臺北高等行政法院裁定
102年度簡抗字第14號抗 告 人即原審原告 原益工程有限公司代 表 人 胡飛虎（董事）訴訟代理人 曾文杞 律師相 對 人即原審被告 台灣電力股份有限公司代 表 人 黃重球（董事長）住同上訴訟代理人 陳玫瑰 律師
陳君漢 律師李昱葳 律師上列當事人間政府採購法事件，抗告人對於中華民國101 年11月
5 日臺灣臺北地方法院101 年度簡字第95號行政訴訟裁定，提起抗告，經本院101 年度簡抗字第1 號裁定移送於最高行政法院，由最高行政法院102 年度裁字第886 號裁定發回，本院裁定如下：
主 文原裁定廢棄，應由臺灣臺北地方法院行政訴訟庭更為裁判。
理 由
一、按抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；如有必要，得命原法院或審判長更為裁定，此觀行政訴訟法第
272 條準用民事訴訟法第492 條規定甚明。上開規定，依行政訴訟法第236 條之2 第4 項規定，於簡易訴訟程序準用之。
二、本件原裁定以：就本件撤銷訴訟部分，抗告人係請求撤銷相對人中華民國（下同）98年4 月15日電業字第09804001091號函異議處理結果及經濟部訴願決定。按政府採購法係以政府機關、公立學校、公營事業辦理工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等私經濟行政為適用範圍（該法第2 條、第3 條及其立法說明參照）。經查，相對人為公營事業，其係依公司法辦理公司登記之私法人，相對人宜蘭區營業處於91年1 月間辦理系爭工程採購案，抗告人參加投標均未得標，因抗告人負責人涉嫌政府採購法第87條第
5 項後段意圖影響採購結果，而容許借用本人名義或證件投標之情事，相對人乃以98年3 月23日電業字第09803009071號函向抗告人通知追繳前發還之押標金新台幣（下同）9 萬元，經抗告人提出異議，相對人依政府採購法第75條第2 項規定，以98年4 月15日電業字第09804001091 號函通知異議處理結果。又依政府採購法第76條第1 項規定「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，……得於收受異議處理結果……，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。……」，因系爭三件採購案分別為84萬元、90萬元、90萬元，此有臺灣宜蘭地方法院檢察署檢察官97年度偵字第3577號不起訴處分書可稽，屬於「未達公告金額」（行政院公共工程委員會函釋公告金額為100 萬元）之採購案件，抗告人對於上開異議處理結果函不服，不得依政府採購法第76條第1 項規定提起申訴。且因相對人公司為私法人，而非公法人或行政機關，亦未受任何行政機關委託行使公權力而辦理系爭採購案，則相對人上開異議處理結果函自不符所謂「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」之行政處分定義。是上開異議處理結果函既非行政處分，依法亦不得提起訴願、撤銷訴訟。亦即相對人公司為私法人，非為行政機關或受委託行使公權力者，相對人上開異議處理結果函非屬行政處分，亦無從移送至任何所謂有管轄權之訴願機關，而經濟部本身非屬訴願機關，故以101 年2 月21日經訴字第10106125500 號函復抗告人表示依法不予受理抗告人關於上開異議處理結果函之訴願，並無不合。抗告人對於所謂原處分及訴願決定提起撤銷訴訟，於法不合，應以裁定駁回。又關於本件給付訴訟部分，因抗告人對本件異議結果不服提起之撤銷訴訟，其起訴不合法，則其提起之財產給付之訴，亦失所附麗，應認係單純私法之給付訴訟，即適用民事訴訟法之規定，由民事法院審判，行政法院並無受理訴訟權限。爰按行政訴訟法第12條之2 第2 項規定依職權將本件移送至有受理訴訟權限之臺灣臺北地方法院民事庭。
三、抗告意旨略謂：㈠相對人所為關於投標廠商押標金不予發還或予以追繳之決定屬公法爭議，為最高行政法院庭長法官聯席會議暨司法院大法官所肯認。㈡又招標機關對投標廠商關於投標廠商押標金不予發還或予以追繳之決定屬於行政處分，抗告人對相對人通知繳交工程押標金之異議，對異議處理結果之申訴，屬對相對人行政處分之不服，經高等行政法院、最高行政法院暨司法院大法官分別諭示在案。㈢尤其，相對人為公營事業，依政府採購法第3 條：「政府機關、公立學校、公營事業（以下簡稱機關）辦理採購，依本法之規定……。」其辦理採購係適用政府採購法，而「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第二項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。」「審議判斷，視同訴願決定。」政府採購法第76條第1 項及同法第83條分別定有明文，故對相對人所為採購之異議處理結果不服，於政府採購法另有規定者，依政府採購法規定程序辦理。又「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」訴願法第1 條定有明文，投標廠商對招標機關異議處理結果之申訴，為對招標機關行政處分之不服，本應按訴願程序救濟，惟因政府採購法另有規定，依訴願法第1 條但書之規定，乃依政府採購法之申訴規定辦理。稽諸上述，法律規範體系一致，即對於公告金額以上採購之異議處理結果不服，屬政府採購法另有規定者，應依政府採購法規定程序辦理，惟就未達公告金額採購之異議處理結果不服，依訴願法第1 條規定，應循訴願程序救濟，足徵招標機關不予發還或予以追繳廠商押標金之決定，應屬行政處分。㈣再者，義務人依法令或本於法令之行政處分或法院裁定，負有公法上金錢給付義務逾期不履行者移送行政執行，為行政執行法第11條明定。查工程採購押標金案，經相對人移送法務部行政執行署執行，益足認相對人不予發還或予以追繳廠商押標金之決定屬於行政處分，故抗告人對相對人之繳交押標金之決定或異議處理結果之不服，係屬對行政處分之不服。㈤本件如採原裁定見解，認抗告人無得提起訴願、撤銷訴訟以資救濟，將致公營事業採私法人型態者，該公營事業就採購案異議處理結果所為錯誤決定，不受法律規範，致投標廠商受害而全然無法得到任何救濟，洵有違憲法第16條規定人民享有訴願、訴訟權利之保障。㈥抗告人對相對人之繳交押標金之決定或異議處理結果之不服，係屬對行政處分之不服，得對之提起行政訴訟，則依行政訴訟法第7 條：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」抗告人得於行政訴訟同一程序合併請求財產上給付，原裁定以抗告人不得提起行政訴訟，起訴不合法，認所提財產給付訴訟失所附麗，應認係單純私法給付訴訟，移送至民事庭，自屬違背前開行政訴訟法第7 條之規定，為違背法令。為此提起抗告，求為廢棄原裁定云云。
四、本院按：㈠政府採購行為於政府採購法訂立之前，一向被認定係私經濟
行為，廠商與機關之間如有爭議，本應循民事程序解決，惟因廠商於招標、審標、決標階段，與機關並無契約關係，難有可供提起訴訟之訴因，故為「增加」廠商之救濟與保護，並兼顧政府採購之時效性需求，政府採購法乃於第74條規定廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依該法第6章規定提出異議及申訴，並於同法83條規定，審議判斷視同訴願決定，俾使廠商得就原屬私經濟行為之糾紛，或未必屬行政處分之行政措施，例外得提起行政訴訟救濟。但又顧及政府採購繁多，如任何糾紛均得提起申訴，採購申訴審議委員會恐難以負荷，且金額較小者已有異議程序之處理，基此，政府採購法第76條又明定須公告金額以上之採購始得提出申訴，俾使廠商權益保護與相關作業成本、採購效率間，能取得平衡（以上參照政府採購法第74條、第76條立法理由）。是以，政府採購法第6 章爭議處理制度之設計理念，係在原訴訟救濟系統外，另闢新救濟管道保護廠商，並非用以排擠原有訴訟救濟系統之運作。苟機關就政府採購之措施，原即係基於公權力對外直接發生法律效果之行政處分，受處分之廠商如有不服，基於憲法第16條規定，人民本得對之訴願及訴訟，並無因救濟所生之經濟利益大小而有限制。政府採購法第76條考量申訴審議委員會之負擔及申訴之經濟效益，基於此一申訴制度乃於現行訴願、訴訟制度之外另行「增加」廠商救濟與保護管道之立法理由，以招標工程金額大小作為爭議是否得提起「申訴」之限制，雖無不可，但申訴既非訴願之前置，申訴之限制也不等同於訴願或行政訴訟之限制。易言之，廠商對於機關有關招標、審標、決標之行政處分如有不服，依訴願法、行政訴訟法，本可提起訴願、行政訴訟救濟，只是，在若干政府採購法、訴願法「競合」之情況下，依特別法優先於普通法之法理，如廠商擬就機關對「公告金額以上之採購」所為之行政處分提出救濟，則須循申訴、行政訴訟救濟途徑，逕循訴願管道而為行政訴訟救濟，為不合法，但機關就一定公告金額以下採購案所為之行政處分，廠商則仍得對之提起訴願、行政訴訟，非得以不得提起申訴為由，逕認廠商對此類行政處分無救濟管道，合先敘明。㈡按政府採購法第2 條、第3 條規定：「本法所稱採購，指工
程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」「政府機關、公立學校、公營事業辦理採購，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」是政府機關、公立學校、公營事業辦理工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等之採購，均應依政府採購法之規定為之。次按政府採購法第74條規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議及申訴。」採購申訴審議委員會對申訴所作之審議判斷，依同法第83條規定，視同訴願決定。準此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判。機關依政府採購法第50條第1 項第5 款取消廠商之次低標決標保留權，同時依據投標須知，以不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯情形，認廠商有同法第31條第2 項第8 款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金。廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭議。廠商雖僅對機關不予發還押標金行為不服，而未對取消其次低標之決標保留權行為不服，惟此乃廠商對機關所作數不利於己之行為一部不服，並不影響該不予發還押標金行為之爭議，為關於決標之爭議之判斷。因此，廠商不服機關不予發還押標金行為，經異議及申訴程序後，提起行政訴訟，行政法院自有審判權，最高行政法院97年度5 月份第
1 次庭長法官聯席會議㈡決議在案。經查，最高行政法院上開決議係將追繳或不予發還押標金行為之爭議，認屬關於決標之爭議之判斷，而依政府採購法第74條規定，就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審判，則機關所為關於追繳或不予發還押標金行為之處分，即係行政處分。本件相對人為經濟部所屬公營事業，其辦理採購，應依政府採購法之規定，其追繳押標金之行為，自係行政處分，有最高行政法院102 年度裁字第886 號裁定可參。
㈢從而，原裁定認相對人就採購案件異議處理之結果，非屬行
政處分，而認抗告人起訴不合法，以裁定駁回其所提撤銷訴訟，並認抗告人依行政訴訟法第7 條附帶請求損害賠償之主張失所附麗，依行政訴訟法第8 條合併請求返還押標金不當得利之主張係單純私法之給付訴訟，而裁定移送民事法院審理云云，尚有未合。是以，抗告意旨求予廢棄原裁定，為有理由，原裁定應予廢棄。又抗告人之訴是否合法及有無理由，須由原審法院調查事實始能判斷，本件自應發回原審法院更為裁判，爰裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 29 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 楊 得 君法 官 洪 慕 芳上為正本係照原本作成。
不得抗告。
中 華 民 國 102 年 7 月 29 日
書記官 陳 又 慈