臺北高等行政法院判決
102年度訴更一字第50號102年8月22日辯論終結原 告 黃順子訴訟代理人 吳純怡 律師被 告 宜蘭縣五結鄉公所代 表 人 簡松樹（鄉長）住同上訴訟代理人 林宜信
參 加 人 林羅阿惠上列當事人間有關耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國100 年8 月30日府訴字第1000097469號訴願決定，提起行政訴訟，本院以100 年度訴字第1798號判決後，經最高行政法院
102 年度判字第220 號判決，將原判決廢棄發回，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷，被告應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣本件原告所有坐落於宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號之土
地（下稱系爭耕地），於民國97年12月31日租約期滿，原告（即出租人）於98年2 月16日以所有收益不足以維持一家生活為由，申請收回耕地自耕，原承租人林建宏亦於98年1 月
5 日申請續訂租約。案經被告核定原告無耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第1 項第1 款、第2 款情形，惟有第3 款情形，依同條第4 項規定，交付被告所屬耕地租佃委員會調處，嗣作成：「准由承租人繼續耕作，續訂租約6年，租期自98年1 月1 日起至103 年12月31日止」之決議。
原告因不服續訂租約之處分，循序提起訴願及行政訴訟，案經本院99年度訴字第974 號判決（下稱本院前案判決）訴願決定及原處分均撤銷，被告應依該判決之法律見解另為處分。
㈡原承租人林建宏於本院前案判決前死亡，其配偶即參加人申
請繼承該租約承租權，原告聲明異議，經被告所屬耕地租佃委員會調解不成立，再由宜蘭縣政府耕地租佃委員會調處，作成「對造人（承租人）得依法提出租約變更之申請，惟僅得用以確認後續管轄公所另為適法行政處分通知之承租人，並視該行政處分之結果併案辦理租約續訂抑或租約終止之登記。」之決議主文。嗣被告所屬耕地租佃委員會重開調處，於100 年5 月25日作成：「出租人收回自耕之申請駁回，准由承租人續訂租約6 年，租期自98年1 月1 日起至103 年12月31日止」之決議（下稱系爭調處決議）。被告以100 年5月31日五鄉民字第1000008439號函檢送該調處程序筆錄予原告，原告不服否准收回自耕及續訂租約之處分，循序提起行政訴訟，經本院100 年度訴字第1798號判決（下稱本院原判決）駁回，原告猶表不服，提起上訴，經最高行政法院102年度判字第220 號判決，將本院原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告主張：㈠減租條例對於出租人收回耕地之限制，不得違反法律保留及
比例原則，亦無理由在出租人生活發生困難之情形下，強制出租人繼續與承租人訂約，令出租人長期喪失對系爭耕地之處分權，司法院釋字第580 號解釋明白揭示：
⒈按司法院釋字第580 號解釋文開宗明義即謂：「基於個人之
人格發展自由，個人得自由決定其生活資源之使用、收益及處分，因而得自由與他人為生活資源之交換，是憲法於第15條保障人民之財產權，於第22條保障人民之契約自由。惟因個人生活技能強弱有別，可能導致整體社會生活資源分配過度不均，為求資源之合理分配，國家自得於不違反憲法第23條比例原則之範圍內，以法律限制人民締約之自由，進而限制人民之財產權。…」。從而，減租條例第19條對於出租人收回耕地之限制，既係對出租人財產權及締約自由之限制，自不得違反法律保留原則及比例原則。
⒉查鈞院100 年訴字第1798號判決理由認：「真正造成土地價
值的提高，是社會共同的進步及承租人對土地的投入，相對於任其荒蕪，耕地的價值是辛勤耕作而來，此時該鼓勵的是承租人對土地的努力。若是規制設計當出租人及承租人成為小康，承租人就無法續行租約，則承租人還會繼續投入於耕地嗎？只有規制導向出租人及承租人成為小康，出租人還是無法收回耕地，承租人才會繼續努力於耕地之投入，這樣對社會的整體利益才是正向的鼓勵」固非無見，惟本件原承租人於前案訴訟後已過世，其繼承人實際並未繼續從事農作，其繼承人薪資所得、現金存款及利息收入均與系爭耕地收入無關，況在實證層次上，現今農民大部分已不再以農業活動收入為其日常生活之財務基礎，通常另有兼業收入，並接受政府津貼補助。另外受耕地三七五租約保護之耕地承租人之所以不願意終止租約離開耕作活動，通常也是著眼於耕地在市場上之交換價值，期待透過法律之保障分得其中部分價值，而前案判決亦認：「參加人取自系爭耕地收入僅有6000元，此筆收入之有無與有其家庭生活之維持毫無因果關連性，甚至從經濟學「機會成本」之概念，其投入農業施作之勞力，可以在勞動市場上取得更高之收入」。從而，若出租人收回耕地，不致使承租人失其家庭生活依據時，實無理由在出租人生活發生困難之情況下，強制出租人繼續與承租人訂約，等於令出租人長期喪失對系爭耕地之處分權，此乃對原告財產權與締約自由權之極大限制，自不得違反法律保留原則及比例原則。
㈡原告確有所有收益不足以維持一家生活之情形，與減租條例第19條第1項第2款規定相符：
⒈原告於前審已多次表明其子女均已成家分戶，實際並未同住
，戶籍亦非同戶，被告於前案判決中業認定原告家庭人口數僅原告1人，而以原告一人之收入及支出狀況核計有無收益不足以維持一家生活之情形認定其有「收入無法維持一家生活」之情事，無奈被告於重行處分時反將實際未同住之出租人子女、子媳列入家庭人口數核計，又出租人及其長子、次子共三人96年度之所得清單中僅長子江恩生有總額105,400元之薪資收入，其餘二人均無，97年度之所得清單更是三人均無收入，其生活確有入不敷出之情況，且原告自84年起由於配偶罹患肝炎、腦組織病變及肺部手術等重病，幾已消耗存款殆盡，甚須借貸支付高額的醫療費用，因一直無力全數清償，始逐年續訂借貸契約，原告於95年9月向農會借款60萬元，借期1年之借貸契約即係94年所訂舊約無法清償之餘款，後於96年9月期限屆滿前仍無法清償借款，始於96年8月續訂貸款金額65萬元之借款新約，至今仍有借款540,000元無法全數清償，均未獲被告及前審判決採納，甚以96年度最低基本薪資「虛擬」出租人長子及次子之96年度收入，此不僅與前案判決所謂「實質審查」之原意相違，且對原告收回系爭耕地之限制要件，較減租條例第19條第1項第2款所規定之要件及內政部工作手冊之認定標準更為嚴苛（按若依內政部工作手冊之審查標準，被告於前次處分時係認定出租人96年全年收支為負數，即負53,075元），顯違上揭釋字解釋之意旨及法律保留原則。
⒉又司法院釋字第422 號解釋文認：「…減租條例第19條第1
項第3 款關於承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用之核計方式，逕行準用臺灣省當年度辦理役種區劃適用生活標準表規定部分；內政部73年11月1 日台內地字第266779號函，關於承租人之收益與生活費用之審核標準，定為以耕地租約期滿前一年，承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額與全年生活費為準，生活費用之計算標準則準用臺灣省（臺北市、高雄市）辦理役種區劃現行最低生活費支出標準金額計算審核表（原役種區劃適用生活標準表）中所列最低生活費支出標準金額之規定，以固定不變之金額標準，推計承租人之生活費用，而未就不同地域物價水準之差異作考量，亦未斟酌個別農家具體收支情形或其他特殊狀況，諸如必要之醫療及保險相關費用之支出等實際所生困窘狀況，自難謂為切近實際，有失合理。…」。
⒊又最高行政法院廢棄前審判決並發回之理由謂：「減租條例
第19條第1項第2款規定，既以出租人所有收益是否足以維持『一家』生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人『一家』，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體為範圍核實認定。……原審法院認工作手冊關於出、承租人家庭生活收支之計算以『本人及其配偶與同一戶內之直系血親，綜合所得總額』為基礎，即以同一戶籍內為規範，無法真實反應民法『家及家庭』的真意，固無不合，然又參酌社會救助法第5條所稱之家庭之定義，認減租條例第19條第1項第2款、第3款之『一家』、『家庭』之範圍，應包括本人、配偶、一親等之直系血親、同一戶籍或共同生活之其他直系血親、認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人等人，將同一戶籍但未共同生活之親屬，及未同一戶籍且未共同生活之一親等之直系血親，均認屬減租條例第19條第1項第2款、第3款之『一家』、『家庭』之計算範圍，依首揭說明，已逾民法第1122條所規定之『家』之定義。」、「上訴人於原審主張其子女未與其共同生活一事，似非全然無據，原審法院於判斷上訴人是否有減租條例第19條第1項第2款之情事時，原應依職權調查其子女是否有與上訴人共同生活而同居之事實，以判斷是否應將其子女之收支予以列計，原審就此遽未遑調查，即依社會救助法第5條所稱家庭之標準，扣除長媳張伊慧、次媳張麗燻之收支外，以上訴人本人及其子女共4人之收支核計，計算出上訴人96年之家庭總收入為758,093元，支出計520,896元，因而認定上訴人收益並無不足以維持一家生活之情形，自嫌速斷，上訴人主張原審判決此部分違誤，自屬有據。從而，上訴論旨指摘原判決違法，求為廢棄，為有理由」，參諸上開最高法院發回理由，被告本應以原告一人96年度之實際收入、支出狀況，為核計有無收益不足以維持一家生活之認定基準。惟被告於重行處分時完全未斟酌原告生活確有上述入不敷出之情事，此不僅與前案判決所謂「實質審查」之原意相違，亦與司法院釋字第422號解釋之意旨有所違背。
⒋再者，前審判決理由爰用社會救助法第5條所稱之家庭作為
本件減租條例第19條第1項第2、3款有關「維持一家生活」及「失其家庭生活依據」中「家及家庭」之標準，惟社會救助法有其為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者之扶助目的，為確認受扶助者實屬社會生活之弱勢族群，以符合社會資源分配之公平性及合理性，始應嚴格審查受扶助人之財產、所得與扶養之具體狀況，此與減租條例實係限制出租人之財產權、締約自由權及扶植自耕農政策之立法原意本有不同，且社會救助法第5條第3項第3款對於「未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬」已有排除其家庭人口計算範圍之規定，而特殊境遇家庭扶助條例第4-1條第3、4項對於「無工作收入、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬」亦有排除其家庭人口計算範圍之規定，即上開規定均有視實際狀況而作分別規定，其對於家庭人口數之計算亦非全數刻板適用，容有斟酌原告之實際狀況而為判斷之餘地。若依前審判決之見解，即不論出租人之子女實際有無同住及有無扶養關係，均「一視同仁」地將出租人子女一併列入出租人之人口數，縱使原告已舉證說明出租人及其長子、次子共三人96年度之所得清單中僅長子江恩生有總額105,400元之薪資收入，其餘二人均無，其生活確有入不敷出已長期借貸之情況，尚不足證明出租人有「收入無法維持一家生活」之情形，難道要原告先訴請其子女扶養而執行無效果，證明其實際生活之困窘後，才能向被告聲請收回「原告自身」所有之土地嗎?此要求未免太不合情理，此種限制顯已違反法律保留原則及比例原則，將對原告財產權造成過度侵害，實不符個案正義之要求。
⒌次據原告之子女即證人江恩生、黃惠生、江夏華於102 年7
月15日當庭證稱，渠等未與母親即原告同住，大多打零工維持生計，沒有給原告生活費等語，此有當日筆錄在卷可稽，足見原告確未與子女同住，被告應以此為基準，而以原告一人之收入及支出狀況核計有無收益不足以維持一家生活之情形認定其有「收入無法維持一家生活」之情事，惟被告卻反將實際未同住之出租人子女、子媳列入家庭人口數核計，因而認定原告之收益並無不足以維持一家生活之情形，原處分自屬率斷，應予撤銷。
⒍鈞院原判決雖已剔除原告無法處分之系爭耕地，認定原告財
產僅一筆土地（公告現值為1,674,000 元）及一幢房屋（申報現值為249,500 元），惟該不動產乃原告現時惟一之自住房屋及其座落土地，此不過滿足原告「住」的基本需求罷了，許多社會扶助標準如國民年金法、老年農民福利津貼暫行條例、法律扶助標準等，均因體認受扶助者實際生活狀況之需要，對於自住房地價值之計算至少扣除公告現值400 萬元之計算，而出租人之自住房地公告現值合併不過1,923,500元之情況下，經向蘇澳地區農會調閱出租人之借款記錄後，已知原告自84年起即須長期借貸度日，以因應出租人之其餘日常生活開銷後，卻仍認出租人之日常調度無虞，其理由尚難令原告信服。
⒎綜上所述，被告部分援用社會救助法中對於「家庭人口數」
及「家庭總收入」之認定標準，卻未慮及該法對「未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬」亦有排除之例外規定，原判決雖對被告所認定之收支狀況作局部調整，但判決理由之意旨已與釋字第580 號解釋意旨及前案判決理由之認定有所矛盾。
㈢另玆具體說明原告96年度之實際收入、支出明細如下：
⒈96年1月至12月之房貸、水電費、保險及健保費、房屋及地
價稅、行動電話及電話費等日常費用共44,306元，三餐費用109,500元、醫療費用8,760元，以上支出合計共162,566元。
⒉96年收到老農津貼1月至7月各5,000元、8至12月各6,000元
，合計65,000元，三七五田租上、下半年各5,320元、2,630元，合計7,950元，故96年度之收入合計共72,950元。
⒊依上說明，原告「一人」96年度之實際收入僅有72,950元，
惟支出卻多達162,566元，原告之收入顯然不足維持原告一人之生活，此益徵原告多次主張須長期借貸度日、生活入不敷出等語為真實。被告及訴願機關未見及此，逕自推估原告96年度「家庭總收入」為1,521,095元，甚至將原告顯然無法處分之系爭耕地公告現值與原告自住亦顯不可能處分之房屋及其基地現值，均計入原告之財產狀況，完全未實質審查、亦未實際考慮原告生活之困窘情形，即做成對原告不利之處分及訴決定，亦顯有違誤，應予撤銷。
㈣本件原告縱收回系爭耕地，參加人亦不會失去家庭生活依據
，與減租條例第19條第1項第3款規定無違，亦應准予原告收回：
⒈減租條例第19條第1項第3款雖規定：「耕地租約期滿時，出
租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，出租人不得收回自耕。」，惟此一規定應係建立在「出租人是靠耕種耕地來維持生活，一旦收回耕地，本來可以維持的生活即難以維持。因此『收回耕地』與『家庭生活失其依據』之間，要有因果關係。」之事實基礎，而本件原告歷次提出參加人之財產、資力等資料，均足以證明參加人之生活不致因原告收回系爭耕地而失其家庭生活依據，被告於本次重新作成處分時，亦認定參加人96年度所有收益足以維持一家生活。⒉依原承租人自承其取自系爭耕地之收入僅有6,000 元，而觀
之原承租人及其配偶即本案參加人林羅阿惠96年度之國稅局所得清單可知，承租人尚有五結郵局及五結鄉農會之存款利息11,124元及27,235元（若以定存利率1 ％回推計算，則其在五結郵局及五結鄉農會之存款至少分別有1,112,400 元及2,723,500 元，合計為3,835,900 元），參加人在五結郵局之存款利息亦有8,931 元（若以定存利率1 ％回推計算，則參加人在五結郵局之存款至少有839,100 元），參加人當時名下尚有建物門牌號碼宜蘭縣○○鎮○○路○○○ 號之「非自住」房地，則以承租人及參加人將近470 萬元之存款及不動產等財產，已足供其家庭生活無虞，實難想像上開僅6,000元之耕地年收入，與參加人家庭生活之維持有何因果關係。⒊由上開事證可知，承租人與參加人一家96年度之收入合併計
算觀察，顯已具備現今社會一般最基本的經濟生活水平，足以認定本件並無出租人收回系爭土地，將致承租人失其家庭生活依據之情形。
㈤被告之補充答辯狀與其作成處分時所持理由迥然不同，且互
相矛盾，足見被告所作原處分認事用法顯有違誤，訴願決定亦未予糾正，損害原告之權益甚明：
⒈本件被告重新作成處分時，係以「出、承租人雙方之家庭收
支狀況均高於生活費用支出，且所有土地、房屋及存款、投資狀況，益證其生活無虞，綜合上情整體觀之，實難認其生活陷於窘迫…」為由，作成「出租人收回自耕之申請駁回，准由承租人續訂租約6年，租期自98年1月1日起至103年12月31日止。」此一不利於原告之處分，惟被告之補充答辯狀，卻又相反於上開處分理由而認定：「系爭租約出、承租人96年全年家庭收入及生活費用相抵，經核均為負數，即出租人無減租條例第19條第1項第1、2款情形」，與被告作成上開處分之理由大相逕庭，豈無自相矛盾？被告甚至說：「綜觀系爭租約之調處，其目的即是在租佃雙方生活均有窘迫情形下，依其個別具體事實作出最適決定，以補法規範之不足，並使其決定切合實際、符合社會之期待，其經由耕地租佃委員會作成之決議，當公正、合理。」，惟被告作成「原處分」時係認定「出、承租人生活無虞，實難認其生活陷於窘迫」，而非「租佃雙方生活有窘迫」，被告如此說詞反覆，對於事實認定前後不一，又何來公正、合理之有？足見被告作成原處分所據以認定之基礎，不僅與事實不符，其所適用法律規定亦有違誤，應予撤銷。
⒉被告僅以「按最高行政法院102 年度判字第220 號判決意旨
，即使再次重新審酌租佃雙方家庭生活收支情況，租佃雙方家庭收入仍均低於生活費用支出，而仍有『出租人所有收益不足以維持一家生活』及『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據』情形，其審核結果與原處分一致」等語，而仍認原處分並無違誤，惟被告仍未具體實質調查原告所提之諸多事證，諸如：原告96年出租耕地收入僅有7,950 元（並非8,748 元）、全年生活費共162,566 （並非126,823 元）…等等，被告甚至忽略承租人家庭「利息收入」高達46,750元，其存款至少應有460 餘萬元，如合併計算觀察承租人一家已具備現今社會一般最基本的經濟生活水平，足以推估承租人的家庭生活狀況，作為衡量的標準。惟被告僅就形式審核，片面認定承租人「所有收益」不足以維持一家生活，作成不利於原告之認定，實難令原告信服等情。並聲明：⒈判決撤銷訴願決定及原處分。⒉被告就系爭耕地應做出准予原告收回之行政處分。
三、被告則以：㈠系爭租約於本次租期屆滿，參加人申請續訂、原告申請收回
期間，被告於製作出、承租人收益情形訪談筆錄時，原告表示該戶僅其1 人實際居住，而原承租人林建宏則表示該戶有其本人及其配偶即本件參加人共2 人同住，渠等雙方均表示實際未與他人同住，其實際居住狀況均與戶籍登記無異。由此可知，系爭租約出、承租人，依內政部函頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定或依民法1122條規定，渠等雙方「一家」或「家庭」應計人口之計算基礎，不論依戶籍登記或依永久共同生活為目的而同居之親屬團體為範圍，其實際家庭人口計列結果均無二致，即出租人「一家」僅原告1 人；承租人「家庭」僅原承租人林建宏及參加人共2 人。
㈡系爭租約是否有「出租人所有收益足以維持一家生活」、「
致承租人失其家庭生活依據」情形，前經調閱出、承租人雙方96年度綜合所得稅各類所得資料，並按97年底私有耕地租約期滿出、承租人收益情形訪談筆錄，及出、承租人96年全年生活費用明細表可知，系爭租約出租人「一家」僅原告1人，計有老年農民福利津貼65,000元、出租耕地租金收入8,
748 元，家庭總收入計73,748元。最低生活費114,108 元、醫療費用8,510 元、農健保費用4,205 元，全年生活費用共計126,823 元。而承租人「家庭」有原承租人林建宏及參加人共2 人，「家庭」利息收入46,750元、租賃所得60,000、老人年金收入72,000元，家庭總收入計178,750 元。最低生活費228,216 元、農健保費用7,474 元，全年生活費用共計235,690 元。綜上，系爭租約出、承租人96年全年家庭收入及生活費用相抵，經核均為負數，即出租人無減租條例第19條第1 項第1 、2 款情形，惟有第3 款情形，爰此，被告所屬耕地租佃委員會遂依同條第4 項規定開會調處，原決定及程序並無不合。
㈢承上，被告所屬耕地租佃委員會，於100 年5 月25日就系爭
耕地開會調處，並作成：「出租人收回自耕之申請駁回，准由承租人續訂租約6 年，租期自98年1 月1 日起至103 年12月31日止」之決議。是項決定，係全體出席委員斟酌相關資料所作成一致性之決議，調處決議理由無非是參酌出、承租人雙方之家庭生活背景、財產所得、經濟狀況等實際情形，並依農業經營規模及耕地是否有助改善生活等面向，所作出的判斷，並符合司法院釋字第422 號解釋意旨。且本次會議屬租佃委員合議性質，各委員均有農業專業素養，開會調處既係法律所授權，其見解及行政裁量事項自應予以尊重。又本案有關「出租人所有收益不足以維持一家生活」及「承租人失其家庭生活依據」之審核，重點在於出、承租人生活是否有無法維持而陷於窘迫情形。其「一家」、「家庭」生活之計算基礎，固應以最高行政法院判決意旨，依民法1122條規定：以永久共同生活為目的而同居之親屬團體為範圍認定，唯若未參酌出、承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘狀況，即難謂出、承租人得循該規定，經由刻意之安排，得脫法規避減租條例之強行規定，而悖離現實。
㈣綜上，本件原告於租期屆滿期間，以所有收益不足以維持一
家生活為由，申請收回出租耕地事件，按最高行政法院102年度判字第220 號判決意旨，即使再次重新審酌租佃雙方家庭生活收支情況，租佃雙方家庭收入仍均低於生活費用支出，而仍有「出租人所有收益不足以維持一家生活」及「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」情形，其審核結果與原處分一致，是被告所屬五結鄉公所耕地租佃委員會依原調處決議作成：「出租人收回自耕之申請駁回，准由承租人續訂租約6 年，租期自98年1 月1 日起至103 年12月31日止」之決議，認事用法，即無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人陳述：㈠參照最高行政法院發回意旨，關於減租條例第19條第1 項第
2 款、第3 款之「一家」、「家庭」之範圍，均應依民法第1122條所規定「家之定義」（即以永久共同生活為目的而同居之親屬團體）。依被告五結鄉公所所制作原告與參加人訪談筆錄，原告表示該戶僅其1 人居住，而原承租人林建宏表示，係其本人與參加人2 人同住，雙方並均表示未與他人同居，實際居住情形與戶籍登記情形並無不符。因之，依內政部函頒之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」規定，或依民法第1122條規定，原告或參加人計算人口之基準，不論依戶籍登記或依永久共同生活為目的而同居之親屬團體為範圍，其實際家庭人口均為出租人僅為原告1 人，承租人為林建宏及配偶即參加人2 人。
㈡系爭租約出租人「一家」僅原告l 人，計有老年農民福利津
貼9,000 元、出租耕地租金收入8,748 元，家庭總收入計73,748元。最低生活費114,108 元、醫療費用8,510 元、農健保費用4,205 元，全年生活費用共計126,823 元。承租人「家庭」有原承租人林建宏及參加人共2 人，「家庭」利息收入46,750元、租賃所得60,000元、老人年金收入72,000元，家庭總收入計178,750 元。最低生活費228,216 元、農健保費用7,474 元，全年生活費用共計235,690 元。依上開說明，系爭租約出租人與承租人96年全年家庭收入及生活費用相抵，經核均為負數，即出租人無減租條例第19條第l 項第1、2 款情形，只有第3 款情形，因之依同係第4 項規定，被告所屬耕地租佃委員會依前開規定開會調處，所踐行程序並無不合。
㈢被告所屬耕地租佃委員會就系爭耕地做出調處決議，其調解
決議理由係參酌出租人與承租人之家庭生活背景、財產所得、經濟狀況等實際情形，並依農業經營規則及耕地是否有助改善生活面向所做出判斷。且參照司法院釋字第422 號解釋意旨，亦明確指出有關出租人、承租人收益及生活費用審核標準，應斟酌「出、承租人家庭生活之具體情形及實際所生之困窘情形」，是本件亦應有上開釋字第422 號所釋之適用。
㈣本件原告於租期屆滿，以所有收益不足以維持一家生活為由
，中請收回出租耕地，參照此次最高行政法院發回意旨「即使再次重新審酌租佃雙方家庭生活收支情況，租佃雙方家庭收入仍均低於生活費用支出，而仍有『出租人所有收益不足以維持一家生活』及『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據』情形，其審核結果與原處分一致：即原告無減租條例第19條第l 項第1 、2 款情形，而有第3 款情事」。
因之被告所屬耕地租佃委員會依原調處決議所做成之決議，認事用法，並無違誤。本件原告之訴並無理由等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有耕地三七五租約書影本、原告98年2 月16日私有耕地租約期滿收回耕地申請書、原承租人98年1 月5 日私有耕地租約期滿續訂租約申請書、原告96年度實際收入、支出明細表影本、原告收取96年度三七五田租明細影本、原告於100 年1 月7 日提出之聲明異議書、宜蘭縣政府租佃爭議委員會於100 年4 月29日開會作成之調處決議筆錄乙份、原告及原告長子、次子共3 人96、97年度之所得清單影本各乙份、原告自96年起向蘇澳地區農會貸款之借據及相關證明影本各乙份、原告配偶之殘障手冊及診斷證明書各乙份、被告審核之原承租人96年全年收支明細試算表及參加人與其配偶96年度之國稅局所得清單影本、原告及其子女之戶籍謄本各乙份、原告於95、96年間蘇澳地區農會帳戶之交易明細各乙份、蘇澳地區農會回覆有關原告申貸情形之資料等影本，各附於本院原判決卷及102 年度訴更一字第50號卷（下稱本院卷）可稽，堪予認定。查原告以不能維持其一家生活而申請收回耕地，經調處程序以其申請無理由，依同條例第20條規定作成准由參加人續訂租約6 年之決議，爰系爭調處決議是否適法有據？判斷如下。
六、經查：㈠按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為
廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3 項定有明文。查本件發回更審前本院原判決所持見解（即參酌社會救助法第5 條所稱之家庭定義，認減租條例第19條第1 項第2 款、項第2 款、第3 款之「一家」、「家庭」之範圍，應包括本人、配偶、一親等之直系血親、同一戶籍或共同生活之其他直系血親、認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人等人，將同一戶籍但未共同生活之親屬，及未同一戶籍且未共同生活之一親等之直系血親，均認屬減租條例第19條第1 項第2 款、第3 款之「一家」、「家庭」之計算範圍之見解），業經最高行政法院102 年度判字第22
0 號判決所為廢棄理由之法律上判斷中表明：「……已逾民法第1122條所規定之「家」之定義。因此，於逾民法第1122條所規定之「家」定義之人部分，予以列計為減租條例第19條第1 項第2 款、第3 款之「一家」、「家庭」之範圍，即屬無據。」本院審理本件更審案，自應受最高行政法院所為前開廢棄理由之法律上判斷之拘束。
㈡次按「（第1 項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出
租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2 項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。（第3 項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人。
（第4 項）出租人不能維持其一家生活而有第1 項第3 款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例第19條、第20條分別定有明文。
㈢再按最高行政法院102 年度判字第220 判決見解，所謂「家
」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3 條：「（第
1 項）戶籍登記，以戶為單位。（第2 項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3 項）一人同時不得有兩戶籍。」之規定，可知，於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1 項第
2 款規定，既以出租人所有收益是否足以維持「一家」生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人「一家」，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體為範圍核實認定；同條項第3 款規定有關是否致承租人失其「家庭」生活依據者，所謂之「家庭」範圍亦然。縱依內政部函送之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」予以審核關於出、承租人家庭生活收支之計算以「本人及其配偶與同一戶內之直系血親，綜合所得總額」為基礎，即以同一戶籍內為規範，無法真實反應民法「家及家庭」的真意，固無不合，惟於核定出租人是否維持其一家生活時，若將同一戶籍但未共同生活之親屬，及未同一戶籍且未共同生活之一親等之直系血親，均認屬減租條例第19條第1 項第2 款、第3 款之「一家」、「家庭」之計算範圍，依前揭說明，已逾民法第1122條所規定之「家」之定義。因此，於逾民法第1122條所規定之「家」定義之人部分，予以列計為減租條例第19條第1 項第2 款、第3 款之「一家」、「家庭」之範圍，即屬無據。
㈣查原處分係以「本案出租人依耕地三七五減租條例第19條第
1 項第2 款以所有收益不足以維持一家生活為由，申請收回出租耕地，自難認為有理由，應予駁回。並依該條例第20條規定，准由承租人續訂租約6 年，租期自98年1 月1 日起至
103 年12月31日止。」其理由略以：依內政部工作處理手冊審核，原告與參加人均有「所有收益不足以維持一家生活情形」，惟「依實質調查，確實審查出、承租人雙方之家庭收支狀況，其雙方家庭收入均高於生活費用支出，且所有土地、房屋及存款……綜合整體觀之，實難認其生活陷於窘迫，而有『出租人所有收益不足以維持一家生活』、『致承租人失其家庭生活依據』之情形。……」等語（見耕地租佃委員會調處程序筆錄內系爭調處決議）。惟查：
⒈原處分係依工作手冊審核原告「有二子一女，計出租人本人
及子女、媳婦共6 人，有工作能力者5 人，合計薪資、利息、營利及其他所得，家庭總收入計1,521,095 元。按公告最低生活費之計算標準，出租人一家最低生活費共計813,576元。」有「所有收益不足以維持一家生活情形」之結論（見被告行政訴訟案件答辯狀附件第124 至129 頁），惟依卷附原告之戶籍謄本所載，原告係獨自一戶，無其他親屬與其同戶；被告查證原告之長子江恩生、長媳張伊慧設籍於宜蘭縣○○鄉○○村○○路○○○ 巷○ ○○○號，次子黃惠生、次媳張麗燻設籍於臺北市○○區○○里○○○路○ 段○ 巷○○弄○○號，長女江夏華設籍於桃園縣中壢市○○里○○路○ 段○○○ 巷○ 號6 樓，均與原告不同戶籍，渠等3 人於本院證述未與原告共同生活，長子江恩生陳述：「我沒有跟母親同住，我打零工，沒有固定職業，沒有申報所得稅，生活就有一天沒一天的工作，與太太勉強過生活，有3 個小孩，沒有給我母親生活費。」次子黃惠生陳述：「我住臺北，78年起就沒有跟母親同住，跟岳父、岳母同住，現在是作零工，有時候人家叫我去幫忙，例如水泥、木工，我就去作，我是皮膚比較白，我搬出去以後，我有小孩，負擔比較重，關於我母親的生活費部分，我母親沒有什麼要求，我從母姓。」長女江夏華陳述：「我生3 個小孩，帶小孩10幾年，我老公去大陸上班，我沒辦法照顧娘家，也沒跟我母親同住，我老公也退休了，直到幾年前，我才上班，過年過節有給媽媽一些錢而已。」等語，被告對此亦無爭議（見本院卷第72、73頁），則原告主張其子女未與其共同生活一事，可以採信，本件於判斷原告（出租人）收益是否足以維持一家生活時，未與原告同居共同生活之子女之收支應不予列計，原處分所依據之系爭調處竟將渠等收支列入計算範圍，依前揭說明，已屬無據。系爭調處決議又據上開收支情形，認依實質調查，原告家庭收支狀況，實難認原告生活陷於窘迫，而有所有收益不足以維持一家生活之情形，即有未合。
而原告主張其96年度之實際收入、支出明細如下：96年1 月至12月之房貸、水電費、保險及健保費、房屋及地價稅、行動電話及電話費等日常費用共44,306元，三餐費用109,500元、醫療費用8,760 元，以上支出合計共162,566 元（本院卷56頁、本院前審卷第139 至144 頁）；96年收到老農津貼
1 月至7 月各5,000 元、8 至12月各6,000 元，合計65,000元，三七五田租上、下半年各5,320 元、2,630 元，合計7,
950 元，故96年度之收入合計共72,950元，其不能維持其一家生活等語，原告主張是否屬實，仍應由被告本於職權調查核實認定。
⒉就參加人（承租人）部分，系爭調處決議係以「承租人林建
宏（已死亡）除配偶外尚有二子三女，計承租人本人及子女、媳婦共9 人，有工作能力者6 人，合計薪資、利息、營利及其他所得，家庭總收入計3,798,995 元。按96年公告最低生活費之計算標準，承租人一家最低生活費共計1,155,900元。」（見被告行政訴訟案件答辯狀附件第124 至129 頁），惟參加人之子林進興到庭證述：「我有五個兄弟姊妹，我是老大，3 個妹妹嫁出去，戶籍上都沒有跟母親同住，我弟弟發生車禍，頭腦受損，跟母親住，靠我寄錢回去給他們補助，我弟弟有兩個小孩，妹妹嫁出去，妹妹沒有拿錢回娘家，這是鄉下人的觀念。我沒有固定寄錢回去，有寄的話是寄給弟弟的太太，一個月約2 萬元以內，給弟弟的太太，讓她順便照顧我媽。弟弟的太太住隔壁。……」（本院卷第74頁），乃將未同一戶籍且未共同生活之親屬之收支列入計算範圍，自有未合。則參加人之家庭生活之具體情形是否因出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據，陷於窘迫，合於減租條例第19條第1 項第3 款情形，亦應由被告依前揭六、㈠㈡㈢之說明，本於職權調查核實認定。
⒊查系爭調處決議㈡理由⒉謂「系爭耕地土地面積僅0.2623公
頃，與經營規模小、農業收入有限，其由出租人自耕或由承租人繼續承租耕作，與達成『實現農業工業化與改善農民生活』之目標並無明顯差異。……系爭耕地年收入（未扣除成本）僅4 萬餘元，反觀出、承租人雙方之家庭收入及所有土地、房屋等不動產狀況，雙方是否缺乏該耕地即無法維持生活，即不再具有實質意義。」等語。按司法院釋字第580 號解釋所揭示之規範意旨（即「……減租條例第19條第1 項第
2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約『變相』無限期延長，惟... 且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。衡諸憲法第143 條第4 項扶植自耕農、第146 條與憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153 條第1 項改善農民生活之意旨，上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，……」），是於適用耕地三七五減租條例第19條第4 項時，應以調處結果是否能兼顧出租人與承租人之實際需要為調處決定之判準。
惟本件就原告與參加人家庭收益之計算尚有未合，已如前述。況依系爭調處決議，參加人之家庭總收入扣除最低生活費，尚餘2,643,095 元，原告僅為707,519 元；系爭調處決議又認為「系爭耕地面積僅0.2623公頃，因經營規模，農業收入有限，其由原告收回自耕或參加人繼續承租耕作，與達成『實現農業工業化與改善農民生活』之目標並無明顯差異。……」，系爭耕地耕作收入之有無與有其家庭生活之維持毫無因果關連性，系爭調處決議未顧及此時出租人原告之實際需要（利用土地交易價值來維持家庭生活），卻認承租人（即參加人）更應值得保護，准予續租6 年，不僅有角色上之偏見，亦與司法院釋字第580 號解釋意旨有違。從而，原處分自有違誤。
七、綜上，被告否准原告以收益不足以維持一家生活為由，申請收回耕地，並准參加人續訂租約，認事用法有違誤，訴願決定未予糾正，即有未合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。至原告請求判命被告就原告申請收回系爭土地自耕案，應作成准許之行政處分部分，仍有待被告就原告之收益是否足以維持一家生活，參加人之家庭生活依據為調查，核實認定，爰依行政訴訟法第200 條第4 款規定，命被告依本判決之法律見解對原告作成決定，原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。又本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 12 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 9 月 12 日
書記官 蔡 逸 萱