臺北高等行政法院裁定
102年度訴字第1535號原 告 牛玉津被 告 銓敘部代 表 人 張哲琛（部長）被 告 公務人員保障暨培訓委員會代 表 人 蔡璧煌（主任委員）上列當事人間政府資訊公開法事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、事實概要：
㈠、原告原任職臺灣電力股份有限公司（下稱「臺電公司」）核能火力發電工程處北部施工處政風課長，前於民國90年10月31日依「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」第4 條第2 項規定，辦理專案精簡退休。嗣於93年9 月7 日就其是否屬公務人員退休法之適用對象等疑義，向被告銓敘部提出陳情，經被告銓敘部以93年9 月24日部特一字第0932411546號書函（下稱「被告銓敘部93年9 月24日函」）復略以：依公務人員退休法第2 條、同法施行細則第2 條、公務人員任用法第24條及同法施行細則第2 條第1 項規定，原告所任臺電公司政風人員職務，毋須送被告銓敘審定，自非屬公務人員退休法之適用對象在案。原告主張被告銓敘部93年9 月24日函上開內容之記載有誤，遂於101 年10月30日依政府資訊公開法第14條第1 項及行政程序法第46條第4 項之規定，向被告銓敘部申請更正及補充，案經被告銓敘部於101 年11月13日以部特一字第1013662774號書函（下稱「被告銓敘部10
1 年11月13日函」）否准所請，原告不服，提起訴願，經考試院以102 年2 月4 日102 考臺訴決字第018 號訴願決定駁回，原告復就系爭訴願決定申請再審，經考試院於102 年7月1 日以102 考臺訴決字第083 號訴願再審決定駁回再審，原告仍不服，提起行政訴訟，經本院102 年9 月18日102 年度訴字第1138號裁定駁回。原告仍未甘服，遂向本院提起確認被告銓敘部93年9 月24日函及被告101 年11月13日函公法上法律關係不存在訴訟。
㈡、又原告不服經濟部、法務部及臺電公司有關政風人員退休應適用法規爭議及調任等事件，分別於101 年4 月24日及同年
5 月21日向行政院提起訴願，經該院101 年8 月15日院臺字第0000000000A 號函將原告不服法務部82年2 月5 日法82令02755 號令部分，移由被告公務人員保障暨培訓委員會（下稱「保訓會」）辦理。案經被告保訓會審查結果，以原告係臺電公司依經濟部所屬事業機構人事管理準則進用及管理之人員，非公務人員保障法之保障對象，於101 年8 月24日以公保字第1011013799號函（下稱「被告保訓會101 年8 月24日函」）移請法務部依訴願程序處理。原告不服保訓會上揭移送函，主張被告保訓會101 年8 月24日函有關記載其毋需送銓敘審定，非屬公務人員保障法適用對象一節，係屬資料記載錯誤，於101 年9 月3 日依政府資訊公開法第14條規定向被告保訓會申請更正，案經被告保訓會於101 年9 月13日以公保字第1010030124號書函（下稱「被告保訓會101 年9月13日函」）否准所請。原告不服，主張保訓會未准其更正及移由法務部辦理一節，違反法律規定，損害其權益，提起訴願，經考試院以101 年12月3 日101 考臺訴決字第210 號訴願決定駁回，原告復申請再審，經考試院於102 年4 月1日以102 考臺訴決字第041 號訴願再審決定駁回再審。原告仍不服，遂向本院提起確認被告保訓會101 年8 月24日函及被告保訓會101 年9 月13日函公法上法律關係不存在訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告保訓會101 年8 月24日函引用被告銓敘部93年9 月24日函，認原告非公務人員保障法之保障對象，其與臺電公司所生權益爭執，無法依公務人員保障法規定請求救濟，致原告依勞動基準法施行細則第50條規定取得之「公務員兼具勞工身分」，及依勞動基準法第84條規定取得「應適用公務員法令之規定」之公法上法律關係成立或存在與否不明確，致原告公法上之地位有受侵害之危險。且原告主張公法上法律關係存否，涉及原告退休金及養老給付及優惠存款計算標準，故原告有即受確認判決之法律上利益。㈡被告銓敘部93年9 月24日函，係回復原告陳情任職臺電公司應屬公務人員退休法之適用對象一案，惟該函僅是質疑性質之文件，未能解釋原告屬何種身分，顯有違行政程序法第4條至第10條規定，亦未依同法第34條至43條規定調查事實及證據，未依行政程序法第171 條第2 項規定，就重要內容不明確或有疑義之部分通知原告補陳之，且牴觸公務人員服務法第1 條、第6 條及第7 條規定，未依法執行職務，是被告銓敘部93年9 月24日函自不存在解釋之功能，致原告公法上法律關係存否不明，如未以本確認訴訟除去，原告將受有不利益之效果，故原告提起本訴訟，有即受確認判決之法律上利益。㈢被告銓敘部101 年11月13日函，拒絕依政府資訊公開法第14條及行政程序法第46條第4 項規定，更正及補充被告銓敘部93年9 月24日函之部分，應確認公法上法律關係不存在，並應依原告101 年10月30日申請書予以更正及補充。
蓋原告就被告銓敘部93年9 月24日函，有關原告個人資料有誤及不完整部分，檢具事實證明並於101 年10月30日以更正申請書向被告銓敘部請求更正，惟被告銓敘部未予以斟酌，竟率以被告銓敘部101 年11月13日函復，該函說明三之「與前開規定不符」，更係不知所云。是本件行政作業程序牴觸行政程序法第4 條至第10條、第34條至43條、第46條第4 項、政府資訊公開法第14條、公務員服務法第1 條、第6 條、第7 條規定，是被告銓敘部101 年11月13日函，致原告公法上法律關係成立與否不明，如未以本確認訴訟除去，原告將受有不利益之效果，故原告提起本訴訟，有即受確認判決之法律上利益。㈣確認被告保訓會101 年9 月13日函拒絕依政府資訊公開法第14條規定更正及補充其101 年8 月24日函之公法上法律關係不成立，並應依原告101 年9 月3 日之申請予以更正及補充。蓋原告於101 年9 月3 日依政府資訊公開法第14條規定，申請被告保訓會就其101 年8 月24日函更正及補充，被告保訓會101 年9 月13日函復略以：核屬訴願程序中移轉管轄之處置，尚非政府資訊，與政府資訊公開法第14條無涉。然依政府資訊公開法第3 條規定，保訓會職務範圍內作成之「移轉管轄處置」存在於文書紀錄內之訊息，當然屬於政府資訊。是被告保訓會所為之處分，違反政府資訊公開法第4 條及第46條第4 項規定，損害原告依法申請政府機關更正及補充之權利。故被告保訓會101 年9 月13日函，致原告公法上法律關係成立與否不明，如未以本確認訴訟除去，原告將受有不利益之效果，故原告提起本訴訟，有即受確認判決之法律上利益。㈤確認原告屬勞動基準法施行細則第50條規定「公務員兼勞工身分者」之公法上法律關係存在，其退休、保險等事項，依勞動基準法第84條規定應適用公務員法令規定之公法上法律關係成立。基於信賴保護之原則，勞動基準法第84條及其施行細則第50條等相關法規，係法規對其他法規所規定之同一事項而為之特別規定，依中央法規標準法第16條規定，具有優先適用之地位，故原告退休自應優先採用具有法律優越地位之勞動基準法第84條規定辦理，且基於司法院釋字第469 號解釋，被告銓敘部及保訓會「對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地」，原告主張公法上法律關係存否或成立與否，涉及原告退休金及養老給付及優惠存款計算標準，故原告有即受確認判決之法律上利益等情。並聲明：㈠確認被告銓敘部93年9 月24日函公法上法律關係不存在。㈡確認被告銓敘部101 年11月13日函，拒絕依政府資訊公開法第14條及行政程序法第46條第4項規定，更正及補充其93年9 月24日函公法上法律關係不成立，並應依原告101 年10月30日之申請予以更正及補充。㈢確認被告保訓會101 年8 月24日函，拒絕行政院秘書長移請處理之訴願案件及將行政院秘書長移送之訴願案改送法務部辦理之公法上法律關係不成立。㈣確認被告保訓會101 年9月13日函，拒絕依政府資訊公開法第14條規定更正及補充被告保訓會101 年8 月24日函，公法上法律關係不成立。並應依原告101 年9 月3 日之申請予以更正及補充。㈤確認原告係屬勞動基準法施行細則第50條規定之「公務員兼具勞工身分者」公法上法律關係存在，其退休、保險等事項，依勞動基準法第84條規定，適用公務員法令之規定公法上法律關係成立。
三、被告銓敘部則以：㈠原告前依政府資訊公開法規定，請求將被告93年9 月24日函有關之記載予以刪除，而不服被告101年11月13日函之決定，提起訴願及再審，分別經考試院102年2 月4 日102 考臺訴決字第018 號訴願決定書及102 年7月1 日102 考臺訴決字第083 號訴願再審決定書駁回，原告不服，提起行政訴訟，經本院102 年度訴字第1138號裁定駁回，原告仍不服，並檢具抗告狀及相關卷證向最高行政法院提起抗告，經本院102 年10月8 日院貞義股102 訴01138 字第1020010235號函副知被告銓敘部，該案尚在繫屬中。本件原告係為確認被告93年9 月24日函及101 年11月13日函公法上法律關係不成立等情事，向本院提起行政訴訟。㈡依行政訴訟法第115 條準用民事訴訟法第253 條之規定，當事人不得就已起訴之事件，於訴訟繫屬中，更行起訴。所謂就同一訴訟標的提起新訴或反訴，不僅指後訴係就同一訴訟標的求為與前訴內容相同之判決而言，即後訴係就同一訴訟標的，求為與前訴內容可以代用之判決，亦屬包含在內（最高法院
46 年 台抗字第136 號判例參照) 。是原告明知其於前開撤銷訴訟中，仍於訴訟繫屬中，提起本件確認公法上法律關係不成立之訴，依上開行政訴訟法之規定，其訴於法尚有未合。㈢依行政訴訟法第6 條之立法理由以，認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，恐將有失法律秩序之安定性，另確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，乃撤銷訴訟之補充制度，其得提起撤銷訴訟者，即無准予提起確認訴訟之必要。本案原告不服被告
101 年11月13日函否准其更正被告93年9 月24日函之處分，業經由訴願程序後，循序提起撤銷訴訟，嗣經本院基於已逾法定救濟期間予以裁定駁回，向最高行政法院提起抗告中。本案再就已提起撤銷訴訟之同一訴訟標的且仍繫屬中之事件又提起確認公法上法律關係不成立之訴訟，按前開規定，於法未合，其訴自應予以駁回等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、被告保訓會則以：按行政訴訟法第6 條第1 項前段及第3 項前段規定，確認訴訟之提起，僅原告不提起或無法提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，始得為之。且提起確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，需兩造間就公法上法律關係之成立或不成立訴訟有爭議，原告有即受確認判決之法律上利益始足當之。原告訴請確認被告保訓會101 年8月24日函，拒絕行政院秘書長移請處理之訴願案件即將該院秘書長移送之訴願案改送法務部辦理之公法上法律關係不成立部分。經查被告保訓會101 年8 月24日函，係說明保障法保障對象之範圍，並針對非該法保障對象人員所提之訴願案，依訴願法移轉有權受理機關，係屬機關間行文，未曾審理或否定原告與臺電公司間之法律關係，且原告與被告保訓會亦無公法上法律關係，是以原告並無確認其公法上法律關係成立或不成立之訴訟利益。又原告訴請確認被告保訓會101年9 月13日函，拒絕依政府資訊公開法第14條規定，補充被告保訓會101 年8 月24日函，公法上法律關係不成立部分。
依行政訴訟法第6 條第3 項規定之立法意旨，原告不服被告保訓會101 年9 月13日函，業循訴願程序及申請再審，分經考試院101 年12月3 日101 考臺訴決字第210 號訴願決定書及102 考臺訴決字第041 號訴願再審決定書駁回在案，原告若認為其權利受有侵害，則應續行向行政法院提起撤銷訴訟。如前所述，確認訴訟之提起，僅於原告不得提起或無法提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟時，始得為之，然原告捨棄撤銷訴訟之途徑，逕提本件確認訴訟，顯然欠缺權利保護必要等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告銓敘部93年9 月24日部特一字第0932411546號書函影本、原告101 年9 月3 日申請書影本、原告101 年10月30日申請書影本、被告銓敘部101 年11月13日部特一字第1013662774號書函影本、法務部82年2 月5 日法82令02755 號令影本、被告保訓會101 年8 月24日公保字第1011013799號函影本、被告保訓會101 年9 月13日公保字第1010030124號函影本（本院卷第24至25頁、第26至32頁、第33至38頁、第40至41頁、第70頁、第22至23頁、第39頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
六、本院判斷如下：
㈠、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「第四條及第五條訴訟之提起，除本法別有規定外，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之。……」、「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……六、起訴逾越法定期限者。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第2 條、第4 條第1 項、第5 條、第
106 條第1 項前段、第107 條第1 項第6 款、第10款分別定有明文。是得依法對之提起撤銷訴訟之標的乃行政處分。而所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項規定及行政程序法第92條第1 項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂「觀念通知」或「意思通知」者，係指行政機關就特定事實之認知或對一定事項之觀念向特定人為表達而言；觀念通知或意思通知並不具有發生法律效果之意思，故不屬行政處分，此參照改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號判例意旨即明。
㈡、復按「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6 條第3 項有所明定，是謂確認訴訟之補充性原則。蓋認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使確認行政處分違法之訴既無期間之限制，亦不受補充性之限制，將有失法律秩序之安定性，撤銷訴訟亦形同虛設。是以前開法條之規範目的在促使原告選擇直接而有效之訴訟類型，以保護其權利，並避免原告規避在撤銷訴訟所應遵守之訴願前置程序及起訴期間等限制。
㈢、原告訴之聲明㈠確認被告銓敘部93年9 月24日函公法上法律關係不存在部分：
查被告銓敘部93年9 月24日函係依原告93年9 月7 日之陳情書而為函覆，衡之行政程序法第168 條規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」意旨，被告銓敘部就原告陳情事項所為函覆僅為單純之事實敘述及觀念通知，並未因而產生任何公法上法律效果，其性質非屬行政處分，不得據以對之提起訴願及行政訴訟。上揭銓敘部93年9 月24日函既非行政處分，未對原告之權利義務產生任何規制作用，則未生任何公法上法律關係之爭議，原告訴請本院確認該銓敘部93年9 月24日函公法上法律關係不存在，顯乏所據，其訴為不合法，應予駁回。又即或認上揭銓敘部93年9 月24日函為行政處分，對原告有公法上權利義務之規制作用，則原告理應循序提起訴願及行政訴訟，以為救濟，茲原告未此之為，逕行對該函文提起確認公法上法律關係不存在之訴訟，顯與確認訴訟之補充性原則有違，其訴亦非合法，應予駁回。
㈣、原告訴之聲明㈡確認被告銓敘部101 年11月13日函，拒絕依政府資訊公開法第14條及行政程序法第46條第4 項規定，更正及補充其93年9 月24日函公法上法律關係不成立，並應依原告101 年10月30日之申請予以更正及補充部分：查原告對於被告銓敘部101 年11月13日函之拒絕依其申請為更正及補充處分，原得提起訴願及行政訴訟以為救濟，原告猶於本件起訴請求確認被告銓敘部101 年11月13日函，拒絕依政府資訊公開法第14條及行政程序法第46條第4 項規定，更正及補充其93年9 月24日函公法上法律關係不成立，顯與確認訴訟之補充性原則有違，其訴為不合法，自應裁定予以駁回。又原告併請求被告銓敘部應依原告101 年10月30日之申請予以更正及補充，核其此部分請求，係屬請求被告銓敘部應作成准予依其101 年10月30日申請予以更正及補充之行政處分，為課予義務訴訟性質。而查，原告就此被告銓敘部
101 年11月13日函所為拒絕處分，固曾提起課予義務訴願，但經訴願管轄機關考試院駁回其訴願後，該訴願決定於102年2 月18日送達予原告收受，有送達證書乙紙在卷可憑（見本院卷第118 頁），參諸該訴願決定末頁已詳載：「如不服本決定，得於決定書送達之次日起2 個月內向臺北高等行政法院提起行政訴訟。」之救濟教示，且原告住所位於臺北市，無庸扣除在途期間，是其得提起行政訴訟之法定不變期間，應自102 年2 月19日起算，計至102 年4 月18日即告屆滿。原告遲至102 年10月14日始向本院提起本部分課予義務訴訟，有起訴狀上蓋用之本院收文戳日期可按，其此部分起訴顯屬逾越法定期限，依行政訴訟法第107 條第1 項第6 款之規定，自應裁定駁回。
㈤、原告訴之聲明㈢確認被告保訓會101 年8 月24日函，拒絕行政院秘書長移請處理之訴願案件及將行政院秘書長移送之訴願案改送法務部辦理之公法上法律關係不成立部分：
查被告保訓會101 年8 月24日函意旨，係因原告不服經濟部、法務部及臺電公司有關政風人員退休應適用法規爭議及調任等事件，分別於101 年4 月24日及同年5 月21日向行政院提起訴願，經行政院以101 年8 月15日院臺字第0000000000
A 號函將原告不服法務部82年2 月5 日法82令02755 號令部分，移由被告保訓會辦理。被告保訓會以原告係臺電公司依經濟部所屬事業機構人事管理準則進用及管理之人員，非公務人員保障法之保障對象，乃以101 年8 月24日函移請法務部依訴願程序處理，核該函意旨，乃係被告保訓會所為單純之事實敘述及觀念通知，並未因而產生任何公法上法律效果，其性質非屬行政處分，原不得據以對之提起訴願及行政訴訟。又因該函文非屬行政處分，未對原告之權利義務產生任何規制作用，則未生任何公法上法律關係之爭議，原告就該函訴請本院確認被告保訓會其所為拒絕行政院秘書長移請處理之訴願案件，及將行政院秘書長移送之訴願案改送法務部辦理之公法上法律關係不成立，顯乏所據，其訴為不合法，應予駁回。又即或認上揭保訓會101 年8 月24日函為行政處分，對原告已生公法上權利義務之規制作用，則原告理應循序提起訴願及行政訴訟，以為救濟，茲原告未此之為，逕行對該函文提起確認公法上法律關係不成立之訴訟，顯與確認訴訟之補充性原則有違，其訴亦非合法，應予駁回。
㈥、原告訴之聲明㈣確認被告保訓會101 年9 月13日函，拒絕依政府資訊公開法第14條規定更正及補充其101 年8 月24日函，公法上法律關係不成立。並應依原告101 年9 月3 日之申請予以更正及補充部分：
查原告對於被告保訓會101 年9 月13日函拒絕依其申請為更正及補充之處分，原得提起訴願及行政訴訟以為救濟，原告猶於本件起訴請求確認被告保訓會101 年9 月13日函，拒絕依政府資訊公開法第14條規定更正及補充其101 年8 月24日函，公法上法律關係不成立，顯與確認訴訟之補充性原則有違，其訴為不合法，自應裁定予以駁回。又原告併請求被告保訓會應依原告101 年9 月3 日之申請予以更正及補充，核其此部分請求，係屬請求被告保訓會應作成准予依其101 年
9 月3 日申請予以更正及補充之行政處分，為課予義務訴訟性質。而查，原告就此被告保訓會101 年9 月13日函所為拒絕處分，固曾提起課予義務訴願，但經訴願管轄機關考試院駁回其訴願後，該訴願決定於101 年12月14日送達予原告收受，有送達證書乙紙在卷可憑（見本院卷第109 頁），參諸該訴願決定末頁已詳載：「如不服本決定，得於決定書送達之次日起2 個月內向臺北高等行政法院提起行政訴訟。」之救濟教示，且原告住所位於臺北市，無庸扣除在途期間，是其得提起行政訴訟之法定不變期間，應自101 年12月15日起算，計至102 年2 月14日原已告屆滿，因該日為放假日，算至102 年2 月18日屆滿。原告遲至102 年10月14日始向本院提起本部分課予義務訴訟，有起訴狀上蓋用之本院收文戳日期可按，其此部份起訴顯屬逾越法定期限，依行政訴訟法第
107 條第1 項第6 款之規定，自應裁定駁回。
㈦、原告訴之聲明㈤確認原告係屬勞動基準法施行細則第50條規定之「公務員兼具勞工身分者」公法上法律關係存在，其退休、保險等事項，依勞動基準法第84條規定，適用公務員法令之規定公法上法律關係成立部分：
查原告原任職臺電公司核能火力發電工程處北部施工處政風課長，於90年10月31日依「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」第4 條第2 項規定，辦理專案精簡退休之際，對其所應適用之身分是否確屬勞動基準法施行細則第50條規定之「公務員兼具勞工身分」者，及其退休、保險之準據法是否應依勞動基準法第84條規定，適用公務員法令規定等事項，如有疑義，原得依法對核定其退休處分提起訴願、撤銷訴訟以為救濟；或依法提出申請，並據以循課予義務訴願、課予義務訴訟之程序以為救濟，茲原告未此之為，逕行提起本件訴訟，請求確認其屬勞動基準法施行細則第50條規定之「公務員兼具勞工身分者」公法上法律關係存在，其退休、保險等事項，依勞動基準法第84條規定，適用公務員法令之規定公法上法律關係成立，顯與確認訴訟之補充性原則有違，其訴為不合法，自應予以裁定駁回。
㈧、原告之訴既因不合法經本院裁定駁回，其實體上之主張本院即無從審酌，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1 項第6 款、第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 103 年 1 月 23 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 張 國 勳法 官 黃 桂 興上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 103 年 1 月 23 日
書記官 李 淑 貞