己所有之車輛，更有對於自我表彰甚或社會地位之象徵。更重要者，此屬憲法第22條所保障資訊自主權或隱私權之範疇，自不能將個人使用車輛之社會活動資訊排除在個人資料保護之外，其屬「社會活動及其他足資識別該個人之資料」無疑。上訴人固不否認其向交通局函取被上訴人停車資料，作為本案處罰之事實依據，屬就交通局所蒐集或電腦處理之個人資料，為「特定目的外之利用」。⒉稅捐稽徵法第30條第1 項規定，就行政機關間的相互協助而言，解釋上屬行政程序法第19條行政協助之特別規定。此處僅限於「課稅資料」之調查，本案係漏稅後之行為罰，能否比附援引已有疑問，即使從寬解釋或逕以行政程序法第19條為依據，解釋上此僅屬「組織法」上之性質，亦即僅係規定稅務等機關有此權限之依據，惟如何於何種程度下之行使以及有無如何之限制，均應另有「作用法」之依據。換言之，必須有法律保留之授權依據，否則基於「組織法／作用法」二分原則，稅務主管機關自不能以法定上有此權限，即得「漫無邊際」的行使，此早據司法院釋字第367 號、第394號等解釋在案。電腦處理個人資料保護法第8 條第1 款所指「法令明文規定者」，當屬「作用法」之依據，否則豈非任何行政機關均於其組織法規，明定類似稅捐稽徵法第30條第
1 項或行政程序法第19條之類似字眼，即得規避另制定職權行使依據及限制之義務。現行法規並無任何法律或法律授權之依據，賦與上訴人得向交通局調取事涉個人資料保護隱私權之授權依據。難認有所謂法令依據存在。至被告另依使用牌照稅法第3 條第3 項、第37條之授權，提出桃園縣使用牌照稅徵收細則之規定，有桃園縣政府公告委託代徵項目，被告因而與交通部公路總局新竹區監理所於每年度簽訂代徵契約，甚且提出「使用牌照稅違規車輛查核系統需求會議紀錄」等為此處法令依據。此等授權依據均限於「使用牌照稅之稽徵」，能否及於漏稅後使用公共水陸道路之處罰等相關個人資料之蒐集與利用，已甚有疑。甚且其後公告之所謂「代徵契約」或內部會議性質之「查核系統需求會議紀錄」等，不僅有超出法律（使用牌照稅法）授權範圍之嫌，更有以細節性、技術性事項，違法侵害人民資訊自主隱私權。⒊電腦處理個人資料保護法第8 條第4 款所謂「為增進公共利益者」，更屬空泛的不確定法律概念。試問：行政機關會承認其任何行政作為非為增進公共利益之必要？遑論未稅車輛繼續使用公共道路，究竟對道路交通或任何人車安全的公共利益造成何傷害？綜上，上訴人於裁罰被上訴人前，未給予事前陳述意見之機會，不符正當法律程序與正當行政程序原則，而有違法。又據以處罰被上訴人之停車資料證據，係違反修正前電腦處理個人資料保護法所取得，不得作為本案裁罰之事實依據。本件原處分既有此等違法之情，訴願機關不查而遽以維持原處分，作成訴願駁回之決定，俱有違法不當等詞，為其判斷之基礎，並敘明本件主要爭點事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠被上訴人原係以地址變更，上訴人可向他機關查得住所資料為由提起行政訴訟，惟原判決主動質疑上訴人未予被上訴人事前陳述意見，有違正當法律程序，及上訴人調取被上訴人停車資料，有違反修正前電腦處理個人資料保護法之嫌，未待被上訴人主張，即自行列為本案重要爭點。原判決認被上訴人於100 年9 月28日停放在中壢市○○路收費停車格時未繳納100 年使用牌照稅屬實，但仍以上訴人違反正當法律程序原則及修正前電腦處理個人資料保護法為由，判決撤銷訴願決定及原處分。原判決除有消極不適用憲法第7 條、第19條及第23條，暨司法院釋字第211號、第281 號、第317 號、第327 號、第345 號、第356 號、第621 號、第639 號、第689 號及690 號解釋，並拒予適用修正前電腦處理個人資料保護法第8 條第1 款及第4 款、行政罰法第42條第3 款及第6 款、行政程序法第102 條但書、第103 條第1 款、第5 款、第7 款及第114 條規定外，對於司法院釋字第367 號、第394 號、第443 號、第603 號及第709 號解釋亦有適用不當之情節，顯然違背法令規定，且有判決不備理由及理由矛盾之處。㈡有關原判決認定上訴人裁罰前未給予被上訴人陳述意見之程序違法部分：⒈原判決既主張當事人為避免受罰得拒絕陳述，又認為處分前給予當事人陳述意見之目的，在發揮「預防處分錯誤（或提高處分正確性）」之功能，其判決理由即有矛盾之處。此乃因如將「事前陳述意見」作為「預防處分錯誤（或提高處分正確性）」之必要程序，則當事人所陳述之意見必須均為真實，方可使行政機關從客觀事證及當事人陳述所呈現之事實真相中，作出正確處分。原判決主張當事人為避免受罰得拒絕陳述之邏輯，基於理性判斷，可預期當事人將僅就其有利處陳述，其不利處則將隱瞞真意以避免受不利益，難以發揮「預防處分錯誤（或提高處分正確性）」之功能。原判決邏輯架構下之「事前陳述意見」，是否有其竭力強調不可或缺之實質意義，而得構成撤銷原處分之堅強理由，不無疑義。⒉本案癥結在於行政處分前是否必須給予當事人陳述意見之機會，係屬行政程序階段，非行政救濟階段，自與憲法第16條訴訟權之保障有別。原判決所引司法院釋字第409 號有關土地徵收程序、釋字第462 號有關教師升等資格評審程序、釋字第
488 號有關金融機構監管及接管程序、釋字第491 號解釋有關公務人員免職處分程序、釋字第704 號有關軍事審判官續任審判職務之核定程序，以及釋字第709 號有關都市更新程序，均係決策者基於公益與私益、或適任與不適任之主觀評價上，作成嚴重影響當事人憲法上權利之處分。主觀評價因人而異，處分前自須將當事人意見納入，綜合各方主觀意見併予考量，促使作成處分之評價基礎客觀化，此與本案以客觀事實之有無作為處分依據之性質顯然有別。是以「正當法律程序原則」之意涵，參照司法院釋字第639 號、第689 號、第690 號、第709 號解釋意旨，具有成本效益及比例原則之判斷，非於所有行政處分及裁罰作成前，均必須有「事前陳述意見」程序始為正當。原判決於無明確法律依據及未確實探求大法官解釋真義之情況下，依其立場逕將「事前陳述意見」擴張為憲法層面上基本而必備之法律程序，不容許現行法律規定之任何例外，未依司法院釋字第639 號及第690號解釋意旨就個案判斷，顯有違背法令及判決不備理由之處。⒊依使用牌照稅法第28條第1 項規定，領有使用牌照之納稅義務人，若有「逾期未繳稅」及「使用公共水陸道路」之情事，即構成違章裁罰要件，要件簡單明確，且本案裁處係運用「使用牌照稅違規車輛查核系統」將路邊收費停車檔與全國車檢檔交查產出查獲檔，裁處書亦以電腦大量套印作成。原判決除未申明使用牌照稅違章之裁處，與其所定義之「大量作成同種類之處分」究有何不同外，並以殊難想像有「大量同種類之裁處」為由，否定行政罰法第42條第3 款發生之可能，繼而拒絕適用該規定，顯有不適用法規及判決不備理由之處。另原判決稱上訴人全年作出超過15,000件之裁罰處分，係出於上訴人以「制度性侵害隱私」之手段所作成，不應將其當作毋庸事前陳述意見之例外事由一節，實屬因果不分之推論。蓋因違章裁罰之成立，係基於違章行為之存在，納稅義務人如均依法繳納使用牌照稅，縱使稅捐機關窮盡調查之可能，搜羅所有公共道路行車狀況，亦無法裁罰任何一人；反之如使用牌照稅逃漏不繳情形嚴重，縱然稅捐機關僅就公共道路使用情形作局部調查，亦足以每年從中查獲超過15,000件之使用牌照稅違章案件。原判決指上訴人係刻意製造「大量裁處」之現象以作為合理化毋庸事前陳述意見之理由，顯非實情。⒋原判決前已判定繳款書合法送達，且被上訴人未按時繳納使用牌照稅屬實，未採被上訴人辯稱之詞，後卻以被上訴人辯稱之詞作為判決理由，顯為矛盾。且本案裁處之事證，係由車籍資料確定納稅義務人及應納稅額後，根據稅捐徵銷資料（包含繳款書送達資料）得知被上訴人「逾期未完稅」，及交通局所提供路邊收費停車格資料，得知被上訴人所有系爭車輛「使用公共水陸道路」而來，無一涉及兩造之主觀陳述。原判決依上訴人提供前揭資料，無須另外調查其他事證，即可判定被上訴人「於100 年9 月28日停放在中壢市○○路收費停車格時並未繳納100 年度使用牌照稅」之事實「堪以證明」，顯見其事證不論何人均一望即知，全無被上訴人藉由抗辯以動搖該事實存在之餘地，卻又稱其非屬「客觀上明白足以確認」者，判決顯為矛盾。倘若真有原判決所稱車輛遭竊或其他無法使用之情事，按社會通念，一般人於事發後均會立即向警方報案及註銷使用牌照，透過車籍資料之異動，稅務系統即因其已非納稅義務人，不再對其開徵使用牌照稅，其既已無應納稅捐，自不生逾期未完稅而遭處罰之問題，此類情形無待原判決所稱裁罰前給予當事人「事前陳述意見」機會以釐清事實，早已透過車籍資料得知而防患未然。原判決未考究實務流程上已可透過車籍資料、稅捐徵銷資料（包含繳款書送達資料）及繳款書資料查明相關事證，且上訴人裁處之正確率幾達99.9% ，亦未意識其採證過程實已證明本案所據事證之客觀可確認性，仍認本案所根據事證非屬「客觀上明白足以確認」，似與行政罰法第42條但書第6 款規定不符。⒌縱因原判決以限縮行政罰法第42條但書之名，行架空該規定之實，致該條文毫無適用之可能，本案係屬「提起訴願前依法應向行政機關聲請復查程序」之處分，與行政程序法第103 條第7 款情形完全吻合，原判決未予適用，顯然違背法令。況且上訴人亦申明若本案真無例外規定適用，依行政程序法第114 條規定，應給予當事人陳述意見之機會者，仍可因訴願程序終結前為之而獲補正。原判決判定被上訴人「於100 年9 月28日停放在中壢市○○路收費停車格時未繳納100 年度使用牌照稅」及上訴人「依據使用牌照稅法第28條第1 項規定處以罰鍰」之事實均堪以證明，且被上訴人於裁罰前陳述意見與否，均未能對於實體決定有任何影響，如執意將未對實體結果有任何影響之「程序違反」，視為得撤銷之理由而撤銷原處分。因違章事實明確存在，且未逾裁處期間，行政機關仍將依法再行查核，並請違規人陳述意見後，另行作出無程序違反而實體結果相同之裁罰處分，其最終結果與准予補正之情形並無二致，就行政成本與訴訟經濟而言，自無以不准補正以治癒行政程序瑕疵之理。本案既與行政程序法第114 條要件相符，且原判決所言「程序違反」對實體結果並無任何影響，原判決空言准予補正將架空行政罰法第42條及行政程序法第102 條規定，無視法有明文，不予適用行政程序法第114 條規定，不僅判決不備理由，且違背法令至為明確。⒍為避免判斷有所偏頗，上訴人以近3 年來數據，依司法院釋字第639 號及第690 號解釋意旨，就「事前陳述意見」程序於使用牌照稅罰鍰案件所能發揮之效益及其行政成本，作成本效益及比例原則之客觀判斷，以杜疑義（重要數據如下：每年平均裁處件數：19,805件。每年平均罰鍰金額：178,276,632 元。當事人不服裁處提起行政救濟機率：平均0.74% 。現行裁罰處分錯誤機率：平均0.13% 。當事人事前陳述意見之行政成本：平均每日須請75.97 人陳述意見，如將上班時間全供聽取意見，平均每件分配時間約6 分19秒）。按裁處件數及罰鍰金額之多寡，反應稅捐逃漏不繳之情形，足可衡量其所涉公共利益重大與否；當事人不服裁處提起行政救濟之機率，反應當事人對於裁處結果爭執情形，亦堪衡量當事人自身就爭執所生成本及成效之衡量取捨；現行裁罰處分錯誤之機率，除可反應裁處結果正確與否外，亦為增加「事前陳述意見」程序所能提升處分正確性之最大可能效益。可知使用牌照稅裁處所涉公共利益甚鉅，現行程序當事人爭執比例每年均未及1%，增加「事前陳述意見」程序最多僅能提升0.13% 之裁處正確性，且近年來處於訴願以上救濟階段之使用牌照稅罰鍰案件，除本案因判決認定必須有「事前陳述意見」程序以「預防處分錯誤」之故（非無「事前陳述意見」程序造成處分實體錯誤之故）而遭撤銷外，並無其他遭撤銷案件。至於行政成本，先不論當事人為陳述意見所耗費之時間與機會成本（有99% 以上之當事人不願為此耗費成本），單就稅捐機關而言，僅進行陳述意見程序，時間上即難期望能順利完成，更遑論每案均尚有調查、通知及裁處程序，增加該程序顯將癱瘓裁處之進行。依司法院釋字第639 號及第690 號解釋意旨綜合判斷結果，程序是否正當合理，原判決論據是否合乎比例原則，不言自明。㈢有關原判決認定上訴人取得被上訴人停車資訊之程序違法部分：⒈原判決既認定車輛出現於公共道路，除車主外亦可能為他人所為，即已證明無法以車輛出現於公共道路而直指某特定人，其既無法識別該個人，自不具修正前電腦處理個人資料保護法所稱「個人資料」之性質，無從導引出本案行駛或停車資料應受該法規範之判決基礎，亦不生上訴人是否違反該法之問題，故此判決理由之矛盾，已嚴重影響判決之正確性。⒉就原判決認定稅捐稽徵法及行政程序法係屬「組織法」性質而言。稅捐稽徵法第1條即已明示該法立法目的係規範稅捐機關進行稅捐稽徵之相關程序行為，其全部條文內容亦未涉及稅捐機關之組織編制、管轄、人事等事宜，且該法第30條第1 項所規定者，為稅捐稽徵機關對外部之機關、團體或個人間之法律關係，顯屬作用法關係。至於行政程序法，係規範行政機關作成各種行政行為相關程序之法規，一般於行政法分類上，亦歸為行政作用法之範疇。原判決前揭認定，異於一般行政法學之基本認知，卻未對此一歧異見解論述其認定之依據及理由，顯為判決不備理由。司法院釋字第367 號及第394 號解釋之精義，即所謂「相對法律保留原則」，與原判決所稱「組織法／作用法」二分原則顯屬二事，自屬適用不當無疑。且稅捐稽徵法乃國會通過之法律，符合「絕對法律保留原則」，自亦與該二號解釋所言之「相對法律保留原則」相符。如恐稅務機關有「漫無邊際」濫用法定權限之疑慮，亦可就稅務機關調查之目的，所施以之調查行為，與法律授權條文內容是否該當而作個案判斷。原判決未就本案之調查目的與行為，與稅捐稽徵法第30條第1 項內容該當與否予以判斷，空言難認該條文規定為上訴人進行調查取得停車資料之法律依據，究竟法律應如何「明文規定」，方符原審法官心證所認同之「法令明文規定者」，原判決付之闕如，顯為判決不備理由，且有拒絕適用修正前電腦處理個人資料保護法第8 條第1 款之故意。再者，修正前電腦處理個人資料保護法並未將行政訴訟業務排除於適用範圍以外，又行政訴訟法中，除第125條、第133 條、第134 條、第137 條及第138 條等有關行政法院依職權調查之規定外，亦無就如何行使及限制查調個人資料之行為另有規範，則行政法院因調查事證而取得個人資料，是否亦將視為無任何法律依據或法律授權依據，據以作成之判決及裁定是否亦屬違法？原判決均未表明判斷之標準及原由，有判決不備理由之違法。且如以原判決之嚴苛標準，各機關就法律明文授權調查權限內調查資料，仍不能符合修正前電腦處理個人資料保護法第8 條第1 款所稱「法令明文規定者」，則該法將成為得以阻卻各種合法調查之理由，侵犯其他法律所賦予之調查權限，反使機關無法依法行使法定職權，豈能言判決邏輯所造成之法律適用衝突，毫無違反法令之處？⒊司法院釋字第211 號、第281 號、第317 號、第327 號、第345 號、第356 號等解釋意旨，均認「防止逃漏稅捐，確保稅收，維持課稅公平」係屬「增進公共利益」事項。本案所涉使用牌照稅法第28條第1 項處罰規定，係就納稅義務人未依法繳納使用牌照之稅捐，卻仍有繼續使用牌照之違章行為處以行政秩序罰，以防止逃漏稅捐，維持課稅公平，落實憲法第7 條及第19條規定。原判決渾然未覺本案所涉之「公共利益」，係就依法納稅而言，誤認其係就道路交通安全而言。縱經上訴人引述司法院釋字第621 號解釋，敘明本案所涉之「公共利益」事項，惟原判決援引司法院釋字第443 號解釋意旨，以資訊隱私權應以國會制定之法律始得限制或侵害之判斷，卻對經國會制定之修正前電腦處理個人資料保護法第8 條第4 款規定，認為其屬空泛不確定之法律概念而未予引用，不僅判決理由矛盾，就此部分裁判所涉不當者，實非僅止於未予正確適用憲法第7 條、第19條與司法院釋字第211 號、第281 號、第317 號、第327 號、第34
5 號、第356 號、第443 號及第621 號解釋，以及拒絕適用修正前電腦處理個人資料保護法第8 條第4 款規定而已。⒋退步言之，縱認停車資料為修正前電腦處理個人資料保護法所稱之個人資料，且本案對個人資料之利用，全無該法第8條第1 款及第4 款適用之餘地，而認為有違法之虞，原判決亦須就交通局提供停車資料，以及上訴人利用停車資料不同層面，辨明違法主體。上訴人為桃園縣使用牌照稅主管稽徵機關，蒐集停車資料後，自行結合納稅義務人姓名等個人資料，以判定有無使用牌照稅法第28條第1 項逾期未完稅而使用公共道路之違章情事，係屬法令規定職掌必要範圍內，並基於執行財稅稽徵目的，非特定目的外之利用，核與修正前電腦處理個人資料保護法第7 條及第8 條規定相符。本案有涉及該法第8 條所稱特定目的外之利用者，係提供停車資料之交通局，如原判決強指本案有特定目的外利用之違法，違法主體亦應為交通局，據以發生之法律效果，應為交通局發生損害賠償之問題。原判決未予說明如何從交通局違法提供之部分，演繹出上訴人所作之原處分應予撤銷之法律效果，顯為判決不備理由。⒌司法院釋字第603 號有關捺指紋始核發身分證規定之解釋，不僅明白揭示憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，且於理由書清楚敘明，於具體個案採取不同密度之審查，原判決對於前揭解釋精義視若無睹，顯有不適用法律及適用不當之處。本案當事人將車輛停放於公開場合之停車格，公開表示其停車並供收取停車費之意，該停車事實本即未有隱私之期待，難以認定其屬極度私密敏感事項，且停車資料若脫離個人控制，其可能對個人造成之損害，亦即資訊之抽象危險性，亦顯難等同於指紋。縱然將「停車資料」視同「個人資料」觀之，原判決亦未依司法院釋字第603號解釋意旨，就本案停車資料所涉之敏感度、國家蒐集與利用停車資料所獲得之公共利益，與其對於當事人所造成之損害，通盤衡酌考量，並敘明其審查及判斷理由，率以憲法保障人民資訊隱私權，僅擷取對其主觀立場有利之片段文字，逕自論斷上訴人取得之停車資料不得作為裁罰依據，顯為法律適用不當及判決不備理由。又因本案涉及之「公共利益」及「維持社會租稅秩序」係屬憲法層次，所涉法律如使用牌照稅法、稅捐稽徵法、行政罰法、行政程序法及修正前電腦處理個人資料保護法亦均為國會制定之法律，縱將本案爭執之「資訊隱私權」及「事前陳述意見」問題，拉高至憲法層次討論，亦與憲法第23條規定無違，原判決未依憲法第23條規定進行裁判，顯為違背法令規定。⒍縱使原判決難以認同現行法律規定所生之法律效果，對其合憲性抱持極度懷疑，依行政訴訟法第178 條之1 規定，似應裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官就行政罰法第42條及行政程序法第103 條規定合憲與否進行解釋。否則原判決自行認定前揭條文違憲，不予適用現行有效法律，顯與法定程序不符，亦有違背法令之實等語，並聲明求為判決：㈠原判決有關判定上訴人不符正當法律程序與正當行政程序原則，以及違反修正前電腦處理個人資料保護法而撤銷原處分（含復查決定）及訴願決定之部分廢棄。㈡被上訴人在第一審之訴駁回。
六、本院查：㈠按我國行政訴訟係採取職權調查原則（行政訴訟法第125 條
第1 項及第133 條規定參照）。次按「有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……四、當事人於訴訟未經合法代理或代表。」為行政訴訟法第243 條第2 項第4 款所明定。此項當事人於訴訟之代理人或代表人之權限有無欠缺，乃法院應依職權調查之事項。
㈡復依行政訴訟法第49條第2 項至第4 項：「（第2 項）行政
訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師具有下列情形之一者，亦得為訴訟代理人：一、稅務行政事件，具備會計師資格者。二、專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。三、當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。（第3 項）委任前項之非律師為訴訟代理人者，應得審判長許可。（第4 項）第2 項之非律師為訴訟代理人，審判長許其為本案訴訟行為者，視為已有前項之許可。」之規定可知，行政訴訟委任訴訟代理人，應以受委任人具有行政訴訟法第49條第2 項所定資格為限，如受委任人未具該項所定資格，縱經審判長許可其為訴訟代理人，或許其為本案訴訟行為，仍非屬合法代理（102 年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案十決議意旨參照）。是以若無當事人親自到庭或委任合法代理人為訴訟行為，法院逕為判決，依行政訴訟法第243 條第2 項第4 款規定，其判決自屬當然違背法令。
㈢經查，被上訴人於原審委任其子張鵬為訴訟代理人（原審卷
第23頁），並經原審法院審判長許可其為訴訟代理人，及許其為本案訴訟行為（原審卷第10-12 頁、第19-22 頁、第45-46 頁及第53-54 頁）。惟查，張鵬並不具有行政訴訟法第49條第2 項所定訴訟代理人之資格（原審卷第19頁），且其提出之委任書為「民事委任書」，其上記載受委任法條依據為「民事訴訟法」而非「行政訴訟法」（原審卷第23頁），此有委任書及筆錄在原審卷可按，足認被上訴人委任張鵬為訴訟代理人並未合法，而原審言詞辯論筆錄及報到單卻記載張鵬為被上訴人訴訟代理人，並由張鵬代理被上訴人為訴訟行為，原判決並於當事人欄記載張鵬為被上訴人訴訟代理人，核其訴訟程序已有瑕疵。次查，關於言詞辯論所定程式之遵守，專以筆錄證之，行政訴訟法第176 條準用民事訴訟法第219 條定有明文。依原審言詞辯論筆錄之記載，被上訴人一造到庭者僅張鵬一人，並無其他由被上訴人合法委任之訴訟代理人或由被上訴人本人參與言詞辯論程序，自難認被上訴人於原審言詞辯論程序中有為訴訟行為，原判決竟以言詞辯論筆錄為判決之基礎，顯有違誤。是原判決有被上訴人於訴訟未經合法代理情事，依行政訴訟法第243 條第2 項第4款規定，原判決當然違背法令。上訴意旨雖未指摘及此，惟此為本院應依職權調查事項，仍應認上訴人上訴有理由。
七、綜上所述，原審訴訟程序有如上之違背法令，自應將原判決予以廢棄，發回原審法院。又原審訴訟程序既屬違背法令，為保障上訴人合法程序訴訟權，本院就本案實體上有無理由無庸審酌，應由原審法院重行合法訴訟程序後，再就實體上有無理由予以判決，併此指明。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236 條之2第3 項、第256 條第1 項、第260 條第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 23 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 張 國 勳法 官 黃 桂 興上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 103 年 1 月 23 日
書記官 李 承 翰