臺北高等行政法院判決
102年度簡上字第69號上 訴 人 中央選舉委員會代 表 人 張博雅（主任委員）訴訟代理人 賴錦珖
蔡金誥方淩貞被 上訴 人 蔡英文上列當事人間總統副總統選舉罷免法事件，上訴人對於中華民國
102 年4 月19日臺灣臺北地方法院101 年度簡字第157 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人原為張博雅，訴訟進行中變更為林慈玲，再變更為張博雅，業具其分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人以被上訴人為中華民國第13任總統副總統選舉之總統候選人，於民國101 年1 月10日競選活動期間，在中國時報、聯合報、自由時報及蘋果日報中夾附競選宣傳品（下稱系爭宣傳品），未親自簽名，違反總統副總統選舉罷免法第48條第1 項規定，乃依同法第96條第1 項規定，以101 年6 月
1 日中選法字第1013550150號裁處書（下稱原處分），裁處被上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人於原審起訴意旨略以：（一）系爭宣傳品非被上訴人或其全國競選總部所印製，被上訴人非行為人，事先不知情，其競選團隊亦毫無所悉，上訴人逕予裁罰，忽視行政罰法以處罰行為人為原則與有責原則。（二）第13任總統副總統選舉競選期間，總統候選人馬○○分別與立法委員候選人羅○○、張○○聯名印發競選宣傳品，同樣亦未經馬○○簽名，惟上訴人卻認定該等競選宣傳品不需經馬○○簽名，本於同一事理、同一判準之行政自我拘束原則要求，上訴人即不得恣意針對被上訴人與高○○之文宣品裁罰。上訴人以「聯合競選」作為只罰被上訴人而不罰馬○○之差別待遇要件，違反憲法第23條「法律保留原則」及「法律明確性原則」。（三）上訴人雖引用最高行政法院100 年度8 月份第2 次庭長法官聯席會決議，惟該決議既係參酌民法第224 條之法理，上訴人自應先查明第三人為何人、有無故意、過失，方得將其故意、過失推定與被上訴人。然本件如何認定訴外人高○○之支持者為被上訴人之使用人或代理人？且此行為人具故意或過失？上訴人均未盡舉證之責等語。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
四、上訴人答辯意旨略以：（一）被上訴人與第8 屆區域立法委員選舉候選人高○○設立聯合競選辦事處，並以高○○為新店區聯合競選辦事處之負責人，應有聯合競選之意，則系爭宣傳品應有概括之授意及默許，應負違反行政法上義務之責任。（二）系爭宣傳品上載有被上訴人姓名、競選號次、競選辦事處地址及電話，縱非被上訴人或競選總部所印製，依常理，係被上訴人所授意及默許。被上訴人未盡監督之責，致令受僱人或使用人違規印製宣傳品，自有過失。縱系爭宣傳品屬該政黨、黨員或職員委由第三人製作，該第三人實質上仍為被上訴人之受僱人或使用人，依最高行政法院100 年度8 月份第2 次庭長法官聯席會決議之見解，被上訴人自應負推定故意或過失之責任。如嚴格限制需舉證至候選人本人親自違規，或親自指使助選人員違規，勢將形成大量無法舉證之違規黑數，無異漠視候選人假助選人員之手作違規之行為而不管，對選舉制度之公平、公正，造成莫大傷害。（三）高○○為被上訴人新店區聯合競選辦事處之負責人，其稱系爭宣傳品係新店區深坑地方人士吳○○自行撰稿、設計、印製，吳○○未知選罷法相關規定而未將其簽名套印於該文宣之上等語。高○○曾任第6 屆立法委員，對於選舉罷免法規應知之甚稔，對於吳○○印製系爭宣傳品之行為，有應注意並能注意而未注意之過失。而被上訴人既與高○○聯合競選，自對系爭宣傳品應有概括之授意及默許，被上訴人未盡監督之責，亦不能免責。（四）另一總統候選人馬○○其各地競選辦事處之負責人並非各地區之立法委員候選人，與被上訴人情形不同，亦即馬○○並無與各地區之立法委員候選人有聯合競選之意思。從而羅○○等所製作之競選宣傳品，僅係藉總統候選人之聲勢，增加其等本身之支持度，冀爭取更多選票，與被上訴人之情形相異，並未違反平等原則，亦未為差別待遇。又上訴人係以「有聯合競選之意」認定系爭宣傳品未經被上訴人簽名，此應屬事實認定之範疇，與法律保留原則及法律明確性原則無涉等語，並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原審斟酌兩造陳述意旨及調查證據結果略以：（一）依高建智及吳○○之證述可知，高○○並不知悉被上訴人有同址設立競選辦事處一事，被上訴人甚而未派其競選團隊成員進駐該址，則被上訴人與高○○是否有聯合競選之意，即非無疑。上訴人以被上訴人於新店區之競選辦事處登記為證人高○○之競選辦事處，並登記高○○為負責人，即逕認定二人有聯合競選之意，不無率斷之嫌。又被上訴人果爾有與高○○聯合競選之意，並就選舉事項概括授權高○○，依理應將其之簽名或印章交予高○○，俾利高○○印製競選宣傳品，以爭取競選獲勝，惟據高○○證述內容足知，被上訴人不曾將其簽名或印章交予高○○，亦不曾與高○○討論過包含系爭宣傳品在內之任何競選文宣，更不曾授權高○○印製與被上訴人有關之競選文宣，即難認被上訴人有概括授權高○○印製競選文宣，亦難認被上訴人與高○○間有代理人或使用人之法律關係存在。（二）總統副總統選舉為全國性選舉，候選人無法綜理萬機，則事實上難以期待被上訴人能知悉全部之競選文宣廣告而窮盡一切預防手段，防免違章事實之發生。上訴人未本諸職權調查證據，以憑證明系爭宣傳品確為被上訴人或其競選團隊所印製，或授權高○○或吳○○印製，俾為處罰之依據，而僅以被上訴人與高○○同址設立競選辦事處，據以推論系爭宣傳品之印製為被上訴人概括授意或默許，自嫌速斷。（三）被上訴人既未授權高○○或吳○○印製系爭宣傳品，則被上訴人根本無法預先知悉及排除，而無故意或過失之可言，欠缺可非難性及可歸責性，上訴人之裁罰處分，有悖於行政罰法第7 條第1 項之規範意旨。（四）上訴人既未能舉證證明被上訴人與高○○間有代理人或使用人之法律關係存在，則其援引最高行政法院100 年度8 月份第2 次庭長法官聯席會決議之見解，認為被上訴人應負推定故意或過失之責任，亦乏所據。因認被上訴人指摘原處分及訴願決定違背法令，並訴請併予撤銷，為有理由，應予准許等語。
六、本院之判斷：
（一）按「候選人印發以文字、圖畫從事競選之宣傳品，應親自簽名；……。」「違反……、第48條第1 項、……規定者，處新臺幣10萬元以上1 百萬元以下罰鍰。」總統副總統選舉罷免法第48條第1 項前段、第96條第1 項分別定有明文。次按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7 條第1 項亦有明定。本條立法理由明白揭示：現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性。又現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法等語。準此，行政機關就行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由該行政機關負證明行為人有故意或過失之舉證責任（最高行政法院39年判字第2 號、62年判字第402 號、75年判字第309 號判例意旨參照）。復按人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。於行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），該法第7 條第2 項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，是人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。故人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7 條第2 項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任，亦有最高行政法院10
0 年度8 月份第2 次庭長法官聯席會議決議可資參照。此所謂「人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任」，係指行政法院依職權調查證據之結果，雖已確信（證明）實際行為人即使用人或代理人有故意或過失（應由裁罰機關負擔客觀舉證責任），但以該使用人或代理人參與行政程序之人民（包括法人等組織）是否有故意或過失均屬不明時，原應由裁罰機關對故意或過失負擔客觀舉證責任者，由於法律規範之推定，轉換由人民對其本身沒有故意或過失負擔客觀舉證責任，而承擔行政法院對其作不利益認定（有故意或過失）的結果責任。惟上開決議之適用前提，自係以人民與第三人間有「使用人」或「代理人」關係之存在為要件。從而，行政法院依職權調查證據之結果，如果不能確信（證明）人民有以該第三人為使用人或代理人參與行政程序之事實，即無該決議關於故意過失舉證責任轉換之適用餘地，其理自明。末按事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。又證據與待證事項相關者即具有證據能力，而證據究能證明所主張待證事實至何程度，則屬證據力強度大小之範疇，應由事實審法院直接審理後依自由心證為判斷，無論其認定為何，均屬事實審法院行使證據取捨之職權，除非有違背證據法則之情事，否則亦與判決違背法令之要件有間。
（二）本件原審本於職權調查證據後，認定不能證明被上訴人有概括授權高○○或吳○○印製競選文宣；亦難認被上訴人與高○○間有代理人或使用人之法律關係存在，因認被上訴人就系爭宣傳品之印製，無故意或過失之可言，上訴人之裁罰處分，有悖於行政罰法第7 條第1 項之規範意旨等情，業已在原判決理由欄詳敘其採證之依據及得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，經核上開認定尚無違於證據法則、論理法則與經驗法則之違法情事。茲就上訴意旨主張事由，本院再予補充說明如下：
⑴按「同一組候選人於競選活動期間，得設立競選辦事處；
其設立競選辦事處二所以上者，除主辦事處以候選人為負責人外，其餘各辦事處，應由候選人指定專人負責，並應將辦事處地址、負責人姓名，向中央選舉委員會登記。」為總統副總統選舉罷免法第42條第1 項所明定。本件被上訴人固以高○○於新店區之競選辦事處登記為其競選辦事處，並登記高○○為負責人。然總統副總統為全國性之選舉，除主辦事處外，通常於各地亦均設有競選辦事處，以便於從事競選活動。而競選活動範圍涵蓋甚廣，僅舉候選人之宣傳為例，即可包括平面或電子媒體之廣告製作、刊登及播送；或競選標語、看板、旗幟、布條等競選廣告物之製作發送等不同之宣傳內容及方式。或由候選人之主辦事處負責統籌規劃宣傳品之內容及宣傳方式，再提供予各地競選辦事處操作使用，以達成全國一致性之宣傳效果；或授權委由各地競選辦事處因地制宜從事區域性之小範圍競選活動，非可一概而論。惟對於各地競選辦事處所從事之競選活動，僅因競選辦事處及負責人之指定，即逕謂該競選辦事處所處選舉區內一切為候選人助選或彼此拉抬選情事宜，包括文宣品之印發等等均屬候選人概括授權範圍，尚乏依據，且有不當擴大候選人成立各地競選辦事處所由生之法律效果，自非的論。上訴意旨主張被上訴人與高○○間因競選辦事處之申登及指定，乃生代理或表現代理之法律關係，被上訴人應負該選區內一切為其助選或彼此拉抬選情事宜，包括系爭宣傳品之印發所生法律上責任，實屬率斷。
⑵上訴意旨又主張系爭宣傳品其中有被上訴人（持競選宣傳
標語）與高○○（身穿立委選舉候選人之競選背心）立於總統府前之宣傳合照；及高○○（身穿立委選舉候選人之競選背心）立於立法院前之宣傳照，因認被上訴人與高○○應有聯合競選之意，且該照片應屬被上訴人或高○○所提供，已足資證明被上訴人未履行於系爭宣傳品簽名義務之違規事實云云。惟被上訴人既為民主進步黨推出之總統候選人，高○○為該黨推出之區域立委選舉候選人，是其等從事競選活動互相支持拉抬選情，本屬常情。且立於總統府前之照片，除被上訴人及高○○外，尚有十餘人，上訴意旨逕認應係由被上訴人或高○○提供該照片予高○○之支持者吳○○印製系爭宣傳品，僅屬臆測之詞，委難憑採。況縱依上訴人主張該照片之拍攝目的為被上訴人與高○○聯合競選互相支持拉抬之用，則高○○固得使用該照片於自身競選宣傳品，並藉著與被上訴人之合照向選民訴求支持，然亦無從推論出高○○之支持者吳○○所製作系爭宣傳品上未經被上訴人簽名之事實，須由被上訴人負違反總統副總統選舉罷免法第48條第1 項、第96條第1項 之責任。
⑶再者，高○○亦因吳○○製作系爭宣傳品，未經高員之簽
名，而經依違反公職人員選舉罷免法第52條第1 項、第11
0 條第1 項裁處罰鍰10萬元在案（見原審卷第123 頁）。上訴意旨主張被上訴人對於其競選辦事處負責人即高○○之行為，亦應善盡監督及防止違規行為發生之義務，其前提當以高○○或吳○○為被上訴人授權印發系爭宣傳品之代理人或使用人為要件。然本件依客觀事證既無法證明上開事實，已如前述，上訴人謂其僅為一般行政機關，關於渠等代理人或使用人之法律關係存在及代理權授權範圍，已超出上訴人所能調查之範圍云云，亦屬無稽。至被上訴人縱與高○○有聯合競選之意，惟此與高○○或吳○○是否即得據以認定為被上訴人授權印發系爭宣傳品之代理人或使用人一節，核屬二事，上訴意旨另指摘原判決關於被上訴人與高○○是否有聯合競選之意之認定，有違經驗法則之適用法規不當等情，於本件判決之結果並不生影響。至於上訴人其餘主張各節，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係執其主觀見解，就原審所為論斷，指摘有適用法規不當等違背法令情事，均不足採。
（三）綜上所述，原判決並無適用法規不當等違背法令情事，上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236 條之2第3 項、第255 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 19 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 蘇嫊娟法 官 李君豪上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 103 年 5 月 22 日
書記官 樓琬蓉