臺北高等行政法院判決
102年度簡上字第55號上 訴 人 中央選舉委員會代 表 人 林慈玲（代理主任委員）被 上訴 人 蔡英文上列當事人間總統副總統選舉罷免法事件，上訴人對於中華民國
102 年2 月19日臺灣臺北地方法院101 年度簡字第158 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人原為張博雅，訴訟進行中變更為林慈玲，業具新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人以被上訴人為中華民國第13任總統、副總統選舉之總統候選人，於競選活動期間在非屬臺中市政府公告指定之地點：臺中市○○區○○路與○○路口之安全島水銀燈柱、○○路與○○路口之安全島紅綠燈柱、○○路丹聯大樓北側路口之紅綠燈柱設置競選廣告物，違反總統副總統選舉罷免法第48條第2 項規定，依同法第96條第1 項規定，以民國（下同）101 年6 月1 日中選法字第1013550147號處分書裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）20萬元（下稱原處分）。被上訴人不服，提起訴願，經行政院101 年10月4 日院臺訴字第1010139799號訴願決定書駁回，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院102 年2 月19日101 年度簡字第158 號判決（下稱原判決）：「訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。」上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張：上訴人據以作成裁罰性不利處分之廣告物非被上訴人懸掛，被上訴人非行為人，且被上訴人對於該懸掛行為不知情，其全國競選總部亦毫無所悉，上訴人逕予裁罰，原處分認事用法顯有違誤。
四、上訴人則以：被上訴人為第13任總統副總統選舉之總統候選人，且於行為時為民主進步黨之黨主席，對於該政黨黨員及職員之行為自有監督義務。縱屬該政黨、黨員或職員委由第三人為懸掛系爭廣告物之行為，該第三人實質上仍為被上訴人之受僱人或使用人，彼等對於違反總統副總統選舉罷免法第48條第2 項之行為具有故意、過失者，則被上訴人自應負推定故意或過失之責任。該受僱人或使用人違規懸掛廣告物之行為，有應注意並能注意而未注意之過失，被上訴人亦未盡監督之責，不能諉稱廣告物非其所懸掛而免責。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：上訴人未能查明實際為實行行為之第三人，則該第三人是否具備責任能力，就違章懸掛競選廣告物是否具有主觀責任條件，是否有違法意識，是否另有阻卻違法事由不明，則該第三人是否可罰尚且不明，遑論以推論被上訴人之故意、過失，且無從就被上訴人與該第三人間是否有違反總統副總統選舉罷免法第48條第2 項之意思聯絡、行為分擔而為證明，上訴人遽以裁罰，自有違誤，因而判決訴願決定及原處分均撤銷。
六、上訴人上訴意旨主張：原判決要求上訴人須查明實際為懸掛系爭競選廣告物行為之第三人究係何人，始得據以論處，實已超越一般行政機關所能調查之範圍。若採取此一認定標準，勢將形成大量無法舉證之違規黑數，總統選罷法第48條第
2 項將形同具文，影響市容觀瞻甚鉅。且系爭廣告物全由競選團隊支配，被上訴人負有行政罰法第10條保證人之防止義務，應善盡監督及防止違規行為之發生，詎任令志工及支持者肆意違規設置，其違章行為，乃被上訴人疏於監督所致，自應對被上訴人予以裁處等語，並聲明求為判決廢棄原判決，駁回被上訴人第一審之訴。
七、本院判斷如下：㈠按「政黨及任何人不得於道路、橋樑、公園、機關( 構) 、
學校或其他公共設施及其用地，懸掛或豎立標語、看板、旗幟、布條等競選廣告物。」「（第1 項）違反……第四十八條第一項、第二項……者，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。……（第5項）政黨、法人或非法人團體違反第四十八條第一項或第二項規定者，依第一項規定，併處罰其代表人及行為人；違反第五十條或第五十二條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。」總統副總統選舉罷免法第48條第2 項前段、第96條第1 項及第5 項訂有明文。前揭法文中，關於「政黨及任何人」之解釋，於文義分析上有不同解釋空間。其一，「政黨及任何人」即表示「任何人」（包括自然人及法人），政黨只是例示規定，政黨與其他一般人均受相同規制。其二，該規定不採取簡約之「任何人不得……」之立法方式，而將「政黨」及「任何人」並列，乃有意區隔政黨之競選行為及非政黨之競選行為，而分別為不同之處遇。而此兩歧解釋均屬文義涵攝之範圍，為正確適用法律，提高適用上之實用性，裁判上之可預見性，從而提高法之安定性，有必要就其體系及目的為進一步釐清。
㈡法律解釋，本應基於體系與目的之觀點去充實或確定法律的
內容及意義。於此，法律「邏輯地」，且「目的地」蔚成一個體系：前者被稱為邏輯或外在體系，後者被稱為目的或內在體系。惟實際上，這兩個概念上有區別的體系，在法秩序已交織成一個體系；易言之，價值標準或目的，透過體系化已被納入體系內，其結果使得看來純邏輯的法律思惟，帶上價值色彩。這種把價值納入體系的法學建構，將體系價值化，價值體系化，體系不再是盲目的，而價值也不再是「見仁見智」，尤其，體系化後之內在（價值）體系比片斷的價值主張，更能發揮對法律解釋正確性的控制功能。而法律體系的形成以概念為基礎，以價值為導向，其間以「類型」或原則為其連結上的樞紐。類型係歸納或具體化之結果，當處理或觀察對象為具體生活時，利用歸納認識其共同特徵將之類型化，以進一步認識其間更根本的道理。當處理或思考之對象為價值時，利用解析體認其具體內涵，使之接近於實際之生活。只要在類型化上，歸納時，把握存在於生活中之道理，具體化時避免流失存在於理想中的法律和平，則類型化所得之類型即可自然而然納入以價值邏輯及形式邏輯所建立法律體系中，構成其各階層之子系統。故在現代法學方法之實用上，類型之建立及運用，最具立竿見影之功效，其類型化標準之選取，決定於所要達成之規範目的，其對錯繫於是否能有效率的實現正義。
㈢為公平而有效率之進行總統、副總統選舉及罷免，而有總統
副總統選舉罷免法之制定，乃為是項選罷程序之「遊戲規則」。依該法第21條第1 項、第2 項規定「（第1 項）總統、副總統候選人，應備具中央選舉委員會規定之表件及保證金，於規定時間內，向該會聯名申請登記。……（第2 項）前項候選人，應經由政黨推薦或連署人連署。」以觀，我國現制，總統、副總統候選人登記資格之取得，分為兩類：由政黨推薦，或有一定人數連署；意旨均在使候選人具有相當民意基礎，其競爭始具有效能。擬對候選人競選活動為行政目的上之規範（管制或裁罰），將競選活動依候選人資格取得之「民意基礎」為標準，區隔為政黨行為（單一人格政黨之行為），及非政黨行為（多數人格主體之行為總和），應係最有效率之類型化方式。前者，候選人由政黨法人此種「人合組織」推薦，其各種形式之競選活動，應視為由法律上具有「單一人格」之政黨決策運作，其法律效果由政黨及其代表人負第一線責任，實際行為人之責任，必要時甚至可予忽略；亦即，凡政黨（或黨員）有違章選舉行為，不論是否出於政黨或代表人決策或授意，一律擬制為渠等責任。而此政黨及代表人責任，嚴格言之，並非基於實際行為人之故意過失，推定為該等組織之故意過失之法理（行政罰法第7 條第
2 項參照），而係直接課以政黨及其代表人有約束黨員不得為違章選舉行為之責，期以競選之公平，其實，此已無異於行政罰法第10條第1 項保證人防止義務之特別法。後者，候選人經由「多數個人」連署，缺乏政黨組織為選舉活動，無從課予組織（遑論代表人）任何管束選舉活動之責，其選舉活動於法律上也只能定性為「多數助選選民行為之總和」，其效果只能由從事行為者各自負擔。當然，苟有與其共同違章者，即有行政罰法第14條第1 項之適用；又或法人等組織本身參與選舉活動，其代表人、實際行為人有違章行為者，依行政罰法第7 條第2 項規定，其代表人、實際行為人之故意或過失可推定為該法人等組織之故意、過失，而就該法人等組織論罰。
㈣上開類型化之所以具有效率，原因在於：一則，符合總統副
總統選舉罷免法本身對候選人民意基礎分類標準，無庸另為體系之架構。二則，政黨政治已然蔚為現代民主國家之常態，多數具相同政治理念者相結合，透過政黨組織化之操作參與政治，實現理念之效能顯然高於個人單獨政治行為操作；相對地，黨員貢獻於政黨以實踐理念，政黨就必須就黨員政治行為對社會之影響負責。是基於行政目的，擬就政黨所為競選活動進行規範（管制或裁罰），與其以實際行為之黨員為對象究責，不如直接以政黨及其代表人為對象進行「外控」，再藉政黨機制「內控」其黨員，更能收實效。何況，從事全國性競選活動時，政黨本身有其黨部組織運作，候選人也有其競選辦事處操作，層層節制，復且疊床架構。是政黨競選活動有違反行政規制之處，其實無須「特定」黨員身分，再由該員行為故意過失，推究為政黨故意過失，或推論其與代表人有何共同故意，逕可歸責於政黨及代表人，論以黨紀鬆弛致違章選舉之責。反之，如執著於行為人本身責任，再以之推論政黨或代表人責任之方式，不惟證據難以追查，往往根本無從特定行為人，致使政黨競選違章行為無可歸責；抑且，即使能特定實際行為之黨員，由此種具有「擬制」為政黨共同意識之競選活動（競選活動龐大且繁複，不可能細究各個競選活動決策及實施者，於法律上有必要將之均擬制為政黨共同決策行為）實施者之主客觀責任出發，反向討論政黨或其代表人是否應「隨之負同一責任」，其實是本末倒置、輕重失衡的。反之，非政黨行為因無組織及代表人可對之要求約束，只能從實際行為人追究其違章競選活動，即使行為人之特定於實務上同樣有所困難，然此於制度上乃不得不然。不過，也由於非政黨行為欠缺組織力量，所可能之違章而影響選舉公平之效應，相對於政黨組織而言，是比較少的，其管制相對應也可「稍不具效率」。是為達到有效公平競選此一行政上目的，將競選活動區隔為政黨行為，及非政黨行為，類型化管制，政黨行為主要向政黨及代表人究責，非政黨行為則向實際行為人究責，應係較公平且有效率之方式。
㈤總統副總統選舉罷免法第三章「選舉」第五節「選舉活動」
、第五章「妨害選舉罷免之處罰」關於總統副總統選舉活動之行政規制，原則上即採取上開類型化管制方式，其中，第48條第2 項前段、第50條、第52條第1 項及第2 項分別規定：「『政黨及任何人』不得於道路、橋樑、公園、機關(構)、學校或其他公共設施及其用地，懸掛或豎立標語、看板、旗幟、布條等競選廣告物。」「『政黨及任何人』，不得有下列情事：一、於競選活動期間之每日上午七時前或下午十時後，從事公開競選或助選活動。但不妨礙居民生活或社會安寧之活動，不在此限。二、於投票日從事競選或助選活動。三、妨害其他政黨或候選人競選活動。四、邀請外國人民、大陸地區人民或香港、澳門居民為第四十三條各款之行為。」「（第1 項）『政黨及任何人』自選舉公告發布之日起至投票日十日前所為有關候選人或選舉民意調查資料之發布，應載明負責調查單位或主持人、抽樣方式、母體及樣本數、經費來源及誤差值。（第2 項）『政黨及任何人』於投票日前十日起至投票時間截止前，不得以任何方式，發布有關候選人或選舉之民意調查資料，亦不得加以報導、散布、評論或引述。」其對應之行政處罰規定為同法第96條第1 項、第4 項及第5 項：「（第1 項）違反……第四十八條第一項、第二項或……者，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。……（第4 項）違反第五十條或第五十二條規定者，處新臺幣五十萬元以上五百萬元以下罰鍰；違反第五十條之規定，經制止不聽者，按次連續處罰。（第5 項）政黨、法人或非法人團體違反第四十八條第一項或第二項規定者，依第一項規定，併處罰其代表人及行為人；違反第五十條或第五十二條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。」易言之，總統副總統選舉罷免法第48條第1 項前段關於設置競選廣告物之規範，對象雖為「政黨及任何人」，但其實並非將政黨與其他非政黨者「一視同仁」，而是將設置競選廣告物行為類型化為政黨行為、非政黨之行為，而為不同處遇，此乃未經明文，但經法律體系所揭露之價值；在適用上開法律之際，必須掌握前揭類型之建立及運用，以實現其價值，亦即，選舉之效能與公平。
㈥惟應注意，具體生活中之競選行為，是否由政黨（或黨員）
為之，而得定性為政黨活動，應視證據採認之，此證據之蒐集，仍屬主管機關之責，非得為卸免查證之責，僅由競選廣告物內容任意推定其責任歸屬。蓋競選廣告物之懸掛，原因非只一端，或出於政黨行為，或出於選民自主，甚或出於敵對政黨之惡意抹黑，均有可能。苟有非黨員自主性為某黨候選人為違章之競選，既非政黨組織體系可得控管，則非可認係政黨活動，也無從課以政黨或其代表人應就自主助選選民約束其不得為違章選舉行為之責。當然，如前所述，苟為非政黨行為，其法律責任由實際從事行為者負擔，若有與其共同違章者，亦非無行政罰法第14條第1 項適用之餘地。但此際不應再援引政黨及其代表人藉組織力量可得管控黨員之論述，或套用最高行政法院100 年度8 月份第2 次庭長法官聯席會議關於「人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序……應類推適用行政罰法第7 條第2 項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」之決議；貿然推論凡政黨代表人必也為該助選選民從事選舉活動之委任人或本人，應就該助選選民之行為負同一責任，或據此空泛推論渠等之間必有所謂「犯意聯絡」、「行為分擔」，而為共同違章。否則，無異於要求政黨或其代表人對「非政黨競選行為」，逕同負「政黨競選行為」之責，其不合理明甚。
㈦在上開事實概要欄所述地點懸掛被上訴人競選旗幟，經查為
「助選選民義務所為」，但實際行為人為何人，已無從查證，有臺中市政府警察局清水分局101 年2 月14日中市警清分偵字第1010002585號函及檢附之職務報告書在卷可稽，且為兩造所不爭執。是實際行為人是否為當時由被上訴人擔任代表人之民進黨黨員，其行為是否屬於政黨行為，乃至於是否與被上訴人間關係為何，均無可考。是以，上開違章懸掛競選廣告物行為難認為民進黨該政黨行為，被上訴人雖為競選當時之民進黨主席，仍無援引總統副總統選舉罷免法第96條第5 項，認其應立於政黨代表人身分予以科罰之餘地；而實際行為人是否與被上訴人有所謂共同違章之行為，而應論以同法第48條第2 項前段、第96條第1 項之違章，則亦乏證據證明。原處分援引總統副總統選舉罷免法第96條第1 項規定科罰被上訴人，而非同法條第5 項規定，顯然放棄上開違章懸掛競選物行為屬民進黨競選行為之立論，而採取追究實際行為人之「非政黨競選行為」，再指被上訴人基於政黨代表人地位，應就上開「非政黨競選行為」負責，其立論已然錯亂，訴願決定予以維持，亦有未查。原判決循原處分認定系爭違章選掛競選物為「非政黨競選行為」之立場，以現存證據未能證明被上訴人就該違章行為有何故意、過失為由，將訴訟上不利益歸於上訴人，而將原處分及訴願決定予以撤銷，並無違誤。上訴人仍執詞指摘原判決未能體貼執法不易，寬縱總統副總統選舉罷免法第48條第2 項作為，致使該法避免競選廣告物影響市容觀瞻之立法意旨無從貫徹，復又未能釐清被上訴人就從事競選工作人員行為違章，應具行政罰法第10條保證人防止義務云云，應係對本判決前所揭示總統副總統選舉罷免法體系目的價值未能體認所致，指摘原判決違背法令，並無足採。
㈧綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴
意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236 條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 楊得君上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 102 年 11 月 15 日
書記官 徐子嵐