臺北高等行政法院裁定
102年度訴字第1446號原 告 羅碧華被 告 國立臺灣大學代 表 人 楊泮池（校長）住臺北市○○○路○段○號訴訟代理人 李佳如上列當事人間有關林業事務事件，原告不服教育部中華民國102年9 月5 日臺教法㈢字第1020132548號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「（第1 項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第
6 條第1 項定有明文，可知行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」3 種，故得作為行政訴訟之確認訴訟對象必為「行政處分」或「公法上之法律關係」。行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1 項及訴願法第
3 條第1 項規定參照）。另所謂法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體間產生之權利義務關係，或產生人對權利客體之利用關係。至於特定生活事實為構成法律關係之要素之先決問題，並非法律關係之本身，並不得以其存否為確認訴訟之標的。是若當事人提起之確認訴訟非屬行政訴訟法第6 條第1 項規範之類型，即應認其起訴不備要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定裁定駁回之。
二、本件原告起訴主張略以：行政院為因應原墾農民陳情渠等祖先早於政府來臺前即墾地使用，然因疏未於土地總登記期間申請登記，致權屬多登記為國有，主張歸還土地之問題，召集內政部等相關部會組成專案小組，擬議處理原則。內政部依據該處理原則訂定「原墾農民訴求還我土地實施計畫」，於報經行政院備查後，以民國97年3 月20日內授中辦地字第09707227661 號函請各直轄市、縣（市）政府等公告受理原墾農民申請發還土地相關程序。原告及訴外人賴○○等檢附被告所屬農學院（91年8 月更名為生物資源暨農學院）實驗林管理處（下稱臺大林管處）發給之竹林保管許可證等文件，申請發還坐落南投縣○○鄉○○區16林班12地號、18林班60地號土地。內政部就臺大林管處所發給原墾農民之保管竹林台帳及竹林保管許可證，可否作為產權證明文件疑義，以97年9 月10日內授中辦地字第0970049231號函請臺大林管處提供意見，經臺大林管處以97年10月2 日實管字第0970006307號函（下稱系爭函）復，略以：該處發給原墾農民之保管竹林台帳僅為管理上登記用，並非土地所有權狀；竹林保管許可證形同契約書，明定契約人須遵守之規則，僅同意契約人使用竹林，而非林地，該2 項文件尚不足作為產權之證明文件等語。原告不服，提起訴願，經不受理駁回後，遂提起本件行政訴訟，原告認內政部「原墾農民訴求還我土地實施計畫」第一次複審會議依據不符合事實之系爭函作成決議，保管竹林自救會向內政部請求閱覽系爭函遭拒，違反行政院暨所屬各機關辦理人民陳情案件要點第11條，被告又企圖以系爭函影響判決。竹林保管許可書、竹林保管許可證為日據時代總督府所核發，為單方行政行為，為公法上法律關係，並非僅同意使用竹林。且臺大林管處100 年1 月27日實管字第1000000634號函亦說明竹林保管許可證蓋契約人乃為便利公文處理，非指為私法上法律關係。並聲明：㈠撤銷訴願決定。㈡確認系爭函不具法律效力，該函作廢無效。如有疑義請將原告依行政訴訟法第136 條之舉證合併該函依行政訴訟法第138 條、第157 條及第161 條函送機關學校團體鑑定或審查等情。
三、經查：㈠原告提起本件確認訴訟，其訴之聲明「確認系爭函不具法
律效力，該函作廢無效」；惟系爭函僅係臺大林管處函復內政部向其所發給原墾農民之保管竹林台帳及竹林保管許可證，可否作為產權證明文件疑義，並未就原告之個案具體事實為法律要件之涵攝，而未直接對原告發生任何法律效果，自非行政處分，亦非所謂法律關係，此亦為原告所自承；再者，原告甚且主張因其先前向臺中高等行政法院提起101 年度再字第38號原墾農民申請發還土地之再審事件（下稱相關再審事件），請求訴外人內政部返還土地，因相關再審事件以系爭函為基礎因而判決本件原告敗訴，如能確認系爭函無效，其即能對相關再審判決進行翻案，始提起本件確認訴訟等情（本院卷第170 至171 頁），故本件並非屬得依行政訴訟法第6 條規定「確認行政處分無效」、「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法」或「確認公法上法律關係成立或不成立」訴訟類型之對象，至為灼然，原告提起確認訴訟如聲明第二項前段所示，於法不合。訴願機關以系爭函非行政處分作成不受理之決定，並無違誤，原告進而訴請撤銷，亦於法有違。
㈡至原告另於訴之聲明第二項後段所為「如有疑義請將原告
依行政訴訟法第136 條之舉證合併該函（系爭函）依行政訴訟法第138 條、第157 條、第161 條函送機關學校團體鑑定或審查」之聲明。經查，行政機關就法令所為釋示、或單純之事實敘述或理由說明，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分（最高行政法院59年判字第245 號、62年裁字第41號判例參照），揆諸前揭說明，系爭函並非行政處分，其起訴不合程式。而原告主張之上開規定，均係行政訴訟法關於證據調查之方法，且不因原告將之列為聲明後，即得作為其實體上之公法請求權。是本件原告提起確認訴訟並不合法，已如前述，其請求將系爭函移送機關鑑定或審查是否為行政處分，核無必要，不應准許。又原告其餘主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
四、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 5 月 28 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 李君豪法 官 鍾啟煌上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 103 年 5 月 28 日
書記官 吳芳靜