臺北高等行政法院裁定
102年度停字第9號聲 請 人 許富雄
何坤黃月雲廖本全林青蘭周奕成高成炎共 同代 理 人 詹順貴律師
張喬婷律師蔡雅瀅律師（兼送達代收人）聲 請 人 徐正成
陳柏志施逸翔邱伊翎賀光卍潘翰聲共 同代 理 人 林三加律師
張譽尹律師蔡雅瀅律師（兼送達代收人）聲 請 人 郭慶霖
李菁桔史英馮喬蘭林長茂黃俊傑共 同代 理 人 戴雯琪律師
吳磺慶律師蔡雅瀅律師（兼送達代收人）聲 請 人 賴文誠
徐阿南許金珠李卓翰崔愫欣李秀容共 同代 理 人 黃豐玢律師
趙懷琪律師蔡雅瀅律師（兼送達代收人）相 對 人 行政院原子能委員會代 表 人 蔡春鴻（主任委員）住同上代 理 人 林文凱律師
劉恩廷律師何恭旻
參 加 人 臺灣電力股份有限公司代 表 人 黃重球（董事長）住同上上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之，行政訴訟法第116 條第2 項定有明文。現行行政爭訟制度，為了避免將來即使在行政法院取得勝訴判決，然因違法行政措施已施行，造成人民不能回復的損害，而規範暫時權利保護制度。然提起行政訴訟，是否當然停止原處分或原決定的執行，各國立法不盡相同，我國法制基於維護行政效率觀點，採提起行政爭訟不停止執行為原則之規定，行政訴訟法第116 條第1 項規定：「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」即揭示不因提起救濟而停止執行之原則。惟考慮當事人利益與公益之均衡及避免不停止執行原則造成人民權利無可彌補或回復的損害，行政訴訟法第116 條第2 項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」係例外所設停止執行之制度。由上開條文結構觀察可知，允許停止執行必須具備4 個要件，其中難於回復之損害、有急迫情事屬積極要件，另於公益無重大影響、原告之訴在法律上非顯無理由則為消極要件。上開4 要件，均為行政法院決定是否停止行政處分之執行應考量之因素，缺一不可，有一欠缺即應駁回聲請。
二、緣參加人第二核能發電廠（下稱核二廠）一號機組第22次大修計畫，於民國101 年3 月15日執行機組降載，同年月23日發現反應爐支撐裙板內圈錨定螺栓1 支斷裂，24日清查剩餘
119 支螺栓，2 支近乎斷裂，4 支超音波檢測發現裂紋顯示，裂紋深度研判約2.5mm 。相對人執行初步視察、專案視察，及邀請專家學者組成核二廠一號機反應爐支撐裙板錨定螺栓審查小組（下稱審查小組）進行技術性審查，召開4 次審查會議，提出審查意見。經參加人提出說明和補充，認為螺栓更換、檢查、評估作業即可確保整體結構之安全，經審查後，作成核二廠一號機反應爐支撐裙板錨定螺栓斷裂事件暨修復後運轉安全評估報告（下稱安全評估報告）。相對人於
101 年6 月12日以會核字第1010009127號函復參加人，上開安全評估報告酌修文字准予備查。嗣相對人於101 年5 月22日召開核二廠一號機組第22次大修後再起動前會議，要求將反應爐爐心側板水平焊道評估報告提送該會，該報告已納入機組大修後再起動申請之管制條件之一，參加人必須提出安全分析報告送審查。參加人於101 年6 月間函送安全分析報告，以由水平焊道裂紋長度及成長速率，依美國電力研究院相關準則(EPRI BWRVIP-76-A 報告) 評估後，認可確保爐心側板完整性，機組可繼續安全運轉，於第24次大修時追蹤檢測焊道裂縫成長，經相對人同意准予備查。參加人迄於101年6 月18日檢送完成機組臨界前工作項目之大修作業品質報告及稽查報告，經相對人於同日18時30分核准核二廠一號機進入臨界（下稱原處分1 ）。於101 年6 月20日檢送完成機組併聯前工作項目之大修作業品質報告及稽查報告，經相對人於同日17時10分核准核二廠一號機組併聯（下稱原處分2）。嗣亦經參加人分別執行進入臨界及併聯發電。聲請人為第三人，因認原處分1 及2 違法損及其權利或利益，經提起訴願遭駁回或不受理，爰提起訴請撤銷原處分1 及2 之本案訴訟（本院102 年度訴字第201 號），並同時提起本件停止執行之聲請。
三、聲請理由略以：㈠原處分之合法性顯有疑義：
1.經聽證之行政處分作成時，依行政程序法第108 條應斟酌全部聽證之結果，自應待聽證程序完成後，始能作成行政處分。本件曾召開聽證會，相對人竟在聽證程序尚未完成時，違法作成同意臨界及併聯之行政處分，自形式觀之，原處分作成程序之合法性顯有疑義。
2.核二廠一號機重起程序之8 名審查委員，有2 名來自承包參加人錨定螺栓斷裂事故相關工作之核研所，違反行政院原子能委員會會議規則第8 條第2 項利益迴避原則，原處分合法性顯有疑義。
3.環境基本法第3 條但書：「經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者，應環境保護優先。」、同法第23條：「政府應訂定計畫，逐步達成非核家園目標；並應加強核能安全管制、輻射防護、放射性物料管理及環境輻射偵測，確保民眾生活避免輻對危害。」，可知：
核子事故對環境有嚴重不良影響及危害，當有發生之慮時，環境保護優先於發展，尤其我國係以非核家園為法定目標，核能安全如有疑義時，應朝有利達成非核家園之方向解釋，亦即核電廠如有絲毫安全疑慮，無法100%確保民眾生活免於輻射危害，即不應繼續運轉。
4.依核子反應器設施停止運轉後再起動管制辦法（下稱再起動管制辦法）第9 條、第11條，進入臨界及機組併聯，需審查運轉安全影響評估，確保運轉安全始能同意。運轉安全影響評估之審查標準，依核子反應器設施管制法第14條
1 項，應確保無任何不合規定或危害公眾健康與安全或環境生態之虞之情事，而非必須對公眾健康與安全或環境生態已發生危害。
5.惟核二廠一號機有反應爐錨定螺栓大量斷裂、爐心側板出現4 道持續成長之裂痕、核二廠緊急循環水泵馬達設於地下室，低於最大海嘯溯上高度、強震儀記憶體不足、位於大屯火山群火山灰降落潛勢範圍，無法抵擋火山灰災害、地層下陷、海水倒灌等安全疑慮，相對人在諸多安全疑慮尚未釐清時，基於不完整資訊，草率同意核二廠1 號機進入臨界及機組併聯，決策有違一般公認之判斷標準，不願用更多時間心力釐清疑慮、確保安全，任由全民承受核災風險，有違比例原則，合法性顯有疑義。
㈡原處分之執行將發生難以回復之損害：
1.相對人作成同意進入臨界及機組併聯處分之執行，將使有諸多安全疑慮之核二廠一號機，持續處於有核反應之狀態，一旦發生核災，包含聲請人等在內之核二廠半徑30公里
580 萬居民，將被迫撤離家園，或因無法撤離而被迫居住在高輻射污染的環境中，健康權、生命權、財產權均受到難以回復之損害。
2.又1986年車諾比核災發生後，至1995年間，被迫離開家園者有40萬人，直接與間接受到健康影響者至少900 萬人，污染面積16萬平方公里以上（台、澎、金、馬總面積合計約僅3 萬6 千平方公里，不到車諾比核災污染面積的1/4），投入核災清理的工人約80萬人，事後皆發現健康受嚴重影響（罹患甲狀腺炎、肺炎、血癌等）。而車諾比核災發生25年後，用來封閉反應爐的石棺出現裂縫和破洞，無法有效將輻射物質密閉，可知核災一旦發生，損害難以回復。
3.核二廠距供應台北市、新北市之新店、中和、永和、三重、汐止等346 萬人用水之翡翠水庫大壩主體僅33.5公里，距供應基隆、新北市汐止、瑞芳用水之新山水庫更僅9.1公里，如以日本福島核災自來水污染距離半徑250 公里範圍，涵蓋新山水庫、翡翠水庫、石門水庫（60.4公里）、寶山水庫（80.3公里）、寶山第二水庫( 82.2公里）、永和山水庫（95.8公里）、鯉魚潭水庫(130.2公里）、仁義潭水庫（225.7 公里）、曾文水庫（244.6 公里），一旦發生核災，飲用水必遭污染，且缺乏潔淨之替代水源，後果極為嚴重。
4.另依核子損害賠償法第24條第l 項：「核子設施經營者對於每一核子事故，依本法所負之賠償責任，其最高限額為新台幣四十二億元。」，以核二廠半徑30公里580 萬人口計算，平均每人僅能獲償724 元(4,200,000,000÷5,800,00 0=724) ，過度限縮之核子事故賠償責任，根本無法填補核災損害，並使核子設施經營者在低到不合理的有限責任下，輕忽核安風險及核災的外部成本。
5.只要反應爐持續運轉，即有核廢料持續產生。目前參加人就低階核廢料係以焚化方式縮減容積，長期在核二廠內之減容中心燃燒核廢料、排放輻射廢氣，對人體健康之長期侵害難以回復。
6.況只要反應爐持續運轉，即有正常的輻射廢氣、輻射廢水排放，及異常的輻射外洩風險，尤其核二廠廠房及設備均已極為老舊，更有洩漏可能，而洩漏之輻射物質，一但輻射物質溢散到空氣或水源之中，將無法回收，對人體健康與環境將造成難以回復之損害。
㈢原處分之執行有釀災之急迫情事：
核二廠建廠近40年，一號機商轉超過30年，廠房及設備均極為老舊，過去曾多次因銅管腐蝕造成海水滲漏至冷凝器，影響爐心組件，91年7 月間曾冷凝水除礦器槽管路材料劣化洩漏、93年9 月二次圍阻體電纜管路穿越器，因填封材料老化造成裂縫、100 年8 月緊急海水泵迴轉攔污柵鏈節因機械疲勞斷裂，老化問題極為嚴重。核二廠附近在1909年曾發生過近1g之強震，設計耐震度卻僅0.4g，原已有耐震度不足之安全疑慮，有研考會委託土木技師公會全國聯合會製作之「我國因應重大天然災害風險之公共設安全係數研究」報告指出：「…核二廠之耐震能力不足，又近山腳斷層。復因核電機組老舊，距大臺北生活圈太近，北北基人口數超過700 萬人，一但發生核電災難，龐大人口疏散離不易…我國核一、核二廠中間除已知有活動斷層（山腳斷層）存在外，附近地區1867年基隆外海曾經發生規模7.0 強震，1909年在陸地上曾經發生與921 地震同規模7.3 之強烈地震，921 地震時，震央附近地表震動度接近lg，若同樣規模或更大地震來襲時，我們核一、核二廠原設計標準之0.3g及0.4g是否足夠？…」，目前又有降低耐震度、提高爐心熔毀機率之反應爐錨定螺栓大量斷裂、爐心側板有4 道持續成長中之裂痕，加上台灣東北部易受海嘯侵襲，1867年曾發生過嚴重的海嘯災害，中央地調所及地球科學研究者均肯認台灣可能再度發生海嘯，惟核二廠之緊急循環水泵馬達卻設於地下室，低於最大海嘯溯上高度，海嘯來襲時無法符合安全停機規定，地震儀記億體不足，能記憶之地震數量，低於台灣平均每年發生之地震次數，必須調高觸發值，無法詳實記錄大地震前一系列前震，及位於大屯火山噴發落塵潛勢範圍，諸多影響核安之因素匯集在同一個反應爐上，隨時有發生核災之風險，確有急迫情事。
㈣原處分之執行非為維護重大公共利益所必要：
1.我國100 年全國總系統裝置容量4140.1萬瓩，核二廠一號機裝置容量僅98.5萬瓩，約占2.38% （98.5÷4140.1=2.38%），遠低於100 年、101 年尖峰備用容量率20.6%、22.7%。又能源局前局長葉惠青於98年間在用電需求無虞之下，漠視備用容量率目標值，浮濫核准申設電廠（98年之備用容量率19.1% ，高於目標值16% ，於101 年6 月12日遭監察院彈劾）。惟101 年尖峰備用容量率高達22.7% ，高於目標值15% ，本應設法降低過剩之備用容量，而非冒著核災風險，繼續使用問題叢生之核二廠一號機。
2.另核二廠一號機自101 年3 月16日停機大修以來，中間歷經核三廠一號機於101 年4 月23日至同年6 月3 日停機大修42天，在春夏之際，同時少了2 座核能機組、約38% 之核電，仍無缺電問題。益見台灣電力設施投資過剩，容許原處分繼續執行，顯非維護公益所必要。
㈤綜上，爰依行政訴訟法第116 條第2 項規定，聲請原處分1
及原處分2 於聲請人對之提起行政訴訟救濟程序確定前，均停止執行。
四、本院之判斷：㈠查本件聲請人提起本院102 年度訴字第201 號撤銷訴訟，聲
明為撤銷訴願決定及相對人所作之原處分1 及原處分2 ，為本件停止執行聲請之本案訴訟，業據本院依職權調閱該案卷宗查明，合先敘明。
㈡按核子反應器設施管制法第8 條規定：「核子反應器設施因
換裝核子燃料、機組大修或異常事件停止運轉，主管機關得訂定辦法管制其再起動。」，相對人依上開授權訂定再起動管制辦法，其中第2 條第2 款至第4 款規定：「二、大修：
指核能機組依預定計畫停止運轉，以換裝核子燃料並執行結構、系統及組件之檢查、維修、測試與改善等作業。三、起動：指依程序操作控制設備，使核子反應器由未達臨界狀態趨向臨界狀態至機組併聯，及其後之功率提升過程。四、臨界：指含可分裂核子燃料之體系，當其燃料分裂所釋出之中子數目正好等於被吸收及逸出該體系的數目時之狀態。」、第9 條規定：「（第1 項）核能機組完成機組臨界前工作項目後，經營者應於機組初次臨界前，檢送載明下列事項之大修作業品質報告及稽查報告，報請主管機關審查同意後，機組始得進入臨界：一、大修計畫內機組臨界前工作項目查核執行情形。二、安全相關結構、系統及組件與可靠度一級設備未結案請修單之運轉安全影響評估及預定檢修時程。三、安全相關結構、系統及組件與可靠度一級設備之品質不符案件處理情形，包括未結案件之評估。四、大修作業期間發生之異常事件與前條所列事項之評估及改善措施。五、廠務管理執行情形。六、其他經主管機關指定之事項。（第2 項）前項稽查報告，應載明下列事項：一、大修作業稽查評估總表。二、大修品質改正通知及其改善處理狀況。三、大修作業分組稽查結果。」、第11條規定：「（第1 項）核能機組完成機組併聯前工作項目後，經營者應於機組初次併聯前，檢送載明下列事項之大修作業品質報告及稽查報告，報請主管機關審查同意後，機組始得併聯：一、大修計畫內機組併聯前工作項目查核執行情形。二、安全相關結構、系統及組件與可靠度一級設備未結案請修單之運轉安全影響評估及預定檢修時程。三、臨界後發生安全相關結構、系統及組件與可靠度一級設備之品質不符案件處理情形，包括未結案件之評估。四、臨界後發生之異常事件評估及改善措施。五、經營者申請臨界時之承諾事項及主管機關要求事項辦理情形。（第2項 ）前項稽查報告，應載明下列事項：一、大修作業稽查評估總表。二、大修品質改正通知及其改善處理狀況。
三、大修作業分組稽查結果。」，上開行政命令核未逾越母法授權之範圍，與母法尚無違背，應予援用。經查，參加人核二廠一號機組第22次大修發現支撐裙板內圈錨定螺栓有1支斷裂，2 支近乎斷裂，4 支超音波檢測發現裂紋顯示，經相對人派員執行初步視察、專案視察，有初步視察報告、第
1次及第2 次專案視察報告在卷可稽（本院卷第286 至314頁）。再經審查小組，召開審查會議進行技術性審查，認為參加人所提螺栓更換、檢查、評估作業即可確保整體結構之安全之說明，應可接受，遂作成安全評估報告，亦有該安全評估報告在卷可稽（本院卷第315 至381 頁），並經相對人同意准予備查。於101 年6 月18日參加人依再起動管制辦法第9 條規定，檢送完成機組臨界前工作項目之大修作業品質報告及稽查報告，報請相對人審查，相對人審查後認為：「
一、燃料匣彎曲處理作業，後續管制要求將另案函送臺電公司（即參加人）。二、反應爐支撐裙板錨定螺栓斷裂事件後續管制要求與加強監測方案，依本會（即相對人）『核二廠一號機反應爐支撐裙板錨定螺栓斷裂事件安全評估報告』第六章總結之內容要求辦理。三、同意機組臨界申請」，以原處分1 同意機組進入臨界，有核能機組大修後再起動申請書及核能機組管制決行表在卷可稽（本院卷第23、413頁）。
嗣於101 年6 月20日參加人再依同上辦法第11條規定，檢送完成機組併聯前工作項目之大修作業品質報告及稽查報告，報請相對人審查，經相對人審查後認為：「一、同意機組併聯申請。二、請臺電公司在核二廠1 號機併聯升載過程注意新增8 只加速規之振動，並隨時保留紀錄，以作為18個月運轉安全之驗證。三、鑑於上次大修（99年）更換之OSG-XE-135（原10 5）在運轉一週期後損壞，而定期偵測試驗卻未能事前檢出，請臺電公司檢討該地震儀之定期偵測試驗程序書，以期能及早發現與防治」，並以原處分2 同意機組併聯，亦有核能機組大修後再起動申請書及核能機組管制決行表在卷可稽（本院卷第24、415 頁）。上開原處分1 及原處分2，依其形式觀之，並無行政處分明顯違法、不待調查即足以懷疑其合法之情形，仍須經審查始能得知是否違法，是聲請人雖主張原處分1 及2 之合法性顯有疑義，尚非可採。又聲請人業提起本案撤銷訴訟，關於原處分1 及2 是否確屬違法而應撤銷，仍俟本案訴訟加以審理，尚非本件停止執行事件應實質審查之範圍。
㈢聲請人主張原處分1 及2 之執行，將使有諸多安全疑慮之核
二廠一號機，持續處於有核反應之狀態，一旦發生核災，核二廠半徑30公里580 萬居民，將被迫撤離家園，或因無法撤離而被迫居住在高輻射污染的環境中，健康權、生命權、財產權均受到難以回復之損害云云。然查，依核子事故緊急應變法第2 條第1 款規定：「核子事故：指核子反應器設施發生緊急事故，且核子反應器設施內部之應變組織無法迅速排除事故成因及防止災害之擴大，而導致放射性物質外釋或有外釋之虞，足以引起輻射危害之事故。」，依該法第5 條授權訂定發布之核子事故分類與應變及通報辦法第2 條規定：
「核子事故依其可能之影響程度，分類如下：一、緊急戒備事故：發生核子反應器設施安全狀況顯著劣化或有發生之虞，而尚不須執行核子事故民眾防護行動者。二、廠區緊急事故：發生核子反應器設施安全功能重大失效或有發生之虞，而可能須執行核子事故民眾防護行動者。三、全面緊急事故：發生核子反應器設施爐心嚴重惡化或熔損，並可能喪失圍阻體完整性或有發生之虞，而必須執行核子事故民眾防護行動者。」，依上規定，聲請人概稱核災之核子事故，依其可能之影響程度，區分為緊急戒備事故、廠區緊急事故及全面緊急事故等3 類，參加人核二廠一號機組於第22次大修發現支撐裙板內圈錨定螺栓有1 支斷裂，2 支近乎斷裂，4 支超音波檢測發現裂紋顯示，經螺栓更換與檢查作業完成，除上開7 支螺栓外，其餘113 支螺栓業已完成預力驗證確認全部均大於560 kips，並無錨定螺栓大量斷裂之情形，且考量超音波檢測對螺栓裂紋判視有其極限，假設最極端之情況即每根螺栓均具有2.5mm 未檢出裂紋情況下，採用保守的參數、外力假設與適當的評估方法，進行破壞力學及疲勞安全評估分析，評估結果顯示，其亦不至於發生螺栓立即斷裂之疑慮，並認核二廠一號機可繼續安全運轉18個月以上無虞等情，有安全評估報告在卷可稽（本院卷第315 至381 頁）。是聲請人究依何科學原理推認相對人原處分1 及2 准許進入臨界及機組併聯，將造成核子事故？其損害程度如何？係屬緊急戒備事故、廠區緊急事故或全面緊急事故何類？均未據聲請人加以說明，是聲請人主張其執行將發生難以回復之損害，已非可採。
㈣聲請人主張原處分1 及2 之執行，隨時有發生核災之風險，
確有急迫情事云云。然查，聲請人所舉核二廠附近曾在1909年發生過近1g之強震，1867年曾發生過嚴重的海嘯災害，又核二廠91年7 月間曾冷凝水除礦器槽管路材料劣化洩漏、93年9 月二次圍阻體電纜管路穿越器，因填封材料老化造成裂縫、100 年8 月緊急海水泵迴轉攔污柵鏈節因機械疲勞斷裂等事件，距今均有相當時日，尚難據以認定本件有急迫情事。又聲請人所指地震儀記憶體不足，必須調高觸發值，無法詳實記錄大地震前一系列前震，及位於大屯火山噴發落塵潛勢範圍，又中央地調所及地球科學研究者均肯認台灣可能再度發生海嘯，核二廠之緊急循環水泵馬達設於地下室，低於最大海嘯溯上高度，海嘯來襲時無法符合安全停機規定云云。惟查，聲請人所稱台灣可能再度發生海嘯，並未說明其於本案訴訟裁判前發生之可能規模如何？核二廠之緊急循環水泵室於100 年6 月30日防海嘯改善工程完成後，海嘯來襲時是否仍無法符合安全停機規定？又地震儀記憶體不足而致調高觸發值，其未記錄部分之數值，對原處分1 及2 有何影響？大地震發生時現有強震自動急停系統是否仍無法因應？尚無從確認其對於本件停止執行究有何急迫情事。是聲請人之聲請，自難准許。
㈤從而，本件聲請人之停止執行聲請，與行政訴訟法第116 條第2 項要件不符，尚難准許。
五、綜上，本件聲請人之停止執行聲請，與法未合，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法及相關資料，核與本件認定結果不生影響，爰不一一論述。
七、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1 項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審 判 長 法 官 王碧芳
法 官 洪遠亮法 官 高愈杰上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 102 年 8 月 30 日
書記官 何閣梅