臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1423號102年12月26日辯論終結原 告 永毅營造股份有限公司代 表 人 洪陳樹鳳（董事長）訴訟代理人 廖健智 律師複 代 理人 白佩鈺 律師被 告 經濟部工業局代 表 人 沈榮津（局長）住同上訴訟代理人 李育錚 律師
陳奕勳 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國102 年8 月16日訴0000000 號申訴審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告發包興建「芳苑工業區照明系統及人行空間改善工程」採購案（下稱系爭採購案），於民國99年8 月23日公告招標，99年9 月2 日開標，原告參與投標但未得標，經被告發還原告於投標採購案時所繳納之押標金。嗣原告代表人洪○○涉犯貪污治罪條例及政府採購法等罪，經臺灣新北地方法院檢察署（原臺灣板橋地方法院檢察署，下稱新北地檢署）檢察官101 年度偵字第10222 號起訴，被告依該起訴書內容及行政院公共工程委員會（下稱工程會）101 年
4 月10日工程企字第10100102920 號函釋（下稱系爭函釋），認定原告有政府採購法第31條第2 項第8 款「影響採購公正之違法行為」，遂以101 年12月7 日工苑購字第10107210
870 號函（即原處分）通知原告繳回已發還之押標金新臺幣（下同）132 萬元。原告不服，提出異議，被告以101 年12月28日工苑購字第10107211030 號函復異議，處理結果認原告異議無理由。原告仍不服，向工程會申訴，經遭申訴審議駁回，遂後提起本件訴訟。
二、原告主張：㈠揆諸採購法第31條第2 項條文文義，係在授權行政機關得於
招標文件中明定投標人所繳納之押標金於符合列舉之情形時，行政機關得不予發還；已發還者，亦得予以追繳。然行政機關如未於招標時將上開規定訂入招標文件中，要難逕以採購法第31條第2 項之規定，沒收投標人之押標金。查原處分之內容，被告逕以採購法第31條第2 項之規定，即認足生沒收押標金之法律效果，全未查明招標文件中是否有此記載，顯已違背採購法第31條第2 項之立法意旨，構成處分違背法令，應予撤銷。
㈡原處分有違行政法上一般原則之職權原則，係屬處分違法：
⒈按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情
形，一律注意。」、「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政程序法第9 條、第36條分別定有明文，此即行政法上一般原理原則之職權原則，蓋行政機關基於行政法上所採之職權調查主義，除法律別有特別規定外，行政機關應依職權調查事實，應就對當事人有利不利事項一律注意，不受當事人陳述或提出證據之拘束。次按採購法第31條第2 項第8 款規定，可知機關縱已可據招標文件所定沒收投標人之押標金，然仍有待主管機關認定投標人確有影響採購公正之違反法令行為等情事，方可限制人民之財產權。
⒉查原處分僅略謂「查新北地檢署檢察官101 年偵字第10222
號起訴書內容，貴公司有採購法第31條第2 項第8 款及主管機關工程會101 年4 月10日工程企字第10100102920 號函釋之情事，應予追繳押標金」，被告非僅未就本件事實依職權發動調查，負其應就對當事人有利不利事項一律注意之責，縱欲卸責不依職權調查本件事實，至少亦應說明僅依上開起訴書內容，如何得認原告有合於採購法第31條第2 項第8 款之情事。更有甚者，被告所憑認之事實，僅是檢察官做成之起訴書，而非確定判決，被告僅憑起訴書為據，未本於職權調查本件真實，更無任何論理及說明，即以原處分命原告追繳押標金，嚴重侵害原告受憲法保障之財產權，有悖行政法上一般原則之職權原則，原處分係屬違法，應予撤銷。
㈢原告並無採購法第31條第2 項第8 款之情事：
⒈按「採購法第31條第2 項第8 款雖有：『其他經主管機關認
定有影響採購公正之違反法令行為者。』之規定，即授權主管機關工程會得於該第31條第2 項規定七款情形之外，另行認定『其他有影響採購公正之違反法令行為』（按採購法第31條第2 項第8 款與同法第50條第1 項第7 款基本內容均係『其他影響採購公正之違反法令行為』，差別僅在於後者可以由辦理採購的機關自行認定，前者則須由主管機關工程會認定，惟因屬不確定的法律概念，其認定均應接受司法審查），惟主管機關於解釋適用時，必須指出何種行為違背何處具體的法令（例如採購法第87條、公平交易法第19條第4 款），並且有何事證證明其影響採購公正，始符合法條文義、授權本旨及行政行為明確性原則（行政程序法第5 條）。」茲有臺北高等行政法院95年度第1467號判決意旨足供參照。
是依上開判決意旨可知，是否有採購法第31條第2 項第8 款情形，因屬不確定法律概念，須由主管機關工程會認定，並應接受司法審查。
⒉次按採購法第31條第2 項第8 款之立法目的，參照同法第1
條規定，在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提昇採購效率與功能，並確保採購品質。職是，要得依採購法第31條第2 項第8 款規定追繳押標金者，須具備下列三要件：「經主管機關認定」、「有影響採購公正」、「違反法令公正」，若欠缺其中任一要件，即難謂有該條項款之構成要件該當。退萬步言，縱認原處分所援引之系爭起訴書，其指稱之內容皆為真實，然系爭起訴書所列之共同被告，一者黃○○，乃經濟部工業局中區工業區管理處（下稱中區管理處）之高級專員，職掌協助該處執行長綜理相關工程採購之業務；一者蕭○○，是原告另一投標案件「全○○○區○○道路機能強化工程」之駐地監造工程師。因本件系爭工程之決標方式是採價格標，由投標人中投標價最低者得標，訴外人黃○○及蕭○○皆非有決定最終決標之得標者之人，是故縱訴外人洪○○確有與上開2 人有不當之金錢往來關係，亦根本無影響採購公正之可能性。被告未慮及此即依採購法第31條第2 項第8 款規定追繳押標金，難謂無法條適用錯誤之失。
⒊又系爭起訴書中雖有指稱訴外人黃○○因收受訴外人洪○○
之不正利益，因而將其職務上所不應交付他人之標案建議底價等公務資料交付予洪○○。惟查訴外人洪○○取得之所稱標案底價、標案設計資料，早為公開之資訊，於訴外人洪○○取得當時，該資訊早已公開，實無影響採購公正之可能。是被告逕援引系爭起訴書，未附任何理由，即認原告有合於採購法第31條第2 項第8 款之情事，實嫌速斷，有處分理由不備之失。
㈣被告作成原處分所據之系爭函釋，未遵行行政規則應踐行程序，有違明確性原則，應予撤銷。
⒈按「行政行為之內容應明確」，行政程序法第5 條定有明文
，此為憲法上法治國原則所導出之行政法一般原理原則之明確性原則，司法院釋字第491 號解釋並有明確釋示：「懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則」，是懲處處分應具受規範者可理解性、可預見性及受司法審查之可能性，方符行政法上明確性原則之要求。又「法規命令依法應經上級機關核定者，應於核定後始得發布。數機關會同訂定之法規命令，依法應經上級機關或共同上級機關核定者，應於核定後始得會銜發布。法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙」、「行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第2 項第2款之行政規則，應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」行政程序法第157 條、160 條分別定有明文。⒉採購法第31條第2 項第8 款係涉及人民財產權限制之規定，
其雖授權工程會得就影響採購公正之違反法令行為為補充認定，惟工程會依據授權訂定法規命令，應依上開行政程序法發布於政府公報或新聞紙，以使人民得以預見，俾符法律明確性原則之要求。惟系爭函釋並未發布於政府公報或新聞紙，被告自不得援引作成不利於原告之處分。
㈤被告所為原處分逾越法定之裁量權範圍，違反行政法上比例原則，屬違法行政處分，應予撤銷。。
⒈按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助
於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」，上開條文即為行政法一般原理原則之比例原則，分有適當性原則、必要性原則、狹義比例原則三項子原則，於行政程序法第7 條定有明文。⒉依採購法第1 條規定，該法立法目的即在於確保採購程序之
公正公開，已如前述。而依第31條之立法理由觀之，沒入押標金之目的在於防止採購之公正受影響，故機關沒入押標金應在此原則下，依影響採購公正情節輕重，斟酌是否全部沒入或僅沒入部分。惟押標金保證金及其他擔保作業辦法第14條第2 項不問情節輕重，一律全額不予發還，顯違比例原則且屬裁量權濫用，被告基此所為處分亦應予撤銷（最高行政法院96年度判字第1271號判決及90年度判字第1807號判決意旨參照。）㈥綜上所陳，原處分形式上適用法規錯誤且實質內容認定亦有
違誤等情，並聲明求為判決撤銷原處分、異議處分結果及申訴審議判斷。
三、被告則以：㈠被告於辦理系爭工程之採購招標時，即依採購法規定，於招
標須知中將包括31條第2 項第8 款及其他各款規定均臚列為該招標須知中之不予發還或追繳押標金之事由，此由系爭工程招標須知第五十五點第（8 ）款載明「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…（8 ）、其他經主管機關認定有影響採購公正之違法行為者」即可證明（被證1 ），故原告辯稱系爭工程之招標文件中未有上開記載而無法直接適用採購法第31條第2 項云云，實屬無據。
㈡被告爰依主管機關之函釋見解，認本件有採購法第31條第2
項第8 款及系爭工程招標須知第五十五點第（8 ）款所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違法行為」之事由，於法並無違誤：
⒈按「採購法第31條第2 項第8 款規定所稱之『其他經主管機
關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認定屬於『影響採購公正之違反法令行為』，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採購制度之立法意旨（第1 條參照）」，最高行政法院100 年判字第1985號判決可資參酌。
準此，採購法第31條第2 項第8 款規定所謂之「有影響採購公正之違反法令行為」，係授權由主管機關以通案方式加以認定，而非任由辦理採購機關依個案自行判斷。
⒉工程會為我國職掌政府採購之主管機關，依上揭判決之意旨
，其自有對何謂「有影響採購公正之違反法令行為」為通案認定之權限。經查，為界定何謂「有影響採購公正之違反法令行為」，工程會除曾以系爭函釋、工程企字第89000318號等函釋分別揭示：「廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，茲依採購法第31條第2 項第8 款認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為。」、「…如貴會發現該三家廠商有採購法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第
3 款至5 款情形之一，或其人員涉有犯採購法第87條之罪者，茲依採購法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」（附件3 ，本院卷頁64）外，其亦於工程企字第89015993號函釋（附件4 ，本院卷頁65）中，將1 、利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益。2 、接受與職務有關廠商之食、宿、交通、娛樂、旅遊、冶遊或其他類似情形之免費或優惠招待等行為均列入採購錯誤行為態樣中「其他不法不當行為」之列，由此可知，參與投標之廠商之代表人對辦理採購之公務員為賄賂或施予不正利益等行為，工程會業基於採購法第31條第2 項之授權，透過上揭函釋將其通案認定屬採購法第31條第2 項第
8 款所謂「廠商有影響採購公正之違反法令行為」之行為態樣。職是，被告原處分、異議處理結果以及工程會申訴審議判斷書一致認定原告有採購法第31條第2 項第8 款及系爭工程招標須知第五十五點第（8 ）款所謂之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違法行為」，並未違反上揭工程會函釋所認定之事實範圍，並非僅係被告針對具體個案所自為之個別判斷，故其認事用法自無違誤之處。
㈢經查，洪○○為掌握被告中區管理處對包括系爭工程在內等
多起工程之相關作為，而於99年7 月起，曾多次招待黃○○至「客家豪情」、「原味餐廳」、「展華餐廳」及「大肥鵝餐廳」等餐廳及有女陪侍之「金悅富酒店」、「金錢豹酒店」、「天天開心酒店」「眉飛色舞酒店」及「舞星級」等酒店進行不當宴飲，甚至交付30餘萬元之賄款予黃○○，而黃○○於獲取上開賄賂及不正利益後，即基於公務員關於違背職務之行為收受賄賂或不正利益之接續犯意，違反採購法第34條第2 項規定，將其職務上知悉及持有之系爭工程標案之設計圖說、預算書、底價資料及廠商名單等足以造成不公平競爭之秘密文書、圖畫、消息資料交予洪○○，嗣後當檢調機關發現洪○○等人有上開不法情事，進而發動調查。
承上，因為其涉及被告所屬公務員黃○○之不法行為，故被告於檢調機關進行偵查之同時，即一併進行內部調查，經約談相關人員進行調查檢討後，認為黃○○確有接受廠商招待、涉足出入不當場所等違法失職情事，因而對其記一大過予以懲處。而新北地檢署調查後，亦為與被告內部調查結果相同之認定，而對洪○○等人加以起訴。從而，在檢署偵查結果與被告內部調查相符之情形下，被告始認定洪○○等人確有影響採購公正之行為，進而以原處分向原告追繳押標金。是以，原告辯稱被告未就本件事實依職權發動調查即直接依系爭起訴書為據作成系爭處分云云，顯非事實。而洪○○等人於起訴後，經臺灣新北地方法院（下稱新北地院）多次審理，亦認為洪○○等人確有起訴書所述之犯行，而判處洪○○有期徒刑伍月、褫奪公權壹年在案，足以證明被告內部調查結果及板橋地檢署系爭起訴書所指述之犯罪事實，並非子虛烏有，故本件確有工程會上揭函釋所認定之參與投標廠商之代表人對辦理採購之公務員為賄賂或施予不正利益等有影響採購公正之違法行為存在。此外，細繹工程會上開函釋之內容，亦未明定此等行為待經司法判決有罪或定讞始得加以認定，故被告認定原告有採購法第31條第2 項第8 款及系爭工程招標須知第五十五點第（8 ）款所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違法行為」，要求原告追繳押標金，自屬有據。
㈣於政府採購中，底價、領標、投標廠商名稱及家數均屬機密
事項，倘於決標前即對外洩露，恐有造成採購不公之疑慮，故為杜絕此流弊，採購法第34條第1 、2 、3 項有即明文規定。由被證2 判決書可知，原告負責人洪○○藉由對黃○○給予賄賂及不正利益等方式，而取得黃○○其職務上知悉及持有之系爭工程採購案之底價及廠商名單等足以造成不公平競爭之機密文件資料，原告取得此資料後，於投標時即取得有利於其他廠商之地位。核洪○○及黃○○等人之所為，無異已違反採購法之規定，進而對其他參與系爭採購案投標之廠商造成立足點上之不平等，故原告辯稱縱使洪○○有行賄之事實亦無影響系爭工程採購公正性云云，洵屬狡辯之詞，核無足採。原告辯稱系爭工程之「底價」於投標時早已對外公布云云，其亦非屬實。實則，原告所謂已對外公告之「底價」，乃系爭工程招標時對外所公告之預算金額，此觀之被證1 招標須知第六點均載明「預算金額」即明。於政府採購中，預算乃該採購得用以支付得標廠商契約價金之預算金額，而底價則係採購物品時打算支付的最高價格，其應依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，由機關首長或其授權人員核定，且採購案所訂定的底價，依據行情資料，但不能超過預算; 易言之，預算金額應會高於底價，而底價亦會高於決標金額，故於政府採購中，「預算」並不等同「底價」。也因為底價是政府機關真正願意支付的最高採購價格，若廠商於投標前即知悉底價者，即可能精確評估其投標價格，大大增加得標之機率，因此，為了採購上之公正，底價列為政府採購上之機密，於決標前不得對外公佈，故原告辯稱系爭工程底價於招標時即屬對外公告之資訊，亦非事實。
㈤原告雖辯稱其未得標系爭工程，故對採購公平無影響云云，委不足採：
⒈按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升
採購效率與功能，確保採購品質，爰制定採購法。」採購法第1條 明揭其制度設立之目的。另，採購法第34條亦明文要求辦理採購之機關於開標前不得對外洩漏底價、領標、投標廠商之名稱與家數及其他足以造成限制競爭或不公平競爭之相關資料，可知於政府採購程序中，底價、領標、投標廠商名稱及家數均屬機密事項，若參與投標之廠商於開標前即取得上開資訊，無異能對採購內容作出更精準且正確之判斷，對其他未取得資料之廠商而言，顯失公允，也因為此等行為會影響採購之公正性，採購法第34條始明文加以禁止。
⒉次按最高行政法院102 年度判字第236 號判決謂：「依採購
法第30條第1 項前段及第31條第2 項第8 款規定，暨押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保」，由此可知，押標金係確保全體投標者於投標過程中均能遵守相關招標規範，建立建立廠商公平競爭採購程序之一種機制，故只要廠商於招標過程中有違反採購規範而影響採購不公之情事者，即可依採購法第31條第
2 項第8 款之概括規定予以追繳押標金，至於該違反採購公正之廠商最後是否得標，即非判斷之重點。
⒊查原告參與系爭工程雖未得標，惟洪○○為投標系爭工程採
購案，而對黃○○施予賄賂或不正利益，藉此取得系爭工程採購案之底價、投標廠商名稱等資料之行為，已經上揭函釋將其通案認定屬採購法第31條第2 項第8 款所謂「廠商有影響採購公正之違反法令行為」之行為態樣，且亦違背採購法第34 條 為確保採購程序之公正，而將底價列為政府採購上之機密，於決標前不得對外公佈。是以，縱認原告事後未得標系爭工程，亦應追繳押標金，否則，採購法第31條第2 項及政府採購法第34條無異形同具文，無法避免投標人以不法行為妨礙標售程序之公正。再者，細譯採購法第31條第2 項規定投標廠商有影響採購公正之不法行為即應追繳押標金，並未區分廠商事後是否得標，其意即在於確保採購程序公正、建立公平競爭程序之目的，故被告依採購法第31條第2 項第8 款請求原告追繳押標金132 萬元，實無違法之處。
㈥工程會系爭函釋，核其性質應係解釋性行政規則，下達後並
對外公告即已生效，被告辯稱原告所援用者為無效函釋，顯屬無據：
⒈按行政程序法第159 第2 項第2 款、司法院釋字第548 號解
釋理由書，及最高行政法院100 年度判字第564 號及臺北高等行政法院101 年度訴字第1892號等行政判決要旨：「按採購法第31條第2 項第8 款明文規定，其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，投標廠商所繳納之押標金不予發還，工程會有自行訂定標準認定之權限，是該會依政府採購法第50條第1 項第5 款及第31條第2 項第8 款規定，以91年11月27日工程企字第09100516820 號及92年函釋所訂定之標準，符合政府採購法上開規定立法目的及精神，又未創設法律所未規定之限制及義務，得予援用。且依該款規定得就具體個案情形為認定，不以訂定『法規命令』之方式為限。該工程會92年函釋之性質屬行政程序法第159 條第2 項第2 款所稱之行政規則，得由主管機關本於法定職權為之，且行政規則只要符合下達之程序，以適當方法令眾人廣為週知，即屬合法有效，縱未由機關首長簽署並登載於政府公報發布而存有瑕疵，亦無礙於其效力。」、「原告另主張工程會92年函釋未發布於政府公報或新聞紙，且增加法律所無之限制，被告自不得援引作成不利於原告之處分云云。經查，該函釋於發文時已一併公開於工程會網站，對外公開，任何人皆可查閱，且該函釋並無違法律保留原則，已如前述，原告空言指摘，殊不足取。」⒉準此，工程會為執行採購法第31條第2 項第8 款，依職權所
為之系爭函釋，依上開實務見解核其性質應屬解釋性行政規則，得作為被告機關行使職權、認定事實、適用法律之準據。另此等解釋性之函釋於發文時即下達於工程會所屬各處室會組，並一併公開於工程會網站，任何人皆可查閱，故上開函釋既已符合下達程序，並使眾人周知，自屬合法有效。因此，被告依系爭函釋認定原告之負責人對系爭採購案承辦人行賄，係影響採購公正之違反法令行為，而為追繳押標金之處分，自無違誤之處。
㈦被告追繳已發還押標金之處分，屬管制性不利處分，與行政
罰法係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之裁罰性不利處分有別，自難有原告所謂逾越法定裁量權範圍、違反行政法上比例原則等情事：
⒈按最高行政法院102 年度判字第236 號判決：「依採購法第
30 條 第1 項前段及第31條第2 項第8 款規定，暨押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於『管制性不利處分』，此與行政罰法所稱之『裁罰性不利處分』係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。」⒉是以，採購法第31條第2 項及系爭工程招標須知第五十五點
第（8 ）款規定追繳押標金之處分，係屬管制性不利處分，並未賦予被告有行使裁量權之空間。因此，原告有影響採購公正之違反法令行為者，被告即得對其所繳納之押標金予以追繳，此乃以公權力強制實現原告參與投標時所為之擔保，非屬有裁量性質之裁量處分，原告辯稱被告違反比例原則，乃屬無據。
⒊另原告固援引最高行政法院96年度判字第1271號判決及90年
度判字第1807號判決，辯稱原處分逾越法定之裁量權範圍，違反行政法上比例原則云云。然查，依最高行政法院90年度判字第1807號判決全文觀之，其判決理由乃係：「立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。」故依原告所引判決乃違反行政法上義務所為之裁罰性不利處分，並給予行政機關裁量之空間，與本案追繳押標金處分為管制性不利處分迥然不同。原告未察，而以不同事實、相異之法律性質指摘被告所為處分違法，實無足採。
㈧綜上所陳，原告之主張洵屬無據，而被告所為之原處分，均
係依採購法第31條第2 項、系爭工程招標須知第五十五點第（8 ）款及工程會之系爭解釋所為，且原告之負責人洪○○亦確有行賄等違反政府採購法之不法情事，故原處分並未逾裁量權範圍，亦無違反行政法比例原則之疑慮等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載事實，有系爭採購案投標須知（本院卷，頁86）、新北地檢署101 年偵字第10222 號起訴書（本院卷，頁102 ）、新北地方法院101 年度訴字第1565號刑事判決（本院卷，頁91）、系爭函釋（本院卷，頁63），原處分、異議處理結果及審議判斷書，附卷可稽，堪予認定。爰就系爭處分是否違誤？審酌如下。
五、經查：㈠按採購法第1 條：「為建立政府採購制度，依公平、公開之
採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」第9 條第1 項：「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會，……」第10條：「主管機關掌理下列有關政府採購事項︰一、政府採購政策與制度之研訂及政令之宣導。二、政府採購法令之研訂、修正及解釋。……」第31條第2 項第8 款：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：…八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」次按系爭工程會函釋：「…廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員參與政府採購，對公務員行求、期約或交付賄路或其他不正利益者，茲依採購法第31條第2 項第8 款認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為。」工程會98年12月2 日工程企字第09800513840 號函釋：「旨揭採購案，採購設計廠商人員提供該案之秘密資訊予投標廠商，致該廠商經評選後得標簽約。貴院如於決標或簽約後發現得標廠商於得標前有採購法第50條第l 項第7 款『其他影響採購公正之違反法令行為』情形者，茲依採購法第31條第2 項第8 款規定，認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其繳納之押標金應不予發還，已發還者，並予追繳。」工程會89年
6 月8 日工程企字第89015993號函釋：「……附件：政府採購錯誤行為態樣……十三：其他不法不當行為：㈠利用職務關係對廠商要求、期約或收受賄賂、回扣、餽贈、優惠交易或其他不正利益。㈡接受與職務有關廠商之食、宿、交通、娛樂、旅遊、冶遊或其他類似情形之免費或優惠招待。……」（本院卷頁68）。上開函釋乃工程會依採購法第31條第
2 項第8 款之授權規定，通案認定涉有廠商或其從業人員對公務員交付賄賂或其他不正利益者，係屬採購法第31條第2項第8 款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情形，並未逾越授權意旨，自得予以適用。
㈡原告參與被告系爭採購案（99年8 月23日公告招標，99年9
月2 日開標），原告參與投標但未得標投標，但未得標，故原告於投標採購案時所繳納之押標金，已由被告發還予原告領回，為兩造所不爭執，堪信為真實。系爭採購案投標須知第五十五點規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發選者，並予追繳：⑻其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」有投標須知可稽（本院卷第88頁）。系爭採購案行為時原告之代表人洪○○（偵查卷宗卷㈢第89頁反面即洪○○母親洪○○○供述洪○○自97年起登記擔任原告之負責人；卷㈣法務部調查局臺北市調查處刑事移送書第4 頁載原告登記負責人：洪○○）；訴外人黃○○於99、100 年間擔任被告所屬中區管理處採購小組成員兼召集人，負責召開底價審議會議並提出參考底價，供執行長核定最後底價。洪○○竟先後以下列方式對黃○○交付以下之現金賄賂或招待其至酒店飲宴等不正利益：⒈洪○○先後於99年7 月9 日、99年9 月25日、100 年1 月12日、100 年3 月15日、100 年4 月21日、100 年5 月10日及100 年5 月29日招待黃○○至臺中市「客家豪情」、「原味餐廳」、「展華餐廳」及「大肥鵝餐廳」等餐廳消費共7次，每次消費金額約數千元，合計消費金額12,500元，均由洪○○支付上開價金；⒉洪○○先後於99年7 月19日、99年10月6 日、99年10月25日、99年11月9 日、99年12月2 日、
100 年4 月21日及100 年8 月29日招待黃○○至臺中市○○區市○路○○○ 號「金悅富酒店」、「金錢豹酒店」及臺中市○○路、五權路口「天天開心酒店」等有女陪侍之場所消費共7 次，合計消費金額約70,000元，均由洪○○支付上開價金；⒊黃○○於99年8 月2 日約洪○○在永毅公司設於彰化縣彰化市○○路○ 段○○○ 巷○○號辦公室見面，假「借款」之名義向洪○○要求103,000 元之賄賂，洪○○遂自永毅公司設於彰化第一信用合作社第00000000000000號帳戶簽發面額103, 000元、票號DA0000000 、發票日99年8 月31日之支票乙紙，並當場交付予黃○○收受（按上開支票乙紙已如期兌現）；⒋99年間某日，黃○○在某不詳地點之餐會場合，再假「借款」之名義向洪○○要求200,000 元之賄賂，洪○○即於數日後，在臺灣地區某不詳地點，將現金200,000 元置於牛皮紙袋內，交付予黃○○收受。⒌洪○○先後於100 年
2 月16日、100 年7 月19日、100 年8 月1 日、100 年8 月24日、100 年9 月1 日、100 年11月7 日及100 年12月2 日招待黃○○至彰化縣彰化市○○路「眉飛色舞酒店」、「舞星級」酒店及彰化縣彰化市○○路「彩裕卡拉OK店」等有女陪侍之場所消費共7 次，合計消費金額約35,000元，均由洪○○支付上開價金。黃○○收受洪○○所交付上開賄賂及不正利益後，即違反政府採購法第34條第2 項規定，將其職務上知悉並持有之標案設計資料及參考底價等足以造成不公平競爭之資訊，洩漏予洪○○知悉，使洪○○得以事先採取因應作為，而為違背職務之行為。系爭採購案之預算金額為2,
647 萬4,878 元，99年8 月23日公告招標、訂於99年9 月2日開標，詎黃○○於99年8 月18日即提供該工程設計圖說、預算及參考底價予洪○○，嗣永毅營造公司參與投標後，洪○○再請黃○○詢問芳苑工業區服務中心同事，以瞭解投標廠商名單，惟原告最後並未得標該工程。案經新北地檢署檢察官偵查起訴（案號：101 年度偵字第10222 號），訴外人洪○○、黃○○等人於刑事訴訟審理時均坦承不諱（案號：新北地方法院101 年訴字第1565號），該案101 年8 月23日準備程序筆錄略以：「辯護人李答：被告洪（○○）已經坦承事實，其餘法律適用方面容後以書面表示意見。」、「（法官諭）本件兩造不爭執之事項為：被告四人均坦承檢察官所起訴之全部犯罪事實。」有刑事筆錄附新北地方法院刑事
101 年度訴字第1565號卷宗㈠可稽。又按預算乃採購案得用以支付得標廠商契約價金之金額，而底價則為政府機關實際上願意支付的最高採購價格，「預算」並不等同「底價」，招標須知及公告雖有預算金額但並無底價，蓋廠商若於投標前預告知底價，自得據以估算投標價格，故底價列為政府採購上之機密（採購法第34條參照），底價於決標前洩漏，影響採購公正要無疑問。依上開情形，原告之代表人洪○○參與政府採購，對公務員黃○○為行求、期約或交付賄賂或其他不正利益，將工程設計圖說、參考底價等洩漏予洪○○知悉，洪○○與黃○○「共同受機關委託提供採購規劃、設計、審查、監造、專案管理或代辦採購廠商之人員，意圖為私人不法之利益，對技術、工法、材料、設備或規格，為違反法令之限制或審查」（採購法第88條第1 項），該當於工程會系爭函釋認定屬違反採購法第31條第2 項第8 款廠商有影響採購公正之違反法令行為，構成採購法第31條第2 項第8款認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，被告招標機關依投標須知第55點第8 款規定通知原告追繳押標金，並無違誤。
㈢原告主張被告就本件未依職權調查逕依系爭起訴書為據作成
原處分，適用法令違誤云云。經查，本件涉及被告所屬公務員黃○○之不法行為，被告於檢調機關進行偵查之同時，即一併進行內部調查，經約談相關人員進行調查檢討後，認為黃○○確有接受廠商招待、涉足出入不當場所等違法失職情事，於101 年4 月17日（即檢察官101 年7 月20日起訴前）對其記一大過予以懲處，有被告令在卷可憑（本院卷頁101）。嗣新北地檢署調查後，亦為與被告內部調查結果相同之認定而起訴黃○○、洪○○等人，被告乃認定洪○○等人確有影響採購公正之行為，以原處分向原告追繳押標金。且黃○○、洪○○等人亦經新北地方法院101 年度訴字第1565號刑事判決為有罪判決。故原告此部分主張委不足取。
㈣按採購法第30條第1 項前段及第31條第2 項第8 款規定，押
標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。是以押標金係確保全體投標者於投標過程中均能遵守相關招標規範，建立建立廠商公平競爭採購程序之一種機制，則廠商於招標過程中有違反採購規範而影響採購不公之情事者，即屬違反法令行為，得依採購法第31條第2 項第8 款規定予以追繳押標金，即便該違反採購公正之廠商並未得標，其行為仍屬影響違反採購法之行為。本件原告雖未得標，但洪○○以上開行為經黃○○將工程設計圖說、參考底價等洩漏予洪○○知悉，有違採購法程序公正、建立公平競爭程序之目的，故原告主張洪○○行為無影響採購公正可能性，亦不足採。
㈤原告又以工程會上開函釋未依行政程序法第157 條第3 項、
第160 條第2 項規定，發布於政府公報或新聞紙，以使人民得以預見，是被告援引作成系爭處分顯屬違法云云。按行政程序法第159 第2 項第2 款規定：「行政規則包括下列各款之規定：二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」次按司法院釋字第548 號解釋理由書：「主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經司法院釋字第407號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159 條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」又採購法第31條第2 項第8 款規定：「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」是工程會有自行訂定標準認定之權限，也不應以訂定法規命令之方式為限；依其文義無法得出所稱「有影響採購公正之違反法令行為」必須由主管機關事前（創設）認定，亦未排除事後（確認）認定，事實上由主管機關事先認定亦有困難，應於事實上影響採購公正之違反法令行為，若以未經主管機關事前認定不予追繳亦非立法意旨。
經查，原告參與系爭工程而對黃○○施予賄賂或不正利益，藉此取得系爭工程採購案之底價、投標廠商名稱等行為，共同違反採購法第88條第1 項規定，影響採購公正，此觀採購法規定自明；本件適用之前揭函釋乃工程會依職權所為，於發文時即下達於工程會所屬各處室會組，並一併公開於工程會網站，任何人皆可查閱，故上開函釋既已符合下達程序，並使眾人周知，且未違反法律保留原則，難謂侵害人民權益。自屬合法有效，是依系爭函釋足以認定原告之負責人對系爭採購案承辦人行賄，共同影響採購公正之違反法令行為，該當採購法第31條第2 項第8 款要件，原告主張為不可取。
被告為追繳押標金之處分，核無不合。
㈥又行政機關得依職權認定原告之行為是否為影響採購公正之
違反法令行為，非須經刑事判決有罪確定為必要，本件訴外人黃○○收受原告負責人洪○○之賄賂及不正利益，並應洪○○之要求，為違背職務行為等情，既經黃○○、洪○○於偵查中及法院審理時供述明確，有相關偵查卷及刑事卷暨相關證據附於刑事案件卷宗可稽。而洪○○等人經遭起訴後，經臺灣新北地方法院判處洪○○有期徒刑伍月、褫奪公權壹年在案，此有臺灣新北地方法院101 年度訴字第1565號刑事判決可參（本院卷頁91），足以證明被告內部調查結果及系爭起訴書所指述之犯罪事實，並非子虛烏有，故本件確有工程會上揭函釋所認定之參與投標廠商之代表人對辦理採購之公務員為賄賂或施予不正利益等有影響採購公正之違法行為存在。被告據以認定原告負責人對公務員交付賄賂或其他不正利益，符合政府採購法第31條第1 項8 款及系爭投標須知第55點⑻規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情形，核無不法之處，原告前開主張尚難採認。
㈦原告復主張，黃○○並無決定最終決標得標者之權限，且其
所交付底價等資料亦早為公開資訊，縱使洪○○有行賄之事實，亦無影響系爭工程採購之公正性云云。惟按採購法第34條明定：「（第1 項）機關辦理採購，其招標文件於公告前應予保密。但須公開說明或藉以公開徵求廠商提供參考資料者，不在此限。（第2 項）機關辦理招標，不得於開標前洩漏底價，領標、投標廠商之名稱與家數及其他足以造成限制競爭或不公平競爭之相關資料。（第3 項）底價於開標後至決標前，仍應保密，決標後除有特殊情形外，應予公開。但機關依實際需要，得於招標文件中公告底價。（第4 項）機關對於廠商投標文件，除供公務上使用或法令另有規定外，應保守秘密。」故原告主張底標等為公開資訊，恐係「預算金額」之誤，不足採認。另由本院認定之前述事實可知，原告負責人洪○○藉由對黃○○給予賄賂及不正利益等方式，而取得黃○○在其職務上知悉系爭工程參考底價及設計圖說等足以造成不公平競爭，已違反採購法前揭規定，對其他參與系爭工程投標之廠商造成立足點上之不平等，原告主張洪○○行為無影響系爭工程採購之公正性云云，核無足採。
㈧至於原告主張被告原處分逾越法定之裁量權範圍，違反行政
法上比例原則云云。按政府採購法第30條第1 項前段及第31條第2 項第8 款規定，押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊（最高行政法院102 年度判字第236 號判決參照）。本件被告依政府採購法第31條第2 項第8 款及系爭投標須知第55點第⑻款規定，向原告追繳押標金132 萬元，並無逾越法定裁量權範圍、違反行政法上比例原則。原告固援引最高行政法院96年度判字第1271號判決及90年度判字第1807號判決，主張原處分逾越法定之裁量權範圍，違反行政法上比例原則云云；然原告所引上開判決乃違反行政法上義務所為之裁罰性不利處分，並給予行政機關裁量之空間，與本件追繳押標金處分為管制性不利處分有異，自不能比附援引。從而原告此部分核無可取。
六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告參與系爭採購案，有政府採購法第31條第2 項8 款及系爭投標須知第55點⑻所定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之情形，以原處分向原告追繳押標金，即無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷均予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 103 年 1 月 17 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 1 月 17 日
書記官 蔡 逸 萱