臺北高等行政法院判決
102年度訴更一字第79號
103年4月24日辯論終結原 告 洪耀堂訴訟代理人 彭郁欣 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 陳玟君
陳怡如梅振豪上列當事人間區段徵收事件，原告不服行政院中華民國101 年5月24日院臺訴字第1010130721號訴願決定，提起行政訴訟，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下：
主 文訴願決定（除確定部分外）撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用（除確定部分外）由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告為臺北港特定區開發，辦理該市○○○○○區區段徵收（下或稱系爭區段徵收），於民國100 年4 月22日以北府地區字第1000394513號函檢附新北市區段徵收委員會（下稱徵委會）100 年度第1 次會議紀錄、開發計畫書及區段徵收範圍地籍圖等資料，以抵價地總面積擬訂為徵收總面積40% ，報經內政部以100 年5 月18日內授中辦地字第1000724548號函（下稱內政部100 年5 月18日函）復，准予辦理。嗣被告申經內政部100 年8 月16日內授中辦地字第1000725290號函（下稱內政部100 年8 月16日函）准予辦理區段徵收新北市○里區○○里○段○○○○小段4 之3 地號等98
0 筆土地，被告以100 年8 月18日北府地區字第1001115415
1 號公告（下稱系爭公告），公告期間自100 年8 月23日起至100 年9 月21日止，並以100 年8 月18日北府地區字第1001115415號函（下稱被告100 年8 月18日函）通知土地所有權人。原告與林○○○同為坐落系爭區段徵收之部分土地所有權人，於100 年9 月16日函被告就系爭公告中抵價地總面積僅為徵收私有土地面積40% 部分聲明異議，經被告查明處理（下稱查處）後，以100 年10月13日北府地區字第1001310683號函（下稱被告100 年10月13日函）回復於法並無不合；原告與林○○○對被告100 年10月13日函之查處情形不服，於100 年11月9 日函被告聲請提請復議，經被告再於100年11月17日北府地區字第1001631552號函（下稱被告100 年11月17日函）回復系爭公告於法並無不合，原告與林○○○不服被告100 年11月17日函，提起訴願，內政部逕認原告與林○○○真意乃不服內政部100 年5 月18日函，而以101 年
1 月31日臺內訴字第1010002013號函（下稱內政部101 年1月31日函）將原告訴願移由行政院處理，訴願進行中原告與林○○○一併不服內政部100 年5 月18日函、被告100 年8月18日函，經行政院訴願審議委員會將原告與林○○○訴願駁回後，原告與林○○○遂以內政部為被告，提起本件行政訴訟，求為撤銷訴願決定及系爭公告（即公告事項中關於內政部准予本區段徵收區抵價地總面積為徵收私有土地面積40% 部分之條件徵收部分）。訴訟繫屬後，原告與林○○○追加新北市政府為被告，聲明求為撤銷系爭公告之公告事項部分。經本院101 年度訴字第1155號（下稱前一審）判決駁回原告之訴，原告不服提起上訴（林○○○未上訴），經最高行政法院102 年度判字第342 號（下稱前上訴審）判決將前一審判決關於駁回原告對被告（即新北市政府）之訴及該部分訴訟費用部分均廢棄，發回本院更為審理，其餘上訴駁回。
二、本件原告主張略以：本件原告既已依序提出訴願及並對被告提起行政訴訟，程序上已屬合法。次以系爭土地遭被告先強行變更為農地後，再以農地之價格徵收，而徵收時又以法定最低額之抵價地比例分配，顯已違反司法院釋字第409 號、第625 號、第579 號、第516 號等解釋所揭示之比例原則及補償及損失相當原則；被告開發計畫書第十章雖列○○○區段徵收所需費用之金額，然均未具體敘明本件有何土地徵收條例（下稱土徵條例）第39條第2 項所規定之例外徵收總面積低於50% 之情形，顯違土徵條例第40條第1 項前段及區段徵收實施辦法第16條規定。繼以，徵收計畫書第十一章中，被告僅泛稱土地所有權人之受益情形，毫無具體根據；而其所謂「土地所有權人受益程度」及「新北市政府受益程度」各為1.825 倍及1.037 倍，然所謂之「開發後地價」完全係被告之「預估值」，至於如何預估及依據被告完全未敘明，根本已預先設定土地所有權人之受益程度高於被告，再自行設定「開發後地價」之數值。續以，徵委會100 年4 月11日
100 年度第1 次會議決議（下稱徵委會100 年4 月11日會議），應參加之委員共有14名，竟有8 名委員未親自出席，其中更有3 名委員（含副召集人）未指派代表，顯未進行任何實質審查，不具備任何區段徵收應有之公益性、必要性及是否符合比例原則等情均未實質審查，徒具形式，於法不合等情。並聲明：系爭公告之公告事項關於系爭區段徵收抵價地總面積為徵收私有土地面積40% 部分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：原告於系爭區段徵收案範圍內所有八里區○○○○中小段75地號等26筆土地（下合稱原告土地）原為都市計畫海水浴場用地，依被告90年11月16日發布實施之「變更八里都市計畫（第二次通盤檢討）案」，因海岸地形變更及臺北港興建，早於90年間即經被告依都市計畫法定程序變更為都市計畫農業區，並非為徵收刻意強行變更，原告如不服前揭都市計畫通盤檢討案自應提起另案爭執，與本件無涉。被告依內政部都市計畫委員會98年8 月11日第712 次會議（下稱內政部98年8 月11日會議）審查通過「新訂臺北港特定區主要計畫案」計畫內容辦理系爭區段徵收，按徵收當時區段徵收實施辦法第2 條、第16條規定擬系爭區段徵收財務計畫，將預計抵價地總面積比例訂為40% ，並依內政部96年11月28日內授中辦地字第0960727955號函釋報請徵委會100 年4月11日會議審議通過。因抵價地總面積非為徵收總面積50%情況特殊，依土徵條例第39條第2 項、土地徵收條例施行細則（下稱土徵條例施行細則）第40條第1 項規定，被告以10
0 年4 月22日北府地區字第1000394513號函檢具本件開發計畫書圖及抵價地比例訂為40% 之具體理由，報請內政部審核，案經內政部土地徵收審議委員會100 年5 月11日第258 次會議審查通過並於100 年5 月18日函核准在案，且被告考量財務可行性及土地所有權人受益程度等因素，始將本件抵價地比例擬定為40% ，又擬具抵價地比例為40% 之具體理由所檢具之財務計畫均有相關依據及數據佐證，且具公信客觀力，於法並無不合。繼以，原告土地面積合計29,758平方公尺，100 年度公告土地現值為每平方公尺10,000元，經核算原告於本件應領之地價補償費為297,580,000 元，原告於徵收公告期間提出領回抵價地申請，經被告審查核定，並配回本案區內第三種商業區（容積率300%）11,226.65 平方公尺在案，被告配回之抵價地足資抵付其應領地價補償費，已符合「補償及損失相當原則」，更大幅受益。續依土徵條例施行細則第56條、新北市實施平均地權基金收支保管及運用辦法第4 條規定，系爭區段徵收如未來標售土地如有盈餘，仍須將全部盈餘應撥充新北市實施平均地權基金，其主要用途仍用於已辦竣開發區之相關建設，非由被告獨享利益等語置辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有內政部100 年5 月18日函、被告系爭公告、100 年10月13日函、100 年11月17日函、10
0 年4 月系爭區段徵收開發計畫書、100 年4 月22日北府地區字第1000394513號函、土地登記謄本、系爭區段徵收案協議價購會議會議記錄、區段徵收說明會會議記錄、徵委會10
0 年4 月11日100 年度第1 次會議記錄及訴願決定等件附於原處分卷、前一審卷、前上訴審卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點，厥為本件原告是否依序提起所有行政救濟程序；又內政部逕認原告提起訴願之真意乃不服內政部100 年5月18日函，而以101 年1 月31日函移由行政院並由該院作成訴願決定，上開訴願管轄程序是否與訴願法之規定相符。
五、茲就兩造上開爭執及本件爭點，析述如下：㈠按「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將
原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」「（第1 項）土地權利關係人對於第18條第1 項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。（第2 項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。」為行為時土徵條例第17條、第18條、第19條、第22條第1 項、第2 項、第39條第1 項所規定。
次按「本條例第13條規定之徵收計畫書，應載明下列事項：……一五、應需補償金額總數及其分配。」「（第1 項）依本條例第18條規定所為之公告，應載明下列事項：一、需用土地人之名稱。二、興辦事業之種類。三、核准徵收機關及文號。四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額。五、公告期間。六、得提出異議及行政救濟之期限。……」「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額，不服直轄市或縣（市）主管機關依本條例第22條第1 項規定所為查處者，應於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。」「被徵收土地補償金額之計算及發給，由土地所在地直轄市或縣（市）主管機關轉為之。」為行為時土徵條例施行細則第17條第1 項第15款、第21條第1 項、第23條、第29條所規定。依上開土徵條例第17條、第18條第1 項之規定，足見於土地徵收，直轄市或縣（市）政府為代表國家執行徵收之機關。次依土徵條例第19條、土徵條例施行細則第29條規定，足見直轄市或縣（市）政府於土地徵收，為代表國家執行徵收之機關；於徵收補償時，同時為徵收補償機關甚明。繼依土徵條例施行細則第21條第1 項、行為時土徵條例第22條第1 項、第2 項規定，權利關係人對於前揭公告，無論是徵收處分或補償費不服時，均得提出異議，權利關係人對於徵收補償價額不服行為時土徵條例第22條第1 項異議之查處，尚得提請復議及依法提起行政救濟，足見直轄市或縣（市）政府依土徵條例第18條規定所為之公告，不僅徵收處分，並包括補償費在內。則上揭公告所載補償費，尚難認屬徵收處分之一部，應屬另一獨立處分，且不因需用土地人於申請徵收時所擬具之徵收計畫書內載行為時土徵條例施行細則第17條第1 項第15款規定「應需補償金額總數及其分配」之事項而有區別。續依土徵條例第39條第1 項之規定，足見在區段徵收之情形，關於地價之補償，土地所有權人得選擇領取現金或申請發給抵價地，顯然發給抵價地係地價補償之一類型，不因區段徵收計畫書內載明「抵價地比例」，即認該抵價地之比例為徵收處分之一部。因此，如不服抵價地之比例，自應與不服補償費處分相同，以直轄市或縣（市）政府為被告，循序提起行政爭訟。
㈡再以，行為時土徵條例第22條第1 項、第2 項規定之異議
、復議程序，乃立法者為權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。由於各該程序皆有法定期間之限制，且由行為時土徵條例第22條第2 項後段規定可知，權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，於此情形，如解釋為權利關係人對於徵收補償價額不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議、復議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；如解釋為土地權利關係人「選擇」一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文而且「選擇」並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。是權利關係人對於徵收補償價額不服時，依行為時土徵條例第22條第1 項、第2 項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。惟為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，儘量避免使多層次先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，故權利關係人對徵收補償價額不服而已依法提起訴願者，應視為依法提出異議，由受理異議機關查處之。至被徵收權利關係人對於徵收補償價額依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地價評議委員會（下稱地評會）復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如認為無必要提請地評會復議者，應即將土地權利關係人不服查處之事實及理由，移請訴願管轄機關為訴願決定；該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地評會復議者，權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟，並以依法向直轄市或縣（市）主管機關表示不服查處處分時，為提起訴願時（最高行政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議㈠決議意旨參照）。續按「另查訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，本院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利。」（最高行政法院99年度6 月份庭長法官聯席會議㈡決議意旨參照）㈢被告為臺北港特定區開發，辦理系爭區段徵收，以被告10
0 年4 月22日函檢附徵委會100 年度第1 次會議紀錄、開發計畫書及區段徵收範圍地籍圖等資料，以抵價地總面積擬訂為徵收總面積40% ，報經內政部以100 年5 月18日函准予辦理。嗣被告申經內政部100 年8 月16日函准予辦理區段徵收新北市○里區○○里○段○○○○小段4 之3 地號等980 筆土地，被告並以系爭公告公告在案等事實，已如前所述，且為兩造所不爭執。惟查，原告對於系爭公告之公告事項即關於系爭區段徵收區抵價地總面積為徵收私有土地面積40% 不服，先於100 年9 月16日向被告聲明異議（參前一審被告答辯卷附件5 ），經被告查處後，以
100 年10月13日函回復於法並無不合（參前一審被告答辯卷附件6 ）；原告對被告100 年10月13日函之查處情形不服，於100 年11月9 日向被告聲請復議（參前一審被告答辯卷附件7 ），經被告再以100 年11月17日函回復於法並無不合（參前一審被告答辯卷附件8 ），且由被告100 年11月17日函說明之文字記載，可以認定被告非但誤解行為時土徵條例第22條第2 項、第39條第1 項及土徵條例施行細則第29條之規定，而認本件原告不得對被告100 年10月13日函之查處情形聲請復議，更足認被告根本不會提請地評會復議，是原告於法定期間內提起訴願（被告100 年12月1 日收文，參前一審被告答辯卷附件9 ），自係合法。
㈣本件原告已依行為時土徵條例第22條第1 項、第2 項規定
，就不服被告系爭公告中抵價地之比例不服，循序提出異議、聲請被告提起復議未果後，始提起訴願，均如前述。則揆諸前揭土徵條例及土徵條例施行細則相關規定，原告所不服者係系爭公告中抵價地之比例，而非徵收處分，則此類處分自應與不服補償費處分相同，是本件原告以直轄市政府即被告為原處分機關，向土地徵收之中央主管機關即內政部提起訴願，完全合乎訴願法之規定。然內政部擅以原告真意乃不服內政部100 年5 月18日函，而以101 年
1 月31日函將上開原告訴願移由行政院處理；而行政院訴願審議委員會更於實體審理後，進而作成駁回之訴願決定，參諸前揭最高行政法院99年度6 月份庭長法官聯席會議㈡決議意旨，內政部及行政院就上開訴願管轄權所為之判斷，均有違訴願法定專屬管轄之規定，本件由不具法定管轄權者即行政院所為之訴願決定，自屬管轄錯誤。
㈤末按行政機關之行政處分若屬羈束處分，因僅生該處分是
否適法之問題，第一審行政法院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，則為保障當事人審級（訴願）利益，自應將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（高等行政法院89年度第2 次法律座談會第6 號提案結論參照）。本件行政院作成之訴願決定既有違誤，已如前述；另本件係就區段徵收抵價地之比例不服所涉訟爭，惟區段徵收包括抵價地比例之決定，均係被告依土徵條例第45條規定預計土地平均開發成本，○○○區段○○○○路街之路線價或區段價，提經具有高度專門性、技術性且為獨立專家委員會性質之地評會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準，惟因上開法律構成要件採用不確定法律概念，地評會委員對抵價地比例之計算基準仁智互見，不大可能有單一正確之結果，是原處分既屬高度專門性、技術性之專業判斷而享有裁量餘地，自屬裁量處分，揆諸上揭說明，本院僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，則應由區段徵收之中央主管機關即內政部以訴願管轄機關之地位負責審查，始為允適。再依前述最高行政法院99年度6 月份庭長法官聯席會議㈡決議意旨，本件由不具法定管轄權者即行政院作成訴願決定既屬錯誤，為維護原告行政救濟程序上之權利，本院自無從予以維持，是本件即應將訴願決定撤銷，由法定訴願管轄機關內政部重為適法之決定。
六、綜上所述，本件由行政院作成之訴願決定，有違訴願法訴願機關專屬管轄之規定，訴願程序不合法，且本件並非羈束處分，故原告訴請撤銷訴願決定，為有理由，應予准許。本件應由訴願專屬管轄機關內政部循訴願程序進行實體審查，因此兩造就實體之爭議，應由內政部就原處分詳予審酌，另為適法決定，本院於現階段尚無庸判斷，附此指明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 5 月 8 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪法 官 鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 5 月 8 日
書記官 吳芳靜