臺北高等行政法院判決
102年度訴更一字第91號
102年12月4日辯論終結原 告 賴宜銘訴訟代理人 王寶輝 律師複代理人 商桓朧 律師被 告 金融監督管理委員會代 表 人 曾銘宗（主任委員）訴訟代理人 談 虎 律師
楊智全 律師上列當事人間解除職務事件，原告提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第1186號判決後，被告提起上訴，經最高行政法院將原判決廢棄發回，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告原名為行政院金融監督管理委員會，依民國（下同）10
0 年6 月29日修正公布之金融監督管理委員會組織法及行政院100 年10月31日院授研綜字第1002261392號令，於101 年
7 月1日 更名為金融監督管理委員會，其權利主體同一；又本件被告代表人陳裕璋於訴訟進行中變更為曾銘宗，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：國寶人壽保險股份有限公司（下稱國寶人壽）95年度自有資本與風險資本之比率（下稱資本適足率）低於200 ％，違反保險法第143 條之4 第1 項規定，且未於97年3 月31日之承諾期限前辦理達法定資本適足應增資金額，經被告依保險法第149 條第1 項、保險業資本適足性管理辦法第6 條規定，以97年4 月17日金管保一字第09700054452 號裁處書（下稱前處分）限制國寶人壽不得投資私募有價證券、結構債、未上市未上櫃公司股票、投資不動產及辦理保險法第146 條之
3 第1 項第2 款及第3 款規定之放款；並命該公司於2 個月內辦理增資事宜，逾期將再依保險法相關規定辦理。國寶人壽之母公司福座開發股份有限公司（下稱福座公司）積欠國寶人壽租賃保證金新臺幣（下同）4.5 億元，乃提供位於臺北市北投區土地（下稱北投土地）設定抵押權予國寶人壽。被告前以96年6 月12日金管保一字第09602901170 號函限國寶人壽於3 個月內收回前揭債權，然福座公司僅於97年間陸續還款1 億元，被告遂以98年10月2 日金管保財字第09802905852 號裁處書裁處國寶人壽罰鍰60萬元。國寶人壽即於98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會決議通過，與第三人恒輝不動產開發股份有限公司（下稱恒輝公司）簽訂清償協議，約定轉讓對福座公司之債權予恒輝公司，以取得恒輝公司所有苗栗縣頭份鎮房地1 批計487 戶（下稱苗栗不動產），作為對福座公司上開債權之收回（下稱系爭交易），於98年12月11日完成簽約及辦理所有權移轉登記，並提報被告。被告先於98年12月15日約談國寶人壽前副總經理蔡良嘉，並以98年12月18日金管保財字第09800427940 號函通知國寶人壽應速撤回北投土地原設定抵押權塗銷之申請作業，並於適法性疑慮尚未解除及被告未同意前，不得以非現金收回債權方式處理系爭租賃保證金債權。被告復又以99年6 月4 日金管保財字第0990250512 0號函通知國寶人壽上開會議有相關董事未依公司法第178 條規定利益迴避之瑕疵。國寶人壽嗣於99年6 月24日第6 屆第23次臨時董事會再行通過同一議案，以補正前次會議董事未利益迴避之瑕疵。被告又於99年8 月27日以金管保財字第09902509571 號函國寶人壽，就該公司上開以取得不動產作為收回租賃保證金債權一事，限期於文到6 個月內將所取得該批房地處分變現，若逾期未能完成，或處分所得扣除國寶人壽取得不動產後所投入相關成本及費用後之金額不足以抵償該債權，將依保險法相關規定處理。但國寶人壽仍未能依限完成該批不動產處分變現，是被告認系爭交易乃屬交易金額超過1 億元之不動產投資，且交易當時國寶人壽之業主權益為負數，有違保險法第14 7條之7 第
1 項授權規定之「保險業對同一人同一關係人或同一關係企業之放款及其他交易管理辦法」（下稱系爭管理辦法）第4條第1 項第2 款規定，且亦違反前處分對於國寶人壽不得投資不動產之限制，乃以100 年11月11日金管保財字第10002517632 號函（下稱原處分）依保險法第168 條第4 項（裁處書漏載第7 款）規定處國寶人壽罰鍰90萬元，並依保險法第
149 條第2 項第2 款規定，解除獨立董事黃磊之職務及停止監察人焦仁和於1 年內執行職務，依同法條項第3 款規定，命國寶人壽解除行為時總經理即原告職務及負責本案之法令遵循主管副總經理蔡良嘉職務。另限期國寶人壽於文到6 個月內完成所取得該批不動產之處分變現，其處分所得扣除取得該批不動產後投入相關成本及費用並需足以抵償案關債權金額。原告就原處分上開命國寶人壽解除其總經理職務部分不服，提起訴願，遭駁回後，提起行政訴訟，經本院以101年度訴字第1186號判決「訴願決定及原處分關於命國寶人壽解除原告總經理職務部分均撤銷」。被告不服，提起上訴，經最高行政法院102 年度判字第398 號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：㈠保險業違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關依
保險法第149 條第1 項第4 款規定，除得予以糾正或命其限期改善外，僅得視情況命保險業解任經理人之職務，尚不得依職權逕行解任保險業經理人之職務。且保險法第149 條第
1 項第4 款規定，非僅與同條第2 項第2 款規定迥然有間，且依「明定其一，排除其餘」之法理，即無適用同條第2 項第3 款其他必要處置之餘地。主管機關僅於保險業不遵守其依保險法第149 條第1 項規定所為之處分時，始得依同條第
2 項作成撤銷法定會議之決議或為其他必要處置，故被告以國寶人壽違反前處分，遽依保險法第149 條第2 項規定作成命國寶人壽解除原告總經理職務之處分，顯有適用法規錯誤及不當之違誤。又保險法第149 條就經理人及董監事職務之解除，依其情形分別明文於該條第1 項及第2 項，故主管機關欲解除保險業經理人職務者，僅得依保險法第149 條第1項規定為之，並無再援引同條第2 項其他必要處置之餘地。
㈡原告擔任國寶人壽總經理至99年12月10日止，而被告於100
年11月11日始命國寶人壽解除「行為時」原告總經理職務，無論係指原告擔任總經理之何段期間，均違背委任契約之終止僅生向將來發生效力之法理，並有解除不能之情形，依行政程序法第111 條第3 款規定，原處分應為無效。又保險法第149 條第1 項第4 款規定係允許被告命保險業解除在任總經理之職務，以排除有礙健全經營之虞之總經理繼續擔任該職務，原處分增加法律所未規定之「行為時」而命國寶人壽解除原告總經理職務，不僅違背法律明確性原則，抑且對已不存在之總經理職務命為解除，而有處分不能實現及違背委任契約之終止僅向將來發生效力等重大違法不當之情形。況原告將因原處分而於受處分之日起5 年內不得擔任保險業經理人之職務，明顯剝奪原告之工作權及損及聲譽。
㈢所謂善良管理人注意義務係針對原告與國寶公司間之法律關
係，與原告是否應負行政上之行為責任判斷基準係屬二事。被告指原告應負破壞行政秩序上行為責任，惟未具體引據原告違反行為責任之依據，逕引善良管理人注意義務加以指摘，於法無據。況因系爭交易而得脫免系爭債務取償監控之利益者乃為福座公司，而國寶人壽除獨立董事外，其他所有董事均為福座公司法人代表，當時國寶人壽之決策核心顯然為有共同利益之福座公司法人代表董事所把持，原告誠非系爭交易案之決策核心。而原告雖為國寶人壽之總經理，對於系爭交易之決策及執行過程，固然知之甚詳，惟以原告職務而言，不過執行董事或執行業務股東之決定，或股東會或董事會之決議，僅因遵循董事會決議而未拒絕執行系爭交易案，即因該執行行為而應負本件行為責任，原處分更率然排除其他董事之責任，令非決策核心之原告獨力承擔決策交易之責任，明顯就同一事件，反將涉案情節較重之核心人員排除於處罰之外，其判斷基準確有明顯偏頗，非僅有裁量濫用之情形，尤違反平等原則，並有處罰過當之情形。
㈣自國寶人壽董事會作成系爭交易迄原處分作成將近2 年，被
告並未及時依保險法第149 條第2 項第1 款規定撤銷董事會決議，明示其違反前處分以阻止其後續，迨苗栗不動產權移轉、北投土地抵押權塗銷等可能所想像之風險全數實現後，再為國寶人壽內部特定職務人員之調整，顯然就危險之排除已無實益。且原告於原處分作成時已非國寶人壽總經理，對原告為原職務之解除，對國寶人壽人事狀態毫無改變，對於回復保險市場秩序秩序，尤其毫無實益。另保險法第149 條第2 項係於保險業不遵被告依保險法第149 條第1 項所為處分，已產生特定嚴重之危害，有緊急處理之必要，始授權被告例外可為撤銷會議決議等必要處分，而國寶人壽違反前處分所生危險，係投資不動產風險所可能之資本流失，影響保戶權益，然原告5 年內不得擔任保險業負責人之效力，與排除該等風險並無相對應性，顯然無法排除國寶人壽因違反前處分對保險市場秩序所生之危險，亦非最適切達成其管制之行政目的之手段，實有違比例原則之規範等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：㈠國寶人壽所為系爭交易取得苗栗不動產係屬投資不動產，其
交易金額高達3.5 億元，已違反系爭管理辦法第4 條第1 項第2 款保險業對同一人之單一交易金額不得逾2 億元之規定，且國寶人壽係實質投資該不動產，已違反禁止投資不動產之前處分及保險法令。原告身為國寶人壽總經理，亦為法令遵循室之上級主管，除負責執行國寶人壽之公司事務外，更應積極促使國寶人壽依法令經營業務，然原告於國寶人壽第
6 屆第18次臨時董事會，未要求利益衝突之董事不得參與表決，以排除其參與系爭交易之表決，嗣原告亦未於國寶人壽第6 屆第23次臨時董事會向獨立董事黃磊及監察人焦仁和就系爭交易提出說明，即任由獨立董事黃磊逕自作出同意之決議，等同追認第6 屆第18次臨時董事會所為違法決議，原告消極不作為，等同護航通過違法決議案，其非難可責性更高於其他具利益迴避之董事。再者，原告雖知悉被告尚未同意系爭交易案，且前處分已禁止國寶人壽投資不動產，卻未於董事會上說明系爭交易有違法令及前處分之情形，並先暫緩不動產之抵押權塗銷及移轉登記作業，仍執意辦理不動產之所有權登記作業及接收清點該不動產，顯未忠實執行其職務，並善盡善良管理人之注意義務，故被告依保險法第149 條第2 項之規定，解除原告行為時之總經理職務，於法有據。
㈡主管機關依保險法第149 條第2 項解除或停止董事、監察人
、經理人職務，係就行為人違反職務情狀個別判斷，則被告有無對國寶人壽其他董事、監察人或經理人為解除或停止職務之處分，與被告考慮原告之違反職務情狀，解除原告總經理職務並無任何相牽連關係，亦與有無違反平等原則、比例原則無涉。另原處分作成時，原告雖已非國寶人壽之總經理，惟因解除職務具有限制其於一定期間為保險業負責人之消極資格限制，故原處分解除其總經理職務，可避免其於一段時間再成為保險業之負責人，藉以維護及健全保險業秩序之發展，故被告自有解除原告總經理職務之必要，無違比例原則，且亦符合保險法第149 條第2 項之行政目的等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點：被告依保險法第149 條第2 項規定作成原處分，是否合法？原告是否已盡善良管理人注意義務？原處分是否違反明確性原則、比例原則及平等原則？茲分別論述如下。
六、本院之判斷：㈠按「（第1 項）保險業違反法令、章程或有礙健全經營之虞
時，主管機關除得予糾正或命其限期改善外，並得視情況為下列處分：一、限制其營業或資金運用範圍。二、命其停售保險商品或限制其保險商品之開辦。三、命其增資。四、命其解除經理人或職員之職務。（第2 項）保險業不遵行前項處分，主管機關應依情節，分別為下列處分：一、撤銷法定會議之決議。二、解除董（理）事、監察人（監事）職務或停止其於一定期間內執行職務。三、其他必要之處置。」為保險法第149 條第1 項、第2 項所規定。依90年7 月9 日修正保險法第149 條之立法理由「依原條文規定，主管機關對問題保險業之處理機制，尚有未完盡之處，爰參考銀行法部分條文修正有關主管機關得據以處分之事由。」之意旨，該條規定，應係立法者為加強主管機關對於問題保險業之監理能力，而參考當時銀行法第61條之1 「銀行違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予以糾正、命其限期改善外，並得視情節之輕重，為下列處分︰一、撤銷法定會議之決議。二、停止銀行部分業務。三、命令銀行解除經理人或職員之職務。四、解除董事、監察人職務或停止其於一定期間內執行職務。五、其他必要之處置。依前項第4 款解除董事、監察人職務時，由主管機關通知經濟部撤銷其董事、監察人登記。為改善銀行之營運缺失而有業務輔導之必要時，主管機關得指定機構辦理之。」之規定訂定。再探諸銀行法第61條之1 之立法理由「為加強金融紀律化，以確保銀行之健全經營，並保障存款大眾之權益，對於違反法令、章程或有礙健全經營之虞之金融機構，中央主管機關可參酌其缺失之輕重，分別明定處置之方式，俾能作迅速有效之處理。」之意旨，可推知保險法第149 條之立法目的，在於加強保險紀律化，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益，而賦予主管機關對於保險業違反法令、章程或有礙健全經營情形時，介入其經營及決策，並許為必要之管制處置，以確保保險業之健全發展與經營，及保障保戶之權益。職是，主管機關依保險法第149 條第2 項規定所為之行政處分，對處分相對人雖可能發生不利益，然其性質為主管機關為維護保險市場秩序，確保保戶權益，以公權力介入所為之「管制性不利處分」，其主要目的，在於行政秩序之維持或回復。
㈡次按「公司負責人應忠實執行業務並盡善良管理人之注意義
務，如有違反致公司受有損害者，負損害賠償責任。」為公司法第23條第1 項規定。因此，公司法第8 條所規定之公司負責人，包括董事、經理人、監察人等，於執行業務時，應以善良管理人之注意義務忠實為公司執行業務。是公司之經理人自應以善良管理人之注意義務，執行其業務。又保險業有遵從主管機關依保險法第149 條第1 項規定所為限制營業處分之義務，其經理人為業務之執行時，自不得為與主管機關限制處分內容相違背之行為，始符合其忠實執行業務之義務；苟其經理人故意違背主管機關所為管制處分，或有重大之過失，其情節已達不適任保險業負責人之程度時，主管機關為確保保險業之健全發展與經營及維護保險市場之紀律，必要時自得命保險業解除該經理人之職務，此應屬保險法第
149 條第2 項第3 款所指之「其他必要之處置」範圍。㈢又按國寶人壽權責劃分暨分層負責辦法第3 條：「本公司各
層級之執掌如下：…㈢總經理秉承董事會決議及董事長之命綜理公司一切業務，副總經理、協理襄助之。」第5 條：「屬總經理權責範圍內之事項，得由總經理授權各級主管人員分層負責；超過總經理權限者，應由總經理報請董事長核定或請董事長核轉董事會核定。」（見本院前審卷第85頁）。
又國寶人壽組織規程第2 條：「本公司設總經理一人，秉承董事會決定方針，綜理公司一切業務；總經理由董事長依公司法規定提請董事會任免之。」第8 條：「本公司法令遵循室隸屬總經理，設法令主管（法務長）1 人，由總經理報請董事長核轉董事會通過後任免之，其職位應相當於協理或經理。」（見本院前審卷第88頁）準此，國寶人壽總經理之職責係秉承董事會決議及董事長之命綜理公司一切業務，且法令遵循室係隸屬總經理所掌管。
㈣經查，國寶人壽95年度資本適足率低於200 ％，且未於97年
3 月31日之承諾期限前辦理達法定資本適足應增資金額，經被告以前處分限制不得投資不動產。又福座公司北投土地設定抵押權予國寶人壽，以擔保其所積欠租賃保證金4.5 億元，被告於96年6 月12日函限國寶人壽於3 個月內收回該筆債權，然福座公司僅於97年間陸續還款1 億元。嗣國寶人壽於98年12月10日第6 屆第18次臨時董事會決議通過系爭交易，並於98年12月11日完成簽約及辦理所有權移轉登記，同時提報被告。經被告於98年12月18日通知國寶人壽應速撤回北投土地原設定抵押權塗銷之申請作業，並於適法性疑慮尚未解除及被告未同意前，不得以非現金收回債權方式處理系爭租賃保證金債權。國寶人壽於99年1 月26日再向被告補充說明，其將就系爭交易所取得苗栗不動產，規劃為出售區及出租區以取得收益。被告復於99年6 月4 日通知國寶人壽上開會議有相關董事未依公司法第178 條規定利益迴避之瑕疵，國寶人壽遂於99年6 月24日第6 屆第23次臨時董事會再行通過同一議案，以補正前次會議董事未利益迴避之瑕疵等情，為兩造所不爭執，並有前處分、被告98年12月18日金管保財字第09800427940 號函、國寶人壽第6 屆第18次臨時董事會議事錄、被告99年6 月4 日金管保財字第09902505120 號函、國寶人壽99年1 月26日國寶法字第099011號函、國寶人壽之福座公司租賃存出保證金案查核報告、國寶人壽第6 屆第23次臨時董事會議事錄等件影本在卷可憑（見被告提出可供閱覽卷證資料第1-1 、1-103 、1-105 、4-20、5-112 、5-14
7 ；不可閱覽卷第54-56 頁），堪信為真實。㈤次查，原告身為國寶人壽之總經理，綜理公司業務，並應對
於公司整體經營情形負責，依卷附由原告以總經理名義函文被告之97年2 月5 日國寶法字第097013號函，就租賃保證金乙案採以地抵債等方式處理所涉相關問題提出適法性分析說明，已列示相關法令( 見同上可閱卷第1-87至1-102 頁) ，是以原告對於前開法令限制理應知之甚詳。且國寶人壽於98年12月10日國寶人壽第6 屆第18次臨時董事會時，由法令遵循室法務長提請系爭交易案決議。出席該臨時董事會之董事除獨立董事黃磊外，其餘出席參與表決之董事均與該議案有利害關係，依公司法第206 條準用第178 條之規定，具利害關係之董事即應迴避，不得參與該議案之表決。原告係擔任總經理職務，依國寶人壽組織規程第8 條規定，為法令遵循室之上級主管，對於前揭公司法利益迴避之規定當無法諉為不知。原告即應於決議前要求法令遵循室說明議案與董事間有無利益迴避問題。且法務長於補充說明時陳稱：「三、有關租賃保證金清償協議案，福座開發股份有限公司未有足夠現金可一次清償，故現有第三人恒輝不動產公司願意將其持有位於苗栗縣頭份鎮之房屋所有權移轉於本公司作為清償低價保證金之債務。…。」等語( 見同上卷第1-106 頁) ，原告於明知系爭交易案有違反前處分關於不得投資不動產之限制，及系爭管理辦法第4 條第1 項第2 款規定之情事，竟任令法令遵循室提出此一交易案，並於該次會議以董事身份出席參與決議，致該議案由出席董事無異議照案通過，原告顯然有未以善盡善良管理人之注意義務，執行其業務。況被告曾於98年12月18日以金管保財字第09800427940 號函，要求國寶人壽撤回北投不動產抵押權塗銷作業及苗栗不動產之所有權移轉登記作業，並於適法性疑慮尚未解除及主管機關尚未同意，不得逕行以非現金收回債權方式處理本案。( 見同上可閱卷第1-103 頁) 然國寶人壽竟無視該函文，違反被告之指示，仍持續辦理苗栗不動產之所有權登記作業及接收清點該不動產，身為國寶人壽總經理負有綜理公司一切業務之原告，有未忠實執行職務及善盡善良管理人注意義務之情事，要可認定。原告主張其係事後始知悉，不僅有違常情，且核與事實不符。又原告亦以董事身份出席國寶人壽99年6 月24日第6 屆第23次臨時董事會，明知國寶人壽取得苗栗不動產乃屬投資不動產行為，有違前處分，且被告尚未同意系爭交易，卻未於會議過程中為必要之說明，以避免國寶人壽違反被告前處分及相關法令，此有該次董事會議事錄可稽( 見本院前審卷第109-111 頁) ，原告不無怠忽職守而有違反公司法第23條第1 項注意義務之情形。從而，被告以原告擔任國寶人壽總經理職務，卻有未忠實執行業務且未盡善良管理人注意義務，致國寶人壽有違反法令情事，依保險法第149條第2 項第2 款規定解除原告總經理職務，於法並無不合。
七、原告雖主張依保險法第149 條第1 項第4 款規定，被告尚不得依職權逕行解任保險業經理人之職務，且保險法第149 條第1 項第4 款規定，非僅與同條第2 項第2 款規定迥然有間，且依「明定其一，排除其餘」之法理，即無適用同條第2項第3 款其他必要處置之餘地，被告以國寶人壽違反前處分，遽依保險法第149 條第2 項規定作成命國寶人壽解除原告總經理職務之處分，顯有適用法規錯誤及不當之違誤云云。經按保險法第149 條第2 項規定所為之行政處分，其主要目的在於行政秩序之維持或回復，亦即處分之目的，並非僅為排除已遭破壞之行政秩序，尚包含對於整體保險產業秩序之維護。保險法第149 條第2 項之規定係參酌銀行法之相關規定所訂定，其立法目的係為加強保險紀律化、確保保險業健全發展及保障保戶權益。又保險業之組織，除合作社外，係以股份有限公司之組織方式經營保險事業，而股份有限公司係法人組織，除依法須經股東會決議事項外，其餘公司業務之決策與執行，均由董事會決議之，由總經理負責執行董事會之決議。是以落實「公司治理」，乃加強保險紀律化、確保保險業健全發展之先決條件。蓋「公司治理」之目的在於促使公司經營者能積極為股東及社會謀福利，並防止經營者違法濫權，侵害投資人及利害關係人的權益。而公司治理並非單純公司自律而已，亦為行政主管機關行政管理之重要核心目的，保險業若有保險法第149 條第2 項之違法情事，如其負責人於執行職務（包括消極地不作為）有違忠實義務及善良管理人注意義務時，主管機關自得依其情節，如已屬不適任者，得解除其職務，若情節較輕，可藉由停止執行職務一段期間，藉此惕勵負責人於執行職務應遵循法令及公司章程，並盡忠實義務及善良管理人注意義務，其目的無非係要強化「公司治理」，以達加強保險紀律化、確保保險業健全發展之立法目的。故保險法第149 條第2 項對於「人」之處分，係針對保險業不適任之負責人，於執行職務（包括消極地不作為）時違忠實義務及善良管理人注意義務，有礙保險業健全經營，所設置之行政管制措施。主管機關依保險法第
149 條第1 項第4 款所為之管制處分，與依同條第2 項第3款所為處分，係以不同之要件，於不同之情形下所得為，原告以被告未適用保險法第149 條第1 項第4 款，遽引同條第
2 項第3 款所為之處分，與法有違，尚難認為有理由。
八、原告又主張其擔任國寶人壽總經理至99年12月10日止，而被告於100 年11月11日始命國寶人壽解除「行為時」原告總經理職務，違背委任契約之終止僅生向將來發生效力之法理，並有解除不能之情形，原處分應屬無效之行政處分。又保險法第149 條第1 項第4 款規定係允許被告命保險業解除在任總經理之職務，原處分增加法律所未規定之「行為時」而命國寶人壽解除原告總經理職務，違背法律明確性原則，並增加法律所無之限制。況原告將因原處分而於受處分之日起5年內不得擔任保險業經理人之職務，明顯剝奪原告之工作權及損及聲譽云云。經查：
㈠按保險為現代社會安全制度重要之一環，且保險業為一長期
經營之事業，其負責人對保險業甚具影響力，故保險法第13
7 條第1 項規定保險業之設立，須經主管機關特許；而該條第2 項，對保險業申請設立許可應具備之條件、程序、應檢附之文件、發起人、董事、監察人與經理人應具備之資格條件、廢止許可、分支機構之設立、保險契約轉讓、解散及其他應遵行事項之辦法，亦授權主管機關規定，足見立法者基於保險業之特性，為維護保險市場秩序，確保保戶權益，許主管機關對保險業之經營有較高之介入，而限制保險業之經營自主性。又保險業之經理人因故遭其董事會解職、自行辭職或由主管機關依法解職，固均可發生職務解除之事實；然如發生之法律依據不同，致生不同之效果或功能目的時，除非本質上不可能並存；否則，法理上即無不許多項解職原因，同時存在之理。查保險業不遵行主管機關依保險法第149條第1 項所為處分，如與其經理人未盡善良管理人之注意義務有關，依其情節，有對其經理人作成解除職務之管制處分必要時，因違反保險法經主管機關命令撤換或解任者，依保險業負責人應具備資格條件準則第1 項第11款之規定，發生於一定期限內不得為保險業負責人之限制效果，即保險業之經理人因違反保險法，經主管機關之命令而撤換或解任者，除發生職務解除之事實結果外，尚有向後發生限制其於一定期限內不得為保險業負責人之管制效力。
㈡查原告雖於99年12月13日職務已調任為國寶人壽總稽核，被
告作成原處分時，原告已非國寶人壽之總經理，然觀諸上開說明，原告因違反保險法經被告命令解任者，依保險業負責人應具備資格條件準則第1 項第11款之規定，發生於一定期限內不得為保險業負責人之限制效果，即保險業之經理人因違反保險法，經主管機關之命令而撤換或解任者，除發生職務解除之事實結果外，尚有向後發生限制其於一定期限內不得為保險業負責人之管制效力。對於不適任之保險業負責人即應排除其繼續擔任保險業負責人，若容任其繼續執行職務，當然有礙「保險業健全發展」。而原告擔任國寶人壽總經理時，顯有未善盡善良管理人之注意義務，已如前述，原告誠屬不適任之保險業負責人，縱使原處分作成時，其已非國寶人壽之總經理，惟因解除職務具有限制其於一定期間為保險業負責人之消極資格限制，故原處分解除其總經理職務，可避免其於一段時間再成為保險業之負責人，藉以維護及健全保險業秩序之發展，故被告機關自有解除原告總經理職務之必要，亦符合保險法第149 條第2 項之行政目的。是以，原告主張被告命國寶人壽解除原告總經理職務之行政處分，乃對任何人均屬不能實現，依行政程序法第111 條第3 款規定，應屬無效之行政處分，及原處分作成時，原告已非國寶人壽總經理，要無對於國寶人壽經營有何等影響之可能，即令國寶人壽解除原告於系爭交易作成時之總經理職務，惟系爭交易之決議既未撤銷，則原處分顯無從達成預防公益受到損害之目的，悖離管制性不利處分中在預防公益受到損害之本質等云云，尚不足採。
㈢又保險法第137 條之1 所授權訂定之「保險業負責人應具備
資格條件準則」，對保險業負責人資格即設有諸多限制，其第3 條對保險業之負責人訂有消極資格之規定，其中第1 項第11款規定因違反保險法、銀行法、證券交易法等經主管機關命令撤換或解任，尚未逾5 年者，不得充任保險業負責人之規定，即屬保險主管機關為加強保險紀律，所得運用之重要監理工具之一。再者，憲法第15條對人民工作權之保障規定，其內涵固包括人民之職業自由；然該自由於增進公共利益之必要下，依憲法第23條規定，並非不得予以限制；而公權力適當介入保險業之經營為保險監理所需要，對保險紀律之維護有其重要性；再就「保險業負責人應具備資格條件準則」對於保險業負責人之消極資格規定，所產生職業自由之限制，與上揭公益之實現，加以權衡，其所為之限制，尚屬必要之手段，應為適當之限制，核與憲法第23條比例原則之要求，亦無違背。又解除職務之處分係生將來擔任保險業負責人消極資格之限制效力，為督促任職保險業之總經理須恪遵保險相關法令及落實主管機關之管理監督，防止違規與不法情事之發生，進而保障保戶權益及維護保險市場秩序，故解除職務之處分亦無違反憲法第15條保障人民工作權之規定。從而，原告主張其因原處分而於受處分之日起5 年內不得擔任保險業經理人之職務，明顯剝奪原告之工作權及損及聲譽云云，亦非可採。
九、原告復主張其職務係執行董事或執行業務股東之決定，或股東會或董事會之決議，僅因遵循董事會決議而未拒絕執行系爭交易案，被告即因原告執行行為而要求負起本件行為責任，更率然排除其他董事之責任，對於回復保險市場秩序秩序已毫無實益，亦非最適切達成其管制之行政目的之手段，原處分非僅有裁量濫用之情形，尤違反平等原則、比例原則云云。經查，依保險法第149 條第2 項規定作成之行政處分，其性質除係「管制性不利處分」外，亦屬裁量處分。主管機關於保險業不遵行其依保險法第149 條第1 項所為之處分時，得就其情節，依同條第2 項規定選擇適合達成所欲管制目的之手段，作成必要之措施或處分，於具體個案進行司法審查時，法院應以主管機關所作成之具體處分為對象，就其構成要件是否相合，能否達成管制之目的，及有無作成處分之必要等予以審查。此外，管制性處分作成之主要目的，在於行政秩序之維持或回復，而主管機關依權責所為管制方法之選擇，為行政權行使之範圍，且各種管制方法，各有其管制目的，在平等原則之要求上，本應給予低密度之審查，且同一事件涉案之人員，其情節未盡相同。從而，對具體行政處分是否違法之審查，尚難因行政機關有其他管制選擇，而以主管機關未選擇最有效之管制處置為理由，作為行政處分裁量違法之論據；亦難以主管機關未對於個案中之其他人員為管制處分，而認與平等原則有違。本件被告依保險法第149條第2 項解除原告經理人職務，係就原告違反職務情狀已符合上開規定之構成要件個別判斷，及為達成管制之目的及有作成原處分之必要，均已認定如前述。至其他董事或監察人或經理人違反職務與否，並不影響個案之認定，亦即被告對原告為解除職務處分，僅須考慮原告之違反職務情狀，至於其他董事、監察人或經理人有無違反職務情事，於本案不生任何影響。原處分並無原告所主張裁量濫用、違反平等原則、比例原則等情事，原告此部分之主張，殊不足取。
十、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以以原告擔任國寶人壽總經理職務，有未忠實執行業務且未盡善良管理人注意義務，致國寶人壽有違反法令情事，爰依保險法第149 條第
2 項第2 款規定解除原告總經理職務，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十一、至原告請求通知證人蔡良嘉到庭作證，因本件判決基礎已臻明確，本院認核無必要，且兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
十二、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 12 月 25 日
書記官 李依穎