臺北高等行政法院判決
102年度簡上字第110號103年6月19日辯論終結上 訴 人 中華電視股份有限公司代 表 人 邵玉銘（董事長）訴訟代理人 邱琦瑛 律師被 上訴 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 石世豪（主任委員）訴訟代理人 林其鴻
林雅燕上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國102 年
6 月4 日臺灣臺北地方法院102 年度簡字第120 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人提起上訴時，上訴人之代表人為趙雅麗，嗣於訴訟中變更為邵玉銘，茲據上訴人新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣被上訴人以上訴人未經其許可，擅自經營衛星廣播電視業務，提供「華視新聞頻道」於中華電信股份有限公司（下稱中華電信公司）多媒體內容傳輸平臺服務（下稱MOD ）播放，違反衛星廣播電視法第5 條及第6 條第1 項規定，依同法第40條規定，以民國101 年8 月15日通傳傳播字第10100303
460 號裁處書（下稱原處分）處上訴人罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並應立即改正。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院102 年度簡字第120 號判決（下稱原判決）駁回，遂向本院提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張略以：㈠本件事實係臺灣互動電視股份有限公司（下稱臺灣互動公司
）自上訴人取得節目授權，由臺灣互動公司，透過中華電信公司MOD 上架公開播送，茲就「華視新聞頻道」節目之訊號於中華電信公司MOD 傳送流程說明如下：⒈上訴人以無線電波傳送已取得無線電視頻道執照之中華電視台、教育文化台、新聞資訊台及華視HD台之節目訊號，以供公眾收視。⒉臺灣互動公司透過無線電視訊號，擷取上訴人所授權之「華視新聞頻道」節目內容。⒊臺灣互動公司依其與中華電信公司之營運合約，將所擷取之上訴人所授權之「華視新聞頻道」節目內容，於臺灣互動公司所營運之55頻道（頻道名稱：華視新聞頻道）上架，並由臺灣互動公司自行制訂收費價格及直接向訂戶收受費用。⒋中華電信公司透過網路電纜，將臺灣互動公司於MOD 上架之節目內容傳送予MOD 訂戶。⒌可知本件事實所涉之兩個播送行為，分別為⑴上訴人傳送無線電視訊號與⑵中華電信公司以網際網路傳輸節目內容，且上訴人於⑴和⑵實際流程皆無涉任何違法行為，蓋因上訴人從事⑴播送行為業係廣播電視法規定為之，並無任何違法，且無論⑴或⑵之播送行為因皆非以衛星設備播送聲音或視訊等節目訊號，並無衛星廣播電視法適用之餘地。是以被上訴人認上訴人有未經許可，擅自經營衛星廣播電視業務，提供「華視新聞頻道」於中華電信公司MOD 播放，而違反衛星廣播電視法，原處分實有適用法規錯誤之違法。
㈡中華電信公司MOD 「華視新聞頻道」係由臺灣互動公司所經
營，僅節目內容係擷取上訴人無線電視頻道節目訊號，上訴人並無任何違反衛星廣播電視法之情事。「華視新聞頻道」所播出之節目究如何透過中華電信公司MOD 上架播放、播放次序及時間如何安排及收視戶選購之訂價等事宜，均由臺灣互動公司自行負責。又本件縱認上訴人係透過臺灣互動公司，將「華視新聞頻道」於MOD 上架播出（假設之語），則「華視新聞頻道」於MOD 所上架播放之所有節目，其原始訊號全皆係上訴人以無線電波播送，並非以衛星訊號傳送，而上訴人既已依廣播電視法申請並取得無線電視執照，相關行為人亦已符合被上訴人基於電信法第14條第6 項授權所頒訂之固定通信業務管理規則（下稱固網規則）第60條之1 第1 款及同規則第2 條第18款、第19款之規定，並無任何違法，縱認上訴人並非電信業者無適用固網規則之空間，然電信事業之行為人既已無責，則上訴人僅屬提供節目訊號者，概念上亦無附麗成立任何違法行為之餘地。
㈢被上訴人僅執側錄MOD 所播放之節目內容，遽認定上訴人有
擅自經營衛星廣播電視業務之行為，惟就上訴人擅自經營衛星廣播電視業務之事證付之闕如。何況，本件中華電信公司
MOD 「華視新聞頻道」係由臺灣互動公司經營，與上訴人無涉，且於MOD 播放之節目，其原始訊號係以無線電波播送，並非以衛星訊號傳送，並無適用衛星廣播電視法之餘地，被上訴人此部分之認事用法，未憑任何具體調查之事證，顯已違反行政程序法第36條及同法第43條等相關規定，並聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被上訴人答辯略以：㈠為鼓勵通訊傳播新技術及服務之發展與提供，並基於通訊傳
播基本法第6 條、第7 條及第16條第2 項規定所揭示之原則，被上訴人於97年1 月3 日第219 次及同年2 月14日第226次委員會議決議，衛星廣播電視法第2 條第4 款所定衛星廣播電視節目供應者之節目或廣告傳輸方式，除以衛星傳輸外，亦得以光纖傳輸或其他方式為之，此有被上訴人97年4 月10日通傳營字第09741022540 號函（下稱被上訴人97年4 月10日函釋）可稽。上訴人「華視新聞頻道」以無線電視訊號播送節目內容，透過臺灣互動公司提供「入門套餐」之頻道於中華電信公司MOD 平台提供訂戶，係屬前揭解釋之其他方式，自應依衛星廣播電視法第5 條及第6 條規定，向被上訴人申請衛星廣播電視事業許可並取得執照，方得於中華電信公司MOD 平台提供頻道內容。
㈡臺灣互動公司所提供之「入門套餐」頻道，係匯集數個基本
款頻道於中華電信公司MOD 播出（其一為系爭華視新聞頻道），各該基本款頻道仍屬其原本提供者實際經營（其一為上訴人），臺灣互動公司並不會因提供一「入門套餐」管道而成為「華視新聞頻道」之實際經營者。既上訴人實係透過臺灣互動公司所提供之「入門套餐」頻道，於中華電信公司MO
D 上播出「華視新聞頻道」，則「上訴人與中華電信公司間未就MOD 業務成立任何契約」情形，乃屬當然；惟此不足以推論得出系爭於MOD 上播出之「華視新聞頻道」之實際經營者為臺灣互動公司。
㈢被上訴人於101 年5 月25日側錄節目內容，並依行政程序法
第104 條及行政罰法第42條規定，以101 年5 月29日通傳營字第10141032710 號函請上訴人針對上開違法事實提出意見陳述書，被上訴人已本諸職權並依法行政為本案之核處，確實善盡蒐證及調查之責任，實無違反行政程序法第36條及第43條等相關規定等語，請求判決駁回上訴人之訴。
五、原審為上訴人敗訴之判決略以：㈠本件上訴人所製作之「華視新聞頻道」未取得主管機關即被
上訴人許可，在中華電信公司MOD 播放，被上訴人認其行為違反衛星廣播電視法第5 條規定，依同法第40條以原處分裁處上訴人罰鍰30萬元，並請立即改正，有裁處書及訴願決定書可憑。而上訴人製作之「華視新聞頻道」未依法獲得主管機關許可，於中華電信公司MOD 播放，有中華電信公司MOD第55頻道節目表附卷可憑，並為上訴人所不爭，自堪信為真實。上訴人既將其製作之節目經由衛星傳輸方式播送，以供公眾收視，其行為核屬衛星廣播電視法所規範之衛星廣播電視業務，被上訴人以上訴人未經許可擅自經營衛星廣播電視業務，依法核處，認事用法並無違誤。
㈡按電信法第14條第6 項授權訂定之固網規則第60條之1 第1
款規定，係要求固定通信業務經營者應於其營業規章載明，頻道節目內容服務提供者（即頻道本身）須取得廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法（下合稱廣電三法）執照，至於如何取得廣電三法之許可或執照，係以該頻道之屬性、播放方式等而定其所應適用之法律，依法申請許可並取得相關執照，始得於MOD 平臺上經營相關業務提供節目；又中華電信公司MOD 播出之「華視新聞頻道」係上訴人製作並授權及以光纖傳輸訊號予臺灣互動公司，臺灣互動公司按所提供訊號及約方式接收轉載傳輸，而以提供之「入門套餐」頻道於MOD 播出，且臺灣互動公司提供之「入門套餐」係以光纖傳輸予中華電信公司MOD 對外公開傳輸及播送，有臺灣互動公司102 年5 月22日台互總字第2013052201號函（下稱臺灣互動公司102 年5 月22日函）覆內容、頻道授權合約書及頻道節目表可憑。再者，被上訴人於97年1 月3 日第219次及同年2 月14日第226 次委員會議決議，衛星廣播電視法第2 條第4 款所定衛星廣播電視節目供應者之節目或廣告傳輸方式，除以衛星傳輸外，亦得以光纖傳輸或其他方式為之，此有被上訴人97年4 月10日函釋可稽。是「華視新聞頻道」屬性應為衛星廣播電視頻道節目，其未依衛星廣播電視法第5 條及第6 條第1 項規定申請許可及取得衛星廣播電視事業執照，自不得提供於MOD 播出。
㈢查臺灣互動公司所提供之華視新聞頻道，於節目上打出「華
視」、「CTS 」等字樣之識別標識，原本提供實際經營明顯可認即為上訴人，上訴人（原審誤載為臺灣互動公司）固然將擁有著作權之華視新聞頻道節目授權予臺灣互動公司公開播送，並由臺灣互動公司透過MOD 系統播出，惟「華視新聞頻道」實際經營者仍應為上訴人之事實並不因此而有所改變。基此，「華視新聞頻道」之實際經營者既仍屬上訴人，其係透過臺灣互動公司於中華電信公司MOD 上播出「華視新聞頻道」，便應依衛星廣播電視法第5 條、第6 條第1 項規定事前向被上訴人申請許可或取得執照；中華電信公司MOD 播出之「華視新聞頻道」屬性應為衛星廣播電視頻道，其未依衛星廣播電視法第5 條及第6 條第1 項規定申請許可及取得衛星廣播電視事業執照，自不得提供於MOD 播出，上訴人既經認定係經營衛星廣播電視業務而提供「華視新聞頻道」節目在中華電信公司MOD 播送，仍應遵守衛星廣播電視法之相關規定，其未經被上訴人許可，擅自經營衛星廣播電視頻道節目，自應就其違規行為負法律責任，上訴人違反衛星廣播電視法第5 條規定之事證明確。從而原處分、訴願決定並無違誤等語為由，予以駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略以：㈠原判決理由認定上互有矛盾，就事實亦有誤解，致判決不備理由或有適用法令不當之判決違背法令情事：
⒈原判決僅係以被上訴人97年4 月10日函釋就衛星廣播電視
法第2 條第4 款之規定，以補充解釋之方式將衛星廣播節目或廣告之傳送方式，擴大為包含「光纖傳輸或其他方式」，再援引該函釋，變更前開法條就「衛星廣播電視節目供應者」之認定範圍，並類推適用同法第40條，即認上訴人該當未依法取得衛星廣播電視執照，擅自經營衛星廣播電視業務之裁罰構成要件，實屬對人民自由或權利之不利益行為，應有「法律保留原則」及「處罰法定主義」之適用，然衛星廣播電視法就此未有概括授權得為法規命令之規定，且縱得為概括授權認定，亦不得為制裁或處罰性行政處分之依據，是於欠缺法律授權情況下，並無得僅持上揭行政函釋即得以類推擴張衛星廣播電視法第40條之處罰構成要件，原處分違反法律保留原則。
⒉衛星廣播電視法第2 條第4 款係規定「衛星廣播電視節目
供應者」之節目或廣告傳送方式為經由「衛星傳送」，被上訴人97年4 月10日函釋擴大解釋為包含「光纖傳輸或其他方式為之」，惟兩者傳輸訊號之樣態截然有別，「衛星傳輸」係以電波傳送，而「光纖傳送」需透過纜線以光波傳輸訊號，二者客觀樣態既非相同，實無類推援引之餘地；被上訴人另於98年3 月19日以通傳播字第09848010190號函釋（下稱被上訴人98年3 月19日函釋）就被上訴人97年4 月10日函釋再予補充：「前揭節目供應者依衛星廣播電視法取得許可執照者，於衛星廣播電視法修法完成之前，其後續營運及內容管理……，以及違規之裁處等，均適用衛星廣播電視法之相關規定，本會97年4 月10日通傳營字第09741022540 號函應予補充，」，足堪認被上訴人亦認需取得衛星廣播電視法許可執照者，始有依衛星廣播電視法進行裁罰之餘地。
㈡另被上訴人97年4 月10日函釋指涉事實係被上訴人就有線電
視系統平臺上所播送之非無線非衛星頻道所為闡示，與本件事實不同，無適用之餘地：
⒈按主管機關就特定事實類型如何適用法律要件所為之函釋
，並非得通體適用所有事實類型，就非屬函釋所針對之特定事實類型並無適用餘地，此於依林錫堯大法官所提出，許宗力大法官加入之釋字第685 號協同意見書中闡示綦詳，足資參酌。
⒉縱認被上訴人得就前開衛星廣播電視法第2 條第4 款「衛
星廣播電視節目供應者」之認定予以解釋，然而被上訴人97年4 月10日函釋原作成背景，係被上訴人就有線電視系統平臺上播送之非以無線，亦非以衛星傳輸之頻道，因無法以廣播電視法及衛星廣播電視法規範其頻道營運，為踐行通訊傳播基本法規範意旨，避免頻道因傳輸技術不同而有管制程度差異之不公平現象產生，此有該函釋主旨記載：「關於有線廣播電視系統經營者（以下簡稱系爭經營者）傳輸頻道應取得許可，……」，以及該函釋說明所提及之被上訴人97年1 月3 日第219 次及同年2 月14日第22
6 次委員會會議紀錄：「鑑於目前於有線電視系統平臺上播送之部分頻道，因非以無線及衛星轉頻器傳送訊號（以下稱非無線非衛星頻道），無法以廣播電視法及衛星廣播電視法規範其頻道營運，致產生頻道因傳輸技術不同而有管制程度差異之不公平現象；」可稽，則依前開大法官協同意見書之意旨，被上訴人97年4 月10日函釋所適用之範圍應為「有線電視系統平臺上播送之非無線非衛星頻道」，就本件涉及「MOD 平臺上播送節目之頻道節目內容服務提供者」之事實類型明顯有間，並無得援引之餘地。原判決誤察該函釋之性質，逕執該函釋認定上訴人公司既係以光纖傳輸訊號予臺灣互動公司，再由臺灣互動公司以光纖傳輸至中華電信公司MOD 上架播出，即有衛星廣播電視法之適用，顯有適用法規不當之違誤，且就構成要件事實認定亦有跳躍，確構成判決違背法令。
㈢原判決就中華電信公司MOD 實際經營者之認定有不適用法令
之判決違背法令：原判決未依固網規則相關規定，依據卷內事證客觀認定「頻道節目內容服務提供者」，卻持臺灣互動公司所提供之「華視新聞頻道」，節目上皆有「華視」、「
CTS 」等字樣識別標識，遽認實際經營者為上訴人，乃有判決不適用法令之違誤。何況，倘依原判決前開之認定，有識別標識即為實際經營者，則中華電信公司MOD 第55頻道節目表既已明確記載「頻道營運商：臺灣互動公司」，何以原判決並未審酌此事證並說明為何不採認定「華視新聞頻道」之實際經營者為臺灣互動公司之理由？足證原判決所持之認定標準相互矛盾，且有判決不備理由之違誤。
㈣原判決誤認本件「播送(broadcasting)」行為之事實樣態，
致適用法規違誤：按衛星廣播電視法第2 條第1 款規定可知，聲音或視訊信號之播送，係利用衛星為之，且係使公眾進行收視收聽，始有衛星廣播電視法之適用。而本件事實臺灣互動公司自上訴人取得節目授權，目的非為收視，係由臺灣互動公司光纖傳輸至中華電信公司MOD 上架後，始有公開播送之行為，上訴人實無任何以衛星設備播送聲音或視訊等節目訊號之公開播送行為，自亦無牴觸衛星廣播電視法規定要件之虞等語，並聲明請求判決：⒈原判決廢棄。⒉原處分及訴願決定撤銷。
七、本院查：㈠按「本法用詞定義如下︰衛星廣播電視︰指利用衛星進行
聲音或視訊信號之播送，以供公眾收聽或收視。衛星廣播電視事業︰指直播衛星廣播電視服務經營者及衛星廣播電視節目供應者。直播衛星廣播電視服務經營者( 以下簡稱服務經營者) ︰指直接向訂戶收取費用，利用自有或他人設備，提供衛星廣播電視服務之事業。衛星廣播電視節目供應者( 以下簡稱節目供應者) ︰指自有或向衛星轉頻器經營者租賃轉頻器或頻道，將節目或廣告經由衛星傳送給服務經營者、有線廣播電視系統經營者( 包括有線電視節目播送系統) 或無線廣播電視電台者。境外衛星廣播電視事業︰指利用衛星播送節目或廣告至中華民國管轄區域內之外國衛星廣播電視事業。衛星轉頻器( 以下簡稱轉頻器) ︰指設置在衛星上之通信中繼設備，其功用為接收地面站發射之上鏈信號，再變換成下鏈頻率向地面發射。」「衛星廣播電視之經營，應申請主管機關許可。」「申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。」「未依本法規定獲得衛星廣播電視許可、境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可或經撤銷許可，擅自經營衛星廣播電視業務者，處新臺幣30萬元以上300 萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。」衛星廣播電視法第2 條、第5 條、第6 條第1項、第40條分別定有明文。
㈡次按依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權關係之基
本原則，亦為一切行政行為必須遵守之首要原則。依法行政原則向來區分為法律優越原則與法律保留原則二項，前者係指行政行為或其他一切行政活動，均不得與法律相牴觸，後者則係指沒有法律授權行政機關即不能合法的作成行政行為。在法律保留原則之下，行政行為不能以消極的不牴觸法律為已足，尚須有法律之明文依據，憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」即明文揭櫫此旨。次按「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」行政程序法第159 條定有明文。司法院釋字第367 號解釋理由針對授權命令及行政規則之合法要件，明示：「有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。……若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。本院釋字第268 號、第274 號、第313 號及第360 號解釋分別闡釋甚明。」復按「有關人民自由權利之限制應以法律定之，並不得逾越必要之程度，應依法律規定之事項不得以命令定之，憲法第23條、中央法規標準法第5 條、第6 條均有明定。若以法律授權限制人民自由權利者，須法有明示其授權之目的、範圍及內容並符合具體明確之要件，主管機關根據授權訂定施行細則，自應遵守上述原則，不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。……時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之。……」經司法院釋字第474 號解釋理由書闡釋在案。又依司法院釋字第524 號解釋之意旨，法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，非但法律之授權應具體明確，且該被授權之機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。
㈢查本件被上訴人原處分對上訴人裁罰，係以上訴人提供「華
視新聞頻道」於中華電信公司MOD 播放，屬性為付費新聞頻道，未依衛星廣播電視法取得執照，而以上訴人未經被上訴人許可，擅自經營衛星廣播電視業務，違反衛星廣播電視法第5 條及第6 條第1 項規定，故依同法第40條規定予以裁處罰鍰30萬元，有原處分在卷可按（參見原審卷第13至14頁）。原判決經調查證據結果，認定上訴人製作之「華視新聞頻道」未依法獲得主管機關許可，於中華電信公司MOD 播放，有中華電信公司MOD 第55頻道節目表附卷可憑，並為上訴人所不爭，自堪信為真實。而中華電信公司MOD 播放之「華視新聞頻道」係由上訴人製作授權及以光纖傳輸訊號予臺灣互動公司，臺灣互動公司按所提供訊號及約方式接收轉載傳輸，而以提供之「入門套餐」頻道於MOD 播出，且臺灣互動公司提供之「入門套餐」係以光纖傳輸予中華電信公司MO D對外公開傳輸及播送，此有中華電信公司頻道節目表、臺灣互動公司102 年5 月22日函、頻道授權合約書附卷可憑（參見原審卷第12頁、第51頁及外放證物袋）；再被上訴人於97年
1 月3 日第219 次及同年2 月14日第226 次委員會議決議，衛星廣播電視法第2 條第4 款所定衛星廣播電視節目供應者之節目或廣告傳輸方式，除以衛星傳輸外，亦得以光纖傳輸或其他方式為之，此有被上訴人97年4 月10日函釋可稽。是認「華視新聞頻道」屬性應為衛星廣播電視頻道節目，上訴人未依衛星廣播電視法第5 條及第6 條第1 項規定申請許可及取得衛星廣播電視事業執照，自不得提供於MOD 播出。上訴人係透過臺灣互動公司頻道於MOD 上播出「華視新聞頻道」，為兩造所不爭執，即上訴人應就上開其所製播「華視新聞頻道」依衛星廣播電視法事前取得許可或取得執照者為限，否則即屬違法。而上訴人於MOD 播出之「華視新聞頻道」，並未依衛星廣播電視法第5 條及第6 條第1 項規定向被上訴人申請並取得執照，即擅自經營衛星廣播電視業務，確實違反衛星廣播電視法第5 條、第6 條規定。又「華視新聞頻道」實際經營者仍屬上訴人，其係透過臺灣互動公司於中華電信公司MOD 上播出，即應依衛星廣播電視法第5 條、第6條第1 項規定事前向被上訴人申請許可或取得執照，而認原處分並無違誤。
㈣然查依原審函詢臺灣互動公司結果，經該公司以上揭102 年
5 月22日函覆略以，101 年間於中華電信多媒體隨選系統（即一般所稱之MOD ）平臺上播送之「華視新聞頻道」，係屬
MOD 「入門套餐」之一部內容，頻道節目係由華視公司（即上訴人）以光纖傳輸訊號予臺灣互動公司，臺灣互動公司再以光纖傳輸予中華電信公司等語，此有臺灣互動公司102 年
5 月22日函附原審卷可按（參見原審卷第51頁），此情亦為兩造所不爭。是依上情可知，本件上訴人係將其節目（華視新聞頻道）透過光纖傳輸訊號予臺灣互動公司，臺灣互動公司再以光纖傳輸訊號至MOD ，二者均以光纖傳輸訊號甚明。
茲依上揭衛星廣播電視法第2 條用詞定義之規定可知，該條第4 款規定之所謂節目供應者，係指自有或向衛星轉頻器經營者租賃轉頻器或頻道，將節目或廣告經由衛星傳送給服務經營者、有線廣播電視系統經營者（包括有線電視節目播放系統）或無線廣播電視電台者，亦即明文規定「衛星廣播電視節目供應者」之節目或廣告傳送方式為經由「衛星傳送」。惟經原審認定事實之結果，本件上訴人所製作之「華視新聞頻道」，係依「光纖傳輸」方式為傳輸訊號，茲依衛星廣播電視法第40條之處罰規定觀之，該法並未明文規範所謂以「光纖傳輸」方式進行傳輸者，亦納入「衛星傳輸」之範圍內，被上訴人自承其係透過解釋函令將光纖傳輸納入衛星廣播電視法之適用範圍。查依被上訴人97年4 月10日函釋略載以，主旨：關於有線廣播電視系統經營者（以下簡稱系統經營者）傳輸頻道應取得許可，詳如說明，請查照。說明：依本會97年1 月3 日第219 次及同年2 月14日第226 次委員會議決議辦理。……復按通訊傳播基本法第6 條規定：「政府應鼓勵通訊傳播技術及服務之發展；無正當理由，不得限制之。通訊傳播相關法規之解釋及適用，應以不妨礙新技術及服務之提供為原則。」準此，衛星廣播電視法第2 條第
4 款規定：「衛星廣播電視節目供應者：指自有或向衛星轉頻器經營者租賃轉頻器或頻道，將節目或廣告經由衛星傳送給服務經營者、有線廣播電視系統經營者（包括有線電視節目播送系統）或無線廣播電視電台者。」其中有關節目或廣告之傳送方式，除以衛星傳送外，亦得以光纖傳輸或其他方式為之。……等語，固有認上揭節目傳送方式，除以衛星傳送外，亦得以光纖傳輸或其他方式為之之情。然「衛星傳送」係以電波傳送，而「光纖傳輸」需透過纜線以光波傳輸訊號，二者客觀樣態並非相同，是以「衛星傳送」是否當然包含「光纖傳輸」，從該條文之文義上尚屬無從推悉。茲據本院依職權行言詞辯論時，經詢問被上訴人，其亦陳明略以，依通訊傳播基本法第6 條、第7 條、第16條，通訊傳播委員會得依通訊傳播基本法之原則為法律之解釋及適用。目前對於「光纖」尚未制定任何法律規範，為避免頻道傳輸技術不同而有管制程度差異之不公平現象產生，被上訴人送至立法院之衛星廣播電視法草案，於第2 條第7 款增訂「他類頻道節目供應事業：指利用衛星以外之方式，以一定頻道名稱之節目或廣告傳送至供公眾收視聽之播送平臺之事業」，另匯流法亦在研議當中等語（參見本院卷第65頁）。然所謂之「光纖傳輸」既未於衛星廣播電視法予以明文規範，而原處分所適用予以裁罰上訴人之衛星廣播電視法第40條規定，乃就上訴人違反行政法上之義務而處以罰鍰，依行政罰法第1條、第4 條規定，自應以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限；又如上所述，若以法律授權限制人民自由權利者，須法有明示其授權之目的、範圍及內容並符合具體明確之要件，主管機關根據授權訂定施行細則，自應遵守上述原則，不得逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。則以衛星廣播電視法第40條既係對人民裁處行政罰之規定，影響人民權利甚鉅，自不能於無法律之明定或無法律明文授權下，由行政機關自行以訂定函釋之方式予以擴張解釋，否則有違法律保留原則。姑不論衛星廣播電視法就此並未有概括授權得為法規命令之規定，且縱得為概括授權認定，亦不得為制裁或處罰性行政處分之依據，是以本件被上訴人僅以被上訴人97年4 月10日函釋就衛星廣播電視法第2 條第4 款之規定，以補充解釋之方式將衛星廣播節目或廣告之傳送方式，擴大為包含「光纖傳輸或其他方式」，再援引該函釋，變更前開法條就「衛星廣播電視節目供應者」之認定範圍，並適用於同法第40條，認定上訴人該當未依法取得衛星廣播電視執照，擅自經營衛星廣播電視業務之裁罰構成要件，實屬對人民權利之不利益行為，應有「法律保留原則」之適用。至被上訴人所援引之通訊傳播基本法第6 條規定：「（第1 項）政府應鼓勵通訊傳播新技術及服務之發展；無正當理由，不得限制之。（第2 項）通訊傳播相關法規之解釋及適用，應以不妨礙新技術及服務之提供為原則。」第7 條規定：「政府應避免因不同傳輸技術而為差別管理。但稀有資源之分配，不在此限。」及第16條規定：「（第1 項）政府應於通訊傳播委員會成立後2 年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關法規。（第2 項）前項法規修正施行前，其與本法規定牴觸者，通訊傳播委員會得依本法原則為法律之解釋及適用；其有競合者，亦同。」，依同法第1 條規定之立法目的觀之，係為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化。而在本件所適用之衛星廣播電視法第5 條、第40條之罰則規定，既係屬攸關人民權益之裁罰性之行政罰之情形下，自不得以前揭規定，認係授權之基礎，而得予逕以解釋函令予以擴張解釋，作為處罰人民之依據。是於衛星廣播電視法欠缺法律授權情況下，並無得僅持被上訴人97年4 月10日函釋、被上訴人98年3月19日函釋或上揭通訊傳播基本法之規定，即得以擴張衛星廣播電視法第40條之處罰構成要件認上訴人有「未依本法規定獲得衛星廣播電視許可、境外衛星廣播電視事業分公司或代理商之許可或經撤銷許可，擅自經營衛星廣播電視業務者」之情事，而裁處上訴人罰鍰30萬元。被上訴人援引上揭函釋，擴張衛星廣播電視法有關處罰規定之適用範圍，違反法律保留原則，難謂適法。是原處分有上揭違法，即有未洽，應予撤銷；訴願決定未予糾正，亦有未合。原判決認定上訴人以光纖傳輸「華視新聞頻道」至臺灣互動公司，再由其以光纖傳輸至中華電信公司MOD 上架公開播送，有衛星廣播電視法之適用，因而未撤銷訴願決定及原處分，自有判決不適用法規之違誤。上訴論旨求為廢棄，應認其上訴為有理由。本件事證已臻明確，本院基於原審確定之事實，將原判決廢棄，並自為判決撤銷訴願決定及原處分。
㈤本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236 條之2第3 項、第256 條第1 項、第259 條第1 款、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 17 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 高愈杰法 官 陳秀媖上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 103 年 7 月 17 日
書記官 黃玉鈴