臺北高等行政法院判決
102年度訴更一字第89號
102年12月4日辯論終結原 告 黃 磊訴訟代理人 王寶輝 律師複 代 理人 商桓朧 律師被 告 金融監督管理委員會代 表 人 曾銘宗（主任委員）訴訟代理人 談 虎 律師
楊智全 律師上列當事人間解除職務事件，原告提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第1016號判決後，被告提起上訴，經最高行政法院將原判決廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告原名為行政院金融監督管理委員會，依民國（下同）100年6月29日修正公布之金融監督管理委員會組織法及行政院100年10月31日院授研綜字第1002261392號令，於101年7月1日更名為金融監督管理委員會，其權利主體同一；又本件被告代表人陳裕璋於訴訟進行中變更為曾銘宗，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：國寶人壽保險股份有限公司（下稱國寶人壽）95年度自有資本與風險資本之比率（下稱資本適足率）低於200 ％，違反保險法第143 條之4 第1 項規定，且未於97年3 月31日之承諾期限前辦理達法定資本適足應增資金額，經被告依保險法第149 條第1 項、保險業資本適足性管理辦法第6 條規定，以97 年4月17日金管保一字第09700054452 號裁處書（下稱前處分）限制國寶人壽不得投資私募有價證券、結構債、未上市未上櫃公司股票、投資不動產及辦理保險法第146 條之
3 第1 項第2 款及第3 款規定之放款；並命該公司於2 個月內辦理增資事宜，逾期將再依保險法相關規定辦理。國寶人壽之母公司福座開發股份有限公司（下稱福座公司）積欠國寶人壽租賃保證金新臺幣（下同）4.5 億元，乃提供位於臺北市北投區土地（下稱北投土地）設定抵押權予國寶人壽。被告前以96 年6月12日金管保一字第09602901170 號函限國寶人壽於3 個月內收回前揭債權，然福座公司僅於97年間陸續還款1 億元，被告遂以98年10月2 日金管保財字第09802905852 號裁處書裁處國寶人壽罰鍰60萬元。國寶人壽即於98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會決議通過，與第三人恒輝不動產開發股份有限公司（下稱恒輝公司）簽訂清償協議，約定轉讓對福座公司之債權予恒輝公司，以取得恒輝公司所有苗栗縣頭份鎮房地1 批計487 戶（下稱苗栗不動產），作為對福座公司上開債權之收回（下稱系爭交易），於98年12月11日完成簽約及辦理所有權移轉登記，並提報被告。被告先於98年12月15日約談國寶人壽前副總經理蔡良嘉，並以98年12月18日金管保財字第09800427940 號函通知國寶人壽應速撤回北投土地原設定抵押權塗銷之申請作業，並於適法性疑慮尚未解除及被告未同意前，不得以非現金收回債權方式處理系爭租賃保證金債權。被告復又以99年6 月4 日金管保財字第09902505120 號函通知國寶人壽上開會議有相關董事未依公司法第178 條規定利益迴避之瑕疵。國寶人壽嗣於99年6 月24日第6 屆第23次臨時董事會再行通過同一議案，以補正前次會議董事未利益迴避之瑕疵。被告又於99年8 月27日以金管保財字第09902 509571號函國寶人壽，就該公司上開以取得不動產作為收回租賃保證金債權一事，限期於文到6 個月內將所取得該批房地處分變現，若逾期未能完成，或處分所得扣除國寶人壽取得不動產後所投入相關成本及費用後之金額不足以抵償該債權，將依保險法相關規定處理。但國寶人壽仍未能依限完成該批不動產處分變現，是被告認系爭交易乃屬交易金額超過1 億元之不動產投資，且交易當時國寶人壽之業主權益為負數，有違保險法第147 條之7 第
1 項授權規定之「保險業對同一人同一關係人或同一關係企業之放款及其他交易管理辦法」（下稱系爭管理辦法）第4條第1 項第2 款規定，且亦違反前處分對於國寶人壽不得投資不動產之限制，乃以100 年11月11日金管保財字第10002517632 號函（下稱原處分）依保險法第168 條第4 項（裁處書漏載第7 款）規定處國寶人壽罰鍰90萬元，並依保險法第
149 條第2 項第2 款規定，解除原告獨立董事職務及停止監察人焦仁和於1 年內執行職務，依同法條項第3 款規定命國寶人壽解除行為時總經理賴宜銘職務及負責本案之法令遵循主管副總經理蔡良嘉職務。另限期國寶人壽於文到6個 月內完成所取得該批不動產之處分變現，其處分所得扣除取得該批不動產後投入相關成本及費用並需足以抵償案關債權金額。原告就原處分上開解除國寶人壽獨立董事職務部分不服，提起訴願，遭駁回後，提起行政訴訟，經本院以101 年度訴字第1016號判決「訴願決定及原處分關於解除原告國寶人壽獨立董事職務部分均撤銷」。被告不服，提起上訴，經最高行政法院102 年度判字第397 號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：㈠原告曾要求查明系爭交易有無涉及關係人交易之疑義、該清
償協議須依法呈報主管機關核准後始得進行等相關事項，經當時國寶人壽法務長蔡良嘉及董事兼財務長洪秀惠於臨時董事會中，當場說明系爭交易之法律關係及經營效益等各事項後，基於增進國寶人壽債權回收之即時效益考量下，原告方同意系爭交易，足認原告已秉持客觀公正立場，要求釐清系爭交易所涉相關法律關係及疑義，以保護公司利益，並謹慎參與董事會決議，已善盡獨立董事之義務，並無消極不作為之疏失。
㈡被告倘認為國寶人壽第6 屆第18次及第23次臨時董事會之決
議已違反限制投資不動產之前處分而有違反法令之情形，應依保險法第149 條第2 項第1 款規定撤銷上開決議，惟被告卻僅要求補正程序瑕疵，並於國寶人壽第6 屆第23次臨時董事會補正程序瑕疵後，仍未撤銷該決議，僅函令國寶人壽於
6 個月內處分變現代償物苗栗不動產。嗣於國寶人壽未能依限處分變現代償物後，被告方指摘原告於國寶人壽第6 屆第
18 次 及第23次臨時董事會，有未忠實執行獨立董事職務及未盡善良管理人之注意義務，甚於事過1 年5 個月後，遽加處分，且其處分理由並未明確敘明原告應為如何忠實執行職務及盡善良管理人之注意義務，足見原處分誠有可議之處。㈢原告自99年12月11日起即未擔任國寶人壽獨立董事，被告竟
於100 年11月11日以原處分解除原告事實上已不存在之獨立董事職務，依行政程序法第111 條第3 款規定，原處分即為無效之行政處分，且所稱解除原告「本案」之獨立董事職務，係指原告擔任獨立董事之何段期間，亦未見明確，而不符行政行為明確性原則，並有悖法律不溯及既往原則及保險法第149 條第2 項第2 款規定。又被告解除原告「決議本案」獨立董事職務之處分，尚違背解除董事不得分段解除之法理及解除後再解除已喪失董事資格之董事職務，尤有悖於論理法則。另被告對於參與決議之其他董事，以及擅自辦理苗栗不動產所有權移轉登記之實際執行者，竟未作任何處分，僅對不明事實及毫無影響力之原告作成解除職務之處分，亦違背行政程序法第6 條規定。
㈣所謂善良管理人注意義務應係針對原告與國寶人壽間之法律
關係，與原告是否應負行政上之行為責任判斷基準係屬二事。被告未具體引據原告違反行為責任之依據，逕引善良管理人注意義務加以指摘，於法無據。況國寶人壽除獨立董事外，其他所有董事均為福座公司法人代表，當時國寶人壽之決策核心顯然為有共同利益之福座公司法人代表董事所把持，原告誠非系爭交易之決策核心，對系爭交易毫無影響力，原處分將系爭交易對保險市場秩序所生危險之行為責任僅歸咎於原告，已違背平等原則及比例原則。
㈤被告未及時依保險法第149 條第2 項第1 款規定撤銷國寶人
壽董事會決議，明示其違反前處分以阻止其後續，迨苗栗不動產權移轉、北投土地抵押權塗銷等可能所想像之風險全數實現後，再為國寶人壽內部特定職務人員之調整，顯然就危險之排除已無實益。且原處分對非主導系爭交易且已未擔任國寶人壽獨立董事之原告為職務之解除，顯無從排除國寶人壽因違反前處分對保險市場秩序所生之危險，對於回復保險市場秩序秩序亦已全無實益，被告所為並非最適切達成其管制目的之手段，足見原處分確有違比例原則之規範等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠國寶人壽以系爭交易取得恒輝公司苗栗不動產之行為，屬於
投資不動產性質，其交易金額高達3.5 億元，已違反系爭管理辦法第4 條第1 項第2 款規定，且系爭交易並無明顯有利於國寶人壽之處，其亦屬實質投資該不動產，原告卻無視前處分禁止國寶人壽投資不動產，仍於第6 屆第18次及第23次臨時董事會同意系爭交易；又國寶人壽除擔任獨立董事之原告外，其餘董事均與系爭交易有利益衝突問題，原告卻未要求具利益衝突之董事不得參與第6 屆第18次臨時董事會決議，且原告雖曾於該次會議要求應先報經被告同意系爭交易案，卻仍與全體董事參與表決通過系爭交易，此後亦無相關事證顯示原告有積極詢問被告是否已同意，並對與系爭交易有關之事實及相關文件予以了解及研閱，亦未要求國寶人壽應先暫緩不動產之登記作業，放任國寶人壽繼續違反被告指示，原告甚至於第6 屆第23次臨時董事會未再次對此提出質疑，要求國寶人壽相關人員作必要之說明，亦未查證系爭交易案是否已取得被告同意，即逕自作出同意之決定，等同追認第6 屆第18次臨時董事會所為違法決議，其非難可責性更高於其他具利益迴避之董事，故原告實未積極、忠實執行董事職務，而未盡善良管理人注意義務，被告依保險法第149 條第2項 規定，解除原告獨立董事職務，於法有據。
㈡原告消極未行使獨立董事職務，致影響保險業之健全經營，
被告解除原告董事職務，並未違反比例原則。又主管機關依保險法第149 條第2 項解除或停止董事、監察人職務，係就行為人違反職務情狀個別判斷，被告有無對國寶人壽其他董事、監察人為解除或停止職務之處分，與被告考慮原告之違反職務情狀，解除原告獨立董事職務並無任何相牽連關係，亦與有無違反平等原則、比例原則無涉。再者，解除職務具有限制原告於一定期間為保險業負責人之消極資格限制，故原處分解除其董事職務，可避免其於一段時間內再任保險業之負責人，藉以維護及健全保險業秩序之發展，故被告自有解除原告董事職務之必要，亦符合保險法第149 條第2 項之行政目的。另保險法第149 條第2 項並無明文規定主管機關在違法事件發生後應於一定期間內對保險業作出處分，且被告於國寶人壽第6 屆第18次臨時董事會通過系爭交易案後，旋即展開調查工作，並於作出原處分前，通知國寶人壽及受處分人陳述意見，並無延宕作成原處分之時間，尚難謂被告於事發後1 年5 個月始作出處分決定違法不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：原告是否已盡善良管理人注意義務？原處分有無違誤？是否違反不溯及既往原則、明確性原則、比例原則及平等原則？茲分別論述如下。
六、本院之判斷：㈠按「保險業違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予糾正或命其限期改善外，並得視情況為下列處分：
一、限制其營業或資金運用範圍。二、命其停售保險商品或限制其保險商品之開辦。三、命其增資。四、命其解除經理人或職員之職務。」「保險業不遵行前項處分，主管機關應依情節，分別為下列處分：一、撤銷法定會議之決議。二、解除董（理）事、監察人（監事）職務或停止其於一定期間內執行職務。三、其他必要之處置。」保險法第149 條第1項、第2 項分別定有明文。依90年7 月9 日修正保險法第14
9 條之立法理由「依原條文規定，主管機關對問題保險業之處理機制，尚有未完盡之處，爰參考銀行法部分條文修正有關主管機關得據以處分之事由。」之意旨，該條規定，應係立法者為加強主管機關對於問題保險業之監理能力，而參考當時銀行法第61條之1 「銀行違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予以糾正、命其限期改善外，並得視情節之輕重，為下列處分︰一、撤銷法定會議之決議。二、停止銀行部分業務。三、命令銀行解除經理人或職員之職務。四、解除董事、監察人職務或停止其於一定期間內執行職務。五、其他必要之處置。依前項第4 款解除董事、監察人職務時，由主管機關通知經濟部撤銷其董事、監察人登記。為改善銀行之營運缺失而有業務輔導之必要時，主管機關得指定機構辦理之。」之規定訂定。再探諸銀行法第61條之
1 之立法理由「為加強金融紀律化，以確保銀行之健全經營，並保障存款大眾之權益，對於違反法令、章程或有礙健全經營之虞之金融機構，中央主管機關可參酌其缺失之輕重，分別明定處置之方式，俾能作迅速有效之處理。」之意旨，可推知保險法第149 條之立法目的，在於加強保險紀律化，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益，而賦予主管機關對於保險業違反法令、章程或有礙健全經營情形時，介入其經營及決策，並許為必要之管制處置，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益。職是，主管機關依保險法第149 條第2 項規定所為之行政處分，對處分相對人雖可能發生不利益，然其性質為主管機關為維護保險市場秩序，確保保戶權益，以公權力介入所為之「管制性不利處分」，其主要目的，在於行政秩序之維持或回復。
㈡次按「公司負責人應忠實執行業務並盡善良管理人之注意義
務，如有違反致公司受有損害者，負損害賠償責任。」為公司法第23條第1項規定。因此，公司法第8條所規定之公司負責人，包括董事（含獨立董事）、經理人、監察人等，於執行業務時，應以善良管理人之注意義務忠實為公司執行業務。雖公司係由董事組成董事會執行其業務，依公司法第193條規定，其業務之執行應依照法令章程及股東會之決議，以合議執行之。惟為健全公司治理，提升董事會運作效能，並落實監督，證券交易法95年1 月11日修正時，引進獨立董事制度，並於該法第14條之2 第2 項規定：「獨立董事應具備專業知識，其持股及兼職應予限制，且於執行業務範圍內應保持獨立性，不得與公司有直接或間接之利害關係。獨立董事之專業資格、持股與兼職限制、獨立性之認定、提名方式及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」㈢經查，國寶人壽95年度資本適足率低於200 ％，且未於97年
3 月31日之承諾期限前辦理達法定資本適足應增資金額，經被告以前處分限制不得投資不動產。又福座公司北投土地設定抵押權予國寶人壽，以擔保其所積欠租賃保證金4.5 億元，被告於96年6 月12日函限國寶人壽於3 個月內收回該筆債權，然福座公司僅於97年間陸續還款1 億元。嗣國寶人壽於98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會決議通過系爭交易，並於98年12月11日完成簽約及辦理所有權移轉登記，同時提報被告。經被告於98年12月18日通知國寶人壽應速撤回北投土地原設定抵押權塗銷之申請作業，並於適法性疑慮尚未解除及被告未同意前，不得以非現金收回債權方式處理系爭租賃保證金債權。國寶人壽於99年1 月26日再向被告補充說明，其將就系爭交易所取得苗栗不動產，規劃為出售區及出租區以取得收益。被告復於99年6 月4 日通知國寶人壽上開會議有相關董事未依公司法第178 條規定利益迴避之瑕疵，國寶人壽遂於99年6 月24日第6 屆第23次臨時董事會再行通過同一議案，以補正前次會議董事未利益迴避之瑕疵等情，為兩造所不爭執，並有前處分、國寶人壽第6 屆第18次臨時董事會議事錄、國寶人壽與恒輝公司清償協議書、國寶人壽99年1 月26 日 國寶法字第099011號函、國寶人壽之福座公司租賃存出保證金案查核報告、被告98年12月18日金管保財字第09800427940 號函、被告99年6 月4 日金管保財字第09902505120 號函、國寶人壽第6 屆第23次臨時董事會議事錄等件影本在卷可憑（見被告提出之可供閱覽卷證資料第1-1 、1-39、1-41、1-93、1-99、1-111 、1-127 頁；不可閱覽卷第54-56 頁），堪信為真實。
㈣次查，原告身為國寶人壽獨立董事，其參與國寶人壽98年12
月10日第6屆第18次臨時董事會，就系爭交易案件已提出「
一、有關不動產之產權是否另有其他抵押貸款之問題或是財務糾紛。二、有無關係人交易之疑慮。三、未來之收益性。」等三點疑義，此有國寶人壽第6 屆第18次臨時董事會議事錄可稽，且出席該臨時董事會之董事除原告外，其餘出席參與表決之董事均與該議案有利害關係，依公司法第206 條準用第178 條之規定，具利害關係之董事即應迴避，不得參與該議案之表決。原告應知悉此一規定，並依法阻止董事會於是日通過租賃保證金互易案之決議，卻消極不作為；又系爭交易案交易金額高達3.5 億元，原告身為保險業之獨立董事，對於系爭管理辦法第4 條第1 項第2 款規定，保險業對同一人之單一交易金額不得逾2 億元之法令限制亦應知之甚詳，然原告卻於99年6 月24日之第6 屆第23次臨時董事會，其他董事均利益迴避之際，在原告未釐清上開疑義前及明知系爭交易係違反系爭管理辦法之規定，即由原告獨自作出同意系爭交易之決定，致國寶人壽違反被告前處分及保險法相關規定，原告不無怠忽職守而有違反公司法第23條第1 項注意義務之情形。從而，被告以原告擔任國寶人壽獨立董事職務，卻有未忠實執行業務且未盡善良管理人注意義務，致國寶人壽有違反法令情事，爰依保險法第149 條第2 項第2 款規定解除原告獨立董事職務，核諸上開規定，於法並無不合。
七、原告雖主張其曾要求查明系爭交易有無涉及關係人交易之疑義、該清償協議須依法呈報主管機關核准後始得進行等相關事項，經國寶人壽相關部門人員說明系爭交易之法律關係及經營效益等各事項後，基於增進國寶人壽債權回收之即時效益考量下，方同意系爭交易，足認其已秉持客觀公正立場，要求釐清系爭交易所涉相關法律關係及疑義，以保護公司利益，並謹慎參與董事會決議，已善盡獨立董事之義務，並無消極不作為之疏失云云。經查：
㈠按獨立董事為董事會之一員，證券交易法規定獨立董事於執
行業務範圍內應保持獨立性，係要求獨立董事應憑藉所具之專業性、獨立性，監督內部董事之經營行為。是獨立董事在公司業務之執行上，與內部董事所負之責任自有不同，對於公司遵守相關法令及主管機關之處分合法經營，應負有較高之注意義務，在運作上獨立董事於內部董事決策或執行業務作成前，即有於其所參與之董事會內發動監督行為之義務；苟獨立董事未盡其監督之責任，於執行業務時故意作成與主管機關限制處分相違背，而致違背法令之決定，或有重大之過失，而違反其執行業務所應有之忠實義務，其情節已達不適任保險業負責人之程度時，主管機關為確保保險業之健全發展與經營及維護保險市場之紀律，必要時自得依保險法第
149 條第2 項第2 款規定解除其職務。㈡查原告擔任國寶人壽獨立董事期間，國寶人壽曾於98年10月
6 日第6 屆第16次董事會，由全體出席董事無異議照案通過「營運改善計畫暨增資時程」修正案，該內容提及如被告機關同意開放國寶人壽不動產投資等，國寶人壽將得以進行資金配置之長期規劃，配置於收益性較穩定且投資期限較長之不動產，以追求長期而穩健之投資報酬等，原告亦出席該次董事會( 見本院卷第64-66 頁) ，是原告應知悉被告前開禁止投資不動產之處分。又國寶人壽於98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會討論決議通過系爭交易案時，出席該臨時董事會之董事除原告外，其餘出席參與表決之董事均為福座公司之法人代表( 見本院前審卷第233 頁) ，與該議案有利害關係，依公司法第206 條準用第178 條之規定，具利害關係之董事即應迴避，不得參與該議案之表決。原告擔任多年獨立董事，對於前揭公司法利益迴避之規定當無法諉為不知。又依卷附98年12月10日董事會議逐字稿內容，原告有要求經營團隊應報被告同意，然於該次董事會決議後，未有相關事證顯示原告有積極詢問國寶人壽對於被告是否已同意，自98年12月10 日 董事會議至99年6 月24日再度召開臨時董事會止，其間所發生與租賃保證金債權互易案有關之事實及相關文件予以了解及研閱，亦未查證系爭交易案是否已取得被告之同意即獨立作出決議，足徵原告確實未積極執行董事職務，而有未盡善良管理人注意義務，應可認定。原告主張其經國寶人壽相關部門人員說明系爭交易之法律關係及經營效益等各事項後，基於增進國寶人壽債權回收之即時效益考量下，方同意系爭交易，已善盡獨立董事之義務，自不足採。
八、原告又主張被告未依保險法第149 條第2 項第1 款規定撤銷國寶人壽第6 屆第18次及第23次臨時董事會決議，卻於事過
1 年5 個月後處分原告，且其處分理由並未明確敘明原告應為如何忠實執行職務及盡善良管理人之注意義務，足見原處分誠有可議之處云云。經查：
㈠按「依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面
為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」(最高行政法院96年度判字第594號判決要旨參照)觀之原處分之記載，其主旨載明「貴公司(即國寶人壽) 以取得不動產方式作為債權收回之交易，核違反保險法相關規定，…，及依保險法第149 條第2 項第2 款及第3款 分別解除貴公司決議本案之黃獨立董事磊職務及停止焦監察人仁和於1 年內執行職務，…。」並於事實欄一、二、詳細敘明國寶人壽違規事實之經過，且於事實欄五、指明「另貴公司前獨立董事黃磊、監察人焦仁和有未忠實執行業務且未盡善良管理人注意，致公司有違反法令情事，爰依同法第149 條第2 項第2 款規定解除貴公司董事黃磊職務及停止監察人焦仁和於一年內執行職務；…。」理由及法令依據欄亦記載「保險法第149 條第2 項第2 款及第3 款、保險法第168 條第4項 、保險業對同一人同一關係人或同一關係企業之放款及其他交易管理辦法第4 條第1 項第2 款」，末端並有教示條款之記載( 見本院前審卷第34-35 頁) 。綜觀原處分全文，已足使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及知悉其得提起行政救濟可以獲得救濟之機會，核諸上開說明，原處分並無違反行政行為明確性原則，原告此部分主張，要無可採。
㈡又國寶人壽於98年12月10日之第6 屆第18次臨時董事會通過
系爭交易案之決議，於98年12月14日以國寶法字第098322號函通知被告，被告收到前開函文，隨即於98年12月15日請時任國寶人壽副總經理之蔡良嘉到會說明，要求其轉達國寶人壽應撤回苗栗不動產之所有權移轉登記申請作業及北投不動產抵押權之塗銷申請作業，並於98年12月18日以金管保財字第09800427940 號函要求國寶人壽在未經被告同意前，不得逕行以非現金收回債權方式處理福座公司之租賃保證金債權案。嗣後被告機關再分別於99年1 月12日、99年2 月12日、
99 年3月5 日、99年6 月4 日、99年8 月27日函請國寶人壽提供租賃保證金互易案之相關資料到會參辦（附件3 ），足證被告機關於事件發生後，旋即展開調查工作。因國寶人壽一再否認上開租賃保證金互易案非投資不動產，被告為免有認定事實錯誤之情事發生，自須嚴謹審核國寶人壽提出之相關資料及說明，且被告機關須於作出原處分前，依行政程序法之規定，通知國寶人壽及受處分人（含原告）陳述意見，是以被告並無故意延宕作成原處分之時間。況保險法第149條第2 項並無明文規定主管機關在違法事件發生後應於一定期間內對保險業作出處分，原告主張被告於事件發生後逾1年始作成原處分係違法不當云云，顯屬無據。
九、原告復主張其自99年12月11日起即未擔任國寶人壽獨立董事，原處分解除原告事實上已不存在之獨立董事職務，屬無效之行政處分，且所稱解除原告「本案」之獨立董事職務，係指原告擔任獨立董事之何段期間，亦未見明確，而不符行政行為明確性原則，並有悖法律不溯及既往原則。又被告解除原告「決議本案」獨立董事職務之處分，尚違背解除董事不得分段解除之法理及解除後再解除已喪失董事資格之董事職務，尤有悖於論理法則。另被告未對於其他董事及辦理不動產所有權移轉登記之實際執行者作成任何處分，僅對不明事實及毫無影響力之原告作成解除職務之處分，對於回復保險市場秩序秩序已全無實益，且非最適切達成其管制目的之手段，而違背平等原則及比例原則云云。經查：
㈠按保險為現代社會安全制度重要之一環，且保險業為一長期
經營之事業，其負責人對保險業甚具影響力，故保險法第13
7 條第1 項規定保險業之設立，須經主管機關特許；而該條第2 項，對保險業申請設立許可應具備之條件、程序、應檢附之文件、發起人、董事、監察人與經理人應具備之資格條件、廢止許可、分支機構之設立、保險契約轉讓、解散及其他應遵行事項之辦法，亦授權主管機關規定，足見立法者基於保險業之特性，為維護保險市場秩序，確保保戶權益，許主管機關對保險業之經營有較高之介入，而限制保險業之經營自主性。又保險法第137 條之1 所授權訂定之「保險業負責人應具備資格條件準則」，對保險業負責人資格即設有諸多限制，其第3 條對保險業之負責人訂有消極資格之規定，其中第1 項第11款規定因違反保險法、銀行法、證券交易法等經主管機關命令撤換或解任，尚未逾5 年者，不得充任保險業負責人之規定，即屬保險主管機關為加強保險紀律，所得運用之重要監理工具之一。再者，憲法第15條對人民工作權之保障規定，其內涵固包括人民之職業自由；然該自由於增進公共利益之必要下，依憲法第23條規定，並非不得予以限制；而公權力適當介入保險業之經營為保險監理所需要，對保險紀律之維護有其重要性；再就「保險業負責人應具備資格條件準則」對於保險業負責人之消極資格規定，所產生職業自由之限制，與上揭公益之實現，加以權衡，其所為之限制，尚屬必要之手段，應為適當之限制，核與憲法第23條比例原則之要求，亦無違背。
㈡又獨立董事因經改選、自行辭職或主管機關為解除職務之處
分等，固均可發生職務解除之事實；然如發生之法律依據不同，致生不同之效果或功能目的時，除非本質上不可能並存；否則，法理上即無不許多項解職原因，同時存在之理。查保險業不遵行主管機關依保險法第149條第1項所為處分，如與其獨立董事，未盡善良管理人之注意義務有關，依其情節，有對其獨立董事作成解除職務之管制處分必要時，因獨立董事之解職，依保險業負責人應具備資格條件準則第1項第11款之規定，發生於一定期限內不得為保險業負責人之限制效果，即主管機關對獨立董事作成之解職處分，除發生職務解除之事實結果外，尚有以解職處分之作成，始向後發生之管制功能；且獨立董事因改選解職，與由主管機關依保險法第149 條第2 項第2 款規定解除其職務，二者間並無本質上不相容之情形。是主管機關於作成解職處分前，雖保險業之獨立董事，已因改選而不具獨立董事身分，仍不影響主管機關原得對之所為之解職處分。原告主張原處分解除原告事實上已不存在之獨立董事職務，屬無效之行政處分，尚非可採。
㈢再者，依保險法第149 條第2 項規定作成之行政處分，其性
質除係「管制性不利處分」外，亦屬裁量處分。主管機關於保險業不遵行其依保險法第149 條第1 項所為之處分時，得就其情節，依同條第2 項規定選擇適合達成所欲管制目的之手段，作成必要之措施或處分，於具體個案進行司法審查時，法院應以主管機關所作成之具體處分為對象，就其構成要件是否相合，能否達成管制之目的，及有無作成處分之必要等予以審查。此外，管制性處分作成之主要目的，在於行政秩序之維持或回復，而主管機關依權責所為管制方法之選擇，為行政權行使之範圍，且各種管制方法，各有其管制目的，在平等原則之要求上，本應給予低密度之審查，且同一事件涉案之人員，其情節未盡相同。從而，對具體行政處分是否違法之審查，尚難因行政機關有其他管制選擇，而以主管機關未選擇最有效之管制處置為理由，作為行政處分裁量違法之論據；亦難以主管機關未對於個案中之其他人員為管制處分，認與平等原則有違。
㈣查國寶人壽租賃保證金債權互易案有諸多違反法令之情事，
已如前述，原告本應超然且獨立行使其獨立董事職務卻消極未行使，顯未善盡獨立董事應負之法律義務，致公司法設置獨立董事之目的無法落實，有違公司治理，造成獨立董事制度淪為空談，影響保險業之健全經營。況且，解除職務之處分亦生將來擔任保險業負責人消極資格之限制效力，為督促任職保險業之獨立董事須恪遵保險相關法令及落實主管機關之管理監督，防止違規與不法情事發生，進而保障保戶權益及維護保險市場秩序，核諸上開說明，原處分解除原告獨立董事職務，並無違反平等原則及比例原則之情事，原告此部分之主張，亦無可採。
十、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告擔任國寶人壽獨立董事職務，未依法忠實執行業務且未盡善良管理人注意義務，致國寶人壽有違反法令情事，爰依保險法第149 條第2 項第2 款規定，解除原告獨立董事職務，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十一、至原告請求通知證人蔡良嘉到庭作證，因本件判決基礎已臻明確，本院認核無必要，且兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，自無庸一一予以論駁，併予敘明。
十二、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
書記官 李依穎