臺北高等行政法院判決
102年度訴更一字第122號
103年11月5日辯論終結原 告 陳邱阿雪（即陳阿韮之承受訴訟人）
陳坤輝（即陳阿韮之承受訴訟人）陳坤德（即陳阿韮之承受訴訟人）陳坤山（即陳阿韮之承受訴訟人）江陳冬瓜（即陳阿韮之承受訴訟人）李陳春（即陳阿韮之承受訴訟人）陳足（即陳阿韮之承受訴訟人）陳秀娥（即陳阿韮之承受訴訟人）共 同訴訟代理人 蔡進良 律師
董彥苹 律師被 告 內政部代 表 人 陳威仁訴訟代理人 陳清進 律師
參 加 人 國立體育大學代 表 人 高俊雄訴訟代理人 梁梅春
參 加 人 教育部代 表 人 吳思華訴訟代理人 曾新元
盧維禎上列當事人間撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國99年11月11日院臺訴字第0990105534號訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院判決發回更審，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠原告之被繼承人陳阿韮（下稱陳阿韮）起訴時，被告之代表
人為江宜樺，嗣變更為李鴻源，再變更為陳威仁，並依序由李鴻源、陳威仁承受訴訟；又教育部之代表人原為蔣偉寧，其後變更為吳思華，且由吳思華承受訴訟，有李鴻源、陳威仁、吳思華提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。
㈡陳阿韮提起本件行政訴訟後，於民國102 年11月20日死亡，
由其繼承人即原告陳邱阿雪、陳坤輝、陳坤德、陳坤山、江陳冬瓜、李陳春、陳足、陳秀娥等8 人聲明承受訴訟，有渠等提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。㈢次按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加
他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111 條第1 、
2 項分別定有明文。陳阿韮提起本件訴訟時，原係聲明求為判決撤銷訴願決定與被告98年12月31日台內地字第0980242478號函（下稱原處分），及被告應依其98年1 月13日申請，撤銷行政院65年10月18日台內地字第705554號函（下稱行政院65年10月18日函）所核准關於「中正運動公園用地」之徵收。嗣原告承受訴訟後，於103 年7 月1 日具狀變更聲明，以先位之訴，求為判決撤銷訴願決定與原處分，及被告應撤銷行政院65年10月18日函核准關於「中正運動公園用地」中，原屬原告與他人共有之坐落桃園縣○○鄉○路○段○○○段00、000 、000 、000 、000 、000 、000 、000-0 、000-0 、000-0 、000-0 、000 、000 、000-0 、000-0 、000-0 、000 、000 、000 、000 、000 、000 、000-0 、00
0 、000 、000-0 、000 等地號（下稱00號等27筆土地）及同小段00、000 、000 、000 、000-0 等地號、合計32筆土地（以下合併簡稱系爭32筆土地；於提及個別之土地時，則僅簡稱其地號）之徵收；另以備位之訴，求為判決撤銷訴願決定與原處分，及被告應撤銷行政院65年10月18函所核准關於「中正運動公園用地」中，原屬原告與他人共有之00號等27筆土地之徵收，且被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論，另依後述本判決事實及理由第六項之說明，可知原告變更後之先、備位聲明，符合客觀預備訴之合併之要件，是原告所為訴之變更，合於前揭法律規定，應予准許。
二、事實概要：參加人教育部為辦理「中正（介壽）運動公園工程」，需用坐落桃園縣○○鄉○路○段○○段○○○號及○○○段○○小段000 地號等204 筆私有土地，經被告報經行政院以65年10月18日函核准徵收及一併徵收其地上物；訴外人臺灣省政府嗣於65年10月30日以府民地丁字第104209號函轉訴外人桃園縣政府於66年7 月13日以66府地用字第70941號函公告徵收，報經行政院於73年1 月6 日以73台內地字第205430號函，補行徵收坐落桃園縣○○鄉○路○段○○○段○○○○號等5 筆土地上之改良物，並由桃園縣政府於73年
2 月8 日以73桃府地用字第014314號公告及同號函，通知該
5 筆土地上改良物之所有權人。陳阿韮嗣於97年6 月24日，以參加人教育部未按核准計畫興辦事業，將上開被徵收土地之用途，由「中正（介壽）運動公園」改為「國立體育學院」（現改制為參加人國立體育大學）為由，依89年2 月2 日公布施行之土地徵收條例（下稱行為時土地徵收條例）第49條第1 項第4 款規定，向桃園縣政府申請撤銷其原與他人共有之系爭32筆土地，經桃園縣政府於97年11月14日以府地徵字第0970378677號函否准。陳阿韮復於98年1 月3 日，以同一事由向被告請求撤銷系爭32筆土地之徵收，經被告於98年12月31日以原處分予以否准，陳阿韮不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分，及被告應依其98年1 月3 日申請，撤銷行政院65年10月18日函所核准關於「中正運動公園用地」之徵收，經本院於10 2年3 月14日以100 年度訴字第60號判決撤銷訴願決定及原處分，並駁回陳阿韮其餘之訴，被告對其敗訴部分不服，提起上訴，經最高行政法院於102 年9 月13日以102 年度判字第
587 號判決將本院前判決廢棄，發回本院審理。
三、原告主張：㈠依行為時土地徵收條例第49條第2 項規定，只要已徵收之土
地有該條例第49條第1 項所定事由之一者，不論事由發生在該條例施行前後，均得適用同條例第50條規定請求撤銷徵收。
㈡次就行為時土地徵收條例第49條第1 項第4 款規定為文義及
體系解釋，應解為只要「未依徵收計畫完成使用前」，興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷，即應辦理撤銷，且所謂興辦事業改變或興辦事業計畫經註銷，應包括實質上興辦事業目的或用途已變更。系爭32筆土地原經核定之徵收計畫內，中正運動公園之興辦事業內容，不包含參加人國立體育大學在內，且運動公園與體育學院之法律性質迥異，二者之設立法令依據、設立主體、都市計畫使用分區及監督管理之主管機關均不相同；另以使用用途觀之，系爭32筆土地依徵收計畫書內容，應以提供民眾休憩、運動使用為目的，然目前參加人國立體育大學校區內之各種運動設施均在其校園內，被鐵絲網或圍牆隔離，該參加人尚訂有相關管理法規，以教學為主，一般民眾皆受限制而無法隨時自由使用，顯非屬開放性空間；是系爭32筆土地變更為體育學院使用時，即已偏離原徵收計畫所擬具體化之事業使用目的與用途。縱中正運動公園係重行規劃為多目標體育園區，系爭32筆土地現亦無合於多目標體育園區之設置，足見系爭32筆土地之實際用途，牴觸原徵收計畫擬定之使用用途，該當於興辦之事業改變或事業計畫經註銷，爰提起先位之訴，請求被告依行為時土地徵收條例第49條第1 項第4 款規定，撤銷行政院65年10月18日函關於系爭32筆土地之徵收。
㈢系爭32筆土地中之000-0 、000 、000 、000-0 、000號等5
筆土地，原定興建之球類館及技擊館自75年起即已停建並經撤銷建照，目前僅餘不完整之地面上鋼骨結構體，無法遮風避雨，且嚴重鏽蝕，雜草叢生，積水嚴重，復未見參加人國立體育大學準備拆除或整地使用；選手村更未見興建，並荒廢成林，足證已無使用必要。000 、000 、000 、000 、00
0 、000 、000-0 、000-0 、000-0 、000-0 、000 、000號等12筆土地，迄今仍全部荒廢成林，閒置未使用。000-0、000-0 號等2 筆土地遭移作○○開發股份有限公司（下稱○○公司）經營之長庚高爾夫球場營利使用；000 、000 、
000 號等3 筆土地目前除少部分面積作室外網球場、職務宿舍用地及道路使用外，絕大部分均荒廢成林而閒置中；00、
000 、000 、000 、000 號等5 筆土地，目前僅部分供學校道路、場館、停車場或職務宿舍使用，其餘面積亦荒廢成林而閒置中。是上述27筆土地大部分未依原徵收計畫完成使用，自係因情事變更而已無使用必要，為此提起備位之訴，請求被告依行為時土地徵收條例第49條第1 項第5 款規定，辦理撤銷徵收。
㈣行政程序法第131 條公法上請求權消滅時效適用範圍是否及
於作為、不作為請求權與人民對行政機關之請求權，本有爭議；縱有適用，惟需用土地人已否依法向中央主管機關申請撤銷徵收，非人民所得掌握並知悉，如均自客觀上需用土地人有行為時土地徵收條例第49條第1 項所定情形時，起算消滅時效期間，顯非衡平；故該條例第50條第2 項所定撤銷徵收請求權之消滅時效期間，應自可合理期待人民主觀上知悉需用土地人未依法申請撤銷徵收時起算。陳阿韮因年事已高，直到96年間始逐漸掌握相關資訊，了解就系爭32筆土地可能有請求撤銷徵收之權利，隨即著手進行相關主張及請求，故其請求權並未罹於時效。
㈤並聲明：
⒈先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷；被告應依原告98年1
月3 日申請，撤銷行政院65年10月18日函核准關於中正運動公園用地中，原屬原告與他人共有之系爭32筆土地之徵收。
⒉備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷；被告應依原告98年1
月3 日申請，撤銷行政院65年10月18函核准關於中正運動公園用地中，原屬原告與他人共有之44號等27筆土地之徵收。
三、被告抗辯：㈠行為時土地徵收條例第49條第2 項規定，係將同條第1 項所
定撤銷徵收之客體，擴及該條例施行前公告徵收之土地，而非擴大撤銷事由之發生時點，且該項規定不具溯及效力，原告主張撤銷徵收之事由，既均發生在該條例於89年2 月2 日公布施行前，其自不得依行為時該條例第49條第1 項第4 、
5 款規定，申請撤銷徵收。㈡退步言之，縱認原告得以土地徵收條例施行前發生之事由，
請求撤銷徵收，系爭32筆土地仍無行為時該條例第49條第1項第4 、5 款所定情形，且原告之撤銷徵收請求權已罹於時效而消滅。詳言之：
⒈系爭32筆土地之徵收計畫，係參加人教育部為透過興建體育
場館以達社會教育目的，申經行政院以65年10月18日函核准後進行，行政院嗣於75年4 月9 日再以台75教7036號函，核准參加人教育部重新規劃為包括運動訓練中心、競賽場、體育學院、民眾遊憩場地之多目標體育園區，並將名稱改為林口中正體育園區，且於區內設立為參加人國立體育大學前身之體育學院，此僅係增加徵收土地使用效能，未改變興辦事業為教育事業之本質；而參加人國立體育大學係兼具教育與學術目的之機構，由其管理及使用系爭被徵收土地，未違反徵收計畫書之興辦事業。又參加人教育部於系爭32筆土地經核准徵收後，即依徵收計畫書，開始興建綜合體育館、室內外游泳池、人工湖、特高壓變電所、輸配水電系統、道路、排水系統、部分景觀設施、植栽、噴灌系統、照明系統等設施，並無未依徵收計畫開始使用土地之情事，故與行為時土地徵收條例第49條第1 項第4 款「於徵收計畫開始使用前」之撤銷徵收要件不符。且林口中正體育園區屬開放空間，園區內之多種運動設施，均提供民眾休憩運動使用，參加人國立體育大學僅係基於場地管理機關之地位，依場地性質不同而為不同管理行為；如部分運動設施有安全考量，需以鐵絲網或圍牆區隔，其中戶外體驗場為高危險場地，使用時需專業教練在旁指導，以確保使用者安全，系爭32筆土地係作為興辦教育事業使用之本質，並未因此改變。
⒉參加人收回遭占用之部分000-0 地號土地後，就鄰近長庚球
場之000-0 、000-0 地號土地業已積極為加高界樁等行為，且規劃為林間道路，以連接園區生態池而形成U 字型生態遊憩區。又徵收計畫書中規劃之技擊館（即000-0 、000 、00
0 號土地）、球類館（即000 、000 、000-0 、000 、000號土地）及選手村（即000-0 、000-0 、000 、000-0 號土地），因履約糾紛致工程延宕，參加人國立體育大學現已將原工程契約全數解除，重新規劃符合現行建築法規之場館，並向參加人教育部提出中正體育園區整建計畫書，相關子計畫亦已逐步進行中，顯見非興建計畫已不存在或上開場地已不需要；至上述建物之建造執照雖遭註銷，然仍得依循程序再次申請取得，不得據此認定上述土地已無法依徵收計畫書執行，而無使用必要。又000 、000 、000 、000 、000 號等土地，因過度陡峭，依建築技術規則第262 條第1 項第1款規定，不得開發建築，故維持為原生林坡地，以維護水土保持，且該等土地已納入中正體育園區整體建物之建蔽率計算範圍，使園區內建物建蔽率符合都市計畫之限制，故仍有使用必要。另000 、000-0 、000-0 、000 號等土地已作為停車場及其周圍綠地使用，其中之000 號土地因位於停車場及園區大排水溝中間，為免土石沖刷淤積於大排水溝，致園區排水系統受淤塞，遂於其上挖掘一坑洞，以作為臨時滯洪沉砂池之用。至於00號土地現作為室外籃球場及其周圍綠地使用，000 、0001、000 號等土地現○○○區○道路使用。
是以00號等27筆土地均已依徵收計畫使用，且現仍有使用必要，並無行為時土地徵收條例第49條第1 項第5 款之撤銷徵收事由。
㈢本件撤銷徵收請求權時效應自土地徵收條例89年2 月4 日施
行時起算，於行政程序法於90年1 月1 日公布施行後，適用該法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，故於95年1月2 日即已屆滿，陳阿韮遲至97年6 月24日始行使撤銷徵收請求權，其請求權業已消滅。
㈣並聲明：駁回原告之訴。
四、參加人主張：系爭32筆土地係參加人教育部為興辦「中正（介壽）運動公園工程」之教育事業，報請行政院於65年間核准徵收，行政院嗣於75年間，為增加徵收土地使用效能，核准重行規劃為多目標體育園區，並未改變或註銷原興辦事業。又該園區相關建設於重行規劃前即開始進行，復依重行規劃書相繼完成，目前分別闢建室外網球場、室外籃球場、戶外教育體驗場、職務宿舍、停車場、道路，並因應地形地勢、水土保持、公園綠化之需求，及因該園區為介壽公園用地，建蔽率不得超過12% ，而保留陡峭坡地原生樹林及廣設綠地，顯見系爭32筆土地仍有使用必要，不符合行為時土地徵收條例第49條第1 項第4 、5 款撤銷徵收之要件，原告訴請撤銷徵收，自無理由等語。
五、如事實概要欄所載之事實，有行政院65年10月18日函、臺灣省政府65年10月30日府民地丁字第104209號函、桃園縣政府66年7 月13日66府地用字第70941 號函、行政院73年1 月6日73台內地字第205430號函、桃園縣政府73年2 月8 日73桃府地用字第014314號公告及同號函、桃園縣政府97年11月14日府地徵字第0970378677號函、原處分書及訴願決定書附卷可稽【即本院100 年度訴字第60號卷（下稱本院前審卷）外放之原證1 至原證6 】，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
六、首按客觀預備合併之訴，乃原告對於同一被告，利用同一訴訟程序，就不能併存之二項訴訟，定其先後順序，請求法院於先位之訴受敗訴判決時，就備位之訴予以裁判，以符訴訟經濟。次按行為時土地徵收條例第49條第1 項第4 、5 款規定：「（第1 項）已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：……四、依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」第50條規定：「（第1 項）撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。（第2 項）該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項規定者，由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。（第3 項）原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」前引該條例第49條第
1 項第4 款之適用對象，為尚未依徵收計畫開始使用之土地，與同條項第5 款係適用於已依徵收計畫開始使用之土地，二者係互相排斥而不能併存。則陳阿韮因前依行為時土地徵收條例第50條第3 項規定，向被告請求撤銷關於系爭32筆土地之徵收，遭被告以原處分否准，經訴願程序仍未獲救濟，而提起行政訴訟法第5 條第2 項之課予義務訴訟，並以先位聲明，主張系爭32筆土地有行為時土地徵收條例第49條第1項第4 款之撤銷徵收事由，求為判決被告應作成准予撤銷徵收該32筆土地之行政處分，如先位聲明為無理由，則以備位聲明，主張系爭32筆土地中之00號等27筆土地，有同條項第
5 款應予撤銷徵收之情形，請求被告作成准予撤銷徵收該27筆土地之行政處分【參見原告更一審準備㈣狀訴之聲明及相關說明，附本院102 年度訴更一字第122 號卷（下稱本院訴更字卷）1 第380 、381 頁】，核係就互相排斥而不能併存之2 項訴訟，請求法院依其所定順位予以審理，合於前述客觀預備合併訴訟之要件，先予說明。
七、次按行為時土地徵收條例第49條第2 項規定：「前項規定，於本條例施行前公告徵收之土地，適用之。」將同條第1項規定，溯及適用於土地徵收條例施行前公告徵收之土地，其立法目的，應係考量於同條例施行前並無關於撤銷徵收之規定，為使同條例施行前業經徵收之土地，如有該條例第49條第1 項所定各款情事，而需用土地人未申請撤銷徵收時，原土地所有權人亦得向主管機關請求撤銷徵收，故設此規定；且觀其文義，並未限制土地在該條例施行前即被公告徵收者，其所有權人僅得以該條例施行後所發生同條第1 項各款之事由，請求撤銷徵收，故應解為在該條例施行前已被徵收之土地，只須有同條第1 項所定各款情形，不問其情形發生於該條例施行前或施行後，原所有權人均得向主管機關請求撤銷徵收。則被告抗辯：行為時土地徵收條例第49條第2 項規定，僅係將撤銷徵收之客體，擴及該條例施行前公告徵收之土地，並未擴大撤銷徵收事由之發生時點，原告提起本件訴訟，係執該條例施行前發生之事由，依嗣後公布施行之該條例第49條第1 項第4 、5 款規定，請求被告作成准予撤銷徵收之行政處分，因與同條第2 項規定不符，其訴自無理由云云，係將行為時土地徵收條例第49條第2 項規定之適用範圍，作不合於該項規定之立法意旨與文義之限縮解釋，尚非可採。
八、原告提起先位之訴，主張系爭32筆土地有行為時土地徵收條例第49條第1 項第4 款所定情形，被告應依其申請作成准予撤銷徵收之行政處分，為無理由：
㈠系爭32筆土地於參加人教育部報請行政院核准設立體育學院
前，已依原定徵收計畫開始使用，與行為時土地徵收條例第49條第1 項第4 款所定要件不符：
⒈原告主張：系爭32筆土地原經核定之徵收計畫，興辦之事業
為籌辦中正運動公園，不包含體育學院在內，故該32筆土地變更為體育學院使用時，即已偏離徵收計畫所擬具體化之事業使用目的與用途，其興辦事業已改變，構成行為時土地徵收條例第49條第1 項第4 款所定撤銷事由云云。惟依前揭條款規定，可知被徵收之土地須在尚未依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業已改變或興辦事業計畫已註銷，原土地所有權人始得據以申請撤銷徵收。經查，參加人教育部報請行政院以65年10月18日函核准徵收系爭32筆土地時，提出之「中正運動公園用地徵收計畫書」（下稱原徵收計畫），其第3項「興辦事業」載為「教育事業」、第14項「興辦事業所擬設計大概」記載：「綜合體育館部分預定於土地取得後開工，公園及各項運動場設施自綜合體育館部分預定於土地取得後開工，公園及各項運動場設施自綜合體育館竣工後陸續興築，預計5 年內完成。『中正運動公園』規劃內容包括室外綜合運動場、室內綜合體育、游泳池、自由車競賽場、辦公大廈、選手村、網球、排球、及籃球室外場地、田徑練習場、停車場等，其配置係依據地形不同以兼顧環境美化。」有原徵收計畫書存卷供參（參見本院前審卷外放之原證1 第5、6 頁）。而觀諸參加人教育部嗣於對被告所發73年10月27日台（73）體44384 號函中，記載：該部籌建中正運動公園，經行政院65年10月18日函核准徵收之私有土地及其他地上物，至69年9 月完成全部徵收作業，園區內之綜合體育館，於64年10月31日破土，其後於70年3 月12日再行復工興建，目前該館工程已完成60% ；該部奉准逐年編列各項預算辦理之各項工程設施，亦已自70年8 月起陸續委託建築師設計並發包施工，因第一期整地、道路及排水工程於71年4 月發包動工後，受園區內拒遷戶阻撓，進度嚴重落後，截至73年10月止，已完成項目為整體規劃，聯絡道路，園區供水系統規劃及景觀規劃；執行中項目為：⒈第一期整地、道路及排水工程目前局部施工中，已完成56% 。⒉高壓外電管道及電纜工程係於71年8 月發包，配合道路工程施工中。⒊特高壓變電所係於73年1 月發包，有關變電設備由重電廠設計鑄造中，建築結構部分已近完成。⒋室外游泳池建築工程於71年12月第一次發包，因故逾期6 個月未能動工，乃應承造商要求依慣例協議解約；本工程業於73年3 月重行發包完成。⒌室外游泳池水電工程係於72年2 月發包，配合建築部分施工中。⒍配水管線工程係委請臺灣省自來水股份有限公司辦理，配合道路工程施作中。⒎苗圃作業計劃（即苗圃及其設施之維護管理，以及苗木之培育、購置、撫育等）繼續辦理中等語（參見本院前審卷一第238 、238 頁）；及參加人教育部另於74年間擬請行政院准予專案成立「國立中正體育園區籌備處」之函文中，說明：該部在林口台北籌建之「中正運動公園」，目前興建中之綜合體育館、室內外游泳池、人工湖及相關公共設施即將陸續完工，其維護與使用管理，以及後續工程之進行均需專設機構負責辦理，擬請准予成立「國立中正體育園區籌備處」，以資全力推進、迅赴事功；暨該函所附國立中正體育園區籌備處組織規程草案總說明所載：「茲因目前興建中之綜合體育館，其結構工程已完成，室內各種設備並已外購進場安裝中，預定可以於本（74）年底前落成；另外，室外游泳池、人工湖、特高壓變電所、輸配水電系統、道路、排水系統，及部分景觀設施、植栽、噴灌系統、照明與其他公共設施等，亦將陸續完成。」等語（參見原處分卷三第25、27頁），足見參加人教育部於報經行政院核准徵收中正運動公園用地後，業已依原徵收計畫開始使用土地，且至遲於73、74年間，已依原徵收計畫之設計大概，在所徵收土地上動工興建綜合體育館、游泳池等運動場地，及設置與公園相關之人工湖、植栽、景觀等設施。至參加人教育部嗣於75年3 月提出「林口中正運動公園重行規劃報告（修正本）」，將原徵收計畫籌建之中正運動公園，重擬規劃計畫為有訓練中心、競賽場、體育學院及休閒遊憩設施，且以訓練中心及體育學院為主，競賽場及休閒遊憩設施為輔之多目標運動園區，報經行政院於75年4 月9 日核准；另國立體育學院（即參加人國立體育大學之前身）於76年7 月1 日成立，並負責園區之營運管理工作，不另設管理機構等情，固有「林口中正運動公園重行規劃報告（修正本）」附本院訴更字卷1 第150 至171 頁、行政院75年4 月9 日台75教7036號函附原處分卷八第40頁，及參加人國立體育大學99年8月11日國體大總字第0990006046號函附原處分卷三第34頁可稽。惟上述參加人教育部就原徵收計畫重為規劃及國立體育學院成立之事，均發生於參加人教育部依原徵收計畫開始使用系爭32筆土地以後，則原告所稱參加人教育部在系爭32筆土地上設立體育學院，已構成興辦事業之改變云云，即便可採，此項改變既非發生於上開被徵收土地依原徵收計畫開始使用之前，即與行為時土地徵收條例第49條第1 項第4 款所定要件不符，原告主張系爭32筆土地有前揭條款所定撤銷徵收事由，自非有據。
⒉原告雖執行為時土地徵收條例第49條第1 項中段規定：「在
未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。」主張同條項第4款規定，客觀上應解為只要「未依徵收計畫完成使用前」，興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷，即應辦理撤銷云云。惟查，前揭行為時土地徵收條例第49條第1 項中段規定，旨在強調需用土地人於依徵收計畫完成使用前，應逐年踐行檢討興辦事業計畫之程序，非謂該項後段第1 至5 款所定撤銷徵收之事由，均以需用土地人「未依徵收計畫完成使用（被徵收土地）前」為要件，否則，該項第5 款只須規定：「因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」即可，無庸明定其適用對象為已依徵收計畫開始使用，而「尚未依徵收計畫完成使用」之土地。是以，被徵收土地有無行為時土地徵收條例第49條第1 項第1 至5 款所定撤銷徵收事由，應依各款條文規定予以獨立判斷，與同條項中段之上述文字無關，原告前揭主張，與行為時土地徵收條例第
49 條 第1 項第4 款之規定不符，自非可採。㈡原告以系爭32筆土地有其主張上述行為時土地徵收條例第49
條第1 項第4 款所定撤銷事由，請求撤銷徵收之權利，已因時效完成而消滅：
⒈按「（第1 項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因
五年間不行使而消滅。（第2 項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」90年1 月1 日施行之行政程序法第131 條第1 項、第2 項及民法總則施行法第18條分別定有明文。而於行政程序法90年1 月1 日施行前，關於公法上請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無該法第131 條第
1 項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較該法第
131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，參諸前揭民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法90年1 月1 日施行日起，適用該法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，俾得兼顧該法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致，並非溯及適用。次按「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之……」（最高行政法院95年8 月份庭長法官聯席會議㈡決議參照），故公法上之請求權，於行政程序法90年1 月1 日施行前成立而可行使者，其消滅時效期間應如何起算，應類推適用民法第128 條：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。」之規定。惟公法與私法在基本結構上，本存有相當之差異，行政法之立法目的主要係規範國家與人民間行政法上之法律關係，而公法上之權利義務關係多屬強行規定，與民法係規範私人間社會生活之法律，以私法自治為基本原則，個人得依其意思形成私法上權利義務關係，自有本質上之差異，在討論公法上請求權時效時，自應一併思考民法上與公法上請求權之不同點。是行政法上請求權可行使時的認定，應解為自「可合理期待權利人為請求時」起算消滅時效，方屬合理。
⒉前引行為時土地徵收條例第50條第1 至3 項規定，賦與被徵
收土地之原所有權人，於同條例第49條第1 項各款所定事由發生時，得請求主管機關撤銷徵收之權利，故係要求行政機關為一定作為之公法上請求權，從而應有行政程序法第131條第1 項時效規定之適用，原告主張：該條文僅適用於公法上之財產請求權，不及於其他請求權云云，係其個人主觀見解，尚非可採。而國立體育學院業於76年7 月1 日成立，已如前述，另被告所陳該校行政大樓於78年間完工一節，亦為原告所不爭執，前揭事實既均發生於行為時土地徵收條例於
89 年2月2 日公布、同年月4 日施行之前，且學校成立及其行政大樓建物之完成，皆屬公眾可得知悉之事，陳阿韮當可輕易得知，故應可合理期待其自行為時土地徵收條例公布施行之日起，即得依其主張：系爭32筆土地因作為體育學院使用，致原徵收計畫之興辦事業改變，有行為時土地徵收條例第49條第1 項第4 款之事由，行使同條例第50條所定之撤銷徵收請求權。故該項請求權之消滅時效期間，應自89年2 月
4 日起算，並類推適用民法第125 條15年時效期間之規定，惟自行政程序法施行後，因殘餘期間較該法第131 條第1項所定5 年時效期間為長，參諸前揭民法總則施行法第18條規定意旨，應自行政程序法90年1 月1 日施行時起，適用該法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定，故於94年12月31日即告屆滿，惟因當日及次日均係休息日，故以95年1 月2日代之。陳阿韮遲至97年6 月24日，始依行為時土地徵收條例第50條第1 項規定，向桃園縣政府申請撤銷系爭32筆土地之徵收，經桃園縣政府否准後，再於98年1 月3 日，依同條第3 項規定向被告請求撤銷徵收，其撤銷徵收請求權業因時效完成而當然消滅。
⒊原告雖主張：需用土地人已否依行為時土地徵收條例第50條
第1 項前段規定，向中央主管機關申請撤銷徵收，並非人民所得掌握、知悉，故陳阿韮依該條項後段規定，請求撤銷徵收系爭32筆土地之權利，其消滅時效期間，應自其受被告或需用土地人通知，知悉需用土地人怠於申請撤銷徵收時，始得起算云云。惟按行為時土地徵收條例第50條第1 項：「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。」係明文規定需用土地人與原土地所有權人均有權申請及請求撤銷徵收，至於需用土地人已否向中央主管機關申請撤銷徵收，原土地所有權人得藉由電話或書面詢問等方式，向需用土地人查明，並無困難，故不得因前揭條文但書規定，即認原土地所有權人在需用土地人未向中央主管機關申請撤銷徵收前，其向該管直轄市或縣（市）主管機關請求撤銷徵收之權利，係處於無法行使之狀態。亦即，原土地所有權人如已知悉被徵收土地有行為時土地徵收條例第49條第1 項各款所定撤銷徵收之事由，即可合理期待其得向該管直轄市或縣（市）主管機關行使撤銷徵收請求權，該項請求權之時效期間自斯時即應起算，與需用土地人已否向中央主管機關申請撤銷徵收無涉。承前所述，陳阿韮既自行為時土地徵收條例於89年2 月4 日施行前，即可知悉參加人將系爭32筆土地作為原徵收計畫所無之國立體育學院使用，則其依行為時土地徵收條例第50條第1 項後段規定，得向桃園縣政府請求撤銷徵收之公法上權利，其時效期間應自該條例施行時即予起算，不受桃園縣政府已否向被告申請撤銷徵收所影響，是原告上開主張，尚難採憑。
㈢綜上，原告所稱系爭32筆土地因成立國立體育學院，致興辦
事業改變一事，係發生在參加人教育部依原徵收計畫開始使用該等土地之後，不符行為時土地徵收條例第49條第1 項第
4 款所定撤銷徵收之要件，且其等之被繼承人陳阿韮於97年
6 月24日及98年1 月3 日依同條例第50條第1 、3 項請求撤銷徵收時，該請求權已因時效完成而消滅，則原告提起先位之訴，請求撤銷訴願決定與原處分，及被告應依其申請作成准予撤銷徵收系爭32筆土地之行政處分，於法無據，不能准許。
九、原告提起備位之訴，主張44號等27筆土地有行為時土地徵收條例第49條第1 項第5 款所定情形，被告應依其申請作成准予撤銷徵收之行政處分，亦無理由：
㈠復按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所
為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第26
0 條第3 項定有明文。本件為經最高行政法院102 年度判字第587 號判決發回更審之案件，最高行政法院廢棄發回意旨，明確表示：行為時土地徵收條例第49條第1 項第5 款規定之「情事變更」，係指非徵收當時所能預見之都市計畫變更或計畫興辦事業經廢止或變更而言，並不包括需地機關主觀上使用目的之變更；徵收土地使用目的之變更，並非所謂之「情事變更」，本院在此個案中，應受最高行政法院判決所表示上開法律意見之拘束。又前揭條款所定得撤銷徵收之情形，係指因持續性之公共事業所徵收之土地，在計畫進行中，發生徵收當時無法預料之積極客觀情事，致使該持續性公共事業已不再需要使用被徵收之土地而言，此與單純未依徵收計畫使用土地不同，蓋後一情形，應屬土地徵收條例第9條或土地法第219 條所定收回被徵收土地之範疇，而非情事變更。經查：
⒈承前所述，參加人教育部報經行政院65年10月18日函核准徵
收系爭32筆土地時，原徵收計畫所擬「興辦事業」即為「教育事業」，並規劃籌建中正運動公園；該參加人嗣雖於75年
3 月間提出「林口中正運動公園重行規劃報告（修正本）」，將上述土地重行規劃為訓練中心、競賽場、體育學院、休閒遊憩設施，且以訓練中心及體育學院為主，競賽場及休閒遊憩設施為輔之多目標體育園區，惟並未改變興辦事業，有前揭重行規劃報告可參。另系爭32筆土地自75年3 月間變更為公園用地以來，其都市計畫使用分區迄無變更，為兩造所不爭執，並有桃園縣政府都市計畫土地使用分區證明書附原處分卷五附件3 足憑。再觀諸上開重行規劃報告第一項「重行規劃之緣起」、第⒊點「重行規劃之需要」、⑴「規劃目標之演變及重行擬定」部分所載：「運動公園初步規劃之目標為國家競賽，因該地之氣候及交通條件較不適合大型的競賽場，而考慮北部地區體育訓練中心之需要，故於70年整體規劃時，酌減競賽場之規模，增加訓練國家級選手及民眾休閒遊憩之功能。復又考慮從台北到林口須花40分鐘之交通時間，一般民眾來此作休閒遊憩活動之意願將為減弱，同時考慮國家長久的體育發展，奉行政院73年5 月14日台73教字第7540號函指示『有關國立體育學院籌設計劃，併同運動公園重行規劃案辦理』，遂決定增設體育學院。所以，中正運動公園之規劃，由原來單目標之國家競賽場演變成目前多目標的體育園區。」等語（參見本院訴更字卷1 第158 頁），可知參加人教育部係在未依原徵收計畫完成使用土地前，基於該等土地所在位置之氣候、交通條件及國家體育發展等考量，而決意將原本規劃之運動公園，重新規劃為包括體育學院在內之綜合體育園區；是此項土地使用目的之變更，係出於需用土地人主觀之意思決定，而非因興辦事業廢止或變更、都市計畫變更，或其他積極客觀之事由（例如戰爭、天災事變、地形改變等）所導致，揆諸前揭說明，自非行為時土地徵收條例第49條第1 項第5 款所稱之「情事變更」。⒉至於原告主張：00號等27筆土地中，000-0 、000 、000、
000-0、000號等5 筆土地，原定興建之球類館及技擊館自75年起即已停建並經撤銷建照，目前僅餘不完整之地面上鋼骨結構體，無法遮風避雨，且嚴重鏽蝕，雜草叢生，積水嚴重，復未見參加人國立體育大學準備拆除或整地使用；選手村更未見興建，並荒廢成林；000 、000 、000 、000 、000、000、000-0 、000-0 、000-0 、000-0 、000 、000-0號等12筆土地，迄今仍全部荒廢成林，閒置未使用；000、000、000 號等3 筆土地目前除少部分面積作室外網球場、職務宿舍用地及道路使用外，絕大部分均荒廢成林而閒置中；00、000 、000 、000 、000 號等5 筆土地，目前僅部分供學校道路、場館、停車場或職務宿舍使用，其餘面積亦荒廢成林等情，固據其提出相片為證（參見本院前審卷外放之原證
11、12），核與本院於103 年6 月19日至現場勘驗時拍攝之相片，顯示技擊館、球類館之預定用地，僅有無完整四壁亦無屋頂，且鋼筋外露之水泥結構體，其內復有積水；000、
000、000 、000 、000-0 、000-0 、000 、000-0 、000、000 、000-0 等土地均呈現草木叢生、無人整理之狀態者，約略相符（參見本院訴更字卷1 第362 至375 頁）。然以上相片與勘驗結果，至多僅能證明前述25筆土地未經參加人教育部依原徵收計畫使用，揆諸前揭說明，此乃所有權人應依土地徵收條例第9 條或土地法第219 條請求收回之問題（且原告等之被繼承人陳阿韮前曾向行政院申請收回系爭32筆土地，經行政院否准後，向本院訴請判命行政院作成核准收回之行政處分，經本院101 年度訴字第1032號判決駁回，原告對該判決提起上訴，復經最高行政法院103 年度判字第48
2 號判決駁回而確定，有上述2 判決影本附本院訴更字卷2可稽），尚難據此即認該25筆土地已無使用必要。原告另主張：000-0 、000-0 號等2 筆土地遭移作○○公司經營之長庚高爾夫球場營利使用等情，則為被告所否認，並抗辯：該
2 筆土地業經負責管理之參加人國立體育大學請求○○公司返還，並於收回後，於其上加高界樁及交錯種植及整修原有榕樹樹籬，以明顯區分該學校與長庚高爾夫球場之界線等語。經核被告所辯上情，與本院至現場勘驗時所見：000-0 號土地與隔鄰之高爾夫球場間豎立數根界樁，並種有矮樹叢等情，尚相符合（參見本院訴更字卷1 第376 頁），是原告指稱參加人國立體育大學任由訴外人占用上述2 筆土地，足認該2 筆被徵收土地已無使用必要云云，亦非可採。
㈡另查，最高行政法院98年度判字第271 號判決，所涉案情乃
被徵收之土地，已依徵收計畫完成徵收標的物之開發建設，並實際開始使用後，用地機關始變更用途，是該判決理由謂：「……若徵收完畢後，用地機關按照徵收計畫開始形塑標的物，在該過程進行中而尚未完成以前，因情事變更，使原來徵收計畫之標的物公用目的，變成不必要，此時徵收之必要性消失，則合於土地徵收條例第49條第1 項第5 款所定內容之構成要件，人民具有撤銷徵收請求（申請）權。至用地機關已就被徵收土地依徵收計畫完成形塑標的物，並就已形塑完成之標的物實際進行使用以後，用地機關放棄原來之用途，另行規劃新的用途，此等情形實與土地徵收條例第49條第1 項各款所定撤銷徵收事由之規範本旨無涉，……」等語，旨在闡釋該個案之情形，與行為時土地徵收條例第49條第
1 項第5 款撤銷徵收之要件不符，原告僅摭拾上開另案判決理由之前半段，指稱前揭廢棄發回意旨有可議之處，難認可採。又最高行政法院100 年度判字第1956號判決，涉及之具體案例為土地經核准徵收後，尚未依徵收計畫完成使用土地前，因都市計畫使用分區經通盤檢討而為變更，經主管機關之內政部（或前臺灣省政府）核准，並經縣市政府公告實施，而生效力，致與原徵收土地時不同，難以依原徵收計畫使用，故與本件被徵收之00號等27筆土地，都市計畫使用分區並無變更之情形，並非相同，原告執最高行政法院就情節與本件不同之該另案判決見解，指摘上開廢棄發回意旨為不當，亦無可採。
㈢綜上，00號等27筆土地並無於需用土地人依徵收計畫使用完
成前，因情事變更，致其全部或一部已無使用必要之情形，故不符合行為時土地徵收條例第49條第1 項第5 款所定撤銷徵收之要件，原告提起備位之訴，請求撤銷訴願決定與原處分，及被告應依其申請作成准予撤銷徵收44號等27筆土地之行政處分，亦非有據，無從准許。
十、綜上所述，系爭32筆土地並無行為時土地徵收條例第49條第
1 項第4 、5 款規定之撤銷徵收事由，被告就原告之被繼承人陳阿韮向桃園縣政府請求撤銷徵收系爭32筆土地遭否准後，依同條例第50條第3 項規定，所為撤銷徵收該32筆土地之請求，予以駁回，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告以先位聲明，主張系爭32筆土地有行為時土地徵收條例第49條第1 項第4 款之事由，訴請撤銷訴願決定與原處分，及被告應作成准予撤銷徵收系爭32筆土地之行政處分，繼以備位聲明主張上述土地中之44號等27筆土地，有同條項第
5 款所定情事，訴請撤銷訴願決定與原處分，及被告應作成准予撤銷徵收44號等27筆土地之行政處分，依上說明，均無理由，應予駁回。
十一、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核與判決結果均不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
十二、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 26 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 11 月 26 日
書記官 李 建 德