臺北高等行政法院判決
102年度訴更二字第38號102年6月20日辯論終結原 告 甘錦祥訴訟代理人 鄭玉鈴 律師原 告 甘錦裕
林正良三人共同訴訟代理人 連阿長 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 鍾毓理 律師
參 加 人 新北市永翠水岸綠能特區（發展單元ＡＢ區）自辦
市地重劃區重劃會代 表 人 簡茂男訴訟代理人 邱景睿 律師
王惠光 律師上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國100 年4月28日台內訴字第1000022220號訴願決定，提起行政訴訟，經本院101 年2 月23日100 年度訴字第855 號判決駁回其訴，原告提起上訴，經最高行政法院101 年7 月19日101 年度判字第637 號判決廢棄發回本院更為審理；本院以101 年10月11日101 年度訴更一字第110 號判決撤銷訴願決定及原處分，被告不服，提起上訴，復經最高行政法院102 年3 月7 日102 年度判字第97號判決廢棄本院更審判決，發回本院審理，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人依「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」（下稱重劃辦法）第26條規定，於民國98年11月16日檢具市地重劃計畫書、重劃區土地清冊、土地所有權人同意書等文件向被告申請核准實施市地重劃。被告以98年12月14日北府地區字第0981040725號函附條件審核通過，並請參加人續行法定程序。嗣被告分別以99年4 月12日北府城審字第09902796371 號、99年4 月12日北府城審字第09902796373 號公告「變更板橋都市計畫（江翠北側地區）（配合細部計畫「第一次通盤檢討」）（第二階段）（市地重劃AB單元）案」之主要計畫及細部計畫，並分別於99年4 月15日、16日發布實施。參加人於99年4 月14日向被告提出重劃計畫書，被告以99年4 月23日北府地區字第0990357725號函核定，並請參加人依重劃辦法第27條規定，公告重劃計畫書30日。參加人遂以99年4 月23日新永翠自劃籌字第0990423002號函通知重劃區內土地所有權人，重劃計畫書公告於改制前臺北縣板橋市公所（現為新北市板橋區公所），公告期間自99年4 月27日至99年5 月27日止。嗣參加人依重劃辦法第11條及第13條規定，於99年6 月1 日召開第1 次會員大會，因該次會員大會未徵得全體會員1/2 以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2 以上決議，參加人遂於99年12月1 日重行召開第
1 次會員大會（下稱系爭會員大會）決議通過章程並選定理事及監事成立重劃會後，將重劃會章程、會員與理事及監事名冊、第1 次會員大會及理事會紀錄報請被告核定，並經被告以99年12月20日北府地區字第0991207623號函准予核定（下稱原處分）。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，原告等遂提起行政訴訟。先經本院100 年度訴字第855 號判決（下稱本院原審判決）駁回原告之訴，次經最高行政法院以10
1 年度判字第637 號判決（下稱最高行政法院第1 次廢棄判決）廢棄本院原審判決，發回本院更為審理，再經本院以10
1 年度訴更一字第110 號判決（下稱本院更審判決）撤銷原處分及訴願決定，參加人不服，提起上訴，復經最高行政法院102 年度判字第97號判決（下稱最高行政法院第2 次廢棄判決）廢棄本院更審判決，發回本院重為審理。
二、原告主張略以：㈠最高行政法院第2 次廢棄判決發回意旨認為重劃辦法第13條未規定每一人以代理會員一人為限非法律漏洞，實有可議：
⒈所謂法律漏洞係指違反法律規範計畫、意旨的不完整性，
法律所未規定者，並非當然構成法律漏洞，端視其是否違反法律規範意旨、計劃及立法者是否有意沉默而定（最高法院93年度台上字第1718號判決參照），且依學者見解，法律漏洞係指關於某一個法律問題，法律依其內在目的及規範計劃，應有所規定而未設規定。
⒉土地重劃業務涉及多數土地所有權人利害關係重大，尤以
「自辦市地重劃」因係由重劃區域內土地所有權人主導重劃業務，為達公平、妥適合理分配，須防止少數有心人士違法操縱重劃業務侵害他人權益、謀取不正當利益。此由重劃辦法2 次修訂理由可知：
⑴95年6 月22日增訂第11條第3 項增訂理由：自辦市地重
劃區之理事會、監事會，係執行、監察重劃各項業務，攸關區內土地所有權人之權益，為避免投機者以土地小面積移轉共有，增加人數，藉以掌握重劃會，並推選依規定未能分配土地之投機者，擔任理事、監事，組成理事會與監事會，操控重劃業務，爰增訂第3項 擔任理事、監事之資格規定。
⑵101 年2 月4 日增訂第13條第3 項但書，增訂理由：會
員大會召開時部分投機者仍以小面積移轉為多人共有方式藉人數之優勢控制或阻擾會員大會決議之事項，並操縱重劃業務之進行。
⑶由上可知，主管機關亦知悉重劃業務有遭少數有心人士
操縱、侵害重劃業務進行、侵害其他土地所有權人權益之虞，方增修重劃辦法，惟該修正於法制面仍存有漏洞尚待解決。
⑷茲舉少數人操縱重劃業務手段作說明：
①設重劃土地區所有權人有50人，其中10人所有土地占
51% ，其他40人所有土地占49% 。若這10人有意操縱重劃業務，依據重劃辦法尚須再獲得15人以上支持方可為之。惟若其將一部分土地細分給100 位人頭會員，如此土地所有權人（會員）總數將達150 人，又該
100 人僅為人頭會員，原本有意操縱業務的10人於會員大會舉辦時再代理該100 位人頭會員，如此一來土地面積（占51% ）、會員人數（占110/150 ）皆符合法定門檻，即可輕易操縱重劃業務。如此不合理之處，至為明顯。
②是以，重劃辦法於101 年2 月4 日修訂時增訂第13條
第1 項但書、第3 項但書作為限制；同時，修訂理由亦提及為避免少數投機者操縱重劃業務，避免以土地細分給多數人頭，藉優勢人數干擾重劃業務進行。雖增加代理之限制、土地面積、人數及時間之要求，卻僅規範土地所有權人少於10人時方有代理人數限制，10人以上時則未有限制，如此仍無法防止違法操控情事發生。
⒊既然增訂目的在避免操縱重劃業務情事發生，惟增訂限制
後仍存有法律漏洞，更遑論本案行為時未作限制，更屬法律漏洞應無疑義，自應探究如何類推適用相關法律：
⑴公司法第177 條第2 項固規定除信託事業或經證券主管
機關核准之股務代理機構外，一人同時受二人以上股東委託時，其代理之表決權不得超過已發行股份總數表決權之3%，超過時其超過之表決權，不予計算等語，但公司係營利社團法人，以實現私有利益為唯一目的；自辦土地重劃會則在以實現私益為手段促進公共利益之達成；二者性質、目的不相同，應不得類推適用。
⑵依重劃辦法於101 年2 月4 日增訂後第13條第1 項前段
規定可得知超過10人以上不受代理人數限制，但不得以此修正意旨作為「法理」類推適用於本案：若採此見解，無法達到防止操縱重劃業務目的；按重劃辦法係依平均地權條例授權訂定，依該條例第1 條規定可知在有其他法律可茲適用時，應優先適用其他法律，尚不得逕以法理作為適用依據。平均地權條例第1 條所指「其他法律」自包括民法在內，並無疑問。
⑶綜上所述，公司法第177 條第2 項、增修後重劃辦法第10條第1 項均不得作為本案類推適用之依據。
⒋第2 次廢棄判決發回意旨認為市地重劃會會員與人民團體
法社會團體會員、民法社團法人社員，二者性質不同無類似性，因此否定類推適用此兩部法律相關規定之可能，其推論似有速斷。蓋既存有法律漏洞，自應尋找相似規範作為適用依據，因此仍應以民法第52條第3 項、人民團體法第42條作為類推適用之依據為妥（此項見解亦有本院更審判決支持) ，尤應類推適用民法第52條第3 項：
⑴重劃會性質上雖非法人而屬無權利能力社團，惟實務、學說多肯定得類推適用民法社團法人規定。
⑵參照71年民法第52條第3 項增訂理由謂：「……，未免
總會為少數人操縱，爰限制1 人僅得代理社員1 人行使表決權……」，而重劃辦法兩度增修之目的亦在避免少數人操控重劃業務。既然規範目的相同，實不能僅因民法社團法人表決時採「一人一票、票票等值」；而重劃辦法採取「土地（權利）面積、人數」雙重計算門檻，即否定類推適用民法之餘地。
㈡系爭會員大會之決議有不成立或無效之情形：
⒈依系爭會員大會土地所有權人簽到領票簿暨土地所有人土
地面積表（更2 證1 ）記載可見，當日會員大會開會由游泰崴等12人代理尹志成等92人，詳如下：⑴游泰崴代理領票簿編號1 、24、51、104 、108 、136 、141 、176 、
212 、215 、218 等11人；⑵尤金德代理領票簿編號5 、
6 、8 等3 人；⑶許國禎代理領票簿編號9 、20、29、40、101 、147 、151 、168 、200 、207 等10人；⑷王宏陽代理領票簿編號11、56、98、99、102 、103 、185 、
201 、202 、206 等10人；⑸李宏昌代理領票簿編號15、
21、25、120 、125 、197 、198 、204 、205 、209 等10人；⑹簡詩韻代理領票簿編號18、19、60、113 、114、137 、149 、164 、229 、241 等10人；⑺簡慶煌代理領票簿編號28、31、36、46、52、100 等6 人；⑻簡慶星代理領票簿編號32、33、213 等3 人；⑼簡嘉成代理領票簿編號37、58、59、63、66、129 、156 、195 等8 人；⑽許昭世代理領票簿編號115 、116 、117 、143 、153、165 、193 、242 等8 人；⑾黃振奎代理領票簿編號12
7 、132 、140 、144 、152 、179 、184 、187 、188、194 等10人；⑿簡嘉興代理領票簿編號166 、216 、22
8 等3 人。⒉依（或類推適用，下同）民法第52條第3 項，會員一人僅
能代理一人之規定，系爭會員大會中僅12位被代理人得認定為合法代理而有效出席。從而當日出席人數應扣除80人（92人－12人＝80人），依會議紀錄記載，會員總數255人，出席189 人，扣除80人，有效出席人數僅109 人，根本不及會員人數之1/2 。依民法第52條第3 項規定，不得做出任何決議，足證系爭決議有不成立或無效之情形。
㈢退步言，縱使一人能代理多人行使表決，本案行為時（99年
12月1 日）仍存有人頭會員之問題。申言之，人頭與原土地所有權人從事不動產交易時，既為假買賣屬民法通謀虛偽意思表示（民法第87條第1 項），則人頭參與會員大會所做成之決議應屬無效。此外，部分人頭已遭臺灣新北地方法院檢察署偵查，且有部份已坦承有虛偽買賣情事。
㈣再退步言，縱使系爭會員大會會員係合法出席，惟本案依其
議事紀錄所載，當日選任理、監事未有提案即交付表決，依法人民團體之決議必以先有提案始能表決。本件無提案選任理、監事即投票選舉，其選舉應屬無效：
⒈重劃辦法第13條第2 項規定揭櫫理、監事之選任為重劃會
重要事項，對重劃會全體會員權益影響重大，選舉時應先提案，決議通過後，始進行選舉。
⒉依立法院議事規則第7 條規定之法理，重要事項之表決，
必先經提案始得交付表決，國父所著「民權初步」亦為此表示，此應為重劃會會員大會開會時應遵守之法理。
⒊本案參加人理事長簡茂男於另一自辦市地重劃會主持第1
次會員大會會議紀錄中明載「案由三：選任理事、監事，提請審議」，即符合議事規則，可知其明知重劃會會員選舉理、監事應先提案再表決，本案之所以未提案即交付表決，應係重劃會刻意規避。
⒋理、監事選任屬會員大會之重要事項，應在會員大會召集
事由中明列，會議中應經提案始能交付表決：本案依99年12月1 日重劃會會員大會開會通知書（更2 證2 ）及該會員大會會議記錄（更2 證3 ）記載可知，系爭理、監事選任未於召集事由中列舉；亦未於會議中提案即逕付表決，顯與立法院議事規則第7 條規定之法理及民權初步揭櫫見解相違，是前揭程序皆屬違法。
㈤退萬步言，即使認為提案、選舉程序合法。依下列事證，可
知本件系爭會員大會當選之理、監事所得票數代表之面積並未達重劃區總面積1/2 以上，與重劃辦法第13條第3 項規定不符，其理、監事選任依法無效：
⒈依系爭會員大會土地所有權人簽到領票簿暨土地所有人土
地面積表（更2 證3 ），以「未領票人」所占土地面積（21,405.36 平方公尺）加上「領票未投票」〔原告等3 人、財政部國有財產署（102 年1 月1 日調整改設前為財政部國有財產局，下稱國有財產署）、訴外人邱創豐〕所占土地面積（74,435.5 8平方公尺），總和共95,840.94 平方公尺（附表1 、2 ），超過總面積176,040.62平方公尺半數（88,020.305平方公尺）以上。足證本件重劃會選任理、監事時，縱使領票而投票之會員全部均同意時，其同意人數所占土地面積最多僅80,199.68 平方公尺，與重劃辦法第13條第3 項本文規定不符。
⒉依99年12月1 日會議紀錄記載略以：案由（追認系爭重
劃計畫書）：經表決結果：同意人數159 人，同意比率達
62.35%、同意面積131,035.53平方公尺，同意比率達74.43%，符合重劃辦法第13條第2 項同意人數及面積比例均超過1/2 以上之規定，追認通過。及案由（通過系爭重劃會章程）：經表決結果：同意人數158 人，同意比率達61.96%、同意面積129,362.86平方公尺，同意比率達73.48%，符合重劃辦法第13條第2 項同意人數及面積比例均超過1/2 以上之規定，表決通過（更2 證3 第1 頁最後1 行、第2 頁）。唯獨關於「理、監事選舉」僅記載：「各參選理事經各位會員投票結果如下：㈠黃啟煌先生，區內所有土地面積66.08 ㎡，得票數135 票；㈡簡慶星先生，區內所有土地面積7,870.80㎡，得票數135 票；㈢簡詩韻女士，區內所有土地面積1,532.00㎡，得票數132 票；㈣簡嘉興先生，區內所有土地面積1,586.71㎡，得票數134 票；㈤張大偉先生，區內所有土地面積165.14㎡，得票數14
5 票；㈥簡茂男先生，區內所有土地面積659.67㎡，得票數140 票；㈦簡慶銘先生，區內所有土地面積3,865.06㎡，得票數130 票；㈧陳瑞郎先生，區內所有土地面積51.2
5 ㎡，得票數13票；㈨鍾毓秀女士，區內所有土地面積1,
096.96㎡，得票數14票。理事當選名單：黃啟煌先生、簡慶星先生、簡詩韻女士、簡嘉興先生、張大偉先生、簡茂男先生、簡慶銘先生。各參選監事經各位會員投票結果如下：㈠簡嘉成先生，區內所有土地面積1,553.00㎡，得票數135 票；㈡鍾毓秀女士，區內所有土地面積1,096.96㎡，得票數16票。」並未如案由及表明同意人數及其面積（更2 證3 第2 頁、第3 頁），足證本件重劃會選任理、監事與重劃辦法第13條第3 項本文規定不符。
⒊依原告於另案對利害關係人（99年12月1 日當選之理、監
事）聲請假處分乙案（臺灣板橋地方法院100 年度全字第61號），利害關係人於100 年4 月26日提出民事假處分陳述意見狀第4 頁記載「……重劃會選任理、監事，依重劃會章程第14條規定：『本會理事、監事之選任及解任辦法如下：選任⒈由各土地所有權人投票選出理事7 人、監事1 人，各土地所有權人每一張投票單選舉理事時，可複選，最多圈選7 人、監事1 人；但不得在同一張投票單圈選同1 人2 次以上，違規者，以廢票計算。⒉票選結果，以得票數最多者選出理事7 人、監事1 人。……』」（更
2 證5 ），該利害關係人指該次理、監事選舉係依照章程規定，足證本件重劃會選任理、監事與重劃辦法第13條第
3 項本文規定不符。⒋依被告100 年4 月14日北地區字第1000344883號函說明三
記載「…本案重劃區籌備會於99年12月1 日重行召開第一次會員大會，經徵得區內土地所有權人半數以上及土地總面積過半數以上決議同意辦理選任理、監事之事項（非事實），（係）按表決通過章程明載之多數決選任方式選任理、監事，成立重劃會。」（更2 證6 ），足證本件重劃會選任理、監事與重劃辦法第13條第3 項本文規定不符。
⒌依被告於本院原審書狀自認系爭會員大會是依據系爭章程第14條規定之多數決選舉理事、監事：
⑴被告於100 年6 月17日答辯狀答辯理由㈡「…本案重
劃區籌備會於99年12月1 日重行召開第一次會員大會，經徵得區內土地所有權人半數以上及土地總面積過半數以上決議同意辦理選任理、監事之事項，並按表決通過章程明載之多數決選任方式選任理、監事，成立重劃會。」（更2 證7 ），足證本件重劃會選任理事、監事與重劃辦法第13條第3 項本文規定不符。
⑵依上述，可知前揭投票結果，顯係以系爭重劃會章程第
14條規定，即以得票數為唯一依據，並未計算投票人數所擁有土地面積。
㈥系爭會員大會僅依章程規定以「票數最多者選出理事7 人、監事1 人」，有違重劃辦法第13條第3 項本文規定而無效：
⒈依行為時重劃辦法第13條第2 項第2 款、第3 、4 項規定
意旨，足見「選舉理、監事應有全體會員1/2 以上及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2 以上同意」之規定屬強行規定，不得以章程任意排除。
⒉系爭重劃會章程第8 條第2 項亦規定：「會員大會對於前
項各款事項之決議，應有全體會員1/2 以上，及其所有土地面積合計超過重劃區總面積1/2 以上同意。」（更2 證
4 ），足見系爭重劃會章程第14條第1 項第2 款所定之多數決，係指理事被選舉人所得票數達到第13條第3 項規定之人數超過7 人以上或監事被選舉人得票數達到前揭重劃辦法第13條第3 項規定之人數超過1 人以上而言，並非以章程變更行為時重劃辦法第13條第3 項之規定。
⒊依上述，99年12月1 日系爭會員大會當選理、監事之人所
得票數及其所代表面積與行為時重劃辦法第13條第3 項所定選任理、監事應有全體會員1/2 以上及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2 以上同意之規定不符，系爭決議違法，其當選當然無效。
㈦聲請調查證據：
⒈待證事實：系爭會員大會所選任之理監事其得票所代表之
面積未達獎勵重劃辦法第13條第3 項所定超過重劃區總面積1/2 以上之同意。
⒉證據方法：請本院命參加人提出系爭會員大會選任理監事之選票。
㈧為此，原告依據行政訴訟法規定，提起本件訴訟，並聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則辯以：㈠會員不能親自出席會員大會時，得以書面委託他人代理，每一人不以代理會員一人為限：
⒈依最高行政法院第2 次廢棄判決理由，最高行政法院業已
認定本件代理他人出席時，並無一人僅能代理會員一人之限制，依行政訴訟法第260 條第3 項規定意旨，此並應為本院判決基礎。
⒉次依最高法院、高等法院及內政部歷來見解，委託他人代
理時，該受委託人並無代理人數之限制，即無「一人僅能代理會員一人」之限制：依最高法院97年台上字第2692號、第1634號、臺灣高等法院臺南分院97年上字第144 號（本件經提起上訴，最高法院以99年上字第27號判決「上訴駁回」確定在案）99年上字第76 號 （本件經提起上訴，最高法院以99年台上字第1920號判決「上訴駁回」確定在案）、99年再字第5 號、臺灣高等法院臺中分院100 年上字第460 號、101 年上字第43號判決，及內政部92年4 月25日內授中辦地字第0920005775號函釋意旨，並參以內政部於98年10月26日召開「自辦市地重劃執行相關疑義會議」，案由討論會員大會一人代理多人出席之情形，是否應予限制事。說明中舉出內政部92年4 月25日內授中地辦字第0920005775號函釋，及民法第72條規定，認為一人同時為二人以上本人之代理人，只要不違反雙方代理之規定，即無不可。經討論後，結論為「……經各縣市與會代表表示，有必要加以限制，惟受託代理之人數限制究宜為多少？經討論與會單位尚無共識，……本案亦納入嗣後檢討修正獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法時併同研處」。爾後，內政部再於99年8 月9 日召開研商「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條、第13條及第25條條文修正草案」會議，會議結論㈡記載，認為有必要限制委託人數，因此將第13條第1 項前段修正為「會員大會舉辦時，會員如不能親自出席者，得以書面委託他人代理，個別受託人接受委託人數不得超過區內私有土地所有權人人數1/10併不得逾10人；……」此有內政部兩次會議記錄可稽。由前述文件，足證內政部及與會各級機關雖均有限制委託人數之共識，但並無「一人僅能代理一人」之限制，只是日後修法時，擬將代理人數之上限作明文規範而已。
⒊是由前述，系爭會員大會之決議，並無每一人僅能代理一
人之限制，此非法律漏洞，自亦無得類推適用民法第52條第3 項及人民團體法第42條規定之可能，原告就此部分之主張並無理由。
㈡系爭會員大會99年12月1 日之決議成立且有效：依行為時重
劃辦法第13條第3 項前段規定，會員大會對於各項之決議，應有全體會員1/2 以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2 以上同意。而依系爭會員大會會議紀錄（被證1 ），相關之提案經表決結果，符合同意人數及其持有土地面積均超過1/2 之法定要件，是以前述決議成立且有效。另因並無會員僅能代理一人之限制，是以會員游泰崴等12人代理尹志成等92人均為合法代理，不應自當日出席人數中扣除，是以原告指稱出席人數中應扣80人之主張並無理由；因本件會員總數255 人，出席189 人，已超過會員人數1/2 。
㈢本件並無人頭會員：原告指稱本件有人頭會員、有虛偽買賣
乙節，並未舉證以實其說。且相關之刑事案件業經新北地方法院檢察署偵查終結，並為不起訴處分（被證2 ）。不起訴處分書認為：⒈本件邱創豐非犯罪被害人，不得提起再議。
⒉該買賣土地、資金流向明確，皆有相關證件，各被告皆有買賣土地事實，並無使公務人員登載不實之問題。⒊告發人邱創豐所指控被告陳進丁係人頭，惟該存證信函乃邱創豐逼迫陳進丁照抄的，陳太太李春妹說有付款9 萬元。⒋重劃辦法第13條無代理人數之限制，因而認定本件並不存在人頭會員或虛偽買賣等情；敬祈本院參酌。
㈣會員大會之選舉毋庸經過提案表決程序：依內政部公布施行
之會議規範第8 條會議程序規定，開會應於事先編訂會議程序，其項次如左：⒈由主席報告出席人數、⒉報告事項、⒊討論事項、⒋選舉（如有必要，此項得移於討論事項之前）、⒌散會（附件1 ）。由該規定即明選舉並不包括於討論事項中，毋庸經過提案程序。再由條文明定選舉程序於必要時得移至討論事項之前進行，更足證選舉與討論事項係屬二事，選舉毋庸經過事先提案，是以本件系爭會員大會選舉理、監事程序並無違法之處。
㈤系爭會員大會選出之理、監事均合法有效：本件選任理、監
事前，系爭會員大會已決議通過重劃會章程（被證1 會議紀錄提案表決案由），依該章程第14條規定，理、監事之選任「⒈由各土地所有權人投票選出理事7 人、監事1 人，各土地所有權人每一張投票單選舉理事時，可複選，最多圈選
7 人、監事1 人；但不得在同一張投票單圈選同一人二次以上，違規者，以廢票計算。⒉票選結果，以得票數最多者選出理事7 人、監事1 人」，選舉結果，當選之理、監事均為得票數最多者，詳如會議紀錄理監事選舉所記載，前述理、監事等之當選合法有效。
㈥本件會員大會理、監事選舉，符合全體會員1/2 以上及其土地所有權面積超過總面積1/2 以上同意之規定：
⒈本件會員大會召開時，已依重劃辦法第13條第2 項追認重
劃計畫書及通過章程，並符合同條第3 項人數及面積1/2以上之要件，續依已表決通過之章程第14條規定多數決選舉理、監事，前述章程既已由會員大會人數及面積1/2 以上同意採多數決方式選舉，當具有其效力，倘任何會員（包括國有財產署或原告）對選舉方式有任何意見，均可於通過章程議案時明確表達反對或修正之立場，但原告及國有財產署於通過章程案均贊成，故該章程即具有其效力無誤，依該章程所定多數決選舉方式產生之理、監事，難謂違反第13條第3 項須會員大會人數及面積1/2 以上同意。
⒉次按，國有財產署已於100 年9 月21日函覆更審前之本院
：「……本處不參與理監事選舉，係為避免落入支持特定人之爭議，爰與會時不就此一部分作意思表示，又選任或解任理事、監事為獎勵辦法第13條第2 項第2 款所明定，…，是選舉結果如符合前述規定且經地方目的事業主管機關依法核定，本處自當尊重該選舉結果，以符法制。……」（被證3 ），是以國有財產署之真意係同意本次選舉理、監事選舉案。且內政部已於100 年12月28日內授中辦地字第1000726437號函復略以：「…公有土地應一律參加重劃，故公有土地應配合參與重劃作業之進行，參與會員大會各項事項之決議，倘無明確表示反對之意思，宜視為同意，以免妨礙重劃業務進行之虞…。」（被證4 ），故本件理、監事選舉案仍具備第13條第3 項須會員大會人數及面積1/2 以上同意之要件，亦符合內政部80年3 月14日台
（80）內地字第907647號函釋要旨（被證5 ），是以本件會員大會選舉理、監事並無違法之處。
㈦原告要求參加人提出選任理監事之選票，並無必要：因選舉
結果已於會員大會會議紀錄上記載明確，是本件無再命參加人提出選票之必要。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人主張略以：㈠本件針對影響判決結果之相關法律爭點，業經2 次最高行政
法院發回意旨指明，本院應以之作為判斷基礎（行政訴訟法第260 條第3 項參照）：本件參加人召開系爭會員大會決議通過章程並選定理事及監事成立重劃會，將重劃會章程、會員與理事及監事名冊、第1 次會員大會及理事會紀錄報請被告以原處分核定，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，雖提出諸多法律上之爭議，惟本院原審判決業已就原告所主張各節分別論斷駁斥，而諭知駁回原告之訴。惜該判決論段因有理由不備之處，最高行政法院乃以101 年判字637 號判決廢棄發回，本院更審判決就「一人代理」之問題採取錯誤見解，而為參加人不利之判決，就此最高行政法院第2 次廢棄判決已明確指明本件原處分並無違反「一人代理」之問題，是本件就相關法律爭議，均經最高行政法院發回意旨明確指明，而達於可判決之程度。
㈡本件有無受一人代理限制之問題：
⒈按當事人主張有利於己之事實者，應負舉證責任，民事訴
訟法第277 條定有明文。原告主張所謂87人小地主係屬人頭，其買賣為通謀虛偽意思表示，應屬無效云云，參加人否認，原告就此自應負舉證責任，但其均未舉證。而依章程第5 條規定，本重劃區內全體土地所有權人皆為重劃會會員，故不論其土地面積多少，只要為本重劃區內之地主，均具備會員資格，而有表決權。再依章程第7 條第3 款規定意旨，本會會員持分未達最小建築基地面積，僅其不具理、監事候選之資格，不得當選為理、監事，非謂其不具會員資格。故會員持分面積雖小，仍有表決權，原告空言指摘操控云云，為不足採。
⒉被告受理本件土地重劃申請及本件核定會員大會會議紀錄
之行政處分，其中審查會員是否為土地所有權人時，悉依土地法第43條規定為之，即已審查系爭土地所有權移轉登記之土地登記簿謄本核對相符，故此部分於法並無不合。⒊關於有無虛偽買賣問題，另一地主邱創豐曾向地檢署提出
偽造文書告發，新北地方法院檢察署101 年度偵字第7960號業已為不起訴處分。不起訴處分書認為：⑴本件邱創豐非犯罪被害人，不得提起再議；⑵該買賣土地、資金流向明確，皆有相關證件，各被告皆有買賣土地事實，並無使公務人員登載不實之問題；⑶告發人邱創豐所指控被告陳進丁係人頭，惟該存證信函乃邱創豐逼迫陳進丁照抄的，陳太太李春妹說有付款9 萬元；⑷重劃辦法第13條無代理人數之限制，因而認定本件並不存在人頭會員或虛偽買賣等情。此有不起訴處分書可稽（被證2 ）。
㈢關於理監事選任是否應先經提案通過，始能針對候選人進行投票之問題：
⒈依系爭會員大會召開時重劃辦法第11條第1 項規定意旨，
第一次會議大會應議決之事項既已法有明文而為議程之事項，則無再次表決應否就應議決事項進行表決之理。
⒉會員大會之主要職權（職責），係在：⑴審議章程；⑵審
議重劃計畫書；⑶選任理、監事。理事會及監事會為重劃會之「法定機關」，重劃會依法必須組成理事會及監事會，以負責執行重劃業務。因此，會員大會除審議章程及重劃計畫書外，首在選任理、監事，以組成理事會及監事會。如上述，依一般議事規範，已列入議案之事項，無須在會議中表決案應否表決，只有未列入議案之臨時動議，才有討論是否要列入議案並為表決之必要。關於上開3 項事項（即審議章程、審議重劃計畫書及選任理、監事），既已為法定應議決事項而為議程，自無另再提案討論之理。⒊關於此一問題，最高行政法院第1 次廢棄判決已明確表明
法律見解，認為只要在選任理監事時，「參與」之會員超過1/2 ，且參與之面積占1/2 以上者，依章程規定得票數之多寡選出理監事，即屬合法。而所謂「參與」，包括領票不投票及領票投廢票之情形（參該判決最末頁所載）。⒋查本件重劃總土地面積為179,683.64平方公尺，扣除公有
抵充地3,643.03平方公尺，可表決面積為176,040.61平方公尺，其1/2 為88,020.30 平方公尺。而當日會員大會未領票人面積為21,405.36 平方公尺，即已領票人數之總面積為154,635.25平方公尺（176,040.61-21,405.36），已超過半數之88,020.30 平方公尺，雖然已領票之國有財產局及原告3 人和訴外人邱創豐等人合計74,435.58 平方公尺未就理監事選任為投票（參原告準備㈠狀第11頁所載），惟依最高行政法院第1 次廢棄判決意旨，應可認彼等已默示同意進行理監事之選任。故原告所稱本件理監事選任依章程規定以得票數多寡為當選，其面積未逾1/2 應屬無效云云，要不可採。
㈣關於理監事選任係依章程規定以得票數多寡當選是否合法乙節：
⒈原告主張本件理監事選任依章程規定以得票數多寡為當選，其面積未逾1/2 應屬無效云云：
⑴依最高行政法院第1 次廢棄判決意旨載明：「參加人依多數表決通過之章程選任理、監事，亦屬合法」：
①如發回意旨所言，只要在選任理監事時，其「參與」
之會員超過1/2 ，且參與之面積占1/2 以上者，依章程所規定得票數之多寡選出理監事，即屬合法。而所謂「參與」，包括領票不投票及領票投廢票之情形。
②本件重劃總面積為179,683.64平方公尺，扣除公有抵
充土地3,643.03平方公尺，為176,040.61平方公尺，其中國有財產署土地面積為58,297.14 平方公尺。又重劃會總人數為255 人，重劃會選任理監事時，參與領票之人數包括國有財產署共188 人，超過1/2 ，其參與領票之土地面積為154,635.25平方公尺，亦超過1/2 ，此有參與理監事選任之人數及面積統計表可稽（參前更證3 ）。雖事後國有財產署為表示中立而未為投票，惟依發回意旨，其依章程選任之理監事仍屬合法。
⑵申言之，本件會員大會召開時，已依重劃辦法第13條第
2 項追認重劃計畫書及通過章程，並符合同條第3 項人數及面積1/2 以上之要件，續依已表決通過之章程第14條規定之多數決選舉理、監事，前述章程既已由會員大會人數及面積1/2 以上同意採多數決方式選舉，當然具有其效力，倘任何會員（包括國有財產署或原告）對選舉方式有任何意見，均可於通過章程議案時明確表達反對或修正之立場，但原告及國有財產署於通過章程案均贊成，故該章程即具效力無誤，依該章程所定多數決選舉方式產生之理、監事，難謂違反第13條第3 項之規定。是最高行政法院第1 次廢棄判決乃特別載明：「依不牴觸法令之章程（例如依得票數多寡當選理事）」之意旨，誠屬所論。
⑶蓋對重劃辦法第13條條文內容，正確之了解應是：
①關於會員大會之權責，包括修訂章程、重劃計劃書及選任理、監事等事項。
②對於修訂章程及選任理、監事等「事項」，應有會員1/2 及面積1/2 以上之同意。
③其中對於「修訂章程」及「重劃計劃書」之決議，由
於係對「單一事項」及「重劃計劃書」之決議，由於係對「單一事項」之決議，故其所謂會員1/2 、面積1/2 之同意，自係指具體章程內容或重劃計劃書內容之決議。
④對於理、監事之選任，其所謂會員1/2 、面積1/2 應
係指「參與選任理監事事項」之會員，其人數及面積應超過1/2 以上，而非指對於每位當選理、監事之同意，其選票均須達到會員1/2 、面積1/2 以上。推緣其故，乃因依重劃辦法第11條規定，重劃會理事會應有理事7 人以上組成，監事名額不得超過理事1/3 ，而重劃會之會員，除其所有之土地面積不足都市計劃規定最小建築基地面積外，每一地主均得為理、監事之候選人，在此情形下，理監事候選人必為多數（理事當選人至少要7 人以上，則其候選人必為更多），則在隨機分票之情形下，其法定最低當選人數7 人，必然無法每人當選數都超過會員1/2 ，面積1/2 。因此在實務上無不以章程規定「依得票數多寡當選理事」，最高行政法院前次發回意旨指明此種章程規定不牴觸法令而為有效，正是此理。
⑤又本件重劃章程第8 條第2 項規定：會員大會對於前
項各款事項之決議，應有全體會員1/2 以上，及其所有土地面積合計超過重劃區總面積1/2 以上同意。其意義與重劃辦法第13條第2項 之規定相同，均係指「選任理、監事事項」，須有會員1/2 及面積1/2 以上之會員參與而言，並非指每一當選人均應超過會員1/
2 及面積1/2 。⒉依最高行政法院第1 次廢棄判決意旨，所謂「會員參與選
任或解任之投票，包括領票不投票及領票投廢票之情形」。而本件全部可表決面積為176,040.12平方公尺，扣除未領票人面積21,405.36 平方公尺，實際參與選任之會員面積為154,635.25平方公尺（176,040.61-21,405.36），此為原告所不爭執（原告準備㈠狀第11頁），已超過全部面積1/2 以上，至於人數超過1/2 更無疑義，則依上開說明，本件依章程第14條規定，以得票數多者當選理、監事，自屬合法。
⒊再者，如就選任後重劃會事務進行觀察，本件國有財產署
當時雖未對理監事選任為投票，然依下列理由應認為該署已實質同意理、監事之選任：
⑴按內政部係重劃辦法之主管機關，其對重劃辦法之規範
意旨所表示之意見，自應有拘束力。依內政部100 年12月28日內授中辦字第1000726437號函（被證4 ）意旨，公有土地應參加重劃，自無扣除之餘地：
①依重劃辦法第23條規定，公有土地應一律參加重劃，
且應配合參與重劃作業之進行，參與會員大會各項事項之決議。
②公有土地之管理人或所有人，對於理監事之選舉，如
無明確表示反對之意思，宜視為同意，以免妨礙重劃業務之進行。蓋公有土地占重劃土地總面積之比例往往甚巨，其既應強制參加重劃，則若任憑其消極不參與理監事之選舉，將無法使同意之比例超過土地總面積1/2 以上，其結果將永遠無法選出理監事，則市地重劃之規定將形同俱文。故公有土地對於理監事之選任，若無明確表示反對之意思，即應視為同意。
⑵依國有財產署具體作為事實，業已同意理監事之選任：
①本件國有財產署於100 年9 月21日以台財產北改字第
10000247351 號函，就本件重要爭點略謂：「待查事項㈡，因相關疑義均釐清，本處依法行使會員權利參與表決提案、，至本處不參與理、監事選舉，係為避免落入支持特定人之爭議，原與會時不就此一部分作意思表示，又選任或解任理事、監事為獎勵辦法第13條第2 款第2 項所明定，且同條第3 項規定會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員1/2以上之同意，是選舉結果如符合前述規定且經地方目的事業主管機關依法核定，本處自當尊重該選舉結果，以符法制。」，足見國有財產署不僅無「反對」之意思，抑且表示尊重理監事選舉結果，則依內政部上開函意旨，足認該署確係「同意」，則其面積亦應計入，本件選任自屬合法。
②自國有財產署回函，及本區其他公部門皆領取拆遷補
償費以觀，足認渠等均同意本件選任結果及大會決議，此亦足證公部門皆認同系爭理、監事之選舉，配合本自辦市地重劃之進行：國有財產署於100 年2 月18日以台財產北改字第1005000523號函略謂：「…………為配合政府推動自辦市地重劃之進行，本處同意援往例處理原則……領取補償金……。」；新北市政府水利局於100 年3 月10日以北水秘字第1000219259號函，略謂：「……貴會來函通知訂於100 年
3 月22日上午9 時30分至下午4 時30分至貴會領取自動拆遷獎勵金，本局屆時派承辦人員黃雯娟持本局切結書及無異議同意書至貴會前往辦理領取支票。」；臺北市政府財政局於100 年6 月8 日為順利推動自辦市地重劃作業之進行，同意撤銷先前所提異議內容，且爾後不再提出任何異議。
㈤本院更審判決誤認本件有「一人代理限制」問題，而為參加
人不利判決，並以此為基礎，裁定准許停止原處分之執行，至系爭重劃事務無法繼續進行，已造成參加人及大多數地主不可回復之重大損失，懇請本院儘速審理終結本案，以減少損害之擴大：
⒈依最高行政法院2 次發回意旨綜合觀之，原處分實無不法
之處，尤有進者，原告在本院更審審理中，另行聲請「停止原處分之執行」，承審法官因在心理上已錯誤認定本件有一人代理之限制，在「本案訴訟」擬為參加人不利判決，故乃裁定准予停止原處分之執行（參證1 ），參加人不服，提起抗告仍被駁回，致迄今重劃事務無法繼續進行。
⒉重劃事務停擺，參加人及絕大多數地主之損害舉例如下：
⑴市地重劃乃各縣市政府為執行都市計劃並改善整體居住
環境，提升市民居住品質，市地重劃之執行，除攸關土地所有權人個人權益外，更多成分尤涉及地區公益，故市地重劃事務一旦為主管機關核定，不論公自辦，不容少數地主以一己私見為任何阻礙、妨害或破壞等延滯手段，影響重劃之順利進行。
⑵本件重劃土地全體面積高達179,683.64平方公尺，而原
告甘錦祥、甘錦裕所有之土地面積共6,214.42平方公尺，占重劃全部面積僅3.45% ，足見原告係重劃土地之絕對少數，贊成重劃之地主係絕對多數。原處分若被撤銷，則重劃事務將不得進行，而市地重劃具時效性，若因此延滯，即可能為主管機關撤銷，如此之損害，將不知幾佰倍於原告所謂莫須有之損害。就此而言，乃係原告以少數杯葛大多數地主之利益，目的無非在要求異於其他地主之超額利益，用以勒索重劃會。
⒊至於具體之重大損害，舉例如下：
⑴本重劃區所規劃2 處大型停車場，將無法如期提供當地
居民使用：本重劃區內重劃前原有7 處大型停車場，可容納超過一千多台以上之小型客車停放，因配合重劃作業均已全部拆除，影響附近居民停車權益甚鉅，車主們期待重劃早日完成，以解決停車問題，此有新北市政府交通局之公文可稽（最高行政法院第2 次廢棄判決卷參上證5 ），現因原處分被撤銷，致本重劃作業無限期延宕，使該公用停車場使用遙遙無期，損及該區居民公益甚鉅。
⑵○○○區○○○○○道路，原12米寬之道路拓寬為32米
寬，無法如期驗收供公眾使用：此乃本ＡＢ區重劃會之公共設施之一環（最高行政法院第2 次廢棄判決卷參上證6 ），因交通流量大，被告要求盡速完工、驗收後移交被告供公眾使用，以紓緩當地交通壅塞問題。惟今因停止執行，驗收工程無法剋期通車，影響用路人權益甚鉅引發民怨。
⑶重劃區內土地所有權人臺北客運公司營運之權益將遭受
重大影響：臺北客運公司總站位於本重劃區內，因肩負新北市與臺北市之客運網運輸任務，配合重劃而率先將公司遷移，交出土地以利重劃工程之施工，該公司並另外承租大型土地以停放大客車，原期待重劃完成配地後儘速遷回原址繼續營運。現卻因重劃工程被迫停止、完工無期，該公司營運將遭受巨大損害，並影響新北市地區公車之調度，影響市民權益。而重劃區內類此情形之土地所有權人仍有數起，其損害亦同樣難以估算。
⑷重劃區內因違建戶拒不拆遷，排水系統無法改善，以致
上游水患不斷：本重劃區內之土地在重劃前因屬禁限建，違章使用充斥混亂，素傳水患，重劃會工程依都市計畫須完成整體之地下水道排水系統，埋設地下涵管以利疏洪，今因極少數違建戶拒不拆遷，排水系統工程施工無法施作，以致上游至今仍水患不斷，新北市板橋區公所並曾發函通知參加人（最高行政法院第2 次廢棄判決卷參上證7 ），儘速改善排水，避免再度釀成災害。本件原處分一旦被撤銷，重劃區內之排水系統無法完工，如遇豪雨，上游勢必再造成水患，屆時所造成之損害與民怨恐皆難以估計。
㈥原告聲請調查證據無必要：
⒈如前所述，本件理監事之選任為合法。原告請求參加人提出選任理、監事之選票，核無必要。
⒉蓋關於選任理監事各候選人之得票權及其面積，均已詳載
於當日會員大會會議記錄（參原告102 年4 月29日附件8），原告並將之轉載於準備㈠狀第12頁，依其得票數據，各當選理、監事確為依章程所規定為得票較多者當選，故本件無再提出選票之必要。
㈦綜上所述，依最高行政法院2 次發回意旨，系爭章程規定以
得票多者當選理監事，並無牴觸法令，且關於理監事選舉，亦無分二階段投票之必要，尤其關於委託代理，更不受一人代理之限制，則本件原處分完全合法，已堪認定。而今因原處分已被裁定停止執行，為減少損害之擴大，祈求本院儘速審理終結本案等語。並聲明求為判決：原告之訴駁回。
五、本件兩造爭執要點如下：㈠重劃會會員不能親自出席會員大會時，以書面委託他人代理
，每人是否以代理一人為限？行為時重劃辦法第13條未明文規定會員以書面委託他人代理出席會員大會，受託人每一人以代理會員一人為限，是否為法律漏洞？自辦市地重劃會會員出席會員大會，與人民團體法規範之社會團體社員出席社員大會，及民法規範之社團社員出席總會，在委託他人代理出席參與表決上，是否具有類似性？得否類推適用而認為本件有「一人代理」之限制？㈡關於重劃會理、監事之選任，是否須分2 階段表決？亦即先
表決要不要選理監事？再表決選何人為理監事？系爭章程規定依得票多寡當選理監事，是否牴觸法令？參加人依系爭章程之規定選出理監事，是否適法？㈢本件有無虛偽買賣人頭會員情事？
六、本件應適用之法律：㈠按「適當地區內之私有土地所有權人半數以上，而其所有土
地面積超過區內私有土地總面積半數者之同意，得申請該管直轄市或縣（市）政府核准後優先實施市地重劃。」行為時平均地權條例第57條定有明文。前開條文立法理由略以「平均地權為我國憲法第142 條明定的基本國策，其目的在促使地盡其利，達成地利共享。然今臺灣地區土地資源有限，且國家經濟持續發展，人口不斷增加，土地需求日殷，土地問題隨而日趨複雜，行政院為：一、因應當前國家社會經濟發展。二、改進地價地稅制度，加強實施漲價歸公。三、配合第二階段農地改革，加速農業發展。四、促進土地有效利用，健全都市發展。乃就現行平均地權條例，予以修正。」㈡復按「（第2 項）前項重劃會，係以自辦市地重劃區內全體
土地所有權人為會員。但土地分配結果公告期滿後，以土地分配結果公告期滿之日土地登記簿所載土地所有權人為會員。」、「（第4 項）重劃會於第一次會員大會選定理事、監事後成立。重劃會成立後，應將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄送請直轄市或縣（市）主管機關核定。」、「（第2 項）會員大會之權責如下：一、通過或修改章程。二、選任或解任理事、監事。三、監督理事、監事職務之執行。四、追認或修正重劃計畫書。五、重劃分配結果之認可。六、抵費地之處分。七、預算及決算之審議。八、理事會、監事會提請審議事項。九、本辦法規定應提會員大會審議之事項。十、其他重大事項。（第3 項）會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意。但重劃前已協議價購或徵收取得之公共設施用地並按本辦法規定原位置原面積分配及依法應抵充之土地，其人數、面積不列入計算。」行為時重劃辦法第3 條第2 項、第11條第4 項及第13條第2 、3 項分別定有明文。上開重劃辦法並未逾越平均地權條例之授權，亦未違反法律保留原則，為市地重劃枝節性、技術性規定，被告據為本件處分之依據，核無不合。此外解釋上開重劃辦法，自仍應注意其母法平均地權條例第57條及其立法目的。
七、本院判斷如下：㈠關於本件重劃會會員大會決議經過：
⒈按改制前臺北縣政府98年9 月28日、29日發布實施「變更
板橋都市計畫（江翠北側地區）（配合細部計畫「第一次通盤檢討」）（第一階段）案」主要及細部計畫之規定，整體開發地區開發方式如以市地重劃方式辦理，得依所劃設之六個發展單元（即AB、C 、D 、E 、F 、G 等）分區辦理開發。案經參加人新北市永翠水岸綠能特區（發展單元AB區）自辦市地重劃區籌備會於98年11月16日依重劃辦法第26條規定，擬具市地重劃計畫書、土地所有權人同意書等文件向被告申請核准實施市地重劃，經被告98年12月14日附條件審核通過，參加人依內政部93年相關函示，檢具第一次通盤檢討變更都市○○○○○段主要及細部計畫書圖循程序核定後，於99年4 月15、16日發布實施「變更板橋都市計畫（江翠北側地區）（配合細部計畫「第一次通盤檢討」）（第二階段）（市地重劃AB單元）案」主要及細部計畫，經被告以99年4 月23日北府地區字第0990357725號函核定重劃計畫書，並由參加人自99年4 月27日至99年5月27日公告30日。
⒉嗣參加人依重劃辦法第11、13條規定，於99年6 月1 日召
開第一次會員大會，然該次會員大會經被告以參加人所報第一次會員大會紀錄，未徵得全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上決議同意，而不予核定。參加人乃定99年12月1 日依據被告99年11月19日北地區字第0991107336號函，重行召開第一次會員大會。
⒊依據上開參加人第一次會員大會會議紀錄記載，參加人參
與會員大會其中提案一：新北市永翠水岸綠能特區（發展單元AB區）自辦市地重劃區追認重劃計畫書之表決，表決結果，同意人數159 人，同意比率62.35%、同意面積131,
035.53平方公尺，同意比率達74.43%，表決追認通過。提案二：新北市永翠水岸綠能特區（單元AB區）自辦市地重劃會章程，表決結果，同意人數158 人，同意比率61.96%、同意面積129,362.86平方公尺，同意比率達73.48%，表決通過。而提案三部分，參加人之與會代表表示：重劃計畫書公告時，參加人為維護公產權益，先前函請籌備會說明並請縣政府主管機關說明，國有財產署僅係本重劃區內地主之一，在不影響公有土地應有之權益，參與表決上開提案一、二案，但不參與理監事選舉。因此提案三：選任新北市永翠水岸綠能特區（單元AB區）自辦市地重劃會理事及監事之提案辦法：依章程第14條規定，以票數最多者選出理由7 人及監事1 人。而選舉結果：載「一、各參選理事經各位會員投票結果如下：㈠黃啟煌先生，區內所有土地面積66.08 ㎡，得票數135 票。㈡簡慶星先生，區內所有土地面積7,870.80㎡，得票數135 票。㈢簡詩韻女士，區內所有土地面積1,532.00㎡，得票數132 票。㈣簡嘉興先生，區內所有土地面積1,586.71㎡，得票數134 票。
㈤張大偉先生，區內所有土地面積165.14㎡，得票數145票。㈥簡茂男先生，區內所有土地面積659.67㎡，得票數
140 票。㈦簡慶銘先生，區內所有土地面積3,865.06㎡，得票數130 票。㈧陳瑞郎先生，區內所有土地面積51.25㎡，得票數13票。㈨鍾毓秀女士，區內所有土地面積1,09
6.96㎡，得票數14票。理事當選名單：黃啟煌先生、簡慶星先生、簡詩韻女士、簡嘉興先生、張大偉先生、簡茂男先生、簡慶銘先生。二、各參選監事經各位會員投票結果如下：㈠簡嘉成先生，區內所有土地面積1,553.00㎡，得票數135 票。㈡鍾毓秀女士，區內所有土地面積1,096.96㎡，得票數16票。監事當選名單：簡嘉成。」嗣參加人將99年12月1 日重行召開第一次會員大會之結果，包括議決通過之重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄報請被告核定，並經被告以99年12月20日北府地區字第0991207623號函准予核定（即原處分）。
⒋上開會員大會提案一、二，原告及訴外人國有財產署均參
與表決；因此計算提案一、提案二會員人數及其所有土地面積，符合重劃辦法第13條第2 項之規定（即同意票158票，同意面積為129,362 平方公尺，上開計算均加計國有財產署及原告，其中國有財產署土地面積為58,297.14 平方公尺；而原告3 人合計為13,982.44 平方公尺）。至提案三，原告及國有財產署暨訴外人邱創豐雖有領票，但未參與投票及表決，以上事實，為二造所不爭執。
㈡按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢
棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第
3 項定有明文。㈢關於本件重劃會會員大會，其會員不能親自出席時，以書面
委託他人代理，每人是否以代理一人為限乙節？⒈就此問題本院更審判決係採肯定見解，認「應以一人代理一人為限」，惟最高行政法院第2 次判決則採否定見解，其發回意旨係以：
⑴本院更審判決已查明依平均地權條例第58條及重劃辦法
所組織之自辦市地重劃會，係由自辦市地重劃區內全體土地所有權人為自辦市地重劃所組成之特殊社會團體，未依人民團體法相關規定申請主管機關許可及辦理立案登記，非人民團體法所規範之人民團體，亦未依民法相關規定向主管機關申請許可設立登記，非民法所規範之社團，則重劃會會員以書面委託他人代理出席會員大會，無從直接適用上開人民團體法第42條及民法第52條第
3 項規定，而認受託人僅能受一人委託。⑵原判決雖另持自辦市地重劃會會員大會之決議，應類推
適用民法第52條第3 項及人民團體法第42條之規定，會員不能親自出席會員大會時，得以書面委託他人代理，每一人以代理會員一人為限之法律見解，並本於此而為不利於上訴人之判決。惟自辦市地重劃會會員大會之決議，應否類推適用民法第52條第3 項及人民團體法第42條之規定，則應視行為時重劃辦法第13條未明文規定會員以書面委託他人代理出席會員大會，受託人每一人以代理會員一人為限，是否有法律漏洞，且自辦市地重劃會會員出席會員大會，與人民團體法規範之社會團體社員出席社員大會，及民法規範之社團社員出席總會，在委託他人代理出席參與表決上，是否具有類似性，而決定有無法律上之同一理由，應作相同規範。查會議之有出席權人不能親自出席會議，而得委託他人代理出席時，受託人是否受其得代理人數之限制，是屬於立法政策上考量，並不是非作限制不可，例如公司法對股份有限公司股東委託他人代理出席股東會，即無受託人代理他人人數之限制。行為時重劃辦法第13條就會員委託他人代理出席會員大會，未規定每一人以代理會員一人為限，原不得即遽指為有應規範未規範之法律漏洞。再101年2 月4 日修正發布之重劃辦法第13條：「（第1 項）會員大會舉辦時，會員如不能親自出席者，得以書面委託他人代理。但區內私有土地所有權人少於10人時，受託人僅得接受一人委託；……。」修正增加對受託人受委託代理人數限制之規範，僅就私有土地所有權人少於10人時，受託人受僅得一人委託限制為規定，正足見行為時重劃辦法第13條就會員委託他人代理出席會員大會，未規定每一人以代理會員一人為限，無應規範而未規範之情事，否則101 年2 月4 日修正時，不會就私有土地所有權人10人以上之情形，不作每一人以代理會員一人為限之限制規定。原判決雖又認行為時重劃辦法之整體修法方向，與民法第52條第3 項及人民團體法第42條規定相同，即防堵少數會員掌控自辦市地重劃會決議。
然依行為時重劃辦法第3 項規定，會員大會之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意為之。換言之，其決議係兼以表決權人數及表決權人所持土地權利範圍，定其表決權數，而非如人民團體法規範之社會團體及民法規範之社團，單以表決權人之人數定其表決權數不同。此乃人民團體法規範之社會團體之會員及民法規範之社團之社員，每人在該團體或社團所具之利害關係相同，而市地重劃會各會員之利害關係，因其所持土地權利（面積）範圍不同，利害關係大小有別，兩者性質迴不相同，自無類似性。
⑶綜上所述，行為時重劃辦法第13條未明文規定會員以書
面委託他人代理出席會員大會，受託人每一人以代理會員一人為限，並無法律漏洞，無類推適用民法第52條第
3 項及人民團體法第42條規定之餘地。原判決認自辦市地重劃會會員大會之決議，應類雅適用民法第52條第3項及人民團體法第42條之規定，會員不能親自出席會員大會時，得以書面委託他人代理，每一人以代理會員一人為限，適用法規不當，判決違背法令，上訴意旨執此指摘，並求予廢棄原判決，為有理由等語。
⒉原告於發回後，雖仍指摘最高行政法院上開法律見解於法
有誤，不得適用云云。惟發回意旨已就重劃會與人民團體法所規範之人民團體及民法所規範之社團，其性質不同；以及重劃辦法第13條於101 年2 月4 日修正之緣由等分別詳予論斷，並明確指明其法律上之判斷，於法確屬的論，本院自應受其拘束，並以之為判決基礎。從而，原告主張本件應有「一人代理之限制」云云，殊無足採。
㈣關於重劃會理監事之選任，是否須分2 階段表決？亦即先表
決要不要選理監事？再表決選何人為理監事？系爭章程規定依得票多寡當選理監事，是否牴觸法令？參加人依系爭章程之規定選出理監事，是否適法乙節？⒈依行為時重劃辦法第11條第1項規定：「籌備會應於重劃
計畫書公告期滿日起二個月內通知土地所有權人並召開第一次會員大會，審議章程、重劃計畫書，並互選代表組成理事會、監事會，分別負責執行業務。」足見會員大會之主要職權（職責），係在：(1) 審議章程；(2) 審議重劃計畫書；(3) 選任理、監事。又理事會及監事會為重劃會之「法定機關」，重劃會依法必須組成理事會及監事會，以負責執行重劃業務。因此，會員大會除審議章程及重劃計畫書外，首在選任理、監事，以組成理事會及監事會。系爭會員大會提案三既已載明：「選任新北市永翠水岸綠能特區（單元AB區）自辦市地重劃會理事及監事之提案辦法：依章程第14條規定，以票數最多者選出理由7 人及監事1 人。」而選舉結果：載「一、各參選理事經各位會員投票結果如下：……理事當選名單：黃啟煌先生、簡慶星先生、簡詩韻女士、簡嘉興先生、張大偉先生、簡茂男先生、簡慶銘先生。二、各參選監事經各位會員投票結果如下：……；監事當選名單：簡嘉成。」足認參與之會員已同意逕行投票選任理監事，自無另行提案討論「是否進行選任理監事」之必要。
⒉尤有進者，就此問題，最高行政法院在第一次發回時（即
101 年判字第637 號），業已明確表明其法律見解，認為：「又市地重劃會（籌備會）之會員大會選任或解任理事、監事案及進行選任或解任之投票，然實際進行係兩者合一，正如同會員大會是否同意通過或修改章程，並不先表決是否同意通過或修改章程案提交會員大會表決，再進行是否同意章程或其修正內容之投票。苟有可參與表決選舉之會員二分之一以上，且其所有土地面積超過可參與表決選舉重劃區總面積二分之一以上之會員參與選任或解任之投票，至少可認彼等已默示同意進行選任或解任理事案，再依不牴觸法令之章程（例如依得票數多寡當選理事），按投票結果決定理事之選任或解任。而所謂『會員參與選任或解任之投票』，包括領票不投票、領票投廢票之情形。」（參見最高行政法院第1 次廢棄判決最末頁所載）。
⒊查本件重劃總土地面積為179,683.64平方公尺，扣除公有
抵充地3,643.03平方公尺，可表決面積為176,040.61平方公尺，其二分之一為88,020.30 平方公尺。而當日會員大會未領票人面積為21,405.36 平方公尺，此為原告所不爭執（參見本院卷第32頁即原告準備㈠狀第11頁所載），即已領票人數之總面積為154,635.25平方公尺（176,040.61-21,405.36），已超過半數之88,020.30 平方公尺，雖然已領票之國有財產署及原告三人和訴外人邱創豐等人合計74,435.58 平方公尺未就理監事選任為投票（參見本院卷第32頁即原告準備㈠狀第11頁所載），惟依最高行政法院第1 次廢棄判決發回意旨，應可認彼等已默示同意進行理監事之選任。故原告所訴，要無可採。
㈤至原告另主張：本件理監事選任依章程規定以得票數多寡為當選，其面積未逾總面積二分之一應屬無效乙節：
⒈誠如最高行政法院第一次發回意旨所言：「……，苟有可
參與選舉之會員二分之一以上，且其所有土地面積超過可參與表決選舉重劃區總面積二分之一以上之會員參與選任或解任之投票，至少可認彼等已默示同意進行選任或解任理事案，再依不牴觸法令之章程（例如依得票數多寡當選理事），按投票結果決定理事之選任或解任。而所謂『會員參與選任或解任之投票』，包括領票不投票、領票投廢票之情形。」因此，只要在選任理監事時，其「參與」之會員超過二分之一，且參與之面積占二分之一以上者，依章程所規定得票數之多寡選出理監事，即屬合法。而所謂「參與」，包括領票不投票及領票投廢票之情形。
⒉查本件重劃總面積為179,683.64平方公尺，扣除公有抵充
土地3,643.03平方公尺，為176,040.61平方公尺，其中國有財產署土地面積為58,297.14 平方公尺。又重劃會總人數為255 人，重劃會選任理監事時，參與領票之人數包括國有財產局共188 人，超過二分之一，其參與領票之土地面積為154,635.25平方公尺（包括原告3 人、國有財產署及訴外人邱創豐），亦超過二分之一。雖事後國有財產署為表示中立而未為投票，惟依發回意旨，其依章程選任之理監事仍屬合法。
⒊綜上，本件會員大會召開時，已依重劃辦法第13條第2 項
追認重劃計畫書及通過章程，並符合同條第3 項人數及面積二分之一以上之要件，續依已表決通過之章程第14條規定之多數決選舉理、監事，前述章程既已由會員大會人數及面積二分之一以上同意採多數決方式選舉，當然具有其效力，倘任何會員（包括國有財產署或原告）對選舉方式有任何意見，均可於通過章程議案時明確表達反對或修正之立場，但原告及國有財產署於通過章程案均贊成，故該章程即具有其效力無誤，依該章程所定多數決選舉方式產生之理、監事，難謂違反第13條第3 項之規定。故最高行政法院第1 次發回意旨乃特別載明：「依不牴觸法令之章程（例如依得票數多寡當選理事）」之意旨，誠屬的論。⒋蓋以重劃辦法第13條第1 項規定：關於會員大會之權責，
包括修訂章程、選任或解任理監事及重劃計畫書等事項，其中對於「修訂章程」及「重劃計畫書」之決議，屬於對「單一事項」及「重劃計劃書」之決議，由於係對「單一事項」之決議，故同條第2 項所謂會員二分之一、面積二分之一之同意，自係指具體章程內容或重劃計劃書內容之決議。而對於理、監事之選任，其所謂會員二分之一、面積二分之一應係指「參與選任理監事事項」之會員，其人數及面積應超過二分之一以上，而非指對於每一位當選之理、監事之同意，其選票均須達到會員二分之一、面積二分之一以上。蓋依重劃辦法第11條規定，重劃會理事會應有理事七人以上組成，監事名額不得超過理事三分之一，而重劃會之會員，除其所有之土地面積不足都市計劃規定最小建築基地面積外，每一地主均得為理、監事之候選人，在此情形下，理監事候選人必為多數（理事當選人至少要七人以上，則其候選人必為更多），則在隨機分票之情形下，其法定最低當選人數七人，客觀上將難以甚至無法每人當選數都超過會員二分之一，面積二分之一。因此為使重劃會之法定機關理監事能順利早日選出，於章程特予規定「依得票數多寡當選理事」要難指為違反重劃法第13條第3 項之規定，故最高行政法院於第1 次發回意旨，乃指明此種章程規定不抵觸法令而為有效。
⒌又本件重劃章程第8 條第2 項規定「會員大會對於前項各
款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積合計超過重劃區總面積二分之一以上同意。」其意義與重劃辦法第13條第3 項之規定相同，均係指「選任理、監事事項」，須有會員二分之一及面積二分之一以上之會員參與而言，並非指每一當選人均應超過會員二分之一及面積二分之一。原告指摘本件理、監事當選面積不足總面積二分之一，應屬無效云云，不足採信。
㈥關於本件有無虛偽買賣之人頭會員情事乙節：
本件原告雖主張參加人重劃會之會員，有高達87人小地主係屬人頭，其相關土地買賣面積小，且集中於二週內完成過戶或登記時間觀察不合常理等等，屬通謀虛偽意思，用以虛增地主人數，操控重劃會云云。惟查：按土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」即土地及不動產之登記，不但是所有權公示之表徵，且具有極高的絕對效力。原處分係依系爭重劃土地之登記簿冊資料，認定重劃土地之所有權人人數及其面積，據以核定其重劃會會員大會決議，於法本無不合。況主張有利事實者應負舉證責任，原告主張系爭重劃土地有虛偽買賣之人頭地主情事云云，並未提出充份之事證以實其說。此外，訴外人邱創豐就上開所謂虛偽買賣人頭地主情事，曾向新北地方法院檢察署提出偽造文書之告發，該署業於102 年3 月26日101 年度偵第7960號為不起訴處分，此有不起訴處分書可稽（參本院卷第194 頁以下），故原告此部分，為不足採。
㈦至原告主張本件重劃會部分會員利用小面積土地移轉而虛增人頭會員，屬脫法行為乙節：
⒈按所謂脫法行為係指當事人為迴避強行法規之適用，以迂迴方法達成強行法規所禁止之相同效果之行為而言。法律並無禁止父母將其不動產借用子女名義之強制規定，即難認此借名登記係脫法行為（最高法院94年台上字第362 號判決參照，其他相同意旨判決，見最高法院91年台簡抗字第49號判例及44年台上字第421 號判例）。足認脫法行為之成立前提，必須在法律上先有一個強制禁止規定，然後當事人以其他方法規避該禁止規定，俾達到該禁止規定之法律效果始足當之；是以，倘法律上無強制之禁止規定，則尚無成立脫法行為之可能。⒉查綜觀行為時重劃辦法之規定，並無禁止重劃土地小面積之買賣移轉，其中第11條第3 項僅規定：當選理事、監事者其土地面積應達最小建築基地面積；另第13條第
3 項規定：會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員二分之一以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積二分之一以上之同意。綜上，可知重劃辦法並未有禁止小面積土地移轉之規定；揆諸上開說明，原告主張本件重劃會有利用小面積土地移轉而虛增人頭會員，屬脫法行為云云，容有誤解，亦不足採。
八、綜上所述，原告所述為不足採；從而原處分對參加人提出之新北市永翠水岸綠能特區（發展單元AB區）自辦市地重劃區重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會及理事會紀錄，准予核定，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。至原告於102年4月29日具狀聲請命參加人提出本件理監事之選票乙節；惟查關於選任理監事各候選人之得票權及其面積，均已詳載於當日會員大會會議記錄，原告並將之轉載於準備㈠狀第12頁（參本院卷第33頁），依其得票數據，被告與參加人對此亦無爭執（參本院102 年5 月29日準備程序筆錄），而各當選理、監事確為依章程所規定為得票較多者當選，故本件無再提出選票之必要。另原告於本院行言詞辯論時，請求本院向臺灣新北地方法院檢察署調取該署101 年度偵字第7960號偵查案全卷卷宗；惟查，本件於原告對有無虛偽買賣乙節，如有爭執，自得於第2 次發回更審後，再為提出證物或為證據調查之聲明，然受命法官於102年5 月29日行準備程序爭點整理時，原告就此部分未再爭執，且亦未聲請調查證據；而關於有無虛偽買賣問題，訴外人邱創豐曾向新北地方法院檢察署提出偽造文書告發，該署業於102 年3 月26日為不起訴處分，已如上述。況依行政訴訟法第132 條準用民事訴訟法第276 條規定，原告於準備程序後行言詞辯論時再聲請調查證據，甚延滯訴訟；從而，原告此部分之請求，亦難准許，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 4 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 102 年 7 月 4 日
書記官 李 淑 貞