臺北高等行政法院判決
102年度交上字第21號上 訴 人 交通部公路總局新竹區監理所代 表 人 張朝陽（所長）住同上被 上訴人 李文富（原名李匡正）上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國102年1月4日臺灣桃園地方法院101年度交字第27號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用新臺幣壹仟零伍拾元由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人前於民國87年5月6日因駕駛機車未依規定戴安全帽為警舉發，且未於舉發通知單所載日期到案或自行繳納罰鍰結案，經上訴人所屬桃園監理站（下稱桃園監理站）於89年12月20日掣開桃監裁三字第268049號栽決書（下稱系爭89年裁決書）送達於被上訴人，被上訴人仍未於期限內繳納罰鍰，而經桃園監理站依上開89年裁決書於90年2月4日易處吊銷並逕行註銷被上訴人持有之普通重型機車駕照；另被上訴人因於汽車駕駛執照吊扣期間內仍駕車，亦經該監理站自101年4月2日起吊銷其汽車駕駛執照1年在案。嗣被上訴人於101年8月29日凌晨零時43分，駕駛車號000-000輕型機車，行○○○鄉○○路○○○號前，為桃園縣政府警察局蘆竹分局員警舉發「駕照註銷仍駕車（93年10月19日易處逕註）」，並填掣舉發違反道路交通管理事件通知單。經被上訴人向桃園監理站陳述意見後，上訴人以101 年9 月18日竹監自第裁52-D B0000000 號違反道路交通管理事件裁決書（下稱原處分），裁處被上訴人新臺幣( 下同）6,000 元罰鍰。被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院101 年度交字第27號判決( 下稱原判決）撤銷原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：被上訴人雖有收到系爭89年裁決書，且未依期限繳納罰鍰500元，然因未看清楚該裁決書內容，故不知道其駕照有易處吊扣、吊銷處分等語，求為判決撤銷原處分。
三、上訴人則以：(一)按駕駛執照「註銷」係指經處罰機關通知繳回執行吊扣、吊銷而不繳回者，逕行註銷駕駛執照；「註銷」為處罰機關逕自執行登錄註銷日期，並無受處分人繳送駕照之事實；被上訴人之機車駕照前因未戴安全帽之交通違規案逾期未到案，致為桃園監理站易處逕行註銷，該駕照自90年2月4日註銷日即失效，被上訴人迄今未重新考領機車駕照，故其機車駕照狀態仍屬註銷。而97年7月28日修正道路交通管理處罰條例第65條第2項規定，僅係賦予受易處吊銷汽車牌照或駕駛執照之人，得於期限內以繳清罰鍰方式，例外地毋庸再行領牌或重新考照，即得據以申請核發牌照或駕照，非謂依修正前規定所為吊銷或註銷之處分，自修正條文生效時，即當然發生失效之結果。是原告未依循上開規定重新核發駕駛執照前，猶駕駛車輛者，自應依道路交通管理處罰條例第21條第1項規定予以裁罰，原處分並無違誤。(二)本件系爭89年裁決書主文包括有罰鍰並限期繳納罰鍰、因逾期不繳納罰鍰，而易處吊扣駕駛執照、因逾期不繳送吊扣之駕駛執照，而易處吊銷駕駛執照、因吊銷駕駛執照，而限期不得重新考領等4個行政處分，其中除罰鍰處分外，其餘處分應屬學理上所謂「附條件之行政處分」，依行政程序法第
93 條規定，並非法所不許。又本件89年裁決書係依94年12月28 日修正（95年7月1日施行)前（下稱94年修正前)道路交通管理處罰條例第65條第1項第3款規定作成，旨在強制被上訴人自動繳納罰鍰，並未對被上訴人聲明異議之權利施以法律所無之限制，且已合法送達被上訴人，自屬合法等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原判決撤銷原處分，係以：(一)依94年修正前道路交通管理處罰條例第65條第1項第3款之規定，既允許受處分人自接受裁決書翌日起20日內聲明異議，卻又規定「裁決後逾15日未聲明異議」者，得易處吊扣（銷）駕照或行照之處分，顯有以易處處分變相限制人民聲明異議權利之嫌。而依實務慣例係從罰鍰繳納期限終止日加15天才易處吊扣，則往後之吊銷亦類推計算，不僅不當縮短異議人之20日異議期間為15日（或更短），且受處分人之吊扣及吊銷期間會與原來裁決書上所載吊扣（銷）期限不同，上訴人要如何執行期限內容迥然不同之處分？再者，不論罰鍰數額大小，祇要未繳納罰鍰（本案為500元)，即易處吊扣（銷）駕照或行照之處分，實務上又係依該條例第68條規定，吊扣（銷）各級車類之駕照，此種處分顯有手段、目的不相當之違反比例原則問題。( 二) 所謂「易處處分」應屬行政執行性質，非行政秩序罰，是處分機關如欲執行易處處分，應遵守行政執行法第27條所定告戒程序，於每次更易執行方法時，應定期命履行期限及將發生之效果，始為合法。監理機關卻於行政秩序罰之罰鍰處分裁決書併列記載何時執行易處處分之效果，尚未確定罰鍰處分已合法送達生效，即直接於內部作業以單純自行記載之日期，省略歷次法定告戒程序而逕行至吊銷處分，已違反上述行政執行法第27條規定，屬違法之行政執行，此處易處處分均有明顯瑕疵，應撤銷之。又即令將此易處處分解釋屬行政秩序罰之行政處分，而非行政執行罰性質者（蓋實務上作法，如進入易處處分期間即不允許回頭繳納罰鍰）。惟此易處處分計有三（或四）種單獨之行政處分即罰鍰、吊扣駕照、吊銷駕照（及逕行註銷）等，則依行政程序法第1 章第11節關於送達之規定，亦應分別送達受處分人，使其得以分別知悉各次行政處分內容，而得選擇對何次之處分提出不服，焉有為求行政作業方便，捨人民訴訟權益於不顧，將所有處分一併記載於一紙裁決書之理？( 三) 綜上，監理機關依據僅得發生罰鍰效果之裁決書，一併記載易處吊扣及吊銷駕駛執照之處分，程序上已有違法，此部分易處處分不論解釋為行政執行方法或行政秩序罰者，均因未經合法送達，而均不生效力。故桃園監理站開立之系爭89年裁決書僅有罰鍰處分生效，只得對被上訴人執行罰鍰處分，桃園監理站竟執行吊扣、吊銷駕照之處分，自屬違法而失效，則被上訴人之機車駕照既未遭吊銷，監理機關就其駕照所為之註銷處分即失所附麗。上訴人裁處被上訴人「駕駛執照業經註銷仍駕駛機器腳踏車」之前提已不存在，對之所為裁罰6,000 元之裁決，即屬違法不當等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
(一)按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：
一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」行政罰法第1 條、第2條定有明文。可知，吊扣證照、吊銷證照等均屬裁罰性不利處分，而為其他種類行政罰。又道路交通管理處罰條例對違反該條例之行為定有各項行政罰；該條例所規定之罰鍰、吊扣駕駛執照及汽車牌照等處罰，均係行政機關對違反秩序行為之裁罰性行政處分，業經司法院釋字第511 號解釋、第
418 號解釋理由書闡釋在案。
(二)次按「機器腳踏車駕駛人及附載座人，未戴安全帽者，處駕駛人新臺幣五百元罰鍰。……」「汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理，經主管機關裁決後逾15日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依左列規定處理之：……三、罰鍰不繳者，按其罰鍰數額，易處吊扣汽車牌照或駕駛執照1個月至3個月；不依期限繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。」及「汽車駕駛人，有下列情形之一者，處新臺幣6,000元以上12,000元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛：……四、駕駛執照業經吊銷、註銷仍駕駛小型車或機器腳踏車。」「第1項第3款、第4款之駕駛執照，均應扣繳之；……」分別為90年1月7日修正前道路交通管理處罰條例第31條第3項、94年修正前同條例第65條第1項第3款及101年5月30日修正前同條例第21條第1項第4款、第4項所明定。
(三)復按，行政罰係為維持行政上秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上義務者，所科之制裁，又稱秩序罰；而行政執行係指行政機關對於不履行義務之相對人，以強制執行之手段，使其履行義務，或產生與履行義務相同之事實狀態。經查，被上訴人因於87年5 月6 日駕駛機車未依規定戴安全帽經警舉發後，未依舉發通知單所載期日到案或自行繳納罰鍰結案，經桃園監理站作成系爭89年裁決書，其處罰主文包括：1. 處 罰鍰500 元並限期繳納罰鍰；2.因逾期不繳納罰鍰，而易處吊扣駕駛執照1 個月，並限期繳送駕駛執照；3.未於期限前繳送者，自90年2 月4 日起易處吊銷，並逕行註銷駕駛執照；4.駕駛執照吊（註）銷後，自90年2 月4 日起一年內不得重新考領駕駛執照等內容（上訴人陳明已無上開89年裁決書留存資料，依目前電腦存檔資料僅能確知吊銷日期），暨被上訴人於101 年8 月29日凌晨零時43分，駕駛機車行○○○鄉○○路○○○號前，為警舉發經註銷駕駛執照仍駕駛機器腳踏車等情，為原審確認之事實，則依前揭規定及說明，系爭89年裁決書所為之「罰鍰」、「吊扣駕駛執照」及「吊銷駕駛執照」等處分，均為行政罰；復觀諸上述94年修正前道路交通管理處罰條例第65條第1 項第3 款規定及桃園監理站於上開裁決書處罰主文所載依序發生之「易處處分」，亦非在使被上訴人履行繳納罰鍰及繳送駕駛執照之義務，以達強制執行之目的，或產生與履行義務相同之事實狀態，而係因被上訴人未履行上述經裁處罰鍰及繳送駕駛執照之義務，所為依次加重之處罰。原判決認系爭89年裁決書所為吊扣駕駛執照及吊銷駕駛執照之「易處處分」，應屬行政執行性質，非行政秩序罰，進而謂桃園監理站未踐行政執行法第27條規定之告戒程序，屬違法之行政執行，此種易處處分未經合法送達，均有明顯瑕疵，不生效力云云，尚有未洽，並有適用法規不當之違誤。
(四)又按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。……」「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第93條、第111條規定甚明。又行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在；而有效行政處分所認定之事實或法律關係，若為他行政處分之構成要件而作為決定之基礎者，且該作為他行政處分構成要件之行政處分，並非繫屬行政法院案件所要審查之行政處分，故本於行政處分之構成要件效力，行政法院對該作為構成要件之行政處分即應予以尊重。經查，桃園監理站作成系爭89年裁決書之處罰主文，已載明罰鍰金額及逾期未繳之易處吊扣駕駛執照、及逾期未繳送駕駛執照之易處吊銷並逕行註銷駕駛執照、及註銷後1 年內不得重新考領駕駛執照等4 項處分內容；且該裁決書已合法送達於被上訴人，被上訴人並未對之聲明異議等情，為原審確認之事實。可知系爭
89 年 裁決書關於易處吊扣、吊銷駕駛執照及限期不得考領駕駛執照等3 項處分，係屬附條件之行政處分，徵諸上述行政程序法第93條規定，非法所不許，且行政程序法亦無限制不得以一個處分書記載多項處分內容之明文規定。至原審質疑桃園監理站基於簡化作業，將上開4 項處分併記於一份裁決書，而未分別製作裁決書分別送達被上訴人，有影響人民訴訟權一節，乃系爭89年裁決書是否合法妥適，有無應撤銷之違法事由，亦非屬上述行政程序法第111 條第1 款至第6款規定所列舉或第7 款所定有明顯重大瑕疵之無效事由，則依上開所述，系爭89年裁決書之各項處分內容，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在，因具有構成要件效力，上訴人以之為基礎，認被上訴人經註銷駕駛執照仍駕駛機器腳踏車，依上述道路交通管理處罰條例第21條第
1 項第4 款規定，據以作成原處分裁處被上訴人6,000 元罰鍰，即無不合。原判決以桃園監理站未將上開處分分別製作裁決書分別送達於被上訴人，認系爭89年裁決書僅得發生罰鍰處分之效果，其餘易處處分均因未經合法送達而不生效力，桃園監理站執行吊銷駕駛執照之處分，自屬違法而失效，上訴人裁處被上訴人「駕駛執照業經註銷仍駕駛機器腳踏車」之前提已不存在，進而謂原處分係屬違法云云，即嫌速斷，即有適用法規不當之違法。
(五)綜上所述，原判決有如上所述之違法，且與判決結論有影響，故上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由。並因本件事實已經原審認定明確，爰由本院依原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第253條第1項前段、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 12 月 31 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 蕭惠芳上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 103 年 1 月 3 日
書記官 賴淑真